袁艷紅

（信陽師范學院 法學與社會學學院，河南 信陽 464000）

不同的時代需要不同的治理方式。正如蓋伊·彼得斯所言：“政府改革的復雜性迫使我們趨向于采取情景治療法，即使在受到一套相當有說服力的理論引導時也是如此?！盵1]隨著人類邁入全球化與后工業(yè)化時代，社會的發(fā)展呈現(xiàn)出高度復雜性與不確定性。在此背景下，人類面臨的風險與挑戰(zhàn)越來越多，政府被置于復雜性、動態(tài)性與多樣性的環(huán)境中。這使得原來工業(yè)社會形塑而成的以政府為中心的治理模式在應對這些問題時顯得力不從心，并出現(xiàn)了治理困境。

后工業(yè)化時代多元化與個性化并存的社會狀態(tài)，將人們的利益以及生存需要空前緊密地聯(lián)系到了一起，“政府必須從根本上改變從傳統(tǒng)中繼承而來的社會治理的基本思路，必須逐漸地拋棄控制導向的思維和行動方式”[2]。20世紀90年代興起的合作治理，為解決復雜社會下的復雜性難題提供了有效的行動方案。正如張康之所指出的，“多元共存的社會在運行機制和社會構成方式上必然是合作制的”[3]。只有多元主體之間構建起以合作為導向的共同治理圖景，才能找到政策符合公共利益與可執(zhí)行性之間的契合點。后工業(yè)化社會的構成多樣化、主體多元化、需求個性化已經造就了新的社會形態(tài)，“從這一現(xiàn)實出發(fā)，我們需要建構的是一種合作治理模式”[4]。

一、核心概念縷析

（一）合作治理的內涵

有關“合作治理”的內涵，學者們基于不同的學科與視角對其有不同的理解：張康之把合作治理理解為“公民個人與民間組織以一種互動的伙伴情誼共同參與、共同主事的治理形式”[5]；敬乂嘉將合作治理界定為“為實現(xiàn)公共目標，在公共、非營利以及私人部門內部或跨部門之間所進行的權力與自由裁量權的共享”[6]；孔繁斌則從公共性的視角出發(fā)，認為合作治理的結構是一個多中心治理結構[7]；蔡嵐從主體地位、實現(xiàn)途徑角度出發(fā)，認為合作治理是多元主體在相互制約與相互監(jiān)督條件下，以公共利益為出發(fā)點和歸宿來確定共同的愿景、開展廣泛合作的新型治理方式[8]。學界對合作治理的定義描述具有多樣性，但不同注解的背后都強調了集體的平等的決策過程、協(xié)商的決策方法和共識的導向等?？偟膩碚f，合作治理是多元主體基于特定互惠目標且在自主、平等基礎上，為解決一個復雜的、涉及面廣的公共難題而協(xié)同合作的制度安排，其特征是多主體在平等基礎上的共同努力、互惠互利和自愿參與。

不難發(fā)現(xiàn)，合作治理的亮點就在于“平等”，而“平等”的前提是每個決策者都擁有實質性權利和機會來反映其價值偏好，“治理結構越是擁有平等的內涵，公眾就越會積極地參與到治理過程中來”[9]。合作治理因其平等化、合作化與開放化等特征，使其能夠為解決復雜社會下的復雜性難題提供有效的行動方案，并可能成為后工業(yè)化時代的一種理想治理模式。

（二）環(huán)境沖突的界定

在國外，與“環(huán)境沖突”相關的概念主要是環(huán)境集群行為、環(huán)境集合行為、環(huán)境集聚行為等。古斯塔夫·黎朋、西皮奧·西格爾等學者對集群行為進行了解釋。羅伯特·帕克是最早從社會學角度定義集群行為的學者之一，他認為集群行為是在集體共同的推動和影響下發(fā)生的一種情緒沖動行為[10]。斯梅爾塞則把集群行為視為人們在受到威脅、緊張等壓力情況下，為改變自身的處境而進行的努力[11]。結合學者既有研究成果，本文將環(huán)境沖突定義為由生態(tài)環(huán)境問題所誘發(fā)的污染者與受害者之間的沖突事件，是社會沖突在環(huán)境問題上的表現(xiàn)。

二、當前我國環(huán)境沖突的演變機理

環(huán)境沖突雖然具有突發(fā)性，但是作為社會沖突的類型之一，其形成與發(fā)展過程仍具有內在的傳播邏輯，其發(fā)生機理可以概括為“沖突源→民眾環(huán)境利益受損→體制內訴求阻?！癖姶煺鄹挟a生→刺激性語言的誘致→民眾尋求體制外訴求方式→政府處置不當→暴力沖突”。顯而易見，環(huán)境沖突的演化是一個高度動態(tài)性的過程，具有動態(tài)博弈的特征，從潛在期到被感知和感受，再到顯現(xiàn)和全面爆發(fā)期，每一個演化階段都涉及利益相關者的選擇策略博弈。這一過程蘊含著從生態(tài)環(huán)境污染到社會和諧穩(wěn)定的復雜關聯(lián)。具體演化機理如下：

（一）有限參與下的沖突醞釀階段

環(huán)境沖突的事前醞釀階段具有兩個表征：第一，當?shù)厝罕娎媸軗p。企業(yè)在經濟利益最大化的驅使下，忽視了對周圍環(huán)境和群眾健康的保護，導致當?shù)鼐用癍h(huán)境權、生存權與健康權受到極大威脅。地方政府及其相關部門在環(huán)境監(jiān)管中處于主導地位，但出于自身利益考量，可能在環(huán)境監(jiān)管方面動力不足。地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的不作為、亂作為現(xiàn)象，在一定程度上影響了公眾的健康權益，從而使其萌發(fā)了以非理性方式解決問題的原始動機?！霸谶@個意義上，環(huán)境沖突首先是一種利益沖突，是不同群體在環(huán)境資源和環(huán)境利益分配的沖突?！盵12]此時，如果地方政府能采取相應的補救措施并啟動危機管理機制，就有可能將潛在危機“化解”于萌芽狀態(tài)。第二，正常渠道救濟無效。潛在危機繼續(xù)積聚后，利益相關者便會通過一定的方式與渠道，向政府部門合理表達意愿或者提出訴求，以維護和實現(xiàn)自身的合理權益。這些表達可能是理性與溫和型的，也可能是非理性和宣泄型的。當通過行政和司法救濟渠道得不到重視或滿足不了利益訴求時，當?shù)厝罕姷膽嵟筒粷M情緒就會加劇。此時，一些受害者便會選擇借助網絡進行“造勢”，希望通過集結更多的人群加入活動來擴大事件的影響力。

（二）輿論抗爭下的沖突顯現(xiàn)階段

環(huán)境污染沖突事件的顯現(xiàn)階段是當利益相關者通過投訴、上訪、起訴等體制內渠道反映正當訴求無效或不受重視后，發(fā)生從“孕育點”的潛在環(huán)境沖突到“生成點”的顯性環(huán)境沖突的路徑轉向階段。當體制內訴求被忽視或訴求失敗后，公眾的憤怒情緒便開始高漲，對政府或企業(yè)的不信任感也會進一步蔓延。在這種情況下，當?shù)厝罕婇_始在更大群體范圍內傳導共同意識和情緒，以獲取廣泛的群體認同感，尋求以輿論抗爭的方式迫使事件得到解決。此時，利益相關者的目標導向逐步從簡單的利益訴求向多元復雜的動機轉化。隨著潛在危機的進一步聚集，當?shù)厝罕娬J為通過合法渠道已難以保障自身的環(huán)境權益，加之各種流言蜚語的影響，便可能轉投非理性途徑。當受到某刺激源（當事人或處置者不恰當?shù)恼Z言或者行為）誘導時，當?shù)厝罕姷膶骨榫w將會最終走向升級。這個階段中，在群體共同心理情緒的相互感染下，更多各懷心思的非利益相關群體紛紛加入進來，并不斷吸納利益趨向的個體，致使事件超出當?shù)厝罕姷念A想，具有民眾聚集性參與和大范圍失控的趨勢，從而對地方政府構成巨大挑戰(zhàn)。

（三）群體極化下的沖突爆發(fā)階段

沖突不會偶然發(fā)生，每一個社會沖突爆發(fā)背后都隱藏著深刻的因果關系。美國社會學家斯梅爾塞的價值累加理論告訴我們，群體性沖突事件生成實際上是在各種因素的綜合刺激作用下從隱性到顯性、從局部觸發(fā)到全面爆發(fā)的“價值累加”過程。從連續(xù)性來看，爆發(fā)階段發(fā)生在事件升級之后，當環(huán)境沖突進入顯性階段，意味著主體之間開始有結盟與實質性動作。隨著矛盾的不斷升級，源自少數(shù)民眾的失望和憤怒情緒會逐漸感染，使得事件有了“傳遞持續(xù)性”和“磁鐵效應”。當群眾情緒累積量突破“社會安全閾值”達到質變時，集體行動開始在社會輿論的推波助瀾下，轉變?yōu)楹翢o明確目標的非理性行動或泄憤性群體性事件。此時一旦有帶頭者出現(xiàn)，聚集群眾的行動手段便會隨著負面情緒的不斷累積從柔和逐漸演變成暴力。與之相伴隨的是沖突事件在人員和地域上的擴散，同時行為客體也隨之擴大，由導火索事件的相對方轉向政府及其相關部門，甚至是與之毫不相干的目標。

綜上，我們可以看到環(huán)境沖突往往是由一系列的原生事件、次生事件、衍生事件以及耦合事件相互影響、相互疊加、相互交織而成，其演化有著強烈的路徑依賴。每個階段的發(fā)展對前一階段具有一定的依賴性，“過程不一定是連續(xù)的，可能是跳躍的。但是，基本上包含潛在階段、被感知和感受階段、顯現(xiàn)和爆發(fā)階段以及后續(xù)的平息或者復發(fā)階段”[13]。

三、合作治理模式嵌入環(huán)境沖突治理的可行性

合作治理作為一種新的治理模式，是歷史發(fā)展的必然結果，也契合了當代中國社會治理的目標與范式。隨著社會發(fā)展和進步，中央相關政策的出臺、現(xiàn)代公民素質的提高、政府行政能力的提升以及民主法治的有效推進為合作治理模式的生成提供了堅實的支撐。

（一）中央相關政策的出臺為合作治理提供有效保障

“以‘治理’來解決我國政府管理中積弊已經成為了社會各界的共識?！盵14]國家層面就優(yōu)化治理主體、治理方式、治理能力、治理體系等進行積極探索，先后出臺了一系列旨在強化多元主體聯(lián)動共治的重大制度創(chuàng)新舉措。早在2004 年，黨的十六屆四中全會就提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”[15]。此后， “社會協(xié)同”“公眾參與”屢次出現(xiàn)在黨和國家的重要文獻和報告中。繼2014年《政府工作報告》提出“推進社會治理創(chuàng)新”“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”[16]之后，2016年出臺的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》更是明確提出了“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”[17]的要求。自黨的十八大提出“多元共治”理念以來，十八屆歷次全會都把構建多元共治的治理體系納入提高社會治理水平的重要內容之中，并作為今后我國社會治理工作的一項重要目標。尤其是黨的十八屆三中全會公報所提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[18]，更是對新時期我國社會治理尤其是環(huán)境治理體系的發(fā)展提出了具體要求和目標。為了進一步完善社會治理格局，黨的十九大報告提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”[19]，這一科學論斷與指導思想彰顯出濃郁的“合作治理”意蘊。黨的二十大報告在社會治理方面要求“完善社會治理體系”[20]，提出要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[20]，這一戰(zhàn)略部署為多元化社會治理機制建設指明了方向。綜上，黨中央的高度重視為合作治理的進一步推進提供了有力的保障。

（二）現(xiàn)代公民素質的提高是合作治理的基礎

在現(xiàn)代社會中，公民素質不僅提供了國家現(xiàn)代化的人文基礎，也是社會治理現(xiàn)代化的重要內容?，F(xiàn)代公民素質是一個綜合的概念，主要表現(xiàn)為公民意識、公民能力和公民精神三個方面。第一，公民意識是公民把人民當家作主的責任感、使命感和權利義務觀融為一體的自我認識。公民意識是構成公民素質的重要內容，體現(xiàn)了公民的精神風貌。第二，公民能力是公民影響政治決策、參與行政的實際能力。公民能力的提高有利于增加政府的合法性和政治的穩(wěn)定性，也是判斷一個國家民主程度的最真實和直接的標準。第三，公民精神即公民對自身公民身份的自覺認知和責任擔當，包含愛國精神、公共精神和奉獻精神等。公民精神的本質是社會認同,即公民的社會責任感,表征著人自身的發(fā)展和歷史的進步。隨著社會的進步和現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，中國公民的綜合素養(yǎng)得到了前所未有的提升，從而為合作治理模式在中國的實施提供了契機。就環(huán)境沖突而言，公民只有具備較強的公共參與意識和公共參與能力,多元主體合作共治的治理結構才能真正形成。

（三）政府行政能力的提升是合作治理的關鍵

雖然合作治理強調不把問題解決的責任完全交給政府，但是政府的引導作用不可或缺，不能被弱化。全球治理經驗表明：治理絕非意味著政府的隱退，一個強有力的政府恰恰是保障治理有效性的基礎性條件。[21]這就對政府行政能力提出了新要求。政府行政能力是政府能力的重要組成部分，意指政府在推動經濟社會發(fā)展過程中所具有的決策能力、執(zhí)行能力和服務能力。其中，政府決策能力指的是政府在履行其職能時做出決定及制定政策的能力和水平，是政府行政能力建設的重要內容，決定著地方治理的成效；政府執(zhí)行力是政府實現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標的能力和效能，是政府行政的生命力，其強弱直接影響著政府為民服務的效果和政府自身的公共形象；政府服務能力是政府提供優(yōu)質公共服務、滿足社會和公眾需求、為經濟社會發(fā)展提供良好外部條件的能力，也是政府合法性基礎的重要來源。就環(huán)境沖突而言，只有地方政府具備良好的制度供給能力、達成共識能力、利益調節(jié)能力以及工具運用能力，堅持和運用科學的思想方法和工作方法，才能在合作治理過程中發(fā)揮引導作用，為多元主體合作的可持續(xù)化創(chuàng)造良好的外部條件。

（四）民主法治的有效推進是合作治理的前提

民主與法治是良好社會制度規(guī)范與政治環(huán)境的保障，以民主法治為基礎的多元主體合作共治是我國社會治理實踐探索的經驗總結。如前所述，治理實際上是多元主體合作，既包括區(qū)域間的內部合作網絡,也包括政府與市場、社會間的外部合作網絡。經驗證明，經由協(xié)商民主的過程，既能使多元主體切實感受到公共利益的重要性，也能使公共政策最大限度地代表民意，還能更好地激發(fā)參與者的治理熱情與責任意識。正如何包鋼所言，不能把民主僅僅理解為自由選舉，還應包括“建議、參與、協(xié)商、公民權、參與范圍及真實性等”[22]。而法治則為合作治理各方的理性參與提供秩序，不僅可以規(guī)范政府權力觸角在治理過程中的延伸,而且可以彌補其他主體因盲目性而導致的缺陷。環(huán)境沖突的存在本身并非問題之所在，真正的癥結在于國家是否具有完備的法律制度體系對之予以積極地引導和規(guī)制。在社會快速轉型期，切實把民主和法治貫穿于合作治理的全過程，既能保證合作治理主體的平等地位，又能維持良好有序的參與環(huán)境。就環(huán)境沖突合作治理而言，民主法治一方面可以引導參與者理性表達訴求，切實保障民眾的合法權益；另一方面，參與主體在表達利益訴求時，必須在法治軌道上進行，不能采取非理性行為。由此可見，將民主法治作為現(xiàn)代政府治理環(huán)境沖突的基本范式，可以為治理沖突事件構筑長效治本之策，也契合了現(xiàn)代國家社會治理的客觀要求。

四、當前我國環(huán)境沖突合作治理機制的實現(xiàn)路徑

沖突并不完全是負功能，它能保持社會結構彈性，具有社會安全閥作用。[23]沖突可以釋放由社會不公平形成的社會張力，而社會張力的適度存在往往代表了一個社會的活力。因此，環(huán)境沖突是正在發(fā)展的環(huán)境治理中需要面對的經常性問題。在利益分化和利益主體多元化的社會中，良好的制度并不是表現(xiàn)為沒有矛盾和沖突，而在于其能夠容納矛盾和沖突并具有解決糾紛的能力。為了更有效地治理環(huán)境沖突，需要加強沖突治理機制建設。

（一）完善責權利界定機制，提升合作治理能力

構建生態(tài)環(huán)境合作治理模式必須以明確各治理主體的權力邊界、責任范圍及職能定位為前提，這是實現(xiàn)環(huán)境沖突合作治理的關鍵。[24]環(huán)境沖突的善治，有賴于政府、企業(yè)、社會公眾等多元主體構成開放的整體系統(tǒng)和治理結構，但主體的多元化意味著利益的多元化與需求、矛盾的多樣化，同時各主體之間容易出現(xiàn)“利益博弈”。因此，環(huán)境沖突合作治理必須厘清治理責任、理順權利關系、構建責任清單，這有助于提升合作共治的能力，避免因多元治理主體間的不合作、不協(xié)調陷入“人人參與治理”又“人人都不治理”的困境。

首先，政府要以“規(guī)劃者”“引導者”和“培育者”的身份嵌入地方環(huán)境沖突治理系統(tǒng)，通過建立指揮平臺、完善相關制度、制定應急預案等，積極發(fā)揮在沖突化解中的“掌舵人”功能。雖然合作治理強調的是各治理主體在平等基礎上的共同參與，但是這并不意味政府主要責任人角色的淡化?！白呦蚝献魃鐣臍v程是在政府引導下前進的”[25]，“同樣，在走向環(huán)境合作治理的歷史進程中，環(huán)境友好型政府也應當發(fā)揮一定的引導作用”[25]。其次，企業(yè)作為市場經濟主體和環(huán)境污染的主要制造者，在追求利潤最大化的過程中，應該肩負起應有的社會責任。除了按照循環(huán)經濟要求帶領本企業(yè)向生態(tài)文明理念要求的方向轉變外，企業(yè)還要積極響應政府政策，承擔部分公共產品的供給，并在必要時提供力所能及的支持。再次，公眾作為環(huán)境污染的主要受害者，也是沖突治理的重要利益相關者。公眾在被法律賦權后，應大力提升環(huán)保意識，積極參與到環(huán)境治理決策、執(zhí)行與監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)中。最后，環(huán)保組織作為社會公眾與政府、企業(yè)之間的“橋梁”，因其廣泛的民眾基礎和強大的組織網絡，具有整合社會力量的功能，在沖突治理中的“潤滑劑”作用不可或缺。一方面，環(huán)保組織可以通過公眾參與的形式為政府提供環(huán)保領域的專業(yè)信息與決策建議；另一方面，環(huán)保組織還可以利用自身較強的靈活性與機動性來聚合社會資源，協(xié)助政府化解環(huán)境沖突。

（二）構筑溝通交流機制，防止沖突的社會放大效應

緩釋環(huán)境沖突的理性選擇就是積極打通民意表達渠道。目前環(huán)境沖突之所以會出現(xiàn)“起因很小→不當應對→迅速蔓延”，并且很快呈現(xiàn)出“群體聚集→規(guī)模升級→行為升級→迅速處置→事態(tài)平息”的演化路徑，其重要原因在于環(huán)境風險問題的溝通不暢、交流受阻。溝通作為環(huán)境沖突治理的重要環(huán)節(jié)之一，其作用不容忽視，既具有知識啟蒙、理念傳遞、態(tài)度改變等特性，還具有“公眾參與”和“制度內緩解”功能[26]。溝通能架構起政府與公眾的對話平臺，彌合公眾、政府、專家的風險認知差異，進而可以預防環(huán)境沖突的發(fā)生。

要建立規(guī)范化、制度化的平等協(xié)商機制，一方面要創(chuàng)新多元多層協(xié)商議事規(guī)則程序及操作方式。通過充分利用已有制度優(yōu)勢，同時借助專家學者的力量進行合理的流程設計，制定多元主體溝通協(xié)商議事規(guī)則，清晰界定溝通協(xié)商事項的范圍，從而實現(xiàn)多元多層協(xié)商過程的真實性與可預見性。另一方面，要搭建多元主體間的溝通協(xié)商平臺。有序的溝通和對話交流平臺，有助于沖突“可控地顯現(xiàn)”，從而發(fā)現(xiàn)沖突各方真正的關切點所在。[27]通過平臺實現(xiàn)合作信息的及時推送、共享和應用，使公眾遇到問題時能及時反饋、及時溝通、及時處理。這不僅能避免沖突風險的進一步放大，還能為下一步利益整合奠定基礎。

（三）暢通利益表達機制，保障公眾參與權

環(huán)境沖突的參與者最直接的參與動力來源于自身利益被忽視。民眾在面對環(huán)境侵權時，往往首先想到的是用體制內理性、合法的方式維權，如果其合理利益要求得到滿足，維權行為即會終止，民眾非理性情緒之下的極端行為就能得到避免，沖突也就不會爆發(fā)。因此，一個合理的行政法制度設計，必須擴大相對人參與的渠道并兼顧與平衡社會各方利益訴求[28]。

完善利益表達機制需要采取以下幾方面措施：第一，完善信訪協(xié)商制度。信訪協(xié)商本質上是一種民主政治參與制度，有助于消除沖突、化解矛盾。第二，應保障公眾的環(huán)境權。公眾環(huán)境權的保護不僅包括法律體系上明確規(guī)定的環(huán)境權，還包括地方政府在實踐中維護和尊重公眾的環(huán)境權。第三，應積極培養(yǎng)和發(fā)展環(huán)保非政府組織。為發(fā)揮環(huán)保非政府組織在環(huán)境沖突治理中的積極作用，政府既要在法律支持和政策保障方面給予其必要的發(fā)展條件，又要加快推動非政府組織“去行政化”步伐，保證其自治性、志愿性、獨立性、非政府性的組織特征，使其在政策參與過程中的表達功能得到充分發(fā)揮。第四，大眾傳媒作為社會的輿論機構，應充分發(fā)揮其利益表達功能。

（四）擴大公眾參與機制，釋放多元主體活力

在后現(xiàn)代公共行政下，環(huán)境沖突善治的實現(xiàn)有賴于治理主體的多元參與。公眾參與不僅是政府治理實現(xiàn)“善政”向“善治”轉型的實踐理路與方法，也是環(huán)境沖突治理工具的重要補充，更是實現(xiàn)環(huán)境公平的有效途徑。面對環(huán)境公共危機和環(huán)境權訴求，“時空分離”的縱向治理模式亟待轉型為“時空一體”并具有自組織結構的網狀治理模式，而“最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間”[1]。

新時代擴大環(huán)境沖突公眾參與機制可以從以下幾方面入手。首先，推動信息公開，保障公眾的知情權與監(jiān)督權。環(huán)境信息公開是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。推動環(huán)境信息公開，一要健全信息反饋機制；二要提高環(huán)境信息的透明度；三要使新媒體發(fā)布環(huán)境信息成為常態(tài)，尤其要有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)在信息共享方面的作用。其次，豐富參與方式，加強深度協(xié)商。要在原有參與方式（問卷調查、聽證會和座談會等）基礎上，積極開辟和拓寬公眾參與的渠道，增加深度參與的適用頻率，以集體智慧提升公眾參與的影響力和主動性，真正實現(xiàn)環(huán)境決策民主化。再次，完善主體界定，提高參與能力。在遴選參與主體方面，既要充分考慮參與者構成的科學性和代表性，又要注重參與主體的實際表達能力。最后，保障公眾監(jiān)督，推進公益訴訟。環(huán)保公益組織在環(huán)境調查和監(jiān)督、環(huán)境風險預防和解決等方面的功能日益凸顯，未來應當注重培養(yǎng)環(huán)保公益組織的環(huán)境公益訴訟參與意識，引導環(huán)保社會組織依法開展環(huán)境公益訴訟，充分發(fā)揮其在沖突治理中的價值功效。