馬浩 蔣金鳳 王大安

（1. 國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，陜西西安710048；2. 國家林業(yè)和草原局旱區(qū)生態(tài)水文與災(zāi)害防治國家林業(yè)局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，陜西西安 710048；3. 若羌縣林業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣中心，新疆若羌 841800；4. 中國林業(yè)科學(xué)研究院濕地研究所濕地生態(tài)功能與恢復(fù)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100091）

1 引言

自1956 年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來，截至2019 年我國已建立超過2 750 個(gè)自然保護(hù)區(qū)［1］，1990—2008 年是我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展期，快速發(fā)展期過后，現(xiàn)在已經(jīng)逐步由速度規(guī)模型向規(guī)范化管理型進(jìn)行轉(zhuǎn)變［2］。國家機(jī)構(gòu)改革之前，自然保護(hù)區(qū)大部分處于多頭共管狀態(tài)，不同部門之間的管理交叉重疊，致使一些保護(hù)區(qū)存在的歷史遺留問題一直得不到解決，而以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系政策的出臺，使這些歷史遺留問題引起的矛盾沖突得到了一次很好的解決機(jī)會。

濕地是在陸地生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)交互作用下形成的獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)［3］，因凈化水質(zhì)作用顯著，具有“地球之腎”的美稱，2016 年，我國建立的濕地自然保護(hù)區(qū)數(shù)量已超過577 個(gè)［4］。陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)地處黃河中游，地理位置優(yōu)越，是黃河生態(tài)圈的重要組成部分［5］。保護(hù)區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整，是我國中西部水鳥的重要越冬地和遷徙中轉(zhuǎn)驛站，每年都有大批水鳥在此越冬繁殖或者遷徙停歇［6］。該保護(hù)區(qū)自2005 年建立以來，于2014 年和2017 年進(jìn)行了兩次范圍與功能區(qū)的調(diào)整，現(xiàn)狀范圍功能分區(qū)趨于合理，但保護(hù)區(qū)內(nèi)仍存在部分矛盾沖突問題。本文通過分析陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存在的矛盾沖突問題，提出相應(yīng)的對策建議，以期為保護(hù)區(qū)的保護(hù)提供參考依據(jù)。

2 保護(hù)區(qū)概況

陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)位于關(guān)中平原的東端，東側(cè)與山西省相接，以黃河治導(dǎo)控制線的中心線為界，西界分南北兩段，黃河老岸為北段邊界，第二道防洪堤為南段邊界，北側(cè)以韓城禹門口為界，南側(cè)以潼關(guān)港口為界［7］。在行政區(qū)劃上包括潼關(guān)、大荔、合陽和韓城4 個(gè)縣的黃河河道、洪泛平原、河漫灘和黃河、渭河、洛河3 條河流的交匯地區(qū)，地理坐標(biāo)介于110°08′13″-110°36′45″E，34°36′25″-35°51′59″N，總面積45 986 hm2［8］。

2.1 自然條件

陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)屬暖溫帶大陸性半濕潤季風(fēng)氣候，四季分明，雨熱同季，年平均氣溫13.5 ℃，年平均降水量529～574 mm，降水多集中在7，8，9 月，占全年降水的51.6%，年平均風(fēng)速2.5 m/s，無霜期210 d［8］。

保護(hù)區(qū)內(nèi)廣泛分布河流沖積、淤積物，地質(zhì)構(gòu)造較為單一，粉砂、砂質(zhì)黏土、淤泥互層結(jié)構(gòu)明顯。保護(hù)區(qū)北端（龍門）斷崖明顯，有石灰?guī)r出露，龍門至潼關(guān)段的黃河谷地內(nèi)，由黃土狀土組成的第二、三級階地發(fā)育較好。保護(hù)區(qū)海拔327～378 m，地勢平坦，分布為河床、河心灘、河漫灘、沙洲和洪泛平原等，橫向高差在3～4 m。

保護(hù)區(qū)主要有沼澤土、鹽土和新積土等土壤類型，在一些常年積水的洼地上，發(fā)育有沼澤土；在有季節(jié)性積水、地勢相對低平的地方，因蒸發(fā)強(qiáng)烈，發(fā)育有鹽土；在地勢相對較高處發(fā)育有新積土。保護(hù)區(qū)內(nèi)土壤由于受到洪水的沖洗、稀釋以及沉積物的覆蓋，土壤鹽分相對較少，發(fā)育也較年幼。保護(hù)區(qū)有鹽沼、淺水濕地植物群落、草叢沼澤、灌叢沼澤和森林沼澤等多種天然植被類型及蓮群落、白羊草群落、刺槐林等非天然植被，構(gòu)成完整的濕地植被生態(tài)系統(tǒng)。

2.2 主要保護(hù)對象

陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)以河流濕地生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性作為主要保護(hù)對象，包括保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的河流水體、河漫灘、河心沙洲、河流交匯形成的三角洲，天然和人工建造的各種景觀，保護(hù)區(qū)內(nèi)的生物資源特別是珍稀水禽及其棲息環(huán)境。陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)屬河流谷底型地貌，河流濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育完善，為候鳥遷徙提供了重要的停歇地和棲息地［9］。該保護(hù)區(qū)是陜西省鳥類數(shù)量最多、分布最集中的地區(qū)之一，記錄有野生鳥類148 種，占全省總種數(shù)的40.21%，保護(hù)區(qū)內(nèi)越冬棲息的國家一級保護(hù)動物6 種，分別為黑鸛（Ciconia nigra）、東方白鸛（Ciconia boyciana）、大鴇（Otis tarda）、丹頂鶴（Grus japonensis）、白肩雕（Aquila heliaca）和金雕（Aquila chryseatos）等，棲息的國家二級保護(hù)動物有18 種，如灰鶴（Grus grus）、大天鵝（Cygnus cygnus）、白琵鷺（Platalea leucorodia）、鴛鴦（Aix galericulata）等［8］。保護(hù)區(qū)內(nèi)種子植物共75 科241 屬361 種，分布有國家二級保護(hù)植物野大豆（Glycine soja），省級保護(hù)植物綬草（Spiranthes sinensis）、穗狀狐尾藻（Myriophyllum spicatum）和多枝檉柳（Tamarix ramosissima）［8］。保護(hù)區(qū)內(nèi)分布的植物種質(zhì)資源以及眾多國家級和省級野生動物及其棲息地具有重要的保護(hù)價(jià)值。

2.3 保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃調(diào)整及管理機(jī)構(gòu)

陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)自建立以來共進(jìn)行了兩次總體規(guī)劃的調(diào)整。2005 年11 月15 日，陜西省人民政府發(fā)布批復(fù)文件《關(guān)于設(shè)立陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》，批復(fù)陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)總面積57 348 hm2，其中，核心區(qū)面積22 611 hm2，緩沖區(qū)面積22 306 hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)面積12 431 hm2。

2014 年12 月18 日，陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行第一次范圍及功能區(qū)調(diào)整（陜西省人民政府《關(guān)于調(diào)整黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)范圍及功能區(qū)的批復(fù)》），調(diào)整后總面積45 950 hm2，其中核心區(qū)面積18 209 hm2，緩沖區(qū)面積18 169 hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)面積9 572 hm2。

2017 年12 月26 日，陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行第二次范圍及功能區(qū)調(diào)整（陜西省人民政府《關(guān)于調(diào)整陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)范圍及功能區(qū)劃的批復(fù)》，調(diào)整后總面積45 986 hm2，其中，核心區(qū)面積18 209 hm2，緩沖區(qū)面積17 774 hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)面積10 003 hm2。

陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)按行政區(qū)域進(jìn)行屬地管理，由潼關(guān)、大荔、合陽和韓城分別對各行政區(qū)域內(nèi)的保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理，其中，大荔段批復(fù)總面積16 540.14 hm2，落圖核心區(qū)面積5 113.95 hm2，緩沖區(qū)面積7 295.76 hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)面積3 431.88 hm2。管理機(jī)構(gòu)為陜西省黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)管理局，主管單位為陜西省渭南市林業(yè)和草原局。

3 保護(hù)區(qū)存在的矛盾沖突問題

陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)經(jīng)過2014 年和2017 年兩次總體規(guī)劃調(diào)整，保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀范圍內(nèi)功能分區(qū)趨于合理，但歷史遺留問題難以在調(diào)規(guī)中解決，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)仍存在較多的矛盾沖突問題。

保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的矛盾沖突主要有5 種類型：超出縣域（位于山西行政管轄范圍內(nèi)）、管轄飛地（由陜西行政管轄，但位于黃河對岸靠近山西一側(cè)）、村莊、設(shè)施建筑（道路用地和水工建筑用地）和永久基本農(nóng)田。陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)（大荔段）內(nèi)矛盾沖突面積統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 陜西黃河濕地省級自然保護(hù)區(qū)（大荔段）內(nèi)矛盾沖突面積統(tǒng)計(jì)

保護(hù)區(qū)內(nèi)5 種矛盾沖突類型中，永久基本農(nóng)田面積最大，達(dá)到了6 601.35 hm2，占批復(fù)面積的39.91%，且核心區(qū)和緩沖區(qū)分布面積4 790.73 hm2，遠(yuǎn)高于實(shí)驗(yàn)區(qū)分布的面積；其次是位于黃河對岸的管轄飛地，面積1 093.09 hm2，占批復(fù)面積的6.61%，該部分由陜西省行政管轄，但由于位于黃河對岸，更靠近山西省實(shí)際管轄范圍，在管理中相當(dāng)于一塊飛地，很難進(jìn)行有效的管理；再次是超出縣域部分，面積712.59 hm2，占批復(fù)面積的4.31%，該部分位于山西省行政管轄范圍內(nèi)，大荔縣無權(quán)管理；設(shè)施建筑基本為田間耕作道路用地和農(nóng)村道路用地；村莊面積分布于緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，面積為35.64 hm2，占批復(fù)面積的0.22%。

4 解決對策及建議

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》和自然資源部、國家林業(yè)和草原局《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》等文件要求，針對保護(hù)區(qū)內(nèi)的矛盾沖突問題提出以下解決對策：

（1）永久基本農(nóng)田建議分區(qū)進(jìn)行處理。實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田距離黃河河道較遠(yuǎn)，保護(hù)價(jià)值相對較低，為保證永久基本農(nóng)田面積不減少，建議將實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田調(diào)出保護(hù)區(qū)。緩沖區(qū)和核心區(qū)的基本農(nóng)田緊鄰黃河河道，考慮到生態(tài)系統(tǒng)完整性，為實(shí)現(xiàn)對黃河生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)，建議采取逐步退出的方式。

（2）對于由陜西行政管轄，但位于黃河對岸靠近山西一側(cè)的地塊，建議調(diào)出保護(hù)區(qū)，因靠近山西一側(cè)，不調(diào)出保護(hù)區(qū)，后期易形成飛地，很難對該部分進(jìn)行有效的管理。

（3）超出縣域的地塊建議采取調(diào)出處理，因行政管轄權(quán)為山西省，陜西省無權(quán)管理。

（4）設(shè)施建筑基本為田間耕作道路用地，建議隨永久基本農(nóng)田的處理同步進(jìn)行，如永久基本農(nóng)田采取調(diào)出處理，則其中的設(shè)施建筑同步調(diào)出，如永久基本農(nóng)田采取退出的處理方式，則其中的設(shè)施建筑可同步退出保護(hù)區(qū)。

（5）實(shí)驗(yàn)區(qū)成規(guī)模的村莊以及靠近邊界的村莊建議采取調(diào)出處理，緩沖區(qū)的村莊建議依據(jù)永久基本農(nóng)田同步處理。