劉明慧 王 婷 齊海鵬

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

內(nèi)容提要：科學(xué)合理的中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)是保障養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌良性運(yùn)行的必要舉措，也是權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的構(gòu)成環(huán)節(jié)。秉承不斷提升養(yǎng)老保險(xiǎn)公平性、效率性與可持續(xù)的制度理念，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次經(jīng)歷了由低到高的演進(jìn)脈絡(luò)，與之相應(yīng)的是中央與地方的支出責(zé)任分擔(dān)呈現(xiàn)出由高度分權(quán)到高度集中的邏輯變遷過程。基于我國推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)約束，從初期和成熟期兩個(gè)階段構(gòu)建中央與地方的支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是合意性的路徑選項(xiàng)。

一、問題的提出

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是“十四五”時(shí)期我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)之一，也是保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性與可持續(xù)的重要路徑，更是充分發(fā)揮社會(huì)保障再分配功能以實(shí)現(xiàn)共同富裕的必要措施。其中，厘清中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)與優(yōu)化支出責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的內(nèi)在環(huán)節(jié)，也是縱深有效實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的機(jī)制保障。我國自20世紀(jì)90年代建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次經(jīng)歷了從縣級(jí)、省級(jí)到全國的階段性變化脈絡(luò)。1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確指出“為有利于提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，要逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡”。2010年頒布的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》明確提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，之后，國家“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、黨的十九大報(bào)告、“十四五”規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌作為制度改革的目標(biāo)取向。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次提出“推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”，2022年2月21日發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》進(jìn)一步明確盡快實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌意蘊(yùn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國層面達(dá)成養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，關(guān)涉養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的統(tǒng)收統(tǒng)支與制度要素的全國統(tǒng)一。這一過程實(shí)質(zhì)上牽涉地方利益和國家利益，局部利益與全局利益，近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的調(diào)整，而統(tǒng)籌層次的漸進(jìn)提升不僅折射出中央與地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金利益分配關(guān)系權(quán)衡的指向——由地方利益上升到國家利益，而且對(duì)中央與地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的調(diào)整也必然帶來影響。為此，隨著2022年我國正式實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，如何健全中央與地方間支出責(zé)任明晰、分工科學(xué)的分配體系，如何合理框定中央與地方分擔(dān)支出責(zé)任以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化與高效運(yùn)行，以及有效解決養(yǎng)老保險(xiǎn)在地區(qū)間不平衡不充分問題就成為一個(gè)值得研究的議題。

二、中央與地方支出責(zé)任上移:養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次漸進(jìn)調(diào)整的事實(shí)特征

養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任是指一級(jí)政府履行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)應(yīng)承擔(dān)的支出義務(wù)，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支時(shí)的財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任。作為基本公共服務(wù)體系的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，由國家提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有學(xué)理的正當(dāng)性與實(shí)踐的適用性。在應(yīng)然意義上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有調(diào)節(jié)代內(nèi)和代際間收入再分配的職能，同時(shí)，也具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，主要表現(xiàn)在作為轉(zhuǎn)移性支出可以影響個(gè)人收入而作用于消費(fèi)需求，以及能夠影響企業(yè)勞動(dòng)力成本而作用于就業(yè)，因而根據(jù)中央與地方職能劃分的原則理論，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)。從實(shí)然的角度看，由于各國財(cái)政體制模式、不同時(shí)期制度功能導(dǎo)向與制度運(yùn)行環(huán)境條件等因素的影響，養(yǎng)老保險(xiǎn)中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)中的分權(quán)與集權(quán)及其程度在不同國家及一國不同時(shí)期存在著差異，我國于2019年將社會(huì)保障與就業(yè)列為中央對(duì)地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)。

籌資制度、待遇支付制度的設(shè)計(jì)與安排兜底的財(cái)政補(bǔ)助支出是政府養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任的核心所在。其合意目標(biāo)與有效性就是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性，實(shí)踐中的制度改革主線也是圍繞著從公平與效率兩個(gè)維度保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性來展開。遵循這一邏輯理念，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌選擇實(shí)施了由縣級(jí)、省級(jí)到中央的漸進(jìn)式路徑，表現(xiàn)為統(tǒng)籌層次逐漸提高與加速推進(jìn)的特征，相應(yīng)地，不同統(tǒng)籌層次對(duì)應(yīng)著不同的中央與地方支出責(zé)任劃分機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)政府支出責(zé)任經(jīng)歷了由下移到上收的過程，同時(shí)也是養(yǎng)老保險(xiǎn)從地方性公共產(chǎn)品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖怨伯a(chǎn)品的映照。各種統(tǒng)籌層次模式既有一定的合理性，同時(shí)也存在相應(yīng)的弊端，從而導(dǎo)致制度為實(shí)現(xiàn)更加公平、更有效率與更可持續(xù)的目標(biāo)而不斷地演變，以期更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平、互濟(jì)與支出責(zé)任合理分擔(dān)。

（一）縣級(jí)統(tǒng)籌：養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任下沉的碎片化分割

縣級(jí)統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施起步、層次最低且時(shí)間較長(zhǎng)的一種模式?？h級(jí)統(tǒng)籌的核心要義是由縣級(jí)政府自主制定繳費(fèi)率與計(jì)發(fā)制度，并承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的主要彌補(bǔ)支出責(zé)任。這種以地方性分割為特征的管理體制與財(cái)政分權(quán)改革下的分稅制財(cái)政體制相適應(yīng)，雖然可以在很大程度上調(diào)動(dòng)基層政府管理養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性與壓實(shí)基層政府管理支出責(zé)任，在人口老齡化與人口跨區(qū)域流動(dòng)程度相對(duì)較低的情形下具有一定的可行性。但在公平、效率與可持續(xù)性方面也逐漸暴露出一些問題，一是由于不同地方制度設(shè)計(jì)的不統(tǒng)一造成各地企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，以及待遇支付標(biāo)準(zhǔn)等嚴(yán)重不均衡，不利于企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)與保障參保人享有平等的基本權(quán)益。二是制度的分割性固化了地方利益保護(hù)，在很大程度上制約了省域內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展與省域內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是縣級(jí)統(tǒng)籌引致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入規(guī)模有限，難以充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)與收入再分配功能，也不利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金利用效率。四是加劇地方養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)助支出壓力。分稅制改革后基層財(cái)政困難一直是地方財(cái)政能力弱化的主要表征，這一方面會(huì)制約財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底支出責(zé)任的履行，另一方面在預(yù)算約束一定的條件下增加財(cái)政養(yǎng)老基金補(bǔ)助會(huì)進(jìn)一步加劇縣級(jí)財(cái)政壓力，從而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性帶來負(fù)向影響。

（二）省級(jí)統(tǒng)籌：養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任上收的區(qū)域性差異

提升統(tǒng)籌層次是消除縣級(jí)統(tǒng)籌各種弊端的重要路徑，為此，國家相關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于省級(jí)統(tǒng)籌的政策。財(cái)政部2007年提出“推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌”，2017年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部要求“各省在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等六統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支”。2018年在建立中央調(diào)劑制度時(shí)設(shè)定了省級(jí)統(tǒng)籌完成的時(shí)間表。2018年-2020年，人力資源和社會(huì)保障部加快了指導(dǎo)和督促各省份建立省級(jí)統(tǒng)籌制度的進(jìn)度，《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》和2019年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知》都進(jìn)一步明確，全面推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，確保各省2020年底前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。

從實(shí)踐效果看，截至2021年12月，我國所有省份都啟動(dòng)實(shí)施了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次由縣級(jí)到省級(jí)的提升透視出養(yǎng)老保險(xiǎn)政府支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的實(shí)質(zhì)性改革，省級(jí)統(tǒng)籌意味著由省級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的資源進(jìn)行配置并承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理責(zé)任，各省有權(quán)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度要素與相關(guān)政策的實(shí)施。這雖然可以在一定程度上緩解縣級(jí)統(tǒng)籌帶來的問題，降低省域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的橫向不公平，緩解基層財(cái)政養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支壓力，增強(qiáng)省域內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)4續(xù)的暢通性與基本養(yǎng)老權(quán)益的保障性，但養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割的局面沒有得到根本性改變。由于不同省份影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的因素，如制度規(guī)定、人口年齡結(jié)構(gòu)、老年人口撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金替代率、退休金標(biāo)準(zhǔn)等各有不同，各省之間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、待遇水平、基金收支平衡壓力與財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面仍存在較大的差異，不利于推進(jìn)地區(qū)間基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。與此同時(shí)，疊加我國跨省流動(dòng)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各省之間繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的不均衡直4引致企業(yè)人工成本、就業(yè)需求、經(jīng)營績(jī)效等方面的不公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)要素的跨區(qū)域配置與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。

省級(jí)統(tǒng)籌模式下中央和省共同承擔(dān)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性職責(zé)。在中央與地方支出責(zé)任劃分方面，中央通過調(diào)劑金對(duì)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支進(jìn)行調(diào)節(jié)，以及通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)均等化，而省級(jí)政府履行制度實(shí)施與最終補(bǔ)缺口的支出責(zé)任，并在實(shí)踐操作中逐漸呈現(xiàn)出支出責(zé)任上移的勢(shì)態(tài)。這主要表現(xiàn)在中央調(diào)劑金比例不斷上調(diào)，2018年-2021年分別為 3%、3.5%、4%、4.5%，中央基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也不斷擴(kuò)大，2015年-2020年分別為4405.18億元、5042.76億元、5858.80億元、6664.41億元、7303.79億元、7885.06億元，2021年中央財(cái)政安排補(bǔ)助資金超過6000億元。雖然中央政府支出責(zé)任的增強(qiáng)在很大程度上緩釋了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口較大地區(qū)的支付壓力，但各省之間仍存在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺并存的情形，而且在各省利益固化的約束下不能進(jìn)行省份之間的橫向互助共濟(jì)與放大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而無法根本解決養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的公平性與支付的共濟(jì)性。

（三）全國統(tǒng)籌：養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任集中統(tǒng)一的公平與互濟(jì)

為了應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌面臨的困境與進(jìn)一步加快養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提升的速度，在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌不能一步到位的現(xiàn)實(shí)情況下，我國將省級(jí)統(tǒng)籌與中央調(diào)劑金制度納入統(tǒng)一框架，通盤規(guī)劃。作為一種過渡改革方案，中央調(diào)劑金制度以兼顧地方制度差異為基本前提，通過按一定比例集中收繳各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，再根據(jù)各地退休人員數(shù)量下?lián)艿姆绞?，旨在以缺口省份收支平衡為目?biāo)，從全國層面對(duì)不同地區(qū)養(yǎng)老基金收支進(jìn)行調(diào)盈補(bǔ)缺，重點(diǎn)支持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支矛盾突出的省份，適度均衡省際之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)。這一改革意向進(jìn)一步凸顯了中央政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)配和補(bǔ)貼方面的主導(dǎo)作用，為全國統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。隨著中央調(diào)劑金提取比例的逐漸提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省域間的橫向調(diào)劑規(guī)模力度也相應(yīng)地不斷擴(kuò)大，如2018年中央調(diào)劑金收入2413.3億元，下?lián)芙o地方2406.8億元，2021年調(diào)劑總規(guī)模達(dá)到9300余億元，這對(duì)平衡制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)重、財(cái)務(wù)壓力大的省份收支缺口，減輕收支矛盾較大省份的財(cái)政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體的可持續(xù)性，以及在全國范圍內(nèi)互濟(jì)余缺與提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的使用效率可以發(fā)揮積極作用。

雖然省級(jí)統(tǒng)籌化解了同一省內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的不均衡矛盾，但在考慮中央調(diào)劑金制度的效應(yīng)后，2023年和2024年養(yǎng)老金可支付月數(shù)超過基準(zhǔn)線①中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》將累計(jì)基金結(jié)余可支付月數(shù)等于9個(gè)月設(shè)定為“基準(zhǔn)線”，超過基準(zhǔn)線則認(rèn)為至少未來一年養(yǎng)老金待遇發(fā)放沒有支付壓力；將累計(jì)基金結(jié)余可支付月數(shù)等于3個(gè)月設(shè)定為“警戒線”，低于警戒線則認(rèn)為未來一年養(yǎng)老金待遇發(fā)放面臨著較大支付壓力。的省份會(huì)達(dá)到19個(gè)，低于警戒線的省份會(huì)達(dá)到10個(gè)，到2028年超過基準(zhǔn)線的省份會(huì)維持在17個(gè)，而低于警戒線的省份數(shù)量會(huì)高達(dá)13個(gè)。究其原因，中央調(diào)劑金制度下地方政府也要承擔(dān)補(bǔ)缺口的支出責(zé)任，由于各省份在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金待遇水平等方面還存在很大的差異，加之我國人口老齡化程度加劇與各地人口流動(dòng)不均衡，因此一些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口呈現(xiàn)逐年加大的趨勢(shì)，這表明中央調(diào)劑金制度還無法有效化解地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，難以成為地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非均衡的治本之策，亟待在省級(jí)統(tǒng)籌與中央調(diào)劑金制度運(yùn)行的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌。理論上，全國統(tǒng)籌符合社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則原理，實(shí)踐中養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的核心項(xiàng)目理應(yīng)成為頂層設(shè)計(jì)的制度安排，同時(shí)也是中央調(diào)劑金制度由過渡性向成熟定型轉(zhuǎn)換的契機(jī)。在這一轉(zhuǎn)換過程中，需要全方位重塑養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制體制，科學(xué)框定與切實(shí)落實(shí)中央與地方支出責(zé)任是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

三、支出責(zé)任劃分科學(xué)明晰:養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌有效實(shí)施的重要路徑

重新科學(xué)合理界定中央與地方的支出責(zé)任是適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的客觀要求及其順利實(shí)施的必要選項(xiàng)。全國統(tǒng)籌的核心要義在于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，由中央統(tǒng)一集中管理。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出適當(dāng)加強(qiáng)中央養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)，按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則要求，中央政府主導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任就成為題中應(yīng)有之義。然而，基于目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其實(shí)施狀況存在較大的差異，以及在“省級(jí)統(tǒng)籌+中央調(diào)劑”基金管理模式基礎(chǔ)上實(shí)行全國統(tǒng)籌還面臨著制度要素整合、中央與地方利益關(guān)系調(diào)整等諸多難題，尚不具備一步到位的制度環(huán)境與條件，因此應(yīng)以充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性為價(jià)值導(dǎo)向，以分階段理順中央與地方支出責(zé)任界限和范圍為貫通主線推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌初期的支出責(zé)任界分

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌初期的支出責(zé)任劃分應(yīng)圍繞中央調(diào)劑金全國統(tǒng)籌體制展開。2021年12月16日，國務(wù)院會(huì)議提出要建立中央和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政支持保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，逐步強(qiáng)化地方政府支出責(zé)任，確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。2022年，十三屆全國人大五次會(huì)議也進(jìn)一步明確要構(gòu)建地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任機(jī)制以增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。這些政策透視出，在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的初期階段應(yīng)將重點(diǎn)置于構(gòu)建規(guī)范的中央與地方分級(jí)支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，只有規(guī)范中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例，才能為各級(jí)政府預(yù)算安排帶來穩(wěn)定的預(yù)期，有效地調(diào)動(dòng)各方主體的能動(dòng)性。首先，由于支出責(zé)任主要體現(xiàn)為彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，因此要精準(zhǔn)甄別地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的表現(xiàn)形式及其成因，依此來合理確定哪類缺口由中央補(bǔ)助，哪類缺口由地方負(fù)責(zé)支出，哪類缺口中央與地方共同安排彌補(bǔ)。其次，調(diào)整和優(yōu)化中央調(diào)劑金制度，為順利實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支提供條件。鑒于中央調(diào)劑金制度下地方政府構(gòu)成缺口補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體之一，且各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況存在明顯的差異，因而可以對(duì)目前整齊劃一的提取比例進(jìn)行動(dòng)態(tài)性調(diào)整。在綜合考慮不同省份財(cái)力水平以及基金結(jié)余基礎(chǔ)上，對(duì)不同省份按分類分檔確定中央與地方的分擔(dān)比例。對(duì)于基金收支平衡狀況較好、結(jié)余較多的省份，適當(dāng)提高上繳比例的同時(shí)，減少中央補(bǔ)助規(guī)模以促使結(jié)余存量的支出。對(duì)于收不抵支的省份，適度降低上繳比例并加大補(bǔ)助傾斜力度以更好地發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)功能。通過支出責(zé)任分擔(dān)比例的合意性調(diào)整，不僅可以使支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制在向完全的全國統(tǒng)籌目標(biāo)推進(jìn)中增強(qiáng)地方財(cái)政的激勵(lì)約束，而且可以在一定程度上避免中央財(cái)政支出壓力的加劇，為下一階段的全國統(tǒng)籌預(yù)留更大的制度空間。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌成熟期的支出責(zé)任廓清

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌成熟期的支出責(zé)任劃分應(yīng)立足于統(tǒng)收統(tǒng)支全國統(tǒng)籌體制進(jìn)行。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌支出責(zé)任分擔(dān)的最終目標(biāo)指向是由中央與地方共同承擔(dān)轉(zhuǎn)向中央支出責(zé)任主導(dǎo)，即中央從全國層面進(jìn)行收支調(diào)劑與缺口補(bǔ)助。為此，成熟期的全國統(tǒng)籌需切實(shí)貫通制度要素的頂層設(shè)計(jì)，由中央統(tǒng)一集中行使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支決策權(quán)與調(diào)劑權(quán)，以充分彰顯養(yǎng)老保險(xiǎn)的中央事權(quán)歸屬與保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的橫向公平與縱向效率。為了確保在全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡，一方面應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制機(jī)制，為養(yǎng)老保險(xiǎn)收支建立明確的管理和控制框架。通過社會(huì)保險(xiǎn)年度預(yù)算與中期規(guī)劃的有效銜4，全面反映養(yǎng)老保險(xiǎn)資源配置的重點(diǎn)和范圍以及政策目標(biāo)、力度和方向，同時(shí)規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)的供給效率。

另一方面，以回應(yīng)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)資源需求為著眼點(diǎn)，從宏觀層次提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的有效性。為了切實(shí)防范與化解全國統(tǒng)籌后可能出現(xiàn)的中央財(cái)政壓力與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在全面科學(xué)預(yù)測(cè)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入供給與支付需求的前提下增強(qiáng)中央財(cái)政的運(yùn)作能力。一是規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入征繳，拓展基金投資渠道與提高投資收益率，適時(shí)提高國有資本收益上繳比例，加大劃轉(zhuǎn)部分國有資本收益充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金的力度，推進(jìn)一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)性提供充分的財(cái)力條件。二是進(jìn)一步完善全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)以降低制度運(yùn)行成本。覆蓋全國、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)是影響全國統(tǒng)籌制度運(yùn)行效率的重要技術(shù)支撐，直4關(guān)涉各個(gè)服務(wù)業(yè)務(wù)流程的順暢與銜4程度，以及信息捕捉、共享與披露的全面性、準(zhǔn)確性與及時(shí)性。基于此，應(yīng)充分運(yùn)用數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)統(tǒng)收統(tǒng)支全國統(tǒng)籌的要求，對(duì)已建成的全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行適度調(diào)整以確保其統(tǒng)一、安全與高效，從而為縱深推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支動(dòng)態(tài)監(jiān)管效率、提高中央財(cái)政支出責(zé)任的支撐能力提供科學(xué)規(guī)范的技術(shù)支持體系。