李 慶 瑞

(阜陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236037)

一 問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入人口大流動(dòng)時(shí)代。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是流動(dòng)人口的主要組成，也是中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要力量，在為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，也給城市治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，衍生了城市公共服務(wù)供給不足、區(qū)域發(fā)展失衡、失業(yè)等一系列城市問(wèn)題。2006年，國(guó)家提出“將流動(dòng)人口管理服務(wù)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活”后，中央以及地方政府通過(guò)制定包容性的公共政策，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與市民均等的公共服務(wù)，并積極引導(dǎo)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，最終實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要問(wèn)題。政府是農(nóng)轉(zhuǎn)非人口城市融合的重要力量，政府的政策支持、資金支持、服務(wù)性支持等手段是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的有力工具。但在治理實(shí)踐中，囿于有限的財(cái)力，地方政府往往在嚴(yán)格遵循中央政策精神的前提下，選擇對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既利用又消極的制度安排與政策執(zhí)行模式，由此形成政策制定與政策執(zhí)行之間的悖論，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以真正融入城市。同時(shí)，相關(guān)政策中支持性制度體系與限制性制度體系之間的張力使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法享受附著在戶籍制度上的一攬子福利，導(dǎo)致其無(wú)法深度融入城市，出現(xiàn)虛市民化的現(xiàn)象。上述種種，不僅影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市生活質(zhì)量，也阻礙新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐。

中國(guó)現(xiàn)有體制下，城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量是政府，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有效城市融合對(duì)城市政府提出了更高的治理要求。因此，有必要探究政府支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合行為的內(nèi)在規(guī)律。所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的政府支持，指的是政府為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快融入城市而制定和實(shí)行的一系列政策法規(guī)以及干預(yù)措施。基于此，本文的核心問(wèn)題是，“在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的過(guò)程中，政府提供了哪些支持？其內(nèi)在的邏輯和作用機(jī)制是什么？”理清上述問(wèn)題，可以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合提供新的思路和方向，提升政府服務(wù)能力，構(gòu)建以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

二 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的政府支持行為

社會(huì)支持理論源于精神病學(xué)對(duì)社會(huì)支持與身心健康關(guān)系的探討，后來(lái)逐漸拓展到心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等其他學(xué)科。按照鄭杭生的觀點(diǎn)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)力量和正式的組織團(tuán)體是社會(huì)支持中的正式支持主體，其與家庭、朋輩、同事、私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式支持主體共同構(gòu)成了社會(huì)支持系統(tǒng)，為某類群體提供物質(zhì)或精神上的幫助，改善其生活質(zhì)量。

社會(huì)支持理論常用來(lái)研究諸如留守兒童、貧困群體、殘障人士、流動(dòng)人口等特殊群體。學(xué)界普遍認(rèn)為，較為健全的社會(huì)支持系統(tǒng)能夠助力特殊群體的發(fā)展。21世紀(jì)初，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入城市，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)支持研究層出不窮。早期研究關(guān)注農(nóng)民工的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)特征[1]，認(rèn)為血緣和地緣等非正式社會(huì)支持是其在城市立足并逐漸適應(yīng)城市生活的重要力量，但本地人的業(yè)緣和友緣關(guān)系對(duì)該群體的社會(huì)融合作用式微[2]。有學(xué)者基于翔實(shí)的數(shù)據(jù)探尋社會(huì)支持對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的作用機(jī)理，發(fā)現(xiàn)社會(huì)支持能促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)[3]，提升農(nóng)民工[4]及其子女[5]的主觀幸福感，降低農(nóng)民工離職率[6]。但就不同類型的社會(huì)支持發(fā)揮的作用而言，正式的社會(huì)支持能促進(jìn)城市融入的實(shí)現(xiàn)，而過(guò)度依賴非正式制度則會(huì)導(dǎo)致城市融入失敗[7]。由于制度性支持系統(tǒng)薄弱、社會(huì)組織支持匱乏等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，學(xué)者提出，應(yīng)整合正式與非正式支持，構(gòu)建完善的社會(huì)支持系統(tǒng)[8]。因此，政府這一正式支持主體被置于重要位置，但相關(guān)研究多將其視為社會(huì)支持的要素，相關(guān)論述多散見(jiàn)于社會(huì)支持系統(tǒng)研究中?？傮w而言，政府對(duì)農(nóng)民工的支持主要從返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城市融合兩個(gè)方面展開(kāi)。創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)理念體系、完善培訓(xùn)和服務(wù)體系[9]、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境[10]、政策傾斜、資金支持[11]等構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政府支持體系。而制度建設(shè)、社會(huì)服務(wù)、社區(qū)支持[12]、資金資助、技術(shù)培訓(xùn)[13]等則構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的主要支持手段。縱觀現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，政府支持在社會(huì)支持中發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，社會(huì)支持系統(tǒng)亦離不開(kāi)政府支持，二者共同發(fā)揮作用。將政府支持行為置入農(nóng)民工城市融合的研究，體現(xiàn)了國(guó)家包容性的城市治理策略。

現(xiàn)有研究多采用社會(huì)學(xué)視角，從宏觀社會(huì)系統(tǒng)的整體視野中研究不同的支持要素對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的影響。全景式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)為我們系統(tǒng)全面地把握各類因素對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非融入城市的影響機(jī)理提供了較大的啟發(fā)，也有利于針對(duì)薄弱支持因素精準(zhǔn)施策，這為本文提供了一定的理論基礎(chǔ)。但總體而言，公共管理學(xué)科視角下以政府為支持主體的研究?jī)H從財(cái)政、政策、組織構(gòu)建等角度泛泛而論政府的正式支持，缺乏中國(guó)制度情境下基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合現(xiàn)狀的系統(tǒng)論述。在中央“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”和“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的政策導(dǎo)向下，受制于中國(guó)層級(jí)治理下的政府采取何種支持手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合？城鎮(zhèn)化為我們解釋上述問(wèn)題提供管理實(shí)踐背景，而基于中國(guó)式分權(quán)的一系列制度安排下的不同層級(jí)的政府職能和行為則為當(dāng)前中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府支持提供了理論啟發(fā)?；诖耍疚囊浴罢С帧睘殛P(guān)鍵詞，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化背景下政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的支持系統(tǒng)及其作用機(jī)制。

三 層級(jí)治理視角下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的政府支持體系：一個(gè)分析框架

(一)層級(jí)治理下各級(jí)政府的權(quán)責(zé)配置以及職能劃分

全球化衍生了超國(guó)家機(jī)構(gòu)這一超越民族國(guó)家的新興組織，多層級(jí)治理的原初含義是跨越國(guó)家邊界的更廣泛的治理體系[14]，可以是國(guó)家、區(qū)域、地方等不同疆域?qū)蛹?jí)上政府間的平等互動(dòng)[15]，也可以是政府與非政府的共同管轄[16]。將“層級(jí)治理”這一概念置于中國(guó)制度情境下，則離不開(kāi)對(duì)韋伯科層制的探討?？茖又剖菄?guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本結(jié)構(gòu)，也是權(quán)力配置的主要形式，以上級(jí)監(jiān)督下級(jí)為表征的層級(jí)節(jié)制是其重要特征。中國(guó)國(guó)家治理的層級(jí)特征，表現(xiàn)為從中央到地方五級(jí)縱向行政層級(jí)的權(quán)力配置和治理差異，由此形成以多層級(jí)治理為特征的單一制國(guó)家體系。

就權(quán)責(zé)分配而言，中國(guó)式分權(quán)的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)[17]?，F(xiàn)代政府自成立以來(lái)，政府角色經(jīng)歷了“守夜人”政府、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的“看得見(jiàn)的手”、“市場(chǎng)伙伴”、追求投入產(chǎn)出比的“企業(yè)家政府”、“服務(wù)而非掌舵的服務(wù)型政府”，直至現(xiàn)今的多元共治中的元治理主體的轉(zhuǎn)變，每次轉(zhuǎn)變都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。1978年以前，政府間的財(cái)政管理體制在集權(quán)與分權(quán)、高度集中與財(cái)政包干之間反復(fù)調(diào)整[18]115。改革開(kāi)放以后，分權(quán)和市場(chǎng)化改革賦予地方政府一定的自主權(quán)，客觀上調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，是地方政府廣開(kāi)收入渠道，增加地方收入的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。而中國(guó)行政體制下的政治錦標(biāo)賽，則產(chǎn)生了與經(jīng)濟(jì)分權(quán)鮮明對(duì)比的政治集權(quán)。政治錦標(biāo)賽是同級(jí)政府或者不同轄區(qū)的地方官員之間為了獲得政治晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的博弈[18]162。當(dāng)前，決定政府官員晉升的依據(jù)仍是GDP、招商引資、公共財(cái)政收入等可量化的指標(biāo)。在行政發(fā)包體制下，韋伯式等級(jí)行政級(jí)別奠定了發(fā)包人的絕對(duì)威權(quán)，而執(zhí)行權(quán)的下放則賦予地方政府自由裁量權(quán)?？茖咏M織內(nèi)部的上下級(jí)權(quán)威關(guān)系決定了其縱向?qū)蛹?jí)的權(quán)責(zé)不對(duì)等。層級(jí)越高，權(quán)威越高。高層級(jí)政府可以利用合法權(quán)威，將權(quán)力責(zé)任分解到各級(jí)地方政府[19]，并通過(guò)中央集權(quán)自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)其施加壓力。在以人事任免為核心的政治錦標(biāo)賽下，低層級(jí)政府形成一種向上負(fù)責(zé)制[20]，表現(xiàn)為對(duì)上級(jí)權(quán)威的服從[21]。同時(shí)，面對(duì)權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾[22]，中央政府在權(quán)責(zé)分配的過(guò)程中會(huì)留有余地，賦予地方政府一定的自由裁量權(quán)，使其能夠因地因時(shí)制宜，由此形成各級(jí)政府間剩余控制權(quán)分配的不同組態(tài)[23]。

從政府職能角度來(lái)看，一定的人權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)是政府履行職能的基礎(chǔ)，政府職能本質(zhì)上是國(guó)家行政權(quán)力的執(zhí)行[24]。一方面，中國(guó)政府結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出職責(zé)同構(gòu)的特征，不同層級(jí)的政府在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致[25]，這就為地方在中央框架范圍內(nèi)行事劃定制度要求；另一方面，隨著現(xiàn)代公共事務(wù)的擴(kuò)張和細(xì)化，高度集中的權(quán)力配置和事無(wú)巨細(xì)的職能安排日漸式微，中央政府分解和轉(zhuǎn)移其作用范圍，地方政府承擔(dān)中央政府的部分職能并獲得相應(yīng)行政權(quán)力。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在分權(quán)化和市場(chǎng)化改革的過(guò)程中逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體。中央政府通過(guò)各類宏觀調(diào)控政策實(shí)行掌舵職能，省級(jí)政府作為中間層級(jí)，起著上傳下達(dá)、轉(zhuǎn)譯政策、監(jiān)督調(diào)控的重要作用，而地方政府則基于資源稟賦，依據(jù)一定的政策工具進(jìn)行資源分配，為群眾提供公共服務(wù)。各級(jí)政府不同的事權(quán)和責(zé)任決定了層級(jí)治理過(guò)程中各級(jí)政府職能的差異。職責(zé)同構(gòu)與層級(jí)職能為本文分析框架的構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)。

(二)多層級(jí)政府支持體系：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政府支持的分析框架

城市化發(fā)展從關(guān)注土地?cái)U(kuò)張、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人為本的新型城鎮(zhèn)化。在中央“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”和“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的政策導(dǎo)向下，受制于中國(guó)式分權(quán)下角色規(guī)定的地方政府采取何種支持手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合？城鎮(zhèn)化為我們解釋上述問(wèn)題提供管理實(shí)踐背景，而基于中國(guó)式分權(quán)的職責(zé)同構(gòu)和層級(jí)職能則為當(dāng)前中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的政府支持行為提供了理論啟發(fā)。中央政府以強(qiáng)有力的政治集權(quán)統(tǒng)攬全局，掌握國(guó)家治理之舵，以絕對(duì)權(quán)威保證中央政令下達(dá)至低層政府并得以貫徹實(shí)施。從支持角度來(lái)看，中央政府是制度供給者，通過(guò)各類制度實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能和行政發(fā)包。省級(jí)政府作為中間層級(jí)，提供政策支持。他們既要嚴(yán)格貫徹中央政令，又要立足本區(qū)域資源稟賦，在一定的政策空間范圍內(nèi)轉(zhuǎn)譯政策并對(duì)下級(jí)政府的政策執(zhí)行情況行使監(jiān)督檢查職能。而作為政策執(zhí)行者的地方政府，最貼近百姓利益，最了解百姓需求，在一定的自由裁量權(quán)力范圍之內(nèi)進(jìn)行資源配置，提供服務(wù)支持。

由此，借鑒層級(jí)治理下政府的權(quán)責(zé)配備及職能安排，結(jié)合我國(guó)實(shí)際制度情境，本文構(gòu)建了一個(gè)融合中央政府制度供給、省級(jí)政府政策轉(zhuǎn)譯以及地方政府服務(wù)供給，即“制度支持—政策支持—服務(wù)支持”三個(gè)層次的理論分析框架，見(jiàn)圖1。

圖1 “制度—政策—服務(wù)”三層次分析框架

其中，制度環(huán)境層次主要指國(guó)家治理的宏觀體制結(jié)構(gòu)和中央層面的憲法、法律、行政等正式規(guī)則，以及關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的指導(dǎo)方針。正式制度為地方政府提供了激勵(lì)，同時(shí)也在屬地管理、行政發(fā)包和財(cái)政分權(quán)等體制下對(duì)地方政府的具體治理行為作出進(jìn)一步約束。

省級(jí)政府政策工具層次是地方政府根據(jù)國(guó)家治理的宏觀制度安排而進(jìn)行的具體政策設(shè)計(jì)，在本研究中主要指實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的政策設(shè)計(jì)，包括戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度等。這些政策工具不僅反映地方政府回應(yīng)自上而下制度改革的要求，也反映了地方政府施政的真實(shí)意圖。

地方政府服務(wù)供給層次反映了地方政府如何在有限財(cái)力下，根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和群眾需求合理配置公共服務(wù)資源，為各類城市主體提供優(yōu)質(zhì)多樣的公共物品和服務(wù)。該層次的核心問(wèn)題是闡釋政府促成公共服務(wù)資源在城市市民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間均等分配的內(nèi)在邏輯和行為模式。

概言之，該理論分析的總體邏輯是：現(xiàn)行中國(guó)體制塑造了中央政府和地方政府的基本關(guān)系，中央政府通過(guò)設(shè)立基本的制度規(guī)則引導(dǎo)地方政府在遵從城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體價(jià)值取向前提下，依據(jù)城市資源稟賦，自行選擇農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的政策工具，并對(duì)公共服務(wù)資源進(jìn)行分配。

四 政府支持體系農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的實(shí)證案例

政府支持在本質(zhì)上是一種政府行為，作為核心行為主體，政府在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中起到了極大地推動(dòng)作用。因此，以中國(guó)層級(jí)治理下各級(jí)政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合中的具體角色與行為邏輯為起點(diǎn)，探究地方政府如何在全國(guó)性的制度安排框架下，結(jié)合具體情境進(jìn)行政策轉(zhuǎn)譯，將成為研究地方政府支持行為的邏輯起點(diǎn)。

(一)中央政府的制度供給

城市化是改革開(kāi)放40多年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最為核心的貢獻(xiàn)力量。John Friedmann指出，中國(guó)城市化是一個(gè)多維度的社會(huì)—空間發(fā)展過(guò)程，是一種內(nèi)生過(guò)程[26]。中國(guó)城市化的演進(jìn)理念也經(jīng)歷了從物質(zhì)決定主義到人本主義演化歷程。物質(zhì)空間決定論的理念長(zhǎng)期占據(jù)城市化發(fā)展的主導(dǎo)地位，其基于城市化主客體相互作用和對(duì)立的價(jià)值觀，主張通過(guò)物質(zhì)空間變量的控制，解決城市發(fā)展中的一系列問(wèn)題[27]。這一思想指導(dǎo)下的城市化，表現(xiàn)為人口城市化與土地城市化的非同步發(fā)展以及人戶分離現(xiàn)象突出。1978年改革開(kāi)放后，城市高收入的吸引力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貧困的推力共同作用引發(fā)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城市，城鄉(xiāng)之間的藩籬開(kāi)始松動(dòng)。經(jīng)營(yíng)城市的行為取向?qū)е峦恋爻鞘谢腿丝诔鞘谢木薮笃?。大量農(nóng)民涌入城市后產(chǎn)生住房、醫(yī)療、教育等福利制度供需不均衡現(xiàn)象，而地方政府迫于種種壓力無(wú)法在較短時(shí)間內(nèi)解決上述問(wèn)題，于是，形成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體邊緣化問(wèn)題。市場(chǎng)和政府的共同在場(chǎng)形成了改革開(kāi)放直至20世紀(jì)末農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理的復(fù)雜制度情境。1996年，“九五規(guī)劃”提出“積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移”，并于同年啟動(dòng)戶口登記制度。隨著國(guó)家限制性制度的松動(dòng)和用工政策的日趨靈活，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要參與者，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。國(guó)家先后出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》《居住證暫行條例》等政策，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以合法的市民身份和福利待遇，為其城市融合提供了制度化接口。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展邏輯下，以治理現(xiàn)代化思想為引導(dǎo)，推動(dòng)城市善治的人本主義成為新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制度指引。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步豐富了我國(guó)城市化的內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化單列一章，提出從戶籍制度改革、市民化機(jī)制兩方面加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。以包容性治理理念為指導(dǎo)，以城鄉(xiāng)一體化的制度安排維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，以公共服務(wù)均等化的制度要求實(shí)現(xiàn)其完整的市民權(quán)，成為當(dāng)前以及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入的中央政府層面的制度支持。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中談包容性治理，指的就是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城市治理注重所有人，尤其是特殊群體的平等參與和利益共享，其涵蓋領(lǐng)域也從單純消除貧困拓展到涵蓋城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)化發(fā)展、空間改造、公民權(quán)利等一系列領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合已經(jīng)不是單純的破除戶籍藩籬，而是更加強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)其附著在戶籍制度上的各種權(quán)利，逐步掃清農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入障礙?！?021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口[28]。有效即意味著以“人民城市”為制度理念，以空間、人口、制度、文化為主要內(nèi)容的包容性制度制定及其落實(shí)，可以增強(qiáng)城市外來(lái)人口的社會(huì)融入，提升城市社會(huì)凝聚力，真正實(shí)現(xiàn)深度的城市融入，讓全體人民共享城市空間、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域的全面發(fā)展的成果?！耙园轂槔砟睿瑯?gòu)建包容性城市”的城市包容性治理成為解決城市問(wèn)題，推動(dòng)城市治理轉(zhuǎn)型的可行之路。包容性理念從原初意義上的減貧共享式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拓展到一種內(nèi)容全面、成果共享的全面公平的新發(fā)展理念與模式。

(二)省級(jí)政府的政策轉(zhuǎn)譯

政策支持反映了省級(jí)政府在一定政策空間內(nèi)的具體制度安排，如果按照周雪光關(guān)于剩余控制權(quán)的論述，省級(jí)政府擁有的控制權(quán)主要包括具體目標(biāo)的設(shè)定、檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以及政策工具的選擇等。政策支持層次通過(guò)第一層次的制度環(huán)境安排，對(duì)省級(jí)政府的具體政策制定和政策工具選擇產(chǎn)生激勵(lì)和約束，是地方政府政策行為的基礎(chǔ)性影響。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，具體包括戶籍政策、就業(yè)政策、教育政策、社會(huì)保障政策、住房政策等。要想順利融入城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要首先進(jìn)入城市，然后在城市謀求發(fā)展。按照童星的觀點(diǎn)，農(nóng)民工政策可以劃分為二個(gè)維度八個(gè)政策議題[29]，分別是生存型政策和發(fā)展型政策兩個(gè)維度，這些政策對(duì)農(nóng)民工融入城市具有重要的影響。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的現(xiàn)狀和現(xiàn)有研究中城市融合內(nèi)容維度的劃分，本文將其劃分為準(zhǔn)入、生存、發(fā)展三個(gè)維度。其中，準(zhǔn)入維度主要涉及戶籍制度；生存維度包括就業(yè)和住房制度；而發(fā)展維度則涵蓋社會(huì)保障、權(quán)益保護(hù)、教育培訓(xùn)等政策議題。歐盟移民整合指數(shù)[30]從四個(gè)維度測(cè)量移民是否能享受身份和保護(hù)政策：一是資格/范圍，二是條件/補(bǔ)救措施，三是整合措施/權(quán)利平等組織/身份固定組織，四是相關(guān)權(quán)利/前瞻性政策。結(jié)合中國(guó)制度情境和本文研究目標(biāo)，擬從準(zhǔn)入條件和融合工具兩個(gè)維度對(duì)政策支持進(jìn)行描述，見(jiàn)圖2。

圖2 省級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的政策支持

2020年各地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，深圳和上海的人口凈流入超過(guò)1 000萬(wàn)人，位居全國(guó)前列[31]。深圳、廣州、東莞、佛山四市均在人口流入前十位的城市之列。因此，本文以廣東省為例，梳理2010年至今該省在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合方面提供的政策支持，以驗(yàn)證本文的分析框架。之所以選擇2010年作為政策梳理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)?010年，中央政府提出了完善暫住人口登記制度，并逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，這反映了政府制度設(shè)定的人本價(jià)值導(dǎo)向以及對(duì)流動(dòng)人口管理的政策轉(zhuǎn)向。

在廣東省人民政府門戶網(wǎng)站鍵入“流動(dòng)人口”“農(nóng)民工”“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”等關(guān)鍵詞，搜索到省級(jí)層面文件共6份(見(jiàn)表1)，采用NVIVO12軟件對(duì)其進(jìn)行編碼后，分別對(duì)政策議題和融合支持兩個(gè)維度進(jìn)行分析。

1.X維度：政策議題維度

對(duì)現(xiàn)有政策文本的編碼發(fā)現(xiàn)，廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)政策涵蓋議題廣泛，涉及城市準(zhǔn)入的戶籍制度，主要體現(xiàn)在居住證制度、積分入戶制度；涉及生存維度的就業(yè)制度、社保制度以及住房政策；涉及發(fā)展維度的權(quán)益實(shí)現(xiàn)、權(quán)利行使以及教育培訓(xùn)等制度。其中，戶籍制度和工資支付制度備受省級(jí)政府關(guān)注，往往單獨(dú)發(fā)文，并將其納入政府綜合考核指標(biāo)，明確指導(dǎo)思想、組織保障和財(cái)政支持，詳細(xì)闡述具體做法，同時(shí)采取目標(biāo)考核的方式保證政策落實(shí)，見(jiàn)圖3。譬如廣東省關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工資支付的政策中，明確屬地責(zé)任，設(shè)置數(shù)字化目標(biāo)，層層壓實(shí)責(zé)任，定期督察，以確保各類組織按時(shí)支付薪酬，工資支付工作納入綜合考核指標(biāo)，并運(yùn)用該結(jié)果通報(bào)、約談、追責(zé)相關(guān)責(zé)任方。就城市融合角度而言，居住證制度解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市的問(wèn)題，而工資支付解決了其能否在城市生存下去的問(wèn)題。但是，作為城市融合核心內(nèi)容的發(fā)展維度政策，或散見(jiàn)于各類綜合性文件，或僅作為指導(dǎo)理念籠統(tǒng)論之，并未明晰部門職責(zé)，也少有可行方案，模糊的政策闡釋為地方政府政策執(zhí)行提供了變通空間。當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市并在城市謀生后，更深層次的城市融合需要的則是發(fā)展維度的政策予以保障，而這方面的政策缺失或者模糊表述，則不利于該群體的有效融合。概言之，從政策議題維度來(lái)看，省級(jí)政府的注意力更多集中在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口準(zhǔn)入與生存兩個(gè)維度，關(guān)注其社會(huì)層面的融合，而較少關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何參與城市生活，如何行使公民權(quán)利等發(fā)展維度。

表1 廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)政策(2010年以后)

圖3 基于編碼各參考點(diǎn)數(shù)的層次結(jié)構(gòu)圖注：根據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)政策的編碼參考點(diǎn)數(shù)生成層次結(jié)構(gòu)圖

2.Y維度：融合支持維度

對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的融合支持，主要體現(xiàn)在居住管理、權(quán)益保障和公共服務(wù)三個(gè)方面。我國(guó)公共政策的核心價(jià)值是一個(gè)從功利主義到包容發(fā)展的不斷完善的過(guò)程。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確了新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)任務(wù)和政策舉措，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，并健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市[32]。省級(jí)政府按照中央“以人為本”的理念為地方政策設(shè)定了價(jià)值導(dǎo)向，遵循以人為本、便捷高效的理念，以各類政策保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的工作和生活。從融合措施上看，省級(jí)政策綜合并用各類政策工具予以支持，如問(wèn)責(zé)制度、專項(xiàng)督查、行政處罰、責(zé)令整改、嚴(yán)格限制等強(qiáng)制性政策工具，目標(biāo)考核、績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等市場(chǎng)化政策工具以及使用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化技術(shù)性工具。從融合機(jī)制來(lái)看，以屬地管理的責(zé)任機(jī)制明確部門責(zé)任，廣泛吸納各類市場(chǎng)主體，以政府部門橫向合作和縱向協(xié)同為組織保障，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，以大數(shù)據(jù)等方式優(yōu)化服務(wù)流程，確保服務(wù)資源的有效配置和合理供給。

(三)地方政府的服務(wù)供給

服務(wù)供給是政府支持的最低層次，反映了在頂層制度環(huán)境和具體政策給定的情況下，地方政府如何在既有條件下合理配置資源，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供實(shí)際的服務(wù)性支持，促進(jìn)其城市融合。公共服務(wù)的良性供給是決定政府支持體系有效性的重要因素，也是提升農(nóng)民工獲得感，促進(jìn)其融入城市的最后一公里。

J市是S省的省會(huì)城市，也是農(nóng)民工聚集比較多的城市。2013年，習(xí)近平總書記到J市農(nóng)民工綜合服務(wù)中心視察，了解中心在服務(wù)供給以及幫助農(nóng)民工融入城市方面的具體做法。省、市黨政也高度重視農(nóng)民工工作，通過(guò)走訪、調(diào)研等方式征求農(nóng)民工意見(jiàn)，總結(jié)歸納農(nóng)民工反映的主要問(wèn)題，形成“十難”問(wèn)題，并堅(jiān)持問(wèn)題倒逼改革，建立了從市級(jí)農(nóng)民工綜合服務(wù)中心，到縣(市)區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(行政村)、行業(yè)企業(yè)(工地)覆蓋全體農(nóng)民工的五級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，整合人社、建委、住房保障、公安等21個(gè)部門，為農(nóng)民工提供住房、培訓(xùn)、勞動(dòng)維權(quán)、文化娛樂(lè)、子女教育、法律援助等16項(xiàng)綜合服務(wù)，并開(kāi)設(shè)一條外來(lái)務(wù)工人員服務(wù)熱線，為農(nóng)民工提供專業(yè)化、全方面的服務(wù)，見(jiàn)圖4。筆者也于2021年3—4月實(shí)地走訪了J市農(nóng)民工綜合服務(wù)中心，同相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談，并與主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行結(jié)構(gòu)化訪談，了解中心在為農(nóng)民工提供服務(wù)過(guò)程中的具體做法及服務(wù)供給機(jī)制。具體而言，地方政府從如下幾個(gè)方面提供了服務(wù)支持。

圖4 J市農(nóng)民工城市融合的地方政府服務(wù)支持體系

第一，供需精準(zhǔn)匹配是服務(wù)支持的前提。服務(wù)支持的前提在于了解支持對(duì)象的真正需求，并在此基礎(chǔ)上提供精準(zhǔn)的服務(wù)支持。農(nóng)民工是流動(dòng)人口的主要組成，從農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入城市后，面對(duì)新的生活空間和陌生的社會(huì)，農(nóng)民工自然有不同于農(nóng)村熟人社會(huì)的新需求。為了了解農(nóng)民工的所思所想所盼，市委市政府先后組織了107個(gè)市直部門單位、6 000多名機(jī)關(guān)干部深入走訪、調(diào)研、座談5 800多個(gè)建筑工地，走訪慰問(wèn)農(nóng)民工4萬(wàn)多名，征求意見(jiàn)建議1.8萬(wàn)條，總結(jié)概括出農(nóng)民工“十難”問(wèn)題，包括工資支付難、技能培訓(xùn)難、子女入學(xué)難、住房安居難、文化娛樂(lè)難等。針對(duì)十難問(wèn)題，市委市政府制定了推進(jìn)十項(xiàng)改革、解決十難問(wèn)題的辦法措施，如實(shí)施“一書兩金一卡”制度解決工資支付難、實(shí)施“六統(tǒng)一”培訓(xùn)制度解決技能培訓(xùn)難問(wèn)題、實(shí)施教育行政部門前置審核制度解決子女就學(xué)難問(wèn)題、完善農(nóng)民工住房保障制度解決住房安居難問(wèn)題等。同時(shí)，設(shè)立農(nóng)民工服務(wù)熱線，專門搜集、解決農(nóng)民工的服務(wù)訴求。主動(dòng)走訪、搭建平臺(tái)，從而有效獲取農(nóng)民工的真實(shí)需求，有針對(duì)性地提供服務(wù)。

第二，機(jī)構(gòu)整合是服務(wù)支持的組織保障。傳統(tǒng)科層組織依賴層級(jí)制的權(quán)威等級(jí)和穩(wěn)定的規(guī)章程序進(jìn)行專業(yè)化管理。但隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜和政治經(jīng)濟(jì)的改革，科層制的組織邊界在不斷調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)組織邊界的調(diào)整實(shí)現(xiàn)職能整合，為公共服務(wù)供給提供組織保障。J市農(nóng)民工綜合服務(wù)中心，由人力資源和社會(huì)保障局牽頭，整合人力資源和社會(huì)保障局、住房和建設(shè)委員會(huì)、住房保障、公安等21個(gè)部門，在市委市政府和人社局黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造維權(quán)、服務(wù)和就業(yè)的一站式服務(wù)。同“放管服”改革類似，J市服務(wù)中心設(shè)置了綜合服務(wù)大廳，開(kāi)設(shè)不同窗口，提供各類服務(wù)，并從相關(guān)部門抽調(diào)業(yè)務(wù)熟練的工作人員入駐大廳，以精細(xì)化的管理方式進(jìn)行橫向部門整合，實(shí)現(xiàn)具體服務(wù)的一條龍，按照中國(guó)政府上下對(duì)齊的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，構(gòu)建市、區(qū)、社區(qū)、街道、行業(yè)的縱向一體化組織，為服務(wù)供給提供組織保障。

第三，資源優(yōu)化配置是服務(wù)支持的最終歸宿。如何精準(zhǔn)識(shí)別治理資源，根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和群眾需求合理配置資源，為各類城市主體提供多層次、差異化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，關(guān)系著城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。地方政府只有不斷探索公共服務(wù)體系的數(shù)量、質(zhì)量和人口分布、人口結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系，補(bǔ)齊公共服務(wù)漏洞，才能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與分享公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，保障其基本權(quán)利，促進(jìn)有效、高質(zhì)量融入城市?；诖?，資源優(yōu)化應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府對(duì)公共服務(wù)資源的配置和供給。既有研究表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從正式支持體系，即中央政府和地方政府等正規(guī)組織部門處獲得的支持中，獲得創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)的占16.7%，其中28.8%的人認(rèn)為培訓(xùn)內(nèi)容對(duì)自己有所幫助，獲得過(guò)小額貸款支持、稅收減免優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼[33]。J市政府關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的迫切需求，開(kāi)設(shè)了“2廳，16個(gè)窗口”，為其提供全方位的服務(wù)。一樓綜合服務(wù)大廳涉及勞動(dòng)維權(quán)、技能鑒定、住房保障、子女教育、戶籍管理咨詢等服務(wù)資源配置。二樓專門開(kāi)設(shè)職業(yè)介紹大廳，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后的首要問(wèn)題，為其提供就業(yè)政策咨詢服務(wù)、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)以及勞動(dòng)維權(quán)咨詢服務(wù)等。服務(wù)供給過(guò)程中，J市積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)民工服務(wù)”模式，開(kāi)發(fā)了集網(wǎng)站、微信、微博為一體的農(nóng)民工網(wǎng)上維權(quán)服務(wù)平臺(tái)，整合各類資源，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，精準(zhǔn)對(duì)接服務(wù)需求。

五 結(jié)論與討論

政府是資源與制度的結(jié)合體，既可以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合提供豐富的資源，如資金、物理空間、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系等，也可以通過(guò)制度安排影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)方向和融合質(zhì)量。因此，本文以社會(huì)支持為理論基礎(chǔ)，根據(jù)政府的職能和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的需求點(diǎn)，結(jié)合中國(guó)制度情境下政府層級(jí)治理和權(quán)責(zé)配置理論，初步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的政府支持體系，將政府支持理解為在一定制度情境下的政策性扶持和服務(wù)性支持，并以個(gè)案初步檢驗(yàn)文章的分析框架。既突破以往只將政府支持歸納為資金支持的碎片化研究，也較為貼合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的特點(diǎn)，以望全景式、整體式剖析政府支持體系在促進(jìn)城市融合中的重要作用。

本文從中央政府—省級(jí)政府—地方政府三個(gè)層面構(gòu)建了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入的政府支持體系，從實(shí)踐中看，政府的戰(zhàn)略規(guī)劃賦予農(nóng)村人口進(jìn)入城市的資格，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)為其融入城市提供合法的制度保障，服務(wù)資源的配置增強(qiáng)其城市融合的主觀認(rèn)同。但城市融合是一個(gè)多層次、多向度、動(dòng)態(tài)漸進(jìn)的概念，絕非政府一己之力能實(shí)現(xiàn)，需要整合各方力量合力實(shí)現(xiàn)。

第一，從央地關(guān)系來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合是新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要內(nèi)容，就任務(wù)屬性而言是非經(jīng)濟(jì)任務(wù)，其治理績(jī)效難以在短期凸顯。在當(dāng)前以數(shù)據(jù)考核的壓力型體制下，市民化目標(biāo)的模糊性和績(jī)效隱性特征決定了政府熱情不高，而往往借財(cái)力有限等借口象征性執(zhí)行。因此，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合必須合理配置財(cái)權(quán)，明確央地財(cái)政分擔(dān)以及流入地和流出地政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，積極調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

第二，從政社關(guān)系來(lái)看，城市融合涉及社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、公共設(shè)施投資等，既需要政府承擔(dān)公共成本，也需要依靠企業(yè)、個(gè)人等承擔(dān)市場(chǎng)成本。而面對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)，在政府職能轉(zhuǎn)變的要求下，政府也可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、合同外包等方式將部分公共成本以市場(chǎng)機(jī)制加以解決，以滿足地方財(cái)政資金無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融合的矛盾。概言之，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多方合力共同參與，在明確財(cái)權(quán)、事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清各主體的職能和責(zé)任。

第三，從融入與融合的關(guān)系來(lái)看，融入是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口單方面進(jìn)入城市并在城市立足，而融合是一個(gè)再社會(huì)化的過(guò)程，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民的雙向認(rèn)可，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合、心理融合以及文化融合的統(tǒng)一。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要主動(dòng)提升自身知識(shí)、技能水平，盡快適應(yīng)城市生活；另一方面，城市社會(huì)也需要包容、接納與扶持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，營(yíng)造良好的氛圍，運(yùn)用多方合力為其提供各類服務(wù)，提升其歸屬感、獲得感，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融合。