朱光喜

（桂林理工大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，廣西 桂林541004）

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為 “四個(gè)現(xiàn)代化” 后的第五個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)[1]，而邊疆民族地區(qū)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[2]，在實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的目標(biāo)中處于引領(lǐng)地位。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理能力相對(duì)落后。以反映地方政府治理創(chuàng)新能力的 “中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)” “中國(guó)社會(huì)創(chuàng)新獎(jiǎng)” 和 “中國(guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)” 的分布為例：在2000年至2014年評(píng)選的70項(xiàng) “中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)” 優(yōu)勝獎(jiǎng)中，來(lái)自邊疆民族地區(qū)的只有6項(xiàng)，83項(xiàng)入圍（提名）獎(jiǎng)中，來(lái)自邊疆民族地區(qū)的只有8項(xiàng)；在2010年至2014年評(píng)選出的69項(xiàng) “中國(guó)社會(huì)創(chuàng)新獎(jiǎng)” 中，來(lái)自邊疆民族地區(qū)的僅有4項(xiàng)；在2018年至2020年評(píng)選出的38項(xiàng) “中國(guó)廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)” 中，只有2項(xiàng)來(lái)自邊疆民族地區(qū)①統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由作者根據(jù)三種獎(jiǎng)項(xiàng)歷屆獲獎(jiǎng)名單計(jì)算。邊疆民族地區(qū)包括廣西、云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古5個(gè)西部省區(qū)，以及甘肅省酒泉市、遼寧省丹東市、吉林省延邊朝鮮族自治州和白山市等地市。。

鑒于邊疆民族地區(qū)的發(fā)展和治理狀況，我國(guó)中央政府從20世紀(jì)80年代開始實(shí)施 “對(duì)口支援” 戰(zhàn)略，要求國(guó)家部委和經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)指定的邊疆民族地區(qū)進(jìn)行支援 “輸血” 。之后，中央在政策導(dǎo)向上越來(lái)越重視對(duì)口支援的 “造血” 功能，以促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的自我發(fā)展能力。體現(xiàn)自我發(fā)展能力的一個(gè)重要方面就是當(dāng)?shù)卣軌虿粩噙M(jìn)行治理創(chuàng)新，所謂治理創(chuàng)新是指一個(gè)政府采納一個(gè)對(duì)它而言的新項(xiàng)目，而不論該項(xiàng)目在其他地點(diǎn)是否被采用過(guò)[3]。盡管從發(fā)明性質(zhì)的治理創(chuàng)新角度而言，上述獎(jiǎng)項(xiàng)顯示出邊疆民族地區(qū)的治理創(chuàng)新能力仍然不足，但從擴(kuò)散性質(zhì)的治理創(chuàng)新角度看，對(duì)口支援過(guò)程中民族地區(qū)事實(shí)上采納并實(shí)施了很多新的治理模式或方法。然而，學(xué)界關(guān)于對(duì)口支援功能的研究基本限于如何促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、教育發(fā)展、災(zāi)害恢復(fù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)具體領(lǐng)域的 “輸血” 功能及效果評(píng)估，而關(guān)于對(duì)口支援如何促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新的成果并不多。本文基于治理創(chuàng)新與擴(kuò)散理論，在多案例比較分析的基礎(chǔ)上，嘗試回答對(duì)口支援為何能夠以及如何促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新，并指出存在的不足和優(yōu)化的方向。

一、對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新的機(jī)理

（一）思想和資源是治理創(chuàng)新的關(guān)鍵因素

羅杰斯（Rogers）認(rèn)為，任何形式的創(chuàng)新都需要經(jīng)過(guò)認(rèn)知、說(shuō)服、決策、執(zhí)行和確認(rèn)階段[4]（176），其中認(rèn)知和說(shuō)服是指新思想觀念的獲得和認(rèn)同，而決策、執(zhí)行和確認(rèn)則是指運(yùn)用資源將新的思想付諸實(shí)施。思想和資源是貫穿創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，政府治理創(chuàng)新也不例外，因此，行政人員在組織創(chuàng)新中的作用就是提出新思想和尋找落實(shí)新項(xiàng)目的資源[5]。

治理創(chuàng)新首先需要新的治理思想。赫克羅（Heclo）指出，政府不僅意味著權(quán)力，也意味著應(yīng)該如何行動(dòng)的集體迷惑，因?yàn)槿祟惓錆M不確定性，政策制定就是要解決社會(huì)的集體困惑[6]（305～306）。任何新政策的制定都需要以關(guān)于所面臨問(wèn)題的知識(shí)和觀念為前提，才能獲得 “什么是創(chuàng)新” “創(chuàng)新是怎么運(yùn)作的” “創(chuàng)新為什么有效” 等基本認(rèn)知[4]（179）。只有獲取了新的認(rèn)知和思想，政策子系統(tǒng)中的信念體系才會(huì)發(fā)生變化，治理改革才會(huì)產(chǎn)生[7]。為此，金登（Kingdon）認(rèn)為，政策制定是解決 “智力難題” 的過(guò)程，因而 “重要的是思想，而不是壓力”[8]（157～158）。顯然，如果缺乏新的思想和觀念，治理創(chuàng)新活動(dòng)就無(wú)法啟動(dòng)。

創(chuàng)新活動(dòng)能否被采納實(shí)施，受資源狀況限制。采納實(shí)施新的治理思想需要相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的條件，可用于克服創(chuàng)新障礙的資源越多，創(chuàng)新能力就越強(qiáng)[9]。對(duì)于一個(gè)國(guó)家的不同地方政府，由于政治制度相同或相似，經(jīng)濟(jì)技術(shù)資源的可獲取性就成為影響創(chuàng)新最重要的因素。其中，經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源是最常見(jiàn)的創(chuàng)新資源，我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)研究也顯示，資金不足成為影響地方政府創(chuàng)新的首要因素[10]。同時(shí)，治理創(chuàng)新有服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等多種類型[11]，不同類型的創(chuàng)新對(duì)資源種類的需求重點(diǎn)存在差異，例如，對(duì)于公共服務(wù)類治理創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源是重點(diǎn)，而在有些情況下還依賴自然資源。

邊疆民族地區(qū)之所以治理自主創(chuàng)新能力弱，就是因?yàn)槿狈?chuàng)新所需的治理思想及實(shí)施資源。在治理思想方面，盡管不存在直接測(cè)量地方創(chuàng)新程度的方法，但以下幾方面可以反映邊疆民族地區(qū)創(chuàng)新思想的不足。地方政府領(lǐng)導(dǎo)尤其是 “一把手” 在地方治理的決策中發(fā)揮著決定性作用，其知識(shí)狀況會(huì)直接影響治理思想。從學(xué)歷情況來(lái)看，邊疆民族地區(qū)縣委書記初始學(xué)歷的本科比例和最后學(xué)歷中的碩士研究生及以上比例均比東部地區(qū)低20%以上①該數(shù)據(jù)基于公開獲取的縣委書記簡(jiǎn)歷資料計(jì)算得出，數(shù)據(jù)截至2020年12月。。從專門的知識(shí)生產(chǎn)和傳播機(jī)構(gòu)來(lái)看，邊疆民族地區(qū)大專院校和科研院所的數(shù)量和質(zhì)量明顯偏低，基于 “中國(guó)智庫(kù)索引” 檢索的各省份智庫(kù)數(shù)量顯示②“中國(guó)智庫(kù)索引” ，https：//ctti.nju.edu.cn/CTTI/index.do，數(shù)據(jù)截至2020年12月。，5個(gè)西部邊疆民族省區(qū)平均只有6.4個(gè)智庫(kù)，約占東部地區(qū)省平均數(shù)的1/9。在實(shí)施資源方面，以最重要的經(jīng)濟(jì)技術(shù)資源為例，2020年，5個(gè)西部邊疆民族省區(qū)的平均財(cái)政收入只有東部地區(qū)省份的1/5，平均發(fā)明專利數(shù)量只有東部地區(qū)的1/15③根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站 “中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021” 中 “財(cái)政” 和 “科技” 項(xiàng)目數(shù)據(jù)整理計(jì)算。。

（二）對(duì)口支援的核心作用是提供思想和資源援助

府際協(xié)作援助是各國(guó)政府體系增強(qiáng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題和提高治理能力的常用方式。對(duì)口支援是具有中國(guó)特色的府際協(xié)作方式，即國(guó)家為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，讓不同區(qū)域、行業(yè)之間形成特定的支援關(guān)系[12]，是政府主導(dǎo)下的支援方對(duì)受援方的政治性饋贈(zèng)行為[13]。1979年，中央首次提出對(duì)口支援之后，鄧小平同志提出 “兩個(gè)大局” 思想： “沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局”[14]（277～278）。為落實(shí) “兩個(gè)大局” ，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及國(guó)家部委全面開展對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)已有40余年。

關(guān)于對(duì)口支援的形式和內(nèi)容，1984年的《民族區(qū)域自治法》規(guī)定為 “經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作” ，2001年擴(kuò)展為 “經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對(duì)口支援” 。直接的經(jīng)濟(jì)技術(shù)尤其是物質(zhì)資源援助是對(duì)口支援的基本功能，以解決邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源相對(duì)匱乏的問(wèn)題，主要包括 “交支票” 工程的資金支援以及 “交鑰匙” 工程的項(xiàng)目、設(shè)備支援[13]。但是單純的資源支援并不能提高民族地區(qū)的自主發(fā)展能力，因此，中央政府后期在政策導(dǎo)向上更加注重 “交點(diǎn)子” 工程的智力援助，向邊疆民族地區(qū)輸送新思想和新觀念，主要形式包括：選派人才，從國(guó)家部委和東部地區(qū)選派管理干部、教師、醫(yī)生等到民族地區(qū)任職；掛職培訓(xùn)，從民族地區(qū)選派干部到東部地區(qū)掛職鍛煉，或由國(guó)家部委和支援方政府為邊疆民族地區(qū)干部舉辦相關(guān)培訓(xùn)；智庫(kù)建設(shè)，協(xié)助和指導(dǎo)邊疆民族地區(qū)建設(shè)自己的智庫(kù)，服務(wù)邊疆民族地區(qū)政府的公共決策。

盡管對(duì)口支援的具體形式和內(nèi)容多樣，但按核心功能可分為資源支援和思想支援。 “交支票” 和 “交鑰匙” 工程主要解決邊疆民族地區(qū)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)技術(shù)資源不足的問(wèn)題， “交點(diǎn)子” 工程則著重解決思維觀念相對(duì)落后的問(wèn)題，即給邊疆民族地區(qū)提供公共問(wèn)題治理體制機(jī)制的新觀念、新方法。區(qū)別于有形的物質(zhì)資源支援，思想支援表現(xiàn)為 “思想觀念的撞擊、社會(huì)治理方法的交匯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的碰撞”[15]。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，思想支援和資源支援并非決然分開，例如，近年來(lái)對(duì)邊疆民族地區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建的支援中，既有經(jīng)費(fèi)設(shè)備等的資源支援，也有先進(jìn)理念等的思想支援。

二、對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新的途徑

（一）對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新途徑的理論模式

新的思想本質(zhì)上是新的知識(shí)的產(chǎn)生，而新的知識(shí)則是通過(guò)學(xué)習(xí)獲得[16]（220～221），因此新的治理思想是政策學(xué)習(xí)的結(jié)果。政策學(xué)習(xí)可分為內(nèi)生學(xué)習(xí)和外生學(xué)習(xí)[17]：內(nèi)生學(xué)習(xí)產(chǎn)生于政策系統(tǒng)內(nèi)部，是對(duì)已有政策實(shí)踐的總結(jié)反思；外生學(xué)習(xí)產(chǎn)生于政策系統(tǒng)外部，不同地區(qū)的政策制定者經(jīng)常面臨相同的問(wèn)題，可以互相學(xué)習(xí)以更好地處理問(wèn)題或避免失誤，學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象既可以是本地鄰近的政府，也可以是外地政府。在對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新的過(guò)程中，新的治理思想來(lái)源可以分為受援地自行提出和支援方貢獻(xiàn)兩種，前一種指受援地政府通過(guò)自行學(xué)習(xí)和探索產(chǎn)生想法，不需要外部支援；后一種指治理思想源于外部學(xué)習(xí)，即由支援方提出，具體途徑又可以分為支援方在受援地因地制宜探索提出、直接學(xué)習(xí)借鑒已有治理實(shí)踐。

是否擁有資源是實(shí)施創(chuàng)新的基本條件。對(duì)于邊疆民族地區(qū)而言，發(fā)展資源尤其是財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源和信息技術(shù)資源相對(duì)不足是實(shí)施創(chuàng)新的主要制約因素。當(dāng)然，我國(guó)邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也存在差異，部分地區(qū)擁有相應(yīng)的資源，加上有些類型的政策創(chuàng)新所需資源規(guī)模不大，可以自行解決。依據(jù)特定治理創(chuàng)新項(xiàng)目，如果邊疆民族地區(qū)擁有比較充裕的關(guān)鍵資源，就不需要額外支援。

基于上述治理思想和實(shí)施資源是否需要支援的不同狀況，可以構(gòu)建對(duì)口支援促進(jìn)民族地區(qū)治理創(chuàng)新途徑的理論框架（見(jiàn)表1），包括直接實(shí)施型、思想啟發(fā)型、資源輔助型和自主創(chuàng)新型四種基本模式。由于自主創(chuàng)新型不需要任何直接支援，因而，對(duì)口支援直接促進(jìn)民族地區(qū)治理創(chuàng)新的途徑是三種模式。由于治理思想支援分為兩種具體情況，因此，直接實(shí)施型又分為擴(kuò)散移植直接型和因地制宜直接型，而思想啟發(fā)型則分為擴(kuò)散移植啟發(fā)型和因地制宜啟發(fā)型，前者是對(duì)支援方已有治理創(chuàng)新的學(xué)習(xí)借鑒，后者是指支援方在受援地調(diào)查研究所得。

表1：對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新途徑的理論模式

（二）對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新途徑的實(shí)證分析

1.擴(kuò)散移植直接實(shí)施型治理創(chuàng)新：西藏拉薩網(wǎng)格化管理。2008年，西藏拉薩開始創(chuàng)新社會(huì)治理模式，北京援藏指揮部決定采用北京市實(shí)施的網(wǎng)格化管理模式。北京市在全國(guó)最早探索城市網(wǎng)格化管理，并在奧運(yùn)會(huì)等重要事項(xiàng)中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在北京市的技術(shù)和資金支援下，拉薩市從2011年起全面建設(shè)網(wǎng)格化管理模式，逐步形成 “1+5+X” 的力量構(gòu)成和 “日常管理、重點(diǎn)關(guān)注、綜合治理” 3個(gè)等級(jí)的全方位網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理模式使拉薩的社會(huì)治理得到了極大改善，2012年位列中國(guó)內(nèi)地城市公共安全第1名[18]，隨后，網(wǎng)格化管理全面推廣到西藏各地[19]。拉薩市實(shí)行網(wǎng)格化管理的思想源于支援方北京市創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散移植。實(shí)施網(wǎng)格化管理需要強(qiáng)大的技術(shù)經(jīng)濟(jì)資源，這是拉薩市不具備的，為此，北京市東城區(qū)將使用費(fèi)高達(dá)100萬(wàn)的網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)免費(fèi)贈(zèng)送給拉薩市。另外，北京市東城區(qū)投入3 000余萬(wàn)元用于拉薩市公安局護(hù)城河工程建設(shè)，并援建拉薩市數(shù)字城管指揮中心以及各級(jí)檢查站和公檢法備勤房，每年安排30至40名拉薩市各級(jí)干部和社區(qū)管理人員到北京市東城區(qū)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)[20]。

2.因地制宜直接實(shí)施型治理創(chuàng)新：新疆洛浦農(nóng)業(yè)生態(tài)園。北京市對(duì)口支援的新疆和田地區(qū)洛浦縣沙漠多、綠洲少，自然環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約明顯。援疆干部反復(fù)考察研究當(dāng)?shù)丶爸苓叺纳鷳B(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，提出發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的思路。在距離洛浦縣城25公里的沙丘地帶，2012年完成農(nóng)業(yè)生態(tài)園第一期工程3.1萬(wàn)畝的建設(shè)，包括道路、機(jī)井、防護(hù)林等基礎(chǔ)設(shè)施，初步形成生態(tài)農(nóng)業(yè)科技示范園，2013年開工建設(shè)二期工程4.1萬(wàn)畝。洛浦縣農(nóng)業(yè)生態(tài)科技園的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不僅極大改變了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且 “政府指導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民參與” 的機(jī)制使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民廣泛受益。新疆洛浦縣農(nóng)業(yè)生態(tài)園發(fā)展模式的創(chuàng)新思想源于北京市援疆干部在當(dāng)?shù)氐目疾煅芯浚瑫r(shí)支援方給予了大量的資金和技術(shù)支持，第一期工程投入7 000萬(wàn)元，第二期工程投入5 000萬(wàn)元，之后又投入2 300萬(wàn)元用于建設(shè)防沙林和果林基地，同時(shí)組織北京的企業(yè)和專家前來(lái)技術(shù)指導(dǎo)[21]。

3.擴(kuò)散移植啟發(fā)型治理創(chuàng)新：西藏日喀則農(nóng)業(yè)合作社。青島市援藏干部在對(duì)口支援日喀則過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)乇M管適合馬鈴薯、各種藏藥材和土特產(chǎn)種植，但都是以農(nóng)戶為單位分散經(jīng)營(yíng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力非常弱，質(zhì)量、產(chǎn)量、銷售渠道和收入都無(wú)法保障，于是將提升農(nóng)民組織化水平作為幫扶切入點(diǎn)[22]， “能把青島的先進(jìn)思想和理念、技術(shù)以及先進(jìn)模式帶到西藏，那才是最大貢獻(xiàn)”[23]。為了讓習(xí)慣傳統(tǒng)種植經(jīng)營(yíng)方式的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民接受并熟悉新的種植經(jīng)營(yíng)方式，援藏干部一方面探索建立農(nóng)業(yè)合作社示范點(diǎn)，例如，在遠(yuǎn)近聞名的 “土豆之鄉(xiāng)” 桑珠孜區(qū)東嘎鄉(xiāng)指導(dǎo)成立土豆專業(yè)合作社，并注冊(cè) “東嘎土豆” 商標(biāo)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)入專業(yè)化，實(shí)現(xiàn) “集中能人辦社、帶領(lǐng)窮人辦社、集中政策扶社” ；另一方面，直接組織農(nóng)牧民致富帶頭人到青島培訓(xùn)，觀摩學(xué)習(xí)膠州等地的農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式。在示范作用的基礎(chǔ)上，青島第八批援藏工作組著力培育發(fā)展日喀則 “一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品” 的特色農(nóng)業(yè)模式，并進(jìn)一步指導(dǎo)建立合作聯(lián)社，經(jīng)營(yíng)效果顯著。日喀則市實(shí)施農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新思想源于青島的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，山東省成熟的農(nóng)業(yè)合作社模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)成為日喀則學(xué)習(xí)借鑒的模板；從實(shí)施資源來(lái)看，關(guān)鍵是日喀則市有特色農(nóng)業(yè)種植的自然條件和傳統(tǒng)，而這正是其優(yōu)勢(shì)資源。

4.因地制宜啟發(fā)型治理創(chuàng)新：西藏僧尼社會(huì)保險(xiǎn)。人力資源和社會(huì)保障部干部L在援藏掛職期間，發(fā)現(xiàn)西藏沒(méi)有專門的宗教教職人員納入社會(huì)保險(xiǎn)的辦法，導(dǎo)致很大比例的宗教教職人員無(wú)法參加社會(huì)保險(xiǎn)，色拉寺就有70%的僧尼沒(méi)有納入社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)[24]。L在廣泛調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，提出全面建立寺廟僧尼社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)想。L的建議被西藏自治區(qū)黨委和政府采納，2011年11月，《西藏自治區(qū)寺廟僧尼參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》發(fā)布，這個(gè)辦法是全國(guó)唯一的寺廟僧尼社會(huì)保險(xiǎn)辦法，不僅對(duì)僧尼參與社會(huì)保險(xiǎn)的程序、繳納標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼、領(lǐng)取待遇等做了詳細(xì)的規(guī)定，還對(duì)獲得縣級(jí)及以上先進(jìn)稱號(hào)的僧尼和寺廟進(jìn)行額外的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。寺廟僧尼納入社會(huì)保險(xiǎn)得到了西藏社會(huì)的廣泛肯定，到2012年9月，在編僧尼社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)80%[25]。西藏寺廟僧尼參加社會(huì)保險(xiǎn)的創(chuàng)新思路源于援藏干部L在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查研究，是西藏的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)與我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度框架的有機(jī)結(jié)合。從實(shí)施所需資源來(lái)看，僧尼社會(huì)保險(xiǎn)作為基本公共服務(wù)，最關(guān)鍵的資源是政府財(cái)政補(bǔ)貼。西藏歷來(lái)高度重視社會(huì)保障制度建設(shè)，2010年就在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋， “十一五” 期間僅社會(huì)保障支出就增長(zhǎng)了3.2倍[26]，因此，其財(cái)政能力是可以負(fù)擔(dān)的。實(shí)際上，2011年西藏財(cái)政支出中社會(huì)保障與就業(yè)支出比2010年增長(zhǎng)了80.7%[27]（78），而《西藏自治區(qū)寺廟僧尼參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》全面實(shí)施的2012年比2011年只增長(zhǎng)了13.6%，低于當(dāng)年西藏財(cái)政總支出20.4%的增長(zhǎng)率[28]（80），治理創(chuàng)新實(shí)施的財(cái)政資源不需要支援。

5.資源輔助型治理創(chuàng)新：新疆喀什金胡楊景區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2010年，上海市開始對(duì)口支援喀什地區(qū)澤普縣等4縣。澤普縣的胡楊林風(fēng)景優(yōu)美，尤其是縣城西南40公里處的亞斯墩國(guó)有林場(chǎng)的胡楊林堪稱南疆一絕。2003年，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)將其改建成 “金胡楊國(guó)家森林公園” ，之后還提出將旅游業(yè)作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展抓手的轉(zhuǎn)型升級(jí)新思路，但由于資金和技術(shù)的限制，景區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的想法難以實(shí)施，于是上海援疆指揮部決定將旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為對(duì)口支援工作的重點(diǎn)。上海旅游局組織技術(shù)專家對(duì)景區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并籌集援建資金及社會(huì)資金1億多元，從景區(qū)交通、旅游環(huán)境、游客服務(wù)等方面進(jìn)行翻新改造提升[29]（144～152）。在上海強(qiáng)有力的技術(shù)和資金援助下，景區(qū)2013年成為南疆首個(gè)5A級(jí)景區(qū)。此后，上海市又投入1 000多萬(wàn)元完善配套設(shè)施，并將景區(qū)建設(shè)與舊有村居改造結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)等旅游服務(wù)行業(yè)，不僅使景區(qū)成功轉(zhuǎn)型升級(jí)，而且使當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入大幅增加[30]。澤普縣金胡楊景區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)促發(fā)展的想法源于當(dāng)?shù)卣?，但從治理?shí)施資源來(lái)看，技術(shù)和經(jīng)濟(jì)資源基本來(lái)源于外部支援[31]。

上述5個(gè)案例所代表的5種途徑顯示，對(duì)口支援只有在創(chuàng)新思想和實(shí)施資源兩個(gè)關(guān)鍵維度給予支持，才能直接促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的治理創(chuàng)新。從創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)看，先要產(chǎn)生新的治理思想，然后才能運(yùn)用資源實(shí)施，否則即使提供了資源支援，也依舊會(huì)停留在單純的 “輸血” 階段，因而 “給對(duì)口支援地區(qū)帶來(lái)的新理念、新觀念，比單純的項(xiàng)目、投資更有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義”[15]。同時(shí)，與具有通用效用的物質(zhì)資源支援相比，思想支援只有符合受援地的實(shí)際需要才具有真正的創(chuàng)新意義，從發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散移植來(lái)的新思想更是如此。

三、對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新途徑的優(yōu)化方向

（一）自主創(chuàng)新是對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)展方向

1.從創(chuàng)新到自主創(chuàng)新是邊疆民族地區(qū)治理能力提升的內(nèi)在要求。無(wú)論是國(guó)家之間還是政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，本質(zhì)上都是制度創(chuàng)新能力的競(jìng)爭(zhēng)。正如諾斯所言： “國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[32]（20），能否進(jìn)行制度創(chuàng)新，決定著國(guó)家的興衰。政府能力是建立政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和政府行政機(jī)構(gòu)，并使其擁有制定政策和在社會(huì)中執(zhí)行政策的能力[33]（433），政府治理創(chuàng)新能力就是能否創(chuàng)新性地制定和有效執(zhí)行符合實(shí)際需要的政策的能力。治理創(chuàng)新有多種形式和途徑，可以是擴(kuò)散移植和依賴外部力量實(shí)施，也可以是自行創(chuàng)制和獨(dú)立實(shí)施。由于當(dāng)代政府面臨的治理問(wèn)題復(fù)雜，公共治理必須具有強(qiáng)大的能動(dòng)性、大膽的探索性和極強(qiáng)的自組織性，因而，政府治理能力的真正提升不僅需要治理創(chuàng)新，還需要自主創(chuàng)新[34]。從實(shí)踐來(lái)看，改革開放以來(lái)我國(guó)之所以能取得被稱為 “中國(guó)奇跡” 的巨大發(fā)展，就是因?yàn)橐?“摸著石頭過(guò)河” 的方式在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了治理自主創(chuàng)新。在地方治理層面，東部地區(qū)之所以能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中領(lǐng)先，很重要的原因是這些地區(qū)的政府在治理自主創(chuàng)新上處于引領(lǐng)地位。對(duì)于邊疆民族地區(qū)的政府而言，基于本地實(shí)際不斷探索治理自主創(chuàng)新是提升其治理能力的內(nèi)在要求。

2.從直接實(shí)施到自主創(chuàng)新是優(yōu)化對(duì)口支援關(guān)系的關(guān)鍵。盡管對(duì)邊疆民族地區(qū)的對(duì)口支援取得了顯著效果，但也存在一些問(wèn)題。在對(duì)口支援的初期階段，就顯露出一些邊疆民族地區(qū)依賴 “輸血” 、不能 “造血” 的問(wèn)題?，F(xiàn)階段的對(duì)口支援已經(jīng)注重 “造血” 功能，卻存在自主 “造血” 不足的問(wèn)題。自主創(chuàng)新的條件是有自主性的治理創(chuàng)新思想和實(shí)施資源，從當(dāng)前治理創(chuàng)新的實(shí)踐來(lái)看，不同創(chuàng)新途徑對(duì)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新的自主性影響差異明顯（見(jiàn)圖1）。直接實(shí)施途徑盡管不再是直接給錢給物的 “輸血” ，但依然具有傳統(tǒng)對(duì)口支援的顯著特征：支援方出于政治義務(wù)對(duì)受援地進(jìn)行治理創(chuàng)新，受援地被動(dòng)接受治理創(chuàng)新成果，實(shí)施效果很大程度上取決于支援的強(qiáng)度。例如，拉薩市網(wǎng)格化管理和新疆洛浦農(nóng)業(yè)生態(tài)園，始終依靠北京市持續(xù)強(qiáng)大的后續(xù)支援。雖然直接實(shí)施創(chuàng)新途徑對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的邊疆民族地區(qū)也有不錯(cuò)的直接治理效果，但不能激發(fā)其治理思想自主性，也不能強(qiáng)化其實(shí)施資源自主性，從而難以提高治理創(chuàng)新的自主能力，洛浦生態(tài)園模式中的企業(yè)運(yùn)作基本依靠北京企業(yè)，缺乏本地企業(yè)的參與和成長(zhǎng)[21]。

圖1：對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理創(chuàng)新途徑的優(yōu)化方向

如果邊疆民族地區(qū)的自主創(chuàng)新能力得不到提升， “造血” 時(shí)代的對(duì)口支援同樣會(huì)出問(wèn)題。從支援方來(lái)看，單純的政治責(zé)任和政治激勵(lì)不能完全解決激勵(lì)問(wèn)題，受援方合理的回報(bào)更能激勵(lì)支援方的支援行為[35]。作為支援方，尤其是作為地方政府的支援方在資源有限的條件下，更愿意將精力和資源投入到具有一定自主性和回報(bào)預(yù)期更高的地方，否則由于激勵(lì)不足，對(duì)口支援關(guān)系會(huì)失去持續(xù)性和有效性。從受援方來(lái)看，越是依賴式治理創(chuàng)新，對(duì)口支援過(guò)程中的思路謀劃和項(xiàng)目管理越受制于支援方，甚至影響雙方關(guān)系[36]，而且有可能陷入新的援助依賴。

相對(duì)而言，思想啟發(fā)型治理創(chuàng)新和資源輔助型治理創(chuàng)新在一定程度上有利于激發(fā)邊疆民族地區(qū)的創(chuàng)新自主性。這兩種途徑的治理創(chuàng)新需要雙方利用各自優(yōu)勢(shì)條件更多地參與協(xié)作，邊疆民族地區(qū)不完全依賴支援方，因而有利于激發(fā)潛能。例如，在思想啟發(fā)型治理創(chuàng)新中，日喀則市在引進(jìn)山東農(nóng)業(yè)合作模式后，其農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門主動(dòng)將全方位培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為本地特色農(nóng)牧業(yè)的政策重點(diǎn)，到2019年，農(nóng)民合作社達(dá)到5 681個(gè)，入社群眾30萬(wàn)人，貧困戶入社率100%，構(gòu)建起 “市場(chǎng)牽主體、主體帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶” 的運(yùn)行機(jī)制，并獲得大批地理標(biāo)志產(chǎn)品和認(rèn)證有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品[37]，形成了良好的對(duì)口支援績(jī)效。再例如，在資源輔助型治理創(chuàng)新中，澤普縣金胡楊景區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，證明了當(dāng)?shù)卣畬⑥D(zhuǎn)型升級(jí)旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新思路的科學(xué)性，并激發(fā)他們進(jìn)一步提出了構(gòu)建帕米爾大景區(qū)和國(guó)際旅游目的地平臺(tái)的治理再創(chuàng)新思路，而新思路的提出也進(jìn)一步激勵(lì)了支援方的協(xié)作動(dòng)機(jī)。

盡管對(duì)口支援能夠以不同模式促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的治理創(chuàng)新，但優(yōu)化對(duì)口支援關(guān)系的關(guān)鍵是提升邊疆民族地區(qū)的治理自主創(chuàng)新能力，使雙方關(guān)系由支援方單方主導(dǎo)向?qū)诤献髂Ｊ桨l(fā)展，這種模式以各自的優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，雙方在合作過(guò)程中實(shí)現(xiàn)共同參與甚至成果共享，最終形成地方政府持續(xù)有效的跨區(qū)域合作發(fā)展的對(duì)口關(guān)系。

（二）對(duì)口支援促進(jìn)邊疆民族地區(qū)治理自主創(chuàng)新的基本思路

1.確立從援助到協(xié)作再到合作的發(fā)展策略。2020年，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得勝利，全面建成小康社會(huì)。到2035年，我國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。在此背景之下，對(duì)口支援需要根據(jù)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，逐步從以解決基本民生問(wèn)題為中心轉(zhuǎn)向以提高治理能力為中心，對(duì)口關(guān)系由援助向協(xié)作再向合作轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖1）。首先，要根據(jù)不同邊疆民族地區(qū)的實(shí)際情況，逐步減少直至取消直接實(shí)施型創(chuàng)新的單向?qū)谠?，逐漸降低直至消除邊疆民族地區(qū)政府對(duì)支援方的治理依賴；其次，要全面推廣思想啟發(fā)型創(chuàng)新和資源輔助型創(chuàng)新的對(duì)口協(xié)作模式，不斷引導(dǎo)邊疆民族地區(qū)積極發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性；再次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政府治理基礎(chǔ)較好的邊疆民族地區(qū)，直接以對(duì)口合作模式取代對(duì)口協(xié)助和對(duì)口援助模式，以雙方平等參與和互惠互利的方式激發(fā)民族地區(qū)治理自主創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.調(diào)整對(duì)口支援的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式。相較 “交支票” “交鑰匙” 的對(duì)口支援，要更注重 “交點(diǎn)子” ，并且進(jìn)一步從直接 “交點(diǎn)子” 向 “引點(diǎn)子” 轉(zhuǎn)變。在 “交點(diǎn)子” 的治理思想援助過(guò)程中，除適當(dāng)移植借鑒外，要從邊疆民族地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)出發(fā)，因地制宜地提出創(chuàng)新思路，從而形成治理理念提升的示范效應(yīng)，使邊疆民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠在干中學(xué)，提高創(chuàng)新能力。與此相配套，要扎實(shí)做好智力支援和少數(shù)民族干部能力提升工作，在加大人才支援選派力度的同時(shí)，豐富智力支援的形式，將對(duì)少數(shù)民族干部和專業(yè)人才建設(shè)的整體規(guī)劃和選拔培養(yǎng)作為重中之重，以提高邊疆民族地區(qū)干部和人才的學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力。對(duì)于治理創(chuàng)新所需的經(jīng)濟(jì)技術(shù)資源支援，堅(jiān)持必要性和競(jìng)爭(zhēng)性原則，先由邊疆民族地區(qū)受援地自行提出明確的治理思路和需求清單，然后由援助方或第三方進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)論證后，由援助方?jīng)Q定是否實(shí)施援助，以強(qiáng)化受援方的積極性和主動(dòng)性。在此基礎(chǔ)上，除中央規(guī)定的基本對(duì)口關(guān)系外，可以試點(diǎn)支援方和受援方雙向選擇、自由結(jié)對(duì)的實(shí)施機(jī)制，以適當(dāng)?shù)膲毫透?jìng)爭(zhēng)來(lái)激發(fā)邊疆民族地區(qū)的活力和創(chuàng)造性。

3.高度重視發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用。政府的自主創(chuàng)新能力和治理能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r是相互影響的，市場(chǎng)的發(fā)展可以形成政策治理的倒逼驅(qū)動(dòng)力，而社會(huì)的有效參與也可以為政府治理創(chuàng)新提供協(xié)同力量。我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的自主創(chuàng)新能力強(qiáng)，與其市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善、社會(huì)發(fā)展相對(duì)成熟密切相關(guān)，而我國(guó)民族地區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)大多處于市場(chǎng)體系的邊緣，社會(huì)組織發(fā)育程度低[38]，一定程度上抑制了政府的創(chuàng)新能力。因此，在今后的對(duì)口支援過(guò)程中，要高度重視發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用[39]，形成 “政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)主體、社會(huì)參與” 的全面對(duì)口支援格局，讓發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)、社會(huì)精英、科研院所、社會(huì)組織廣泛參與，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)投資、市場(chǎng)開發(fā)、科教交流、社會(huì)公益等多種途徑持續(xù)推進(jìn)邊疆民族地區(qū)市場(chǎng)體系和社會(huì)組織的發(fā)展成熟，這樣既能直接促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還能為提升邊疆民族地區(qū)治理的自主創(chuàng)新能力創(chuàng)造條件。