徐 婧

(廈門大學法學院,福建 廈門 361005)

在建設中國特色社會主義的征程中,我國堅定不移地探索具有中國特色的社會主義鄉(xiāng)村治理模式,鄉(xiāng)村建設的規(guī)模不斷壯大、結構持續(xù)優(yōu)化[1]?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系的科學內涵發(fā)軔于2013年浙江省先試先行的“法治、德治、自治”基層治理模式,黨的十九大的報告中正式對“三治”的順位排序進行了權威界定,厘清了三者的領域規(guī)劃、位次邏輯、分工方向:在中國特色社會主義農村治理體系應當遵循“自治、法治、德治”[2]。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義,能夠滿足十九大報告中所提出的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！蔽鍌€方面的內在要求,激活經濟要素、土地要素、人才要素,實現(xiàn)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中所明確的“推動鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興”的發(fā)展目標,與我國發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)所提出的“兩個布局”①“五位一體”總體布局是指經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設五位一體,全面推進。“四個全面”戰(zhàn)略布局是指全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。的總體要求同符合契[3]。

一、“三治融合”的中堅力量——“法治”

在“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系之中,“三治”之間相互作用、相互協(xié)調:“自治”充分發(fā)揮了自治主體的靈活性,是鄉(xiāng)村治理體系的基礎;“法治”提供了強有力的法律約束力,為鄉(xiāng)村治理體系的穩(wěn)定性提供了可靠保障;“德治”確保鄉(xiāng)村治理體系良性運轉和穩(wěn)定發(fā)展,引領鄉(xiāng)村治理走向和諧。將“法治”要求置于“自治”與“德治”之間,這種承上啟下的制度安排,是對“法治”作為“三治融合”的中堅力量的肯定。欲實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的“善治”,必須以“良法”為前提。

1.“三治融合”中的“法治”定位

從國家政策的走向上看,隨著習近平法治思想的正式提出,依法治國方略有了更加豐富、科學的內涵,“法治”路徑已然成為我國長治久安的根本保障。伴隨著建設中國特色社會主義、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標征程的持續(xù)推進,鄉(xiāng)村建設進入了新時代和新階段,“法治”的重要性同樣體現(xiàn)在解決我國“三農”問題的過程中。根據(jù)中央出臺的《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》,特別強調了“法治”是鄉(xiāng)村建設的重要環(huán)節(jié),并全面分析了鄉(xiāng)村法治化建設所蘊含的9個方面的內容①包括涉農領域立法、涉農行政執(zhí)法、鄉(xiāng)村司法保障、法治宣傳教育、鄉(xiāng)村公共法律服務、鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解和平安建設機制、鄉(xiāng)村依法治理、數(shù)字法治·智慧司法、法治鄉(xiāng)村示范建設等9個重要任務。?！胺ㄖ巍睘猷l(xiāng)村振興提供了重要保障,覆蓋了新時代中國特色社會主義鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的全過程?！敖ㄔO法治鄉(xiāng)村”的理念滲透所有與鄉(xiāng)村振興有關的政策文件的核心要義之中,鄉(xiāng)村治理體系中“法治”建設任務的發(fā)展路徑和根本遵循逐漸清晰。

從治理體系的邏輯上看,無論是“自治”還是“德治”,都應當在“法治”的框架下進行。自治主體需要依靠法律規(guī)范的引導,實現(xiàn)治理手段合法有序;德治主體需要以法律規(guī)范為基礎,框定基本的道德準則,確保一切秩序均在法律界定的范圍之內。對于自治主體和德治主體來說,通過加深對法律的理解并靈活運用,一方面能夠加強鄉(xiāng)村治理主體的法律意識和道德素養(yǎng),提高鄉(xiāng)村治理主體的法治意識和依法行事的能力;另一方面能夠提升鄉(xiāng)村治理主體的執(zhí)政能力和治理水平,依靠法律條款的文本規(guī)范和法律制度的體系性架構,對鄉(xiāng)村事務進行監(jiān)督管理?！胺ㄖ巍痹卩l(xiāng)村治理體系中的重要性愈發(fā)凸顯,通過“法治”實現(xiàn)鄉(xiāng)村有序治理,是“三治”之中的有形規(guī)則,是農村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興過程中的“硬道理”,也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系“三治融合”的基本保障。

2.“法治”之承上:維護“自治”的公平正義

“法治”位列“自治”之后,應當承接“自治”的要義,維護“自治”的公平正義。由“自治”邁向“法治”,是社會發(fā)展邁向文明的重要體現(xiàn)?！白灾巍笔寝r村主體遇到各類糾紛時首選的治理路徑,其中所要面臨的一個重大問題就是處理好自治手段與實現(xiàn)公平、公正、民主的糾紛解決之間的差距和矛盾,這個調試的過程就需要“法治”的補充和協(xié)助。

其一,“法治”為“自治”提供了有力保障。“法治”對“自治”過程中出現(xiàn)的不合規(guī)范的行為做出了及時的補充。完善的法律制度具有強制力和約束力,能夠調節(jié)鄉(xiāng)村治理主體之間的行為方式,保障農村居民的合法權益,同時要求違法的行為主體承擔相應的法律后果,以此維護社會秩序。法律通過對各類鄉(xiāng)村治理主體的治理行為與治理方式的規(guī)范和約束,預防不當行為,糾正治理偏差,強調了賞罰分明的自治體系中“罰”的權威性。其二,“法治”為“自治”提供了價值指引。在注重“自治”的鄉(xiāng)村治理體系中,法律抑制行為人的主觀惡性的威懾作用更為明顯。將法治觀念滲透進鄉(xiāng)村治理主體的工作理念當中,能夠將現(xiàn)代法治要素納入村民自治的過程,將社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村法治實踐過程中,切實維護中國特色社會主義鄉(xiāng)村社會的公平正義,正確區(qū)分群己界限,逐步樹立新時代鄉(xiāng)村法治信仰。其三,“法治”為“自治”提供了基本遵循。在激活鄉(xiāng)村的資源要素的過程中,法律制度充分發(fā)揮引導和規(guī)范的作用,尤其是要健全和完善涉及農村金融、土地產權等相關法律制度,及時地把有關的鄉(xiāng)村治理實踐經驗總結上升到國家立法的層面進行規(guī)定,或就實踐急需急缺的投融資制度、人才發(fā)展等問題進行前瞻性的立法。

3.“法治”之啟下:守住“德治”的基本底線

“法治”位列“德治”之前,應當強調“德治”的內核,守住“德治”的基本底線。法律體系和道德標準均具備維護社會穩(wěn)定、提供行為準則的功能,這兩個體系之間既有交叉重合,亦有內涵差異?！胺ㄖ巍迸c“德治”之間相互作用,構成了鄉(xiāng)村治理體系“良法善治”的終極要義:一方面,“法安天下”,法律是道德最為基礎的底線,注重強制性和威懾性,又因法律的成文性和體系性,使得行為主體可以掌握評判自身行為合法與否的合理限度,形成一定的法律預期,充分發(fā)揮法律的警示威懾作用。另一方面,“德潤人心”,高尚品德的教育和普及能夠提升村民的基本素養(yǎng)?！暗轮巍焙w了“法治”的評價體系,是實現(xiàn)“良法”設立的基本準則,亦是推進“善治”施行的最終目標。“德治”超越了“法治”的邊界束縛,突破了法律的滯后性和有限性,是一種以法律體系為基礎的理想模式,是實現(xiàn)和諧社會的重要因素。

“法治”的完善是鄉(xiāng)村治理通往“德治”的基本條件、制度保障和必經之路,“德治”本身就蘊含“法治”的科學內涵,“法治”為“德治”的推行提供了堅實的后盾:一是依法治鄉(xiāng)與以德治鄉(xiāng)的協(xié)調。社會道德的形成是人文環(huán)境綜合作用的結果,具有時代特性。社會主義核心價值觀是引領中國特色社會主義發(fā)展的主流思想,“法治”和“德治”的科學內涵均蘊含其中。道德本身并不完全意味著絕對的權威性、正確性、科學性,尤其是在一些邊緣地區(qū),對道德的界定模糊,帶有封建色彩,“法治”是實現(xiàn)公平正義的基本保證,是“德治”的最低標準,也為廣大人民群眾設定了基本行為準則。二是依法治鄉(xiāng)與以德治鄉(xiāng)的銜接。鄉(xiāng)村法治建設必須承載著社會道德的準則,符合社會公序良俗的標準,滿足法律良善性質的要求。在法律的制定過程中,將道德理念融入鄉(xiāng)村法律制度的立法設計當中,實現(xiàn)道德的法治轉化;在法律的實施過程中,進一步彰顯核心價值觀,滿足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的基本道德要求;在法律的懲戒過程中,法律的強制力和約束力確保農村居民堅守道德底線,為德治提供基礎保障。

綜上所述,在深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中,“法治”是實現(xiàn)“自治”、通往“德治”的制度保障,是完善中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理體系的必然要求。鄉(xiāng)村治理體系應充分把握法律制度在推動鄉(xiāng)村振興中的重要作用,有序、審慎地把農業(yè)農村政策中穩(wěn)定、長期實施的部分及時法治化,并在農業(yè)農村法律和政策的相互制約與共同促進中尋求我國鄉(xiāng)村治理體系“三治融合”的最佳進路,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內外協(xié)調發(fā)展進路見圖1。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內外協(xié)調發(fā)展進路

二、鄉(xiāng)村治理體系中的“法治”困境與成因分析

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關政策的指引下,鄉(xiāng)村建設大有可為,處于多機遇、高質量的發(fā)展過程當中。然而,雖然農村法治文化的建設和推廣已成規(guī)模,但是實現(xiàn)依法治鄉(xiāng)的道路依然艱難而漫長?，F(xiàn)階段,我國鄉(xiāng)村法治化建設仍然存在鄉(xiāng)村立法、鄉(xiāng)村執(zhí)法、鄉(xiāng)村守法等環(huán)節(jié)的“法治”困境(見圖2)。

圖2 鄉(xiāng)村治理體系中的“法治”困境

1.鄉(xiāng)村“法治”薄弱化:立法缺乏權威性

在我國鄉(xiāng)村法治化建設的立法環(huán)節(jié)中,鄉(xiāng)村治理未充分發(fā)揮“法治”的權威性。由于我國城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間實行的二元體制,城鄉(xiāng)發(fā)展存在差距,還未實現(xiàn)共同富裕,單一的法律體系以及松散的監(jiān)管標準無法滿足農村社會發(fā)展需求。在農村法治化建設的現(xiàn)階段,針對農村的社會運行特點的專門法律的數(shù)量較少,鄉(xiāng)村治理立法體系的不足和配套制度的欠缺,無法涵蓋農村社會的各個方面,也無法對農村居民的生活做出全面的回應,難以應對農村建設過程中的實際問題。尤其是對鄉(xiāng)村基層治理問題的監(jiān)督法律和管理機制的缺失,使得在鄉(xiāng)村治理的過程中,經辦部門間相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生,無法充分發(fā)揮農村法治的積極作用。

現(xiàn)有的法律規(guī)章制度較為宏觀,制度更迭緩慢,條文籠統(tǒng)且政策性強。相較于城鎮(zhèn)地區(qū),由于經濟水平、生產能力受限,農村地區(qū)不具備法治化建設的優(yōu)良環(huán)境。鄉(xiāng)村法治體系并未完全建立,鄉(xiāng)村法治能力也有待加強,發(fā)展不平衡的問題是客觀存在的。一味強調法律制度的強制力,在以“自治”為基本治理手段的鄉(xiāng)村地區(qū),可能會激起政府與村民之間的沖突,無法實現(xiàn)鄉(xiāng)村“法治”的根本目的。在法律制度的覆蓋上,需要更加與農村居民的安身立命之本關聯(lián)和契合,在經濟發(fā)展層面,缺乏制度調控往往會導致供求關系失衡,以農村土地等要素為核心的農村金融的改革需要進一步加強;在社會保障層面,需要構建農村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與農村居民生活息息相關的法律制度保障;在生態(tài)環(huán)境保護層面,缺乏環(huán)境保護基礎設施的配置,缺少監(jiān)管機構的設置和具體的法律評價體系。這些問題均有待通過鄉(xiāng)村法治化途徑加以解決。

2.鄉(xiāng)村“法治”虛置化:執(zhí)法缺乏協(xié)調性

在我國鄉(xiāng)村法治化建設的執(zhí)法環(huán)節(jié)中,鄉(xiāng)村治理未充分發(fā)揮“法治”的協(xié)調性。由于農村地區(qū)往往都是人際關系較為緊密的熟人社會,使得村民在解決實際問題時,往往遵循“曉之以理、動之以情”的思維邏輯,而非“以事實為依據(jù),以法律為準繩”的法治思維,從而陷入“情法兩難、有法不依”的法治困境。囿于鄉(xiāng)村基層自治主體的法治教育不足,專業(yè)知識匱乏以及執(zhí)法水平較低等現(xiàn)實問題,鄉(xiāng)村治理主體的現(xiàn)實狀況存在治理關系錯亂、治理主體不突出、社區(qū)事務繁重復雜等諸多問題。鄉(xiāng)村基層干部在處理日常事務的過程中,常以風俗習慣或道德標準為依據(jù),未真正形成法律意識,“法治”的滲透能力不夠,鄉(xiāng)村治理的單一自治渠道難免會陷入極端和困境。

作為嵌入整體政治格局中的鄉(xiāng)村治理主體,雖然其自主性的權力有限,但也肩負著為人民服務的重責。一方面,政府在鄉(xiāng)村治理過程中的主導地位制約了鄉(xiāng)村法治的發(fā)展。責任類型的不明確,必然導致承擔責任范圍的不確定性,缺乏合理論證的“權力下放”,是對基層法治能力的透支。基層政府組織的行政權與村民自治組織的自治權責任界限不夠清晰?；鶎诱眯姓顚︵l(xiāng)村社區(qū)組織和資源進行行政指揮、干涉,以達到政府預設的治理目的,致使鄉(xiāng)村自治組織依附行政權力,在各個方面都受到嚴格管控,在承接方面存在能力不足。另一方面,鄉(xiāng)村治理缺乏人才。鄉(xiāng)村地區(qū)的專業(yè)法治人才匱乏,且后備干部儲備總量也不足。法治工作的不嚴謹性嚴重影響了專業(yè)人才隊伍的壯大,在開展鄉(xiāng)村法治工作時,相關經辦人員往往把法治理念停留于鄉(xiāng)村治理工作的表面,而未真正嚴格遵守相關的法律制度。

3.鄉(xiāng)村“法治”邊緣化:守法缺乏能動性

在我國鄉(xiāng)村法治化建設的守法環(huán)節(jié)中,鄉(xiāng)村治理未充分發(fā)揮“法治”的能動性。在鄉(xiāng)村法治建設的進程中,農村居民不僅是受益主體,更是參與者和建設者。由于農村地區(qū)的法治資源相對不足,缺少相關的法律專業(yè)人士和法律援助機構,農村居民法律知識欠缺、法治意識缺乏:一方面存在對違法行為的識別困難,當受到不法侵害時,農村居民無法及時、準確地對違法行為進行認定,并采取相應的自我保護措施;另一方面存在維權手段的行使困難,農村居民缺少“法治”維權方式的主動意識,亦缺乏對相關有效的“法治”維權渠道的了解,無法充分發(fā)揮鄉(xiāng)村法治體系對農村居民的權利保障作用。

鄉(xiāng)村法治的體系架構、制度設計和機制運行成為影響鄉(xiāng)村治理的關鍵因素,同時也與鄉(xiāng)土社會文化、治理習慣、民間習俗和群眾認知等有著密切的聯(lián)系。其一,未形成農村居民進行治理監(jiān)督的有效渠道和有利組織。法治建設不僅需要有專業(yè)的執(zhí)法人員來捍衛(wèi)法律的權威,更需要廣大農民群眾的監(jiān)督與參與。農村居民因缺乏相關的法律教育,監(jiān)督權利意識淡薄,無法依靠完善的鄉(xiāng)村法治體系實現(xiàn)對公權力的監(jiān)督。其二,農村居民參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理的方式和制度體系不健全。村民委員會發(fā)揮的作用有限,存在態(tài)度輕慢、水平不足、濫用職權等問題,在一定程度上妨礙了鄉(xiāng)村治理主體的能力提升,影響了農村居民對法治化建設的理解和認識。其三,鄉(xiāng)村普法宣傳教育不到位?，F(xiàn)有的法治宣傳活動較少且內容空洞,不切合農村居民的日常生活實際。鄉(xiāng)村地區(qū)多為年邁或幼小的弱勢群體,傳統(tǒng)的生活習俗以及思想認識偏差,使得他們對有關的鄉(xiāng)村法治事物表現(xiàn)出漠不關心或盲目依賴的態(tài)度,民主權利意識和參與治理意愿不足,對新理念的接受程度較低。

三、樹立鄉(xiāng)村立法權威性:完善中國特色社會主義鄉(xiāng)村法律體系

面對鄉(xiāng)村治理體系中立法層面“法治”薄弱化的困境,究其根本要增強鄉(xiāng)村法治的適配性和融合度,解決好“法治”與“自治”“德治”之間的協(xié)調與銜接,著眼于補齊全面依法治國進程中的鄉(xiāng)村法治短板,不斷提升法律法規(guī)的威懾效用,以期切實保障村民權利、維護市場秩序、消解農村社會矛盾等[4]。關注“三治融合”中的鄉(xiāng)村法律體系建設,重點在于夯實鄉(xiāng)村治理的法律基礎、完善鄉(xiāng)村治理的法律體系[5]。

1.憲法框架下“以人民為中心”的基本遵循

目前,鄉(xiāng)村法治領域已經形成以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為基本法律制度,涵蓋國家、地方、村級三個層面的鄉(xiāng)村法治體系。其中,《中華人民共和國憲法》作為我國的根本大法,確認了“以人民為中心”等若干原則性規(guī)定,為鄉(xiāng)村法治化建設提供了框架規(guī)范。

在鄉(xiāng)村法治化建設的進程中,應當始終以保障農村居民的基本權利、使農村居民過上幸福生活為根本的立法宗旨。其一,發(fā)展“社會主義市場經濟”。習近平總書記曾提出“法治是最好的營商環(huán)境”,經濟發(fā)展是實現(xiàn)農村居民生活水平提升的重要途徑,而鄉(xiāng)村法治化建設則是實現(xiàn)鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的根本保障。鄉(xiāng)村法治體系需致力于盤活農村生產資料,促進小農經濟的發(fā)展,實現(xiàn)現(xiàn)代農村市場經濟與各項法律制度之間的銜接與調試。其二,“依法治國,建設社會主義法治國家”。作為統(tǒng)領我國社會主義全面發(fā)展的重要政策,“依法治國”同樣適用于鄉(xiāng)村治理體系的建設當中。在鄉(xiāng)村治理過程中,上述憲法精神細化為“依法治鄉(xiāng),建設社會主義法治鄉(xiāng)村”,實現(xiàn)了從宏觀到微觀的演變。其三,“國家尊重和保障人權”。鑒于鄉(xiāng)村文化的固有性和鄉(xiāng)村治理手段的特殊性,應當從“以人民為中心”、保障農村居民的基本人權出發(fā),因地制宜地構建具有中國特色的社會主義鄉(xiāng)村法律體系。任何與農村居民基本人權相沖突的法律制度均違背我國憲法宗旨,不具備法律正當性。

2.涵蓋經濟、社會、生態(tài)保護等多維度的鄉(xiāng)村法治保障

伴隨國家大量支農資金的注入,集體所有的資源被盤活,新時期鄉(xiāng)村治理要應對快速城鎮(zhèn)化帶來的沖擊。鄉(xiāng)村法治建設必須從農村居民的基本權利和需求出發(fā),涵蓋并解決農村居民所關注的重點領域的問題。

其一,注重對鄉(xiāng)村地區(qū)經濟發(fā)展的規(guī)劃與監(jiān)管。社會主義基本經濟制度是激發(fā)農村地區(qū)內生動力最基本的前提。發(fā)展農村集體經濟、構建基本經營制度,也屬于憲法確認的穩(wěn)定脫貧、振興鄉(xiāng)村的底層制度,是實現(xiàn)共同富裕目標的必然要求。在生產力發(fā)展持續(xù)加快之際,廣大農村居民難以適應經濟高速發(fā)展的市場競爭,一方面要強化職業(yè)農民的權利保障機制,健全外出勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務機制,為回流勞動力提供創(chuàng)業(yè)支持和法治保障[6];另一方面,由于土地政策調整、土地價值上升、人口變動等多重因素,帶來村莊空間變革和治理邊界的變化,需要通過法治的手段解決鄉(xiāng)村地區(qū)有關土地問題的爭議[7]。尤其針對農村宅基地的問題,需要通過明晰“三權分置”、調整治權半徑的法律制度[8],使得“治權”與“產權”對等,從而更好地發(fā)揮產權在鄉(xiāng)村治理過程中的社會功能。

其二,法治建設同樣也是鄉(xiāng)村地區(qū)社會保障制度發(fā)展的基石。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,農民生活安居樂業(yè),要從法治層面著力推進基本公共服務在內的社會保障制度均等化。將保障和改善民生作為建設鄉(xiāng)村的根本旨歸,統(tǒng)籌做好農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的制度保障和資源傾斜,維護鄉(xiāng)村社會的公平正義,保證農村居民學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)[9]。要同時兼顧法律的綱領性與可行性,以規(guī)范農村資源利用機制運行、化解鄉(xiāng)村社會矛盾為價值目標,在立法的精細化與可行性上下功夫。同時注重立法的科學性與民主性,開展涉農法律立法后的評估工作,制定涉農法律配套制度,努力用高質量立法推進高質量鄉(xiāng)村法治的建設。

其三,根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》所指明的方向,生態(tài)環(huán)境建設是具有普惠性的造福子孫后代的民生福祉,要將建設整潔優(yōu)美的鄉(xiāng)村生活環(huán)境、健康穩(wěn)定的鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)作為美麗鄉(xiāng)村的評價和考核的標準。由于鄉(xiāng)村地區(qū)的經濟發(fā)展水平落后、科技水平受限,在農村居民之中還未大規(guī)模形成良好的生態(tài)環(huán)境保護意識。在此前提下,鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設必然離不開“法治”的作用,“法治”為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設提供了統(tǒng)籌處理好社會公共利益與農村居民個人利益之間關系的利益平衡點。與此同時,良好的法律制度能夠確保利益受損方得到補償和撫慰,并實現(xiàn)已遭破壞的生態(tài)環(huán)境的修復。針對農村居民提出的與生態(tài)環(huán)境損害所造成的現(xiàn)實問題和困難,鄉(xiāng)村治理主體根據(jù)有關的政策法規(guī)提出具體的優(yōu)化補償方案和完善保障措施,能夠合理引導、幫助農村居民找到情緒出口,定分止爭。

3.“軟法”與“硬法”相結合的多元治理

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系對“法治”提出了更高要求,需要兼顧內化于鄉(xiāng)村治理的“軟法”規(guī)范與國家法律成文法體系的“硬法”規(guī)范。“軟法”是自治組織內部基于平等溝通、民主協(xié)商所達成的具有普遍認同性的適用于內部成員的制度規(guī)范,依靠輿論評價體系、道德評價體系,形成一定的農村居民自治組織之間的內部壓力,既包含了類似于村民規(guī)章的成文規(guī)定,亦包含了鄉(xiāng)村文化的法治氛圍。新時代的鄉(xiāng)村軟法氛圍意味著要強調“鄉(xiāng)規(guī)民約”在鄉(xiāng)村治理中起到的積極作用①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出:“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！?形成村民之間“自愿履行、自我約束、自我管理”的民間公約。將合理的鄉(xiāng)村禮治規(guī)則納入法律體系,有利于“法治”和“德治”在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程中互動整合,使法律體系得到村民的廣泛認可;也能夠減少不符合鄉(xiāng)村樸素正義觀判決的出現(xiàn)頻率,提升鄉(xiāng)村法治的公信力?！坝卜ā笔菄夜珯嗔Φ南笳?是通過嚴格的立法程序所形成的具有強制性、威懾性、普適性的法律制度,常見的法律規(guī)范、規(guī)章制度、行政條例等均屬于硬法的范疇。在國家法律的宏觀框架之下,“自治”與“德治”中民主決策的過程與內容必須接受國家法的約束,需要在國家法的框架之下進行,不能逾越國家法的規(guī)定。

如果把鄉(xiāng)村社會法治化進程比作一輛穩(wěn)穩(wěn)前行之車,“軟法”和“硬法”則為車之雙輪,缺一不可:一方面,“軟法”規(guī)范可以彌補“硬法”在鄉(xiāng)村社會中適用的缺陷,二者融合有利于提高鄉(xiāng)村社會對硬法的接受和認可程度;另一方面,“硬法”也可以對“軟法”的“重實體、輕程序”的不足之處進行補充,從而形成一種“雙輪動”的制度交叉模式。要充分發(fā)揮“法治”在鄉(xiāng)村治理體系中上承“自治”、下接“德治”的銜接作用,必須將“軟法”優(yōu)勢與“硬法”固有特點相結合,實現(xiàn)“三治融合”中“軟法”與“硬法”的協(xié)調統(tǒng)一,逐步推進鄉(xiāng)村法治化建設,促進鄉(xiāng)村治理體系建設的現(xiàn)代化發(fā)展。

四、實現(xiàn)鄉(xiāng)村執(zhí)法協(xié)調性:提高鄉(xiāng)村治理主體法治能力

面對鄉(xiāng)村治理體系中執(zhí)法層面“法治”虛置化的困境,在國家治理框架內,有必要提高鄉(xiāng)村治理主體法治能力,作為基層政權力量的補充和協(xié)助。從“楓橋經驗”②20世紀60年代初,浙江省紹興市諸暨縣(現(xiàn)諸暨市)楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現(xiàn)捕人少,治安好”的“楓橋經驗”。來看,鄉(xiāng)村社會在自身緩慢的發(fā)展過程中因地制宜、因時制宜產生了符合其發(fā)展規(guī)律的運行機制[10]。鄉(xiāng)村治理主體是政策的接受者、轉化者、執(zhí)行者[11]。基于此,鄉(xiāng)村法治化建設需要為鄉(xiāng)村治理主體提供更多的制度支持和人才支援。

1.協(xié)調基層行政主體與鄉(xiāng)村治理主體的關系

鄉(xiāng)村治理要遵循憲法確定的分工負責、互相配合的一般原理,避免介入其他國家機關依法獨立行使職權的范圍,也要避免對鄉(xiāng)村自治的不當干預。村委會職能的“行政化”將引發(fā)行政權與自治權的沖突,即使是在適用鄉(xiāng)規(guī)民約的軟法環(huán)境下,權力也必須規(guī)范行使、程序必須嚴謹恰當。鄉(xiāng)村法治體系需致力于解決行政權與自治權之間的沖突,對政策落地過程中出現(xiàn)的法律問題及時做出立法和制度上的完善。

一方面,需要將“法治”精神貫穿于鄉(xiāng)村治理的科層制運行的全過程?！白灾巍辈皇恰叭酥巍?即便權力只處于鄉(xiāng)村治理的微觀層面,只要涉及管理層面的權利運行,就離不開權力的“法治”規(guī)范與約束[12]。國家宏觀制度要注重全局性,地方層級制度要注重承接性,村級制度要注重針對性:國家從立法層面制定宏觀的部門法律和規(guī)章制度;省、市各級建制主體應將法律法規(guī)進一步明晰化;村民自治組織制定符合各自治理體系的規(guī)范性管理規(guī)定和綜合性制度。鄉(xiāng)村治理主體對法律制度及政策規(guī)定的承接和轉化效果,決定了鄉(xiāng)村治理科層制運行的有效性。近年來各地普遍推行的農村黨組織書記的專職化、村委會主任助理等制度,就是強化科層制的組織嘗試。鄉(xiāng)村自治組織依法行政也是鄉(xiāng)村法治發(fā)展的應有之義,應當推進建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府為核心的,包括村級組織、村干部等執(zhí)法機構與執(zhí)法人員在內的綜合治理體系。

另一方面,注重基層政府的行政行為與農村居民自治行為之間的有效銜接?；鶎诱年P注范圍應當涵蓋鄉(xiāng)村法治的監(jiān)督保障、政策傳達等方面,以我國長期以來鄉(xiāng)村社會發(fā)展中總結出的“法治”經驗為基礎,協(xié)調鄉(xiāng)村基層政府的權力擴張以及農村自治組織之間產生的管理沖突和管理異化。以“法治”理念作為開展基層政府工作、簡政放權的基本準則,給予農村地區(qū)自治主體應有的治理空間,減少行政權力對自治主體的干預,實現(xiàn)權利平衡;以“法治”原則作為管理鄉(xiāng)村事物的基本準則和實踐路徑,尤其是面對涉及農村居民基本利益和農村地區(qū)共同財產的問題,鄉(xiāng)村治理主體必須嚴格遵守有關的法律制度和村規(guī)民約,保證農村法治化滲透農村居民生活的方方面面。

2.促進鄉(xiāng)村法治化建設的人才培養(yǎng)和組織建構

鄉(xiāng)村法治化建設需要培養(yǎng)專業(yè)的鄉(xiāng)村法治人才,為鄉(xiāng)村治理體系不斷輸送新鮮血液。鄉(xiāng)村法治人才不僅能夠在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮應有的工作能力,還能在廣大農村居民之中起到模范表率的作用。要將鄉(xiāng)村法治人才安排在鄉(xiāng)村建設的各個環(huán)節(jié),深化鄉(xiāng)村治理中管理、教育、服務、監(jiān)督的一體化自治模式。村干部被納入與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相似的管理模式中,如崗位目標責任制、系統(tǒng)培訓、備案管理等。要加強村干部的紀律教育和作風建設,牢牢確立起宗旨意識,提升村干部的規(guī)矩意識和服務意識,加強業(yè)務培訓,提升辦事能力,通過開展各項培訓提高村干部的信訪、黨建等多項治理工作的業(yè)務水平。

鄉(xiāng)村法治組織的建設是推動鄉(xiāng)村法治化進程的核心力量,發(fā)揮著不可忽視的作用。鄉(xiāng)村基層社會組織的健全程度和執(zhí)法力度是衡量法治鄉(xiāng)村建設的重要指標之一。社會運行系統(tǒng)的結構化狀態(tài)和社會文明進步的系統(tǒng)性力量會影響到政治共同體的形成,其中社會力量的組織化程度是決定政治共同體形成的關鍵因素。鄉(xiāng)村基層社會組織是各類基層主體的利益代表,是平衡鄉(xiāng)村基層集體利益與農村居民個人利益之間的有效載體。因此,鄉(xiāng)村法治組織的建設與完善是實現(xiàn)法治鄉(xiāng)村穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展的重要保障。鄉(xiāng)村社會的組織化程度又深受活躍于鄉(xiāng)村社會內部的農村居民對鄉(xiāng)村法治組織的支持和參與影響,鄉(xiāng)村法治組織需要有其專門的管轄部門、制度規(guī)范和運行模式,才能夠充分融入鄉(xiāng)村治理體系和體制框架,實現(xiàn)對鄉(xiāng)村法治體系中法治人才的行為規(guī)制。

3.增強鄉(xiāng)村治理主體的法治意識

其一,增強鄉(xiāng)村治理主體的自主意識。在堅持黨的領導這一大前提下,中央與地方的關系以及層級之間的關系具備足夠的彈性調整空間,提升基層自主能力并不會對政治穩(wěn)定和法治統(tǒng)一構成潛在風險。在權責分明的基礎之上,鄉(xiāng)村治理主體能夠在國家及省市地區(qū)既定的法律規(guī)則和制度政策的框架之下進行自主決策并具體執(zhí)行。地方自主的目標是提升鄉(xiāng)村地區(qū)的政策預期性和行為主動性。為此,應當進一步賦予鄉(xiāng)村治理主體明確且穩(wěn)定的權力和權利,同時注重權責統(tǒng)一,要求鄉(xiāng)村治理主體能夠以自己的名義做出決議并承擔相應的法律責任[13]。根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點的意見》,各級財政涉農資金的審批權限已經下放到縣級部門,涵蓋了責任、權力在內的職權范圍,這一制度的運行是提升地方自主能力的有效實踐。隨著鄉(xiāng)村治理主體的“三治融合”治理能力的增強,進一步發(fā)揮鄉(xiāng)村一級的自治主體在法定程序下的治理權限,或將成為我國鄉(xiāng)村治理未來的發(fā)展趨勢之一[14]。

其二,增強鄉(xiāng)村治理主體的程序意識。當前的鄉(xiāng)村治理過程中,已然暴露了鄉(xiāng)村治理主體“重實體、輕程序”的工作弊端。上級行政部門下達的任務通常具有一定的時限要求,而由于規(guī)定的程序步驟多、周期長,基層容易產生“走捷徑”、省略某些工作步驟的慣性。一些地方對“法治”的追求僅停留在實質正義層面,即認為只要結果上符合民主的預期,形式和程序并不重要。然而,這會帶來形式違法的后果,不利于形成持久有效的規(guī)范化治理體系。法治結果的實現(xiàn)必須經由適當?shù)某绦蛄鞒?這是鄉(xiāng)村治理主體程序能力的核心目標所在。要形成鄉(xiāng)村法治社會的長效久治,就必須按照法定標準和程序進行鄉(xiāng)村治理,強調相關人員的程序意識,將程序正義的有效性與實體正義的合法性置于同等重要的地位,確?！爸爻绦颉迸c“守法律”并重。

五、增強鄉(xiāng)村守法能動性:加強鄉(xiāng)村法治文化建設

面對鄉(xiāng)村治理體系中守法層面“法治”邊緣化的困境,只有營造健康有序的鄉(xiāng)村法治文化環(huán)境,才能更有效地發(fā)揮基層治理體系的作用和功能。農村傳統(tǒng)文化根植于農村社會,世代相傳且生生不息。從辯證的角度來看,農村文化的傳承既有利于中國傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)展,亦制約著新時代農村建設的突破與創(chuàng)新。面對鄉(xiāng)村治理過程中傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代理念的交匯,人情意識與法律體系的交融,培育和建立鄉(xiāng)村法治文化、實現(xiàn)“良法善治”是一個潛移默化的規(guī)訓過程,需要重新建立鄉(xiāng)村地區(qū)的秩序意識與規(guī)則意識。

1.充分發(fā)揮基層黨組織的優(yōu)勢

鄉(xiāng)村治理體系的有序運行離不開黨的領導。在推進法治鄉(xiāng)村建設的進程中,必須加強對鄉(xiāng)村基層黨組織的建設,鞏固鄉(xiāng)村基層黨組織的領導地位,正確認識黨的領導和鄉(xiāng)村法治之間的關系,充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢和思想優(yōu)勢,引領鄉(xiāng)村法治建設。

一方面,需要通過發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢,實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設主體利益的平衡性。一是充分發(fā)揮基層黨組織的模范帶頭作用,黨員領導干部應當時刻銘記遵紀守法、以身作則,對于政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下提出的制度創(chuàng)新,亦需要發(fā)揮優(yōu)秀黨組織先試先行的表率作用。從“以人民為中心”的理念出發(fā),保障鄉(xiāng)村治理體系的多元主體的合法權益,對鄉(xiāng)村治理工作中出現(xiàn)徇私舞弊、貪贓枉法的行為做出相應的處罰。二是應由基層黨委牽頭,由紀委監(jiān)委、人民法院等機構參與,完善鄉(xiāng)村治理法治化考評制度,形成完整的監(jiān)督體系,結合平時與實時、動態(tài)與靜態(tài)的考評標準,對鄉(xiāng)村黨員干部、群眾的法律意識、社會治理法治化的滿意度等進行調查評估,檢驗鄉(xiāng)村法治工作的成效[15]。三是建立以基層黨組織為中心的綜合協(xié)商機構,基層黨組織的權威性能夠為綜合協(xié)調機制的穩(wěn)定有序運行提供良好的保障,在確保行政執(zhí)法行為合法公正的同時,以穩(wěn)定和長效的溝通協(xié)調機制保障多元主體的合法權利,樹立并強化了法律的公信力。同時充分利用第三方評測機制、智庫研究成果,增強民主協(xié)商機制評價的客觀獨立性。

另一方面,需要通過發(fā)揮黨的思想優(yōu)勢,保證鄉(xiāng)村法治建設發(fā)展路徑的先進性。鄉(xiāng)村法治建設必須以中國特色社會主義核心價值觀為思想指引,為鄉(xiāng)村治理體系提供更為全面、柔性、平和的糾紛爭議解決理念及方式[16],形成農村居民的法律信仰和法治認同。具體來說,在建設鄉(xiāng)村法治體系的過程中,要逐漸引入民主、平等、公平、正義等價值觀念,用向上向善的理念引導鄉(xiāng)村建設的發(fā)展,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理水平的提升。并以基層黨組織為“立黨為公,執(zhí)政為民”“不忘初心,牢記使命”“與時俱進,依法治國”等先進思想理念的宣導者,用馬克思主義中國化的成果、新時代中國特色社會主義思想引領鄉(xiāng)村地區(qū)的建設和發(fā)展,實現(xiàn)思想水平的整體進步,維護鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定,完善鄉(xiāng)村法治體系,形成良好的鄉(xiāng)村法治氛圍。

2.關注廣大農村居民的合法權益

農村居民是鄉(xiāng)村治理體系中不可缺少的自治主體,應當加強農村居民的自治參與,讓農民群眾真正成為鄉(xiāng)村治理的主體。始終堅持鄉(xiāng)村治理的初心是為更好服務廣大農村居民,從而不斷提升農村居民的獲得感和幸福感,切實解決好農村居民在日常生活中最關心、最關注的問題。

其一,應拓寬農民群眾利益表達的渠道和法治參與的路徑,廣泛聽取農村居民的意見和建議,提升農村居民的法治“認同感”。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,現(xiàn)階段仍然居住于農村的大多數(shù)為文化程度受限的“留守人員”,其參與鄉(xiāng)村治理積極性不高的原因源于自信心的不足與安全感的缺失,無法充分意識到參與鄉(xiāng)村治理的重要性。一方面,鄉(xiāng)村治理主體需要主動作為,健全農民訴求收集機制,保障農村居民的話語權,及時與群眾進行治理事宜和行政決定上的溝通和交流,積極教育、鼓勵農民自覺參與。另一方面,可以嘗試設立“鄉(xiāng)賢參事會”等組織機構,形成以基層鄉(xiāng)村黨組織為核心、村民自治組織為基礎、其他組織為補充的新時代鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定格局。只有增進各主體之間的協(xié)商決議,增強農村居民的參與感和使命感,才能有效解決群眾的正當訴求,使鄉(xiāng)村治理決策更加科學化和民主化,促進鄉(xiāng)村法治建設趨于良性發(fā)展。

其二,應強調對農村居民的普法宣傳。要想提高鄉(xiāng)村法治建設的效果,需要優(yōu)化農村法律的發(fā)展環(huán)境,提高農村居民整體的法律意識與維權意識。農村的普法工作必須將農民的接受能力和理解程度考慮在內,選擇農民喜聞樂見的方式進行普法宣傳。一方面,創(chuàng)新普法宣傳的方法。隨著廣大農民群眾獲取信息的能力逐步增強,應當充分運用信息化基礎設施,用貼近實際、貼近生活的法治宣傳方法,滿足群眾對法治文化的需求。另一方面,創(chuàng)新普法宣傳的形式。由于農村居民的受教育水平普遍較低,鄉(xiāng)村普法宣傳應跳脫于書面、紙面的宣傳,進而采取更為通俗易懂、豐富多彩的活動形式。以杭州為例,其將“民主法治”作為鄉(xiāng)村法治化建設的重點,通過開展“憲法進萬家”“千村萬戶學法日”等培育活動,為農民提供了學習法律的平臺,提高了農民學習法律的積極性和參與度。

3.實現(xiàn)鄉(xiāng)村法律服務體系的分層、深入與下沉

鄉(xiāng)村法律服務體系是踐行鄉(xiāng)村“法治”思維的重要基礎。完善的鄉(xiāng)村法律服務體系需要科學分析不同主體力量的特征,遵循法治社會的思路,合理設置鄉(xiāng)村治理運行的場域空間和運行環(huán)境。突出并強調法律服務體系在鄉(xiāng)村法治體系當中的功能與作用,能夠從根本上杜絕出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體權力的越位和缺位,從制度上保障各種鄉(xiāng)村治理力量的優(yōu)化配置和良性運行。

一是鄉(xiāng)村法律服務體系的分層。發(fā)揚法律援助活動自下而上、層層遞進的制度優(yōu)勢。法治化的鄉(xiāng)村治理方法是內容翔實、具體可行的制度設計,能夠體現(xiàn)法治化的鄉(xiāng)村治理運行機理。大力推廣農村法律服務循環(huán)制度,探索設置農村法律服務的巡查辦公室,在區(qū)縣司法局的組織下選派政治立場堅定、業(yè)務能力扎實的法律人才擔任村集體的法律顧問。這種分層式的小微治理單元相比于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等較大的治理單元,更能使治理力量有效地滲透到村級治理的細微之處,提升農村法律服務水平的廣度和深度,使得農村居民能夠真正樹立起運用法治手段、法治思維、法治途徑解決糾紛和困難的法律意識。

二是鄉(xiāng)村法律服務體系的深入。鄉(xiāng)村地區(qū)應著重培養(yǎng)鄉(xiāng)村法治建設的法律專業(yè)人才,建設農村法律援助志愿者團隊,由專業(yè)律師、院校師生等定期進入農村提供法律普及與法律咨詢服務,深入推進農村法律援助工作機制。尤其是在基層法律服務站的建設上,應當為農村居民當中留守老人、農民工等的特殊群體設立專門的法律服務渠道和咨詢途徑,切實維護廣大農村居民的權利,簡化流程,特事特辦。落實“點對點”法律服務制度,開展“送法下鄉(xiāng)”以及司法聯(lián)動等公共法律服務活動,村民可以向法律專業(yè)人才咨詢日常遇到的法律問題。通過政府組織、社會群體的共同努力,為農村地區(qū)的弱勢群體提供全面的法律支援,打通法律援助的最后一公里,助力健全鄉(xiāng)村公共法律服務體系。

三是鄉(xiāng)村法律服務體系的下沉。法治鄉(xiāng)村建設的重要內容和核心元素是法治化的鄉(xiāng)村治理方法,它是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治體系發(fā)揮作用功能的基本載體。鄉(xiāng)村法律服務體系要求在具體的鄉(xiāng)村治理行為中糅合現(xiàn)代法治的工作方法、理念規(guī)則和操作流程。通過信息化科技的運用,整合農村居民的基本信息,形成完整的管理體系以及信息信用體系。從而有利于地方政府與相關企業(yè)依法行事,以此提高農村居民的權利意識,降低矛盾糾紛發(fā)生的可能性,充分維護農村居民權益。鄉(xiāng)村法律服務體系的下沉在治理上更貼近村莊需求,滿足村級治理靈活多變的需要,拉近治理者與農村居民之間的關系,使“法治”的權威性能夠在鄉(xiāng)村治理的過程中更加及時有效地彰顯。鄉(xiāng)村法治化建設的發(fā)展路徑見圖3。

圖3 鄉(xiāng)村法治化建設的發(fā)展路徑

六、結 語

新時代中國特色社會主義鄉(xiāng)村建設的“法治”路徑涵蓋了內、外兩個維度:從“法治”的外在關系看,它包含了向外向上的相互關系,與中國特色社會主義法治大環(huán)境相互交融,亦包含了向內向下的元素構成,與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過程相互呼應。從“法治”的內在機理看,它涵蓋鄉(xiāng)村法律體系立法完善、鄉(xiāng)村治理主體執(zhí)法嚴格、廣大農村居民全面守法等內涵。實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治建設的外在關系與鄉(xiāng)村法治體系的內在機理之間的有機融合,是建設中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村的必然要求,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)長治久安、農村居民安居樂業(yè)的根本保障。鄉(xiāng)村法治體系在立法原則、執(zhí)法行動、守法實踐上,都必須嚴格遵循全面依法治國的基本方略,將社會主義法治精神融入鄉(xiāng)村法治建設的全過程,確?！胺ㄖ梧l(xiāng)村”的發(fā)展路徑與“法治中國”的建設目標在總體要求、根本理念、戰(zhàn)略目標上的協(xié)調統(tǒng)一。

一方面,鄉(xiāng)村法治建設包含了對治理體系的“定序”,解決鄉(xiāng)村治理中的混亂;另一方面,鄉(xiāng)村法治建設致力于為治理體系“增能”,強化治理主體的權威性。在“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系中,以“法治”為軸,“三治”在實踐層面呈現(xiàn)出“你中有我,我中有你[17]”的樣態(tài):“法治”之下行“自治”,“自治”運行循“法治”;“法治”之上踐“德治”,“德治”發(fā)展含“法治”;“三治融合”終達鄉(xiāng)村治理體系的“良法善治”[18]。在推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中,應當繼續(xù)發(fā)揮“法治”中流砥柱的作用,持續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系,建立系統(tǒng)治理機制,實現(xiàn)“三治”之間的目標協(xié)同:充分發(fā)揮“自治”的靈活自主性、“法治”的強制威懾性、“德治”的教育引導性,實現(xiàn)剛柔并濟的鄉(xiāng)村治理體系健康有序發(fā)展,助力新的百年奮斗目標早日實現(xiàn)。