王 怡 ，郭 萌

（1.陜西高校新型智庫商洛發(fā)展研究院，陜西 商洛 726000；2.商洛學(xué)院，陜西 商洛 726000）

2021 年，中國現(xiàn)行標準下9 899 萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)［1］。習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會講話中指出：“黨中央決定，適時組織開展鞏固脫貧成果后評估工作，壓緊壓實各級黨委和政府鞏固脫貧攻堅成果責(zé)任，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線”［1］。2011 年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》劃定了包括六盤山區(qū)、武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)和羅霄山區(qū)11 個區(qū)域。加上之前特殊扶持的西藏自治區(qū)、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)稱為連片特困地區(qū)，作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。經(jīng)過10 年的減貧實踐，14個片區(qū)目前都消除了區(qū)域性整體貧困，但這14個片區(qū)貧困程度特別深重，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，是脫貧工作的重中之重，艱中之艱，也是脫貧后易發(fā)生返貧的重點區(qū)域。每個片區(qū)基礎(chǔ)條件與減貧成效各自不同，14個片區(qū)面臨何種程度的返貧風(fēng)險，脫貧成果鞏固的難點與重點何在，是值得關(guān)注和梳理的問題。

14 個連片特困地區(qū)覆蓋了全國21 個省（直轄市、自治區(qū)）680 個縣，9 823 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2010 年行政區(qū)劃面積近400 萬km2，占中國陸地面積近42%。戶籍人口24 264.0 萬人，占全國總?cè)丝?8.0%。由表1 可知，地區(qū)總產(chǎn)值22 778.8 億元，占全國當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值（410 354.1 億元）的5.5%。地區(qū)預(yù)算內(nèi)財政收入1 072.9 億元，占全國公共財政收入（83 101.5 億元）的1.29%。2010 年，14 個連片特困地區(qū)按2008年標準計算的貧困發(fā)生率在5.0%～35.8%，按2010年標準計算的貧困發(fā)生率在34.0%～82.9%，超出全國平均水平6.8～42.0 百分點。14 個地區(qū)大部分是革命老區(qū)、邊遠山區(qū)、貧困山區(qū)“三區(qū)疊加”，地處各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）交界位置，或處于陸地邊境地區(qū)，遠離省會城市及發(fā)達地區(qū)，自然環(huán)境惡劣、地質(zhì)災(zāi)害嚴重、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后；或?qū)儆谏鷳B(tài)環(huán)境功能區(qū)，長期發(fā)展受限。近年來，政府加強對跨省片區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，連片特困地區(qū)貧困狀況得到很大改善。2011—2019 年底，集中連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口由6 035 萬人下降到313 萬人，累計減貧5 722萬人，脫貧工作取得了突出成效。

表1 14 個連片特困地區(qū)2010 年人口及收入狀況

然而，隨著脫貧攻堅的深入開展，區(qū)域性整體貧困得到解決的同時，區(qū)域發(fā)展不充分不平衡與相對貧困問題凸顯。曾經(jīng)的連片特困地區(qū)貧困地理面積大，貧困人口數(shù)量多，貧困程度深，貧困脆弱性突出，返貧風(fēng)險大，正是發(fā)展最不充分的地區(qū)，14 個連片特困地區(qū)的歷史與現(xiàn)狀之間、城鄉(xiāng)之間也存在著差異，體現(xiàn)了發(fā)展的不平衡，脫貧成果鞏固尤為困難。

1 脫貧成果測量方法與模型

貧困的原因是多維度的，貧困的表現(xiàn)也是多方面的。貧困是資源稟賦、社會環(huán)境、個人能力等因素相互作用的結(jié)果。對于連片特困地區(qū)貧困問題，學(xué)者們已有深入研究，鄭瑞強等［2］分析了烏蒙山區(qū)、羅霄山區(qū)的區(qū)域資源配置績效。王小林［3］測量對比了4 省涉藏州縣中的阿壩自治州的藏族、羌族、回族和漢族的貧困狀況，對比了貧困的民族特征。楊悅等［4］、郭斯煒等［5］針對不同連片特困地區(qū)的特征，提出了相應(yīng)的減貧以及地方經(jīng)濟發(fā)展策略。大多數(shù)研究集中在對連片特困地區(qū)宏觀定性以及針對連片特困地區(qū)局部貧困狀況、存在問題及對策建議方面，對連片特困地區(qū)返貧風(fēng)險的區(qū)域異質(zhì)性分析比較缺乏。

FGT指數(shù)是Foster等［6］于1984年提出的一個測量貧困的指標。長期以來，貧困人口數(shù)量的減少和貧困發(fā)生率的下降是脫貧成果考核的主要指標。深度貧困的政策涵義是指以貧困發(fā)生率為依據(jù)，其特征可以概括為“兩高、一低、一差、三重”［7］。但是，從學(xué)術(shù)層面講，現(xiàn)階段扶貧標準下的貧困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率，只是對貧困規(guī)模、貧困覆蓋面的測量，并不能反映貧困人口的貧困程度。貧困脆弱程度高，易返貧，重新陷入貧困的高風(fēng)險地區(qū)及家庭是應(yīng)該重點被篩查出來的對象。已有學(xué)者使用FGT指數(shù)度量貧困，王小林［3］測量了阿壩藏族羌族自治州4 個民族的貧困程度，劉小珉［8］測量了西南三省區(qū)和西北四省區(qū)民族地區(qū)的貧困程度，左停等［9］測量了陜西省109 個縣（區(qū)）的貧困程度。FGT指數(shù)由貧困發(fā)生率、貧困差距率和平方貧困距3個指數(shù)組成，其具體形式為［6］：

式中，N為人口總數(shù)，q為人均收入在貧困線以下的人口數(shù)，yi為第i個人的收入，z為貧困線，α為社會貧困厭惡系數(shù)。

當(dāng)α=0 時，F(xiàn)GT為貧困發(fā)生率指數(shù)H，即一個地區(qū)貧困人口占總?cè)丝诘谋戎?，反映貧困的廣度。H值越大，表示處于貧困線及以下的人口越多，貧困的覆蓋面越廣，貧困發(fā)生的現(xiàn)象越嚴重。當(dāng)α=1 時，F(xiàn)GT為貧困距指數(shù)PG，度量貧困人口的平均收入相對于貧困線的距離，表示貧困是貧困人口的收入缺口占貧困線的比率，反映貧困的深度。當(dāng)α=2 時，F(xiàn)GT為平方距指數(shù)SPG，反映貧困發(fā)生強度。該指標由貧困距PG指數(shù)加權(quán)取平均值得到，給貧困人口賦予更高的權(quán)重。貧困線以下貧困人口收入的變化，即貧困人口中高收入者與低收入者的變化會對SPG指數(shù)的測量有影響，因而SPG指數(shù)對收入累退轉(zhuǎn)移敏感，能滿足轉(zhuǎn)移公理條件，可以更好地反映貧困人口之間收入的不平等程度。

本研究數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，該報告是國家統(tǒng)計局貧困監(jiān)測調(diào)查的主要結(jié)果數(shù)據(jù)，以農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查統(tǒng)計和各部門扶貧實踐為基礎(chǔ)，如實記錄了脫貧攻堅總體目標的實現(xiàn)進程。因此，本研究選擇《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》（2013—2019 年）數(shù)據(jù)測量連片特困地區(qū)貧困發(fā)生率FGT指數(shù)。

2 結(jié)果與分析

基于國家統(tǒng)計局中國農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，選擇國家2010 年貧困線作為貧困標準線（2013—2019 年每年按照消費價格指數(shù)進行調(diào)整），計算2013—2019 年連片特困地區(qū)貧困發(fā)生率指數(shù)H、貧困距指數(shù)PG和平方距指數(shù)SPG，結(jié)果如表 2、表 3 和表 4 所示。為了更好地分別展示脫貧效果的動態(tài)變化，用圖 1、圖 2 和圖 3 來展示 7 年變化趨勢。

圖1 14 個片區(qū) 2013—2019 年 H 指數(shù)雷達圖

圖2 14 個片區(qū) 2013—2019 年 PG 指數(shù)雷達圖

圖3 14 個片區(qū) 2013—2019 年 SPG 指數(shù)雷達圖

表2 連片特困地區(qū)2013—2019 年H 貧困指數(shù)（H×100）

表3 連片特困地區(qū)2013—2019 年P(guān)G 貧困指數(shù)（PG×100）

表4 連片特困地區(qū)2013—2019 年SPG 貧困指數(shù)（SPG×100）

2.1 整體脫貧成果突出

從2013—2019 年14 個曾經(jīng)的連片特困地區(qū)H指數(shù)、PG指數(shù)、SPG指數(shù)來看，貧困發(fā)生率指數(shù)H、貧困距指數(shù)PG和平方距指數(shù)SPG3 個FGT指數(shù)絕對值都呈下降趨勢，證明整體減貧成果顯著，連片特困地區(qū)貧困的廣度、深度以及強度都在減輕。收入處于貧困線以下的貧困人口逐年減少，貧困的覆蓋面在逐年收縮。連片特困地區(qū)貧困人口的收入逐年提升，貧困人口收入的不平等程度也在逐年緩解，表明特別貧困的群體正在縮減。

2.2 演進速度與進程存在時空差異

從圖1 至圖3 可以看出，貧困發(fā)生率指數(shù)H、貧困距指數(shù)PG、平方距指數(shù)SPG3 個指標的演進速度與進程存在差異。

1）貧困廣度年度等距縮減。貧困發(fā)生率（H指數(shù)）呈年度等距縮減進程。表明整體的攻堅式扶貧，特別是對連片特困地區(qū)的扶貧、脫貧政策穩(wěn)步發(fā)揮了整體效用。此外，各片區(qū)從2013 年初始的差距較大，到2019 年基本歸于一致，證明連片特困地區(qū)整體減貧情況良好，貧困面在穩(wěn)步縮減。

2）貧困深度從較大差異走向集中統(tǒng)一。貧困距（PG指數(shù)）變化雷達圖反映14 個連片特困地區(qū)的貧困距變化從2013 年較大的初始差異，至2019 年趨于集中統(tǒng)一，表明貧困深度得到了很好的抑制，14 個片區(qū)人均可支配收入在穩(wěn)步提升。

3）貧困強度集中趨勢不顯著。從SPG雷達圖看出，14 個連片特困地區(qū) 2013 年SPG差異較大，至2019 年，出現(xiàn)了集中統(tǒng)一趨勢，但較H指數(shù)與PG指數(shù)，2019 年SPG指數(shù)集中趨勢仍不明顯。

因此，連片特困地區(qū)整體減貧成效顯著，貧困人口整體收入得到了較大提升，貧困的廣度、深度均顯著減輕，但是，貧困的強度減緩速度不如廣度與深度，且在地區(qū)之間存在較大差異。貧困強度指數(shù)賦予貧困人口更高的權(quán)重，可以更好地反映貧困人口之間收入的不平等程度。貧困強度減緩速度弱于貧困廣度與深度指數(shù)，表明扶貧資源出現(xiàn)了內(nèi)卷化現(xiàn)象。一方面，扶貧資源集中在距離貧困線近的低程度貧困人群，而距離貧困線遠的深度貧困人口減貧愈發(fā)困難。另一方面，當(dāng)扶貧資源投入不斷增加，在扶貧系統(tǒng)內(nèi)部操作愈發(fā)精細化和復(fù)雜化程度的情況下，出現(xiàn)了邊際效應(yīng)遞減、治理體系懸空的困境，陷入到難有實質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)中。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變的阻力增加，貧困人口和貧困地區(qū)達到可持續(xù)發(fā)展的目標受到阻礙。

2.3 脫貧效果呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性

各連片特困地區(qū)脫貧效果與貧困現(xiàn)狀存在較大差異，帶來了返貧風(fēng)險及脫貧成果鞏固的區(qū)域異質(zhì)性。

對 2013—2019 年 14 個連片特困地區(qū)的H、PG和SPG指數(shù)分年度從高到低進行排序，得到表5，名次越靠前表明貧困指數(shù)越高，貧困發(fā)生率、貧困距、貧困平方距越大。由表5 可知，14 個連片特困地區(qū)貧困廣度、深度、強度存在差異，且隨著時間的推移發(fā)生變化，脫貧效果與貧困現(xiàn)狀存在較大差異。

表5 14 個連片特困地區(qū)2013—2019 年貧困程度測量名次

從14 個片區(qū)整體情況比較來看，2011 年，連片特困地區(qū)共有貧困人口6 035 萬人，貧困發(fā)生為29%，當(dāng)年14 個連片特困地區(qū)中，貧困發(fā)生率最高的是西藏自治區(qū)，達43.9%，高出平均值14.9 個百分點，在2013、2015 年，西藏自治區(qū)的貧困發(fā)生率在14個地區(qū)中均排第1 位。但是從2016 年開始，西藏自治區(qū)的貧困發(fā)生率在加速減小，烏蒙山區(qū)2016—2018 年貧困發(fā)生率排第1 位。貧困發(fā)生率較低的是大別山區(qū)（除2016、2017 年排第13 位外，其余年份均排第14 位）和羅霄山區(qū)（2013—2019 年均穩(wěn)定在第12 位至第14 位）。到2019 年，減貧效果最好的是大興安嶺南麓山區(qū)，其貧困廣度、深度與強度都是第14 位。

從反映貧困廣度的貧困發(fā)生率（H）指數(shù)排名情況看，西藏自治區(qū)2013—2015 年排名第1，烏蒙山區(qū)2016—2018 年排名第1，六盤山區(qū)2019 年排名第1，這3 個地區(qū)貧困廣度比較突出。滇西邊境山區(qū)排名一直比較靠前，該片區(qū)貧困發(fā)生率下降速度慢。情況較好的是呂梁山區(qū)和大興安嶺南麓山區(qū)。

從反映貧困深度的貧困距（PG）指數(shù)排名情況看，西藏自治區(qū)2013—2016 年排名第1，2017—2018年，新疆南疆三地州排名第1。情況比較好的地區(qū)是羅霄山區(qū)和大興安嶺南麓山區(qū)。

從反映貧困強度的平方距（SPG）指數(shù)排名情況看，西藏自治區(qū)2013—2018 年除2017 年排名第2外，其余年份一直排名第1。在前期，大別山區(qū)緊隨其后（2013—2016 年排名第 2，2017 年排名第 4，2018、2019 年排名第6）。情況比較好的是呂梁山區(qū)和六盤山區(qū)。值得注意的是，新疆南疆三地州和烏蒙山區(qū)SPG排名從2013—2019 年一直在向前推進（烏蒙山區(qū)從2013 年的排名第10 到2018 年排名第3，新疆南疆三地州從2013 年的排名第8 到2019 年排名第3）。

2.4 返貧風(fēng)險呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性

對14 個片區(qū)2013—2019 年貧困程度測量狀況進行對比，可對其返貧風(fēng)險進行預(yù)判。在14 個片區(qū)中，經(jīng)過近10 年扶貧，貧困程度整體緩解，但返貧風(fēng)險呈現(xiàn)典型的區(qū)域異質(zhì)性。

由表6 可知，貧困廣度、深度、強度3 項指數(shù)排名都有所進步的是西藏自治區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、秦巴山區(qū)和大興安嶺南麓山區(qū)。3 項指數(shù)排名都退步的是新疆南疆三地州、烏蒙山區(qū)、六盤山區(qū)、滇西邊境山區(qū)和武陵山區(qū)。大別山區(qū)、四省藏區(qū)、燕山-太行山區(qū)、羅霄山區(qū)和呂梁山區(qū)3 項指數(shù)有進有退。

表6 14 個連片特困地區(qū)2013—2019 年貧困程度測量名次

3 結(jié)論與政策建議

結(jié)合2013—2019 年貧困指數(shù)排名情況可知，脫貧成果鞏固困難，返貧風(fēng)險最大的是新疆南疆三地州、六盤山區(qū)、滇西邊境山區(qū)以及烏蒙山區(qū)。這4 個地區(qū)貧困廣度、深度、強度在14 個片區(qū)中排名靠前，且減貧成效不夠顯著。目前，返貧風(fēng)險較小的片區(qū)有大興安嶺南麓山區(qū)、秦巴山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、羅霄山區(qū)和呂梁山區(qū)，這5 個片區(qū)前期基礎(chǔ)好，并且減貧持續(xù)效果良好。

貧困消減的情形能夠較長時間地維持下來，不出現(xiàn)反復(fù)，脫貧呈現(xiàn)一種良性運行態(tài)勢，才能鞏固脫貧成果、抑制返貧。2008 年，當(dāng)時國務(wù)院扶貧辦原主任范小建［10］總結(jié)了返貧的機制與風(fēng)險兩方面原因，在機制方面，返貧原因在于財政扶貧資金的效果不能持續(xù)，財政資金更多地發(fā)揮了生活救濟的作用，而沒有起到幫扶的作用；在風(fēng)險方面，返貧原因體現(xiàn)在雨雪冰凍、風(fēng)暴或地震等自然災(zāi)害以及疾病造成大量人員返貧，市場波動和一些偶發(fā)因素，如重大項目政策落實不到位等也會造成返貧。此外，脫貧成果鞏固難還間接體現(xiàn)為貧困長期性、代際傳遞現(xiàn)象。貧困的代際傳遞現(xiàn)象說明減貧政策措施不能有效阻隔貧困的代際傳遞，影響減貧的持續(xù)性，從而帶來返貧風(fēng)險。

隨著經(jīng)濟增長的涓滴效應(yīng)帶來的減貧作用逐漸弱化，自然資源的過度消耗和破壞以及社會制度改革中出現(xiàn)的不平衡等因素都是制約脫貧可持續(xù)性的重要因素。連片特困地區(qū)自然災(zāi)害多發(fā)，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，傳統(tǒng)因素和新增致貧因素交織在一起，如何實現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)的脫貧，徹底擺脫貧困陷阱，有效銜接鄉(xiāng)村振興，需要持續(xù)制度創(chuàng)新、精準施策。

3.1 錨定重點區(qū)域短板指標

基于返貧風(fēng)險與脫貧成果的區(qū)域異質(zhì)性，在貧困廣度和深度方面，重點關(guān)注區(qū)域是滇西邊境山區(qū)和六盤山區(qū)。這2 個區(qū)域要保持精準扶貧政策在一定時期的穩(wěn)定性與持續(xù)性，注重群眾可持續(xù)生計能力的形成，分析各類扶貧政策的政策效應(yīng)，梳理出最有利于保障提升群眾生計能力的政策并持續(xù)發(fā)力［11］。在貧困強度方面，重點關(guān)注區(qū)域是滇西邊境山區(qū)和西藏自治區(qū)。這2 個區(qū)域需要特別關(guān)注貧困人口之間收入的不平等程度，提高資源配置的精準度。政策邊際效應(yīng)遞減突出的區(qū)域是新疆南疆三地州、六盤山區(qū)、滇西邊境山區(qū)以及烏蒙山區(qū)，這4 個地區(qū)要注重政策持續(xù)創(chuàng)新改進。

3.2 突破跨區(qū)域治理矛盾

公共服務(wù)供給是區(qū)域發(fā)展與脫貧致富的關(guān)鍵。連片特困地區(qū)多處于省界交界之處，涉及跨行政區(qū)劃公共治理，逆向選擇導(dǎo)致連片特困地區(qū)公共服務(wù)的供給困境［12］。從政府層面來說，逆向選擇有3 種可能：一是各?。ㄊ校┱x擇性地執(zhí)行中央制定的政策；二是地方政府“以鄰為壑”相互間執(zhí)行自家政策［13］；三是受眾群體根據(jù)自己的偏好選擇性地接受政策，導(dǎo)致政策的“碎片化”效應(yīng)。從市場角度來說，因為信息不通和利益導(dǎo)向，市場對政府、企業(yè)對企業(yè)、企業(yè)對居民的逆向選擇，導(dǎo)致連片特困地區(qū)公共問題出現(xiàn)。連片特困地區(qū)多位于?。ㄊ校┻吔?，遠離行政經(jīng)濟中心，屬于經(jīng)濟社會和公共服務(wù)衰減程度最高的地區(qū)［14］，突破跨區(qū)域治理矛盾是降低返貧風(fēng)險、鞏固脫貧成果的重要舉措。

3.3 挖掘多主體功能

連片特困地區(qū)山同脈、水同源，但屬于不同的行政區(qū)，區(qū)域內(nèi)“屏障效應(yīng)”和“切邊效應(yīng)”明顯，跨域公共問題服務(wù)效果不理想。市場應(yīng)有的作用在一定程度上被遏制，社會組織的作用沒有得到充分發(fā)揮，制約了脫貧效率的提升。隨著區(qū)域絕對性貧困的消除，長期的、攻堅式扶貧將轉(zhuǎn)向以培育生計能力、養(yǎng)成自我發(fā)展能力的幫扶形式，單純依靠政府行政手段推動貧困治理，存在效率的困境和資源總量的約束。市場主體和社會組織更能響應(yīng)貧困成因多元化和貧困地區(qū)異質(zhì)性的需求。在新的形勢下，要求充分發(fā)揮市場主體和社會組織的作用，以提高貧困治理效率。

3.4 有效銜接鄉(xiāng)村振興保障可持續(xù)發(fā)展

習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中指出：“‘勝非其難也，持之者其難也?！覀円袑嵶龊渺柟掏卣姑撠毠猿晒l(xiāng)村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)。［1］”精準脫貧的成功為鄉(xiāng)村振興奠定了深厚的基礎(chǔ)，提供了理論參考和實踐經(jīng)驗。鄉(xiāng)村振興是貧困地區(qū)精準脫貧的必然結(jié)果，為實現(xiàn)全面脫貧后的鄉(xiāng)村提供了發(fā)展方向和建設(shè)行動指南［15］。以解決“三農(nóng)”問題為意旨的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為脫貧成果鞏固提供了最佳契機。因此，對于曾經(jīng)的連片特困地區(qū)，一方面，需要充分發(fā)揮脫貧攻堅形成的制度體系、經(jīng)驗做法以促進鄉(xiāng)村振興；另一方面，需要利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所提供的政策和支持服務(wù)于脫貧成果鞏固［16］，“抓重點、補短板、強弱項”［17］，從根本上解決不平衡不充分的問題。