史新碩

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、概述

（一）概念

聽(tīng)證這一概念不是行政法領(lǐng)域所特有的法律制度，王名揚(yáng)教授在介紹美國(guó)行政法時(shí)提出：聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序，法律術(shù)語(yǔ)稱(chēng)為聽(tīng)證，其外延則涉及立法、司法、行政三大領(lǐng)域。[1]行政聽(tīng)證制度作為行政法領(lǐng)域的產(chǎn)物，雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其界定所采取的說(shuō)法存在差異，然而分析其內(nèi)在實(shí)質(zhì)意義，不難發(fā)現(xiàn)各國(guó)對(duì)于行政聽(tīng)證的實(shí)質(zhì)把握并無(wú)太大差異，即行政主體在行政管理活動(dòng)中不能忽略公眾的意見(jiàn)和感受，注重民主價(jià)值的發(fā)揮。我國(guó)學(xué)者在分析國(guó)外對(duì)于行政聽(tīng)證的研究成果的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)這一行政程序的現(xiàn)實(shí)情況，將行政聽(tīng)證制度的概念定義為：行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人有權(quán)陳述意見(jiàn)、提供相應(yīng)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)、接納證據(jù)并作出相應(yīng)的決定等程序所構(gòu)成的一個(gè)法律制度。

（二）理論基礎(chǔ)

關(guān)于聽(tīng)證制度的理論基礎(chǔ)，大多數(shù)學(xué)者都達(dá)成了共識(shí)，即聽(tīng)證源于英國(guó)的自然公正原則。這一原則有兩層含義，一層是任何人不得做自己案件的裁判者，另一層是在做出決定之前要聽(tīng)取另一方陳述意見(jiàn)，第二層就是聽(tīng)證制度的法理依據(jù)。作為自然公正原則的創(chuàng)始者，英國(guó)對(duì)聽(tīng)證制度做出了直接明確的規(guī)定。在自然公正原則的基礎(chǔ)之上，美國(guó)又產(chǎn)生了正當(dāng)法律程序原則，十分重視聽(tīng)證這一正當(dāng)程序在行政管理中的關(guān)鍵作用，聽(tīng)證作為行政程序的重要組成部分，最早被明確規(guī)定在1946年美國(guó)制定的《聯(lián)邦行政程序法》之中，結(jié)合《美國(guó)憲法》相應(yīng)條款，通過(guò)對(duì)行政程序進(jìn)行連貫、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，既保證了聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，又符合聽(tīng)證的形式要求。

此外，大陸法系中的依法行政原則也是聽(tīng)證制度的重要理論來(lái)源，行政法中的依法行政原則作為基本原則之一，貫穿于行政法各個(gè)環(huán)節(jié)之中，其要求行政主體“法無(wú)規(guī)定不可為”，行政行為在有明確的法律依據(jù)基礎(chǔ)之上，更要重視形式合法，也就是行政程序的正當(dāng)性，而聽(tīng)證制度具有天然的優(yōu)勢(shì)，既可以保證公眾對(duì)行政管理活動(dòng)的參與度，又可以提升行政主體工作的質(zhì)量，因此，依法行政原理是行政聽(tīng)證制度的理論淵源不可或缺的一部分。

（三）發(fā)展歷程

我國(guó)的行政聽(tīng)證制度并不是產(chǎn)生于我國(guó)本土，而是向西方發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒而來(lái)。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，經(jīng)過(guò)了40多年的發(fā)展，我國(guó)聽(tīng)證制度從無(wú)到有、從發(fā)展到逐步健全。展開(kāi)來(lái)看，我國(guó)的聽(tīng)證制度由深圳市作為起始試點(diǎn)，建立我國(guó)第一個(gè)“價(jià)格咨詢(xún)委員會(huì)”，由各界人士共同組成，直接參與深圳市水價(jià)的制定與調(diào)整。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平迅速提高，對(duì)行政聽(tīng)證的需求也越來(lái)越顯著，由此帶來(lái)了行政聽(tīng)證制度的發(fā)展與完善，雖然我國(guó)行政聽(tīng)證制度處于不斷發(fā)展之中，但仍未形成對(duì)行政聽(tīng)證程序的系統(tǒng)性規(guī)定，而是各領(lǐng)域分別進(jìn)行探索建設(shè)，其適用范圍不斷擴(kuò)大、充實(shí)。如1996年我國(guó)在行政處罰領(lǐng)域建立了行政聽(tīng)證制度，1997年首次進(jìn)行行政價(jià)格決策聽(tīng)證，2000年開(kāi)啟了立法聽(tīng)證制度，2002年建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證制度，2003年在《行政許可法》中規(guī)定了“聽(tīng)證”一節(jié)內(nèi)容，進(jìn)一步豐富了行政聽(tīng)證制度的適用范圍?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政聽(tīng)證制度正不斷發(fā)展完善，但還沒(méi)有形成成熟完備的體系。

二、我國(guó)行政聽(tīng)證制度的反思

（一）行政聽(tīng)證質(zhì)量有待提升

行政聽(tīng)證制度在我國(guó)起步相對(duì)較晚，因此我國(guó)在這一制度領(lǐng)域的探索還處于初創(chuàng)階段。任何社會(huì)制度的初步探索時(shí)期難免會(huì)遇到這樣或者那樣的困難，繼而導(dǎo)致行政聽(tīng)證制度的運(yùn)行可能與其本身的價(jià)值定位存在偏差，并最終影響行政聽(tīng)證制度效用的充分發(fā)揮。結(jié)合我國(guó)實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)與成果來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)行政聽(tīng)證制度為行政管理活動(dòng)提供了顯著的積極效果，然而由于這項(xiàng)制度距離成熟完備還有較大差距，所以一些不足之處也得以顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為適用范圍不寬泛、適用程序不規(guī)范兩大方面內(nèi)容。

1．適用范圍

從適用范圍來(lái)看，政府作為行政管理活動(dòng)的直接參與者，在行政管理活動(dòng)中具有優(yōu)勢(shì)地位，因此保證公眾更多地參與到行政決策活動(dòng)中來(lái)就顯得尤為重要。行政聽(tīng)證制度確實(shí)拓寬了公民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的途徑和渠道，然而其適用范圍還不夠?qū)挿?，根?jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，其適用范圍具有明顯局限性，除了《立法法》對(duì)行政立法的相關(guān)聽(tīng)證程序作出明確規(guī)定之外，只適用于行政許可中的聽(tīng)證、行政處罰中的聽(tīng)證以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證等領(lǐng)域，行政管理活動(dòng)廣泛而復(fù)雜，行政聽(tīng)證制度的適用范圍狹窄會(huì)影響公民參與政治生活的質(zhì)量和水平，從而制約了這項(xiàng)制度本身應(yīng)具有的優(yōu)勢(shì)的顯現(xiàn)。

2．適用程序

從適用程序來(lái)看，和諧社會(huì)離不開(kāi)穩(wěn)定的秩序，而良好秩序的構(gòu)建離不開(kāi)嚴(yán)密、連貫的程序設(shè)計(jì)。行政聽(tīng)證程序作為實(shí)現(xiàn)形式公平的必然要求，是能否順利舉行行政聽(tīng)證活動(dòng)的關(guān)鍵所在，通過(guò)這一形式了解公眾意愿，甚至對(duì)于行政主體后續(xù)做出的行政行為也有直接影響。雖然我國(guó)的聽(tīng)證制度已經(jīng)有一定程度的發(fā)展，但是具體的程序規(guī)定還沒(méi)有明確，如對(duì)于聽(tīng)證參與者各自所擁有的權(quán)利、各自需要承擔(dān)的義務(wù)、聽(tīng)證程序的具體展開(kāi)步驟等內(nèi)容都未有具體規(guī)定；此外，對(duì)于聽(tīng)證主體中的主持人資格問(wèn)題也需要解決，包括主持人的素質(zhì)水平、獨(dú)立地位以及職責(zé)所在等內(nèi)容都沒(méi)有明確規(guī)定；還有重要的一點(diǎn)是聽(tīng)證筆錄效力問(wèn)題，關(guān)于聽(tīng)證筆錄的效力也沒(méi)有法律依據(jù)可以遵循，這直接導(dǎo)致了其未發(fā)揮出應(yīng)有的證明效力，影響了權(quán)威性。

（二）缺乏統(tǒng)一立法規(guī)定

眾所周知，公平的實(shí)現(xiàn)需要兼顧實(shí)質(zhì)公平與形式公平，后者的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)程序作用的穩(wěn)定發(fā)揮。我國(guó)針對(duì)行政程序的研究活動(dòng)已展開(kāi)多年，然而目前為止我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的行政程序法，具體到行政聽(tīng)證領(lǐng)域，主要是把行政行為劃分為不同的類(lèi)型形式，然后在典型領(lǐng)域制定聽(tīng)證程序，如行政處罰和行政許可這兩大領(lǐng)域。此外，《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》對(duì)價(jià)格制定過(guò)程中的聽(tīng)證程序作了詳盡的規(guī)范，但是其并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)效果，甚至出現(xiàn)了“逢聽(tīng)必漲”的戲言，[2]這也從側(cè)面反映出了現(xiàn)有的行政聽(tīng)證秩序存在局限性。

三、我國(guó)行政聽(tīng)證制度的完善

（一）提升行政聽(tīng)證質(zhì)量

1．適用范圍

從適用范圍來(lái)看，由于目前我國(guó)行政聽(tīng)證的適用范圍還比較局限，所以可以考慮將其擴(kuò)大到其他的行政行為，行政行為針對(duì)行政相對(duì)人做出，影響其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，為了促進(jìn)相對(duì)人對(duì)行政行為的接受程度，提升行政管理活動(dòng)的質(zhì)量，擴(kuò)大行政聽(tīng)證的適用范圍是很有必要的。尤其是針對(duì)抽象行政行為，正如大家所知，抽象行政行為指國(guó)家作為強(qiáng)勢(shì)主體一方所單獨(dú)做出的行政行為，從民主性進(jìn)行思考，這種行政行為在民主價(jià)值層面上存在不足之處，而聽(tīng)證這一形式不僅彌補(bǔ)了抽象行政行為這一短板，某種程度上還激勵(lì)了政府提高對(duì)自己進(jìn)行行政管理活動(dòng)的要求，從而更好地約束行政行為，提升為人民辦實(shí)事的能力。

2．適用程序

從適用程序來(lái)看，明確且具體的行政聽(tīng)證程序?qū)τ谛姓?tīng)證活動(dòng)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，這直接決定了聽(tīng)證能否順利進(jìn)行以及聽(tīng)證活動(dòng)的質(zhì)量水平。如聽(tīng)證主體各自擁有的權(quán)利、所要承擔(dān)的義務(wù)需要明確，明確了權(quán)利義務(wù)關(guān)系有利于提升公眾對(duì)行政聽(tīng)證活動(dòng)的參與意識(shí)，提升公眾積極性；關(guān)于聽(tīng)證主持人資格的相關(guān)規(guī)定，可以在明確其職責(zé)范圍的基礎(chǔ)之上，如將其劃分為聽(tīng)證前、中、后三個(gè)不同階段，借鑒訴訟程序中的回避原則，結(jié)合相關(guān)原則對(duì)其地位作用等作出規(guī)定，從而充實(shí)聽(tīng)證制度中的回避制度，明確聽(tīng)證主持人的定位；關(guān)于行政聽(tīng)證筆錄的效力問(wèn)題，聽(tīng)證制度的重要價(jià)值在于聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，關(guān)心民眾意愿，要想提升行政行為的公平性，就要重視聽(tīng)證筆錄的效力，可以考慮確立聽(tīng)證筆錄的案卷排他原則，通過(guò)給予其合法地位來(lái)認(rèn)可其權(quán)威性。

（二）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)立法進(jìn)程

如前所述，我國(guó)在行政程序領(lǐng)域的探索活動(dòng)已經(jīng)開(kāi)展多年，然而到現(xiàn)在為止還沒(méi)有形成我國(guó)自己的行政程序法典，這在某種程度上制約了我國(guó)行政法研究的進(jìn)一步順利進(jìn)行，而聽(tīng)證制度作為行政程序的重要組成部分，離不開(kāi)行政程序的規(guī)定，要想實(shí)現(xiàn)行政聽(tīng)證活動(dòng)的升華，形成我國(guó)獨(dú)特的行政程序法就很有必要。由于部分發(fā)達(dá)國(guó)家在行政聽(tīng)證領(lǐng)域的研究有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，本文以美國(guó)、德國(guó)為例。

1．美國(guó)

在美國(guó)，作為行政程序最為完備的國(guó)家，美國(guó)聽(tīng)證制度的發(fā)展也十分成熟。美國(guó)的聽(tīng)證制度建立初期就關(guān)注了對(duì)于行政權(quán)力的制約，堅(jiān)持正當(dāng)法律程序原則的統(tǒng)領(lǐng)作用，明確具體地規(guī)定了聽(tīng)證程序，形成了較為嚴(yán)密的一套流程設(shè)計(jì)。美國(guó)在制定聯(lián)邦行政程序法的同時(shí)，延伸了許多立法活動(dòng)，作為聽(tīng)證制度產(chǎn)生的催化劑。與此同時(shí)，聽(tīng)證程序的諸多制度也為行政聽(tīng)證活動(dòng)提供了經(jīng)驗(yàn)，尤其是案卷排他原則，為行政聽(tīng)證制度作出了巨大貢獻(xiàn)。此外，由于美國(guó)屬于英美法系國(guó)家，注重判例的重要作用，因此判例豐富了行政聽(tīng)證制度的研究，推動(dòng)了行政聽(tīng)證制度的不斷成熟。

2．德國(guó)

在德國(guó)，行政聽(tīng)證的內(nèi)容隸屬于行政程序的一般規(guī)定之下，其聽(tīng)證制度具有獨(dú)特之處，重視法律程序流程的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人權(quán)益保障。主要體現(xiàn)為三方面，一是聽(tīng)證適用的條件，在現(xiàn)行的聯(lián)邦行政程序法中明確說(shuō)明聽(tīng)證的相關(guān)程序作為行政行為的通過(guò)條件，并且在此基礎(chǔ)之上規(guī)定了可以免除聽(tīng)證的具體情形，兼顧了原則與例外的和諧關(guān)系；二是完備的聽(tīng)證流程，從當(dāng)事人主動(dòng)向行政主體提出聽(tīng)證要求，到當(dāng)事人要求進(jìn)行閱卷，再到相關(guān)人的聽(tīng)證參與，都作出了明確具體的規(guī)定。此外，還規(guī)定了如當(dāng)事人進(jìn)行閱卷的要求有可能影響行政主體正常執(zhí)行公務(wù)的，可以拒絕其要求，當(dāng)然當(dāng)事人可以尋求救濟(jì)；三是堅(jiān)持言詞辯論原則，這屬于德國(guó)行政機(jī)關(guān)作出行政行為所必須遵循的一項(xiàng)原則，而且有義務(wù)根據(jù)不同的當(dāng)事人來(lái)變更聽(tīng)證活動(dòng)的相關(guān)計(jì)劃。同時(shí)也規(guī)定了言詞審理模式的例外情況，避免過(guò)度追求公平而忽視了效率。

就我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，我國(guó)屬大陸法系國(guó)家，與德國(guó)法治理念有諸多重合之處，因此德國(guó)法治建設(shè)對(duì)我國(guó)一直具有重要借鑒意義，基于行政法的需要，德國(guó)早已形成完整的聯(lián)邦行政程序法，而我國(guó)在行政程序立法領(lǐng)域還處于探索階段，為了聽(tīng)證制度的早日成熟，一部完備的行政程序法是必不可少的。在聽(tīng)證制度建設(shè)方面，我國(guó)可以加大對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家法治建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的汲取，完善聽(tīng)證程序建設(shè)，如明確聽(tīng)證參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促使民眾參與聽(tīng)證的積極性從根本上得到提升。此外，盡管美國(guó)與我國(guó)屬不同法系，但是美國(guó)在行政程序建設(shè)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，擁有先進(jìn)發(fā)展水平，所以我國(guó)可以參考其在聽(tīng)證制度建設(shè)領(lǐng)域的有益嘗試。例如在聽(tīng)證制度中明確聽(tīng)證活動(dòng)需要遵循的原則，聽(tīng)證適用范圍較為廣泛，建立一套流暢嚴(yán)密的聽(tīng)證程序流程，通過(guò)保障當(dāng)事人合法權(quán)益的方式來(lái)提升其對(duì)政府的信任度，進(jìn)而構(gòu)建公眾與行政主體的和諧互動(dòng)關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

聽(tīng)證制度作為行政程序的重要組成內(nèi)容，有利于監(jiān)督行政主體進(jìn)行行政管理活動(dòng)，是政府和公民之間的橋梁，同時(shí)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將促進(jìn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而完善我國(guó)法律制度設(shè)計(jì)，為社會(huì)主義法治事業(yè)貢獻(xiàn)一份力量。雖然我國(guó)的行政聽(tīng)證制度起步較晚，但是不容忽視的是，它確實(shí)為我國(guó)法治政府建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但是由于種種因素，其距離成熟還有相當(dāng)一段距離，為了更好地使聽(tīng)證制度發(fā)揮效用，就需要我國(guó)理清聽(tīng)證制度的價(jià)值定位，在和諧社會(huì)理論框架內(nèi)進(jìn)行制度建設(shè)，早日形成自己獨(dú)特而完備的聽(tīng)證制度，推動(dòng)我國(guó)民主政治的更好發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民主與法治的動(dòng)態(tài)平衡。