□鄭靈淞，李思卉，郭文晶，章雋寰，王金艷

（臨沂大學(xué)商學(xué)院，山東 臨沂 273400）

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利和全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，中國“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在農(nóng)村建設(shè)中具有十分重要的作用?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》明確提出，健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。同時，對農(nóng)村土地金融發(fā)展提出了具體要求，即穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)工作。

自20 世紀(jì)80 年代起，我國積極探索農(nóng)村土地金融的發(fā)展模式，目前已發(fā)展土地信托、土地銀行等多種傳統(tǒng)模式。之后基于普惠金融、數(shù)字金融以及互聯(lián)網(wǎng)金融開始探索供應(yīng)鏈金融、生態(tài)資源集合融資等新型模式。這些模式運(yùn)行的根本是盤活農(nóng)村資源，豐富農(nóng)村金融產(chǎn)品，解決農(nóng)民融資難、融資貴的問題，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村土地金融的概念

目前，理論界對農(nóng)村土地金融的概念存在3 個觀點(diǎn)。一是廣義的概念，即農(nóng)村土地金融是與農(nóng)村土地有關(guān)的資金融通活動，包括農(nóng)村土地金融、農(nóng)村宅基地金融和集體建設(shè)性用地金融，該定義的范圍較大，包括非農(nóng)用的金融活動。二是指土地經(jīng)營者以承包農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款，圍繞農(nóng)村土地的開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營展開的資金融通活動。該定義突出了土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款行為。三是指服務(wù)對象為土地經(jīng)營者、使用者或所有者，圍繞農(nóng)村土地開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營展開的資金融通活動，其概念仍以農(nóng)村土地為中心，但資金活動不限于抵押貸款。后兩種定義的共同特點(diǎn)是農(nóng)村土地金融是圍繞農(nóng)村土地開展的資金融通活動，都強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地，對農(nóng)村土地范圍的明晰會影響對農(nóng)村土地金融的理解。

農(nóng)村土地是指農(nóng)用地，我國《土地管理法》中明確農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，農(nóng)村土地金融活動將圍繞該范圍進(jìn)行。鑒于農(nóng)村土地是廣大農(nóng)村的核心資產(chǎn)，文章研究屬于第三種觀點(diǎn)范圍，是基于農(nóng)村土地開展的融資模式。

2 我國農(nóng)村土地金融發(fā)展概況

我國農(nóng)村土地金融的實踐多從民間摸索開始。2008 年首次明確大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、水域灘涂使用權(quán)等可辦理抵押貸款業(yè)務(wù)。2015 年人民銀行組織開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，建立北京大興區(qū)等232 個試點(diǎn)縣和天津市薊縣等59 個試點(diǎn)縣市區(qū)，開始對農(nóng)村土地金融改革的頂層設(shè)計，上升到國家層面。2016 年“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)在國務(wù)院授權(quán)下正式開始。2019 年人民銀行、銀保監(jiān)會等發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)提出推進(jìn)推廣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。從試點(diǎn)到推廣，由點(diǎn)到面，反映了我國農(nóng)村土地金融改革的星火燎原之勢。2008 年以來我國有關(guān)農(nóng)村土地金融政策改革內(nèi)容如表1 所示。

表1 2008 年以來我國有關(guān)農(nóng)村土地金融政策改革內(nèi)容

截至2018 年9 月末，全國232 個試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地抵押貸款余額為520 億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964 億元；59 個試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額為292 億元，同比增長48.9%，累計發(fā)放516 億元。同時，陸續(xù)建立與農(nóng)村土地金融發(fā)展相關(guān)的配套措施。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地金融的靈魂，全國已有1 231 個縣（市）、17 826 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立第三方評估機(jī)構(gòu)，開展土地價值評估工作，農(nóng)村土地確權(quán)工作在2018 年基本完成。發(fā)展較早的土流網(wǎng)線下?lián)碛? 156 家土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心及3 萬名土地經(jīng)紀(jì)人，在全國各地投資建設(shè)運(yùn)營的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心覆蓋597 個區(qū)縣，為土地抵押、流轉(zhuǎn)及發(fā)展農(nóng)村土地金融奠定了基礎(chǔ)。

3 我國農(nóng)村土地金融發(fā)展模式

自20 世紀(jì)80 年代起，我國積極探索農(nóng)村土地金融的發(fā)展模式。經(jīng)過20 多年的發(fā)展，以“兩權(quán)”抵押為中心發(fā)展起來的模式有土地托管為基礎(chǔ)的抵押貸款、土地信托、土地銀行、土地證券化、供應(yīng)鏈金融、“兩山銀行”等，目前仍在不斷探索和優(yōu)化中。

3.1 土地托管擔(dān)保模式：“農(nóng)戶+土地托管機(jī)構(gòu)+金融機(jī)構(gòu)”模式

土地托管是土地流轉(zhuǎn)的一種形式，是指部分不愿耕種或無能力耕種者把部分或全部土地給受托方，由其代為耕種管理的模式。土地托管機(jī)構(gòu)根據(jù)托管者的需求經(jīng)營，適合農(nóng)村實際情況，可解決農(nóng)村分散小規(guī)模種植狀況，解決農(nóng)村勞動力不足的問題，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化。我國土地托管名稱各異，例如土地服務(wù)公司、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公社等。土地托管機(jī)構(gòu)為社員提供融資服務(wù)，可作為擔(dān)保人幫助農(nóng)戶向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款，即土地托管擔(dān)保模式。該模式的優(yōu)化和創(chuàng)新發(fā)展如圖1 所示。

圖1 以土地托管機(jī)構(gòu)擔(dān)保為主的農(nóng)村土地金融模式

土地托管擔(dān)保模式中，農(nóng)戶將土地交由農(nóng)村土地托管公司管理，向金融機(jī)構(gòu)提出貸款申請，農(nóng)村土地托管公司作為擔(dān)保方，為農(nóng)戶貸款擔(dān)保。若農(nóng)戶不能如期還款，由農(nóng)村土地托管公司代償，以農(nóng)戶未來的農(nóng)村土地收入作為補(bǔ)償。同時，托管公司享有對托管土地的出租、轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)利，收益作為擔(dān)保補(bǔ)償。該種方式可積極尋求政府在貸款利率、擔(dān)保等方面的政策支持。

3.2 土地信托模式

農(nóng)村土地信托是土地流轉(zhuǎn)中的一項制度創(chuàng)新，是解決農(nóng)村閑置土地、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的重要途徑，是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)委托給土地托管機(jī)構(gòu)并獲得相應(yīng)委托收益的一種金融形式[1]。2001 年我國開始采用農(nóng)村土地信托模式，形成了紹興模式、益陽模式、沙縣模式以及宿州模式等典型代表。農(nóng)村土地信托模式流程如圖2所示。

圖2 農(nóng)村土地信托模式流程

鑒于農(nóng)戶土地規(guī)模較小，可將村委或合作社作為總委托人集中土地后再委托，土地規(guī)模較大的農(nóng)戶也可直接委托。信托機(jī)構(gòu)依據(jù)專業(yè)優(yōu)勢或資源優(yōu)勢將受托的土地出租、轉(zhuǎn)包、入股、自我經(jīng)營等，獲得租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)、分紅、投資收益等，再分配給農(nóng)戶、村委或合作社，村委或農(nóng)民合作社再二次分配給農(nóng)戶。

3.3 土地銀行模式

土地銀行是指主要經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。我國第一家農(nóng)村土地銀行2009 年在成都成立，隨后在全國推廣[2]。銀行連接土地供給者和需求者，使得土地流轉(zhuǎn)速度加快。同時，銀行大塊吸儲，通過對接種植大戶、專業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，提高土地生產(chǎn)效益，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。近年來，各地都在積極探索建立土地銀行發(fā)展模式，如圖3 所示。

圖3 農(nóng)村土地銀行模式

農(nóng)村土地銀行模式運(yùn)作流程如下。農(nóng)戶向土地銀行存儲土地，一般是由村集體整合成片土地向銀行存儲，利于土地整片利用。土地評估機(jī)構(gòu)根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度以及升值潛力等確定合理的價格。銀行根據(jù)該價格確定利息金額，將存儲的土地“貸”給規(guī)模經(jīng)營者，收取貸出利息（土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等）。另外，農(nóng)戶也可直接向銀行抵押土地承包經(jīng)營權(quán)證，辦理抵押貸款。

3.4 農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融模式

農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融模式是指銀行將核心企業(yè)和上下游企業(yè)聯(lián)系在一起，提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的一種融資模式。農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融的服務(wù)對象是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)鏈上的中小企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、普通農(nóng)戶等，是一個閉合的整體系統(tǒng)，注重自償性，可圍繞種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)業(yè)工具、農(nóng)產(chǎn)品銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行融資服務(wù)，如圖4 所示。

圖4 以農(nóng)產(chǎn)品種植為產(chǎn)業(yè)鏈的供應(yīng)鏈金融模式

圖4 列示了兩種產(chǎn)業(yè)鏈（上游和下游企業(yè)分別作為核心企業(yè)）的詳細(xì)過程。供應(yīng)鏈金融是下游對上游授信，下游企業(yè)通過信息流篩選客戶，并以客戶的應(yīng)收賬款或訂單為保障聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)提供貸款；上游企業(yè)向下游單位授信通過賒銷進(jìn)行，也可以龍頭企業(yè)為擔(dān)保，由金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)戶貸款。供應(yīng)鏈金融中的產(chǎn)品交易是真實交易，可有效減弱信用風(fēng)險。

3.5 生態(tài)資源集合平臺融資模式

生態(tài)資源集合平臺也稱“兩山銀行”，是近年來農(nóng)村經(jīng)營制度的一大創(chuàng)新，其深入踐行了“綠水青山就是金山銀山”的理念。該平臺借鑒銀行分散式輸入、集中式輸出的模式，由政府主導(dǎo)開展自然資源產(chǎn)權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品交易，推動山林、土地、流域、農(nóng)房等碎片化資源整合，使之成為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包，通過第三方評估后向銀行融資或吸引社會資本投資，如圖5 所示。

圖5 生態(tài)資源集合平臺融資模式

生態(tài)資源集合平臺融資模式最先發(fā)展于浙江省常山縣，之后全國各地均探索嘗試并取得顯著成績。其最大的優(yōu)勢是可實現(xiàn)農(nóng)村資源“零存整取”，進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營。平臺由政府主導(dǎo)，在融資政策方面具有先天優(yōu)勢，建有自己的產(chǎn)業(yè)基金，可直接參與資源項目的經(jīng)營，發(fā)行綠色債券或收益證券化產(chǎn)品（如林權(quán)收益權(quán)、旅游收益權(quán)、水權(quán)收益等）獲得資金。平臺自身或聯(lián)合銀行為農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等生態(tài)資源規(guī)模經(jīng)營者提供了融資擔(dān)保、貸款服務(wù)，為盤活農(nóng)村資源提供了資金來源。

4 促進(jìn)農(nóng)村土地金融發(fā)展的政策建議

4.1 建立完善的農(nóng)村土地金融支持體系

完善我國農(nóng)村土地金融組織體系，建立正規(guī)金融和非正規(guī)金融多樣化的金融體系。在土地金融發(fā)展初期，加大政策性金融的支持力度。鑒于農(nóng)商行（農(nóng)信社）在農(nóng)村發(fā)展的優(yōu)勢，土地銀行等可由農(nóng)商行承擔(dān)，減少交易成本、管理成本，到成熟時期再行分離，充分發(fā)揮現(xiàn)有金融體系的功能，積極鼓勵各地創(chuàng)新多種金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)民對土地金融的需求。

4.2 建立完善的土地流轉(zhuǎn)體系

推動建立政府主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)（流轉(zhuǎn)）服務(wù)中心，為土地交易提供合同簽訂、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、法律咨詢、公證、土地評估等服務(wù)，發(fā)布土地供求信息，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。完善土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民利益保障機(jī)制。土地能否流轉(zhuǎn)起來，關(guān)鍵在于農(nóng)民是否有流轉(zhuǎn)意愿。如果在流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益受到損害或者流轉(zhuǎn)收益較低，農(nóng)民可能寧可荒地也不愿流轉(zhuǎn)。建立完善的利益保障機(jī)制是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要保證，針對土地承擔(dān)的社會保障功能，我國應(yīng)加強(qiáng)多層次的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，將社會養(yǎng)老、強(qiáng)制性養(yǎng)老、自愿性養(yǎng)老保險以及政府補(bǔ)貼相結(jié)合，必須強(qiáng)制將土地流轉(zhuǎn)中的一部分收益作為農(nóng)民的養(yǎng)老儲備金集中管理，村委不得以各種形式侵占農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的利益。

4.3 加強(qiáng)法律、政策與產(chǎn)權(quán)開放方面的保障

我國《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、自留地以及宅基地等集體所有的土地不能進(jìn)行抵押?，F(xiàn)行國家層面的法律框架并沒有為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資提供法律、法規(guī)保障，僅是在各試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)得到一部分地方性法規(guī)的許可，所以農(nóng)村土地金融制度建立面臨的第一大問題是法律和政策的制約[3]。需從法律和政策方面明晰三權(quán)的概念和權(quán)能，修改如《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律對土地使用權(quán)禁止抵押的規(guī)定，滿足現(xiàn)實發(fā)展需要。

對土地流轉(zhuǎn)方面的限制，特別是承包權(quán)流轉(zhuǎn)對象的限制，可以采取逐漸開放的形式，集體預(yù)留一部分承包地僅限內(nèi)部成員承包和流轉(zhuǎn)，承擔(dān)社會保障功能。除該部分土地外，其他土地可以根據(jù)市場需求以承包、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)對象可為非集體成員，吸收外部人員投資經(jīng)營，提高土地市場效率，優(yōu)化資源配置，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。

4.4 建立農(nóng)戶信用評價長效機(jī)制

建設(shè)農(nóng)村信用體系是建設(shè)社會信用體系的一項重要的基礎(chǔ)性內(nèi)容，對鄉(xiāng)村全面振興具有積極意義，對優(yōu)化農(nóng)村信用和融資環(huán)境、幫助農(nóng)民增收、支持農(nóng)業(yè)增效等具有重要作用。

信用基礎(chǔ)是農(nóng)村土地金融可持續(xù)發(fā)展的重要基石，金融機(jī)構(gòu)可通過以往業(yè)務(wù)綜合評價農(nóng)戶信用等級，與村集體委員建立密切聯(lián)系，了解每戶的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和信用狀況。金融機(jī)構(gòu)人員應(yīng)深入村戶調(diào)查了解，建立農(nóng)戶信用檔案。