□ 林秋萍 許可寧

立法后評(píng)估是法律法規(guī)正式施行一段時(shí)間后，對(duì)法律的實(shí)施效果和社會(huì)效應(yīng)等進(jìn)行客觀評(píng)估，是法律法規(guī)修改廢立的重要依據(jù)，也是促進(jìn)“良法善治”的有效手段[1]。制度運(yùn)行的效果本質(zhì)上取決于頂層設(shè)計(jì)，故本文從地方立法后評(píng)估的法律文本規(guī)定著手，結(jié)合實(shí)踐情況，重新審視地方立法后評(píng)估制度存在的問題，以期提出完善地方立法后評(píng)估制度的建議。

一、考察：我國設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估的立法現(xiàn)狀

分析我國289個(gè)設(shè)區(qū)的市關(guān)于地方立法條例的相關(guān)規(guī)定，289個(gè)設(shè)區(qū)的市中出臺(tái)地方立法條例的共有264個(gè)，其中設(shè)置有立法后評(píng)估相關(guān)規(guī)定的有218個(gè)[2]，下文即以這218個(gè)有規(guī)定立法后評(píng)估條款的法律文本展開。

（一）立法后評(píng)估啟動(dòng)條件的規(guī)定現(xiàn)狀

1.啟動(dòng)時(shí)間或啟動(dòng)情形

對(duì)于立法后評(píng)估的啟動(dòng)條件，一般分為兩種情形，一種是在規(guī)定時(shí)間啟動(dòng)，一種是在規(guī)定情況發(fā)生時(shí)啟動(dòng)。從文本分析看，有169個(gè)設(shè)區(qū)的市沒有規(guī)定評(píng)估的啟動(dòng)條件，占比達(dá)77.5%，僅有49個(gè)設(shè)區(qū)的市規(guī)定了啟動(dòng)的時(shí)間或情形，如下表1所示。

表1：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估啟動(dòng)時(shí)間或情況的規(guī)定

在啟動(dòng)時(shí)間上，有規(guī)定一年到三年不等的，也有沒有明確規(guī)定具體時(shí)間的；在啟動(dòng)情形上，有需要特殊程序的，如主任會(huì)議認(rèn)為需要，也有直接根據(jù)社會(huì)環(huán)境或發(fā)展的變化和需要的。

2.啟動(dòng)的必要程度

主要考察立法后評(píng)估啟動(dòng)規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)”啟動(dòng)或“可以”啟動(dòng)，“應(yīng)當(dāng)”表明啟動(dòng)的強(qiáng)制性和必要性，“可以”表明對(duì)是否啟動(dòng)評(píng)估具有相對(duì)寬松的決定權(quán)。如表2所示，僅有10個(gè)設(shè)區(qū)的市規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”啟動(dòng)評(píng)估程序，占比僅為4.6%。

表2：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估啟動(dòng)必要程度的規(guī)定

（二）立法后評(píng)估主體的規(guī)定現(xiàn)狀

啟動(dòng)主體指的是由哪些單位或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施評(píng)估工作[3]。分析我國設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估條款，對(duì)評(píng)估主體的選擇大致分為四類，如表3所示，一是人大常委會(huì)及其有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，包括常委會(huì)有關(guān)委員會(huì)、法制工作機(jī)構(gòu)等；二是人大及其常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，包括人大專門委員會(huì)、人大有關(guān)委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)委員會(huì)、法制工作機(jī)構(gòu)等，85%設(shè)區(qū)的市都選擇該種評(píng)估主體；三是有將第三方納入評(píng)估主體范圍的；四是有專門提及法規(guī)實(shí)施主體的。

表3：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估主體的規(guī)定

（三）立法后評(píng)估方式的規(guī)定現(xiàn)狀

評(píng)估方式指的是采取何種手段或方法對(duì)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。僅有13個(gè)設(shè)區(qū)的市有規(guī)定評(píng)估方式或評(píng)估方式的確定，如表4所示，主要包括實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)、論證會(huì)、聽取匯報(bào)、專家咨詢、問卷調(diào)查等方式，也有設(shè)區(qū)的市規(guī)定由人大常委會(huì)另行確定評(píng)估方式。

表4：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估方式的規(guī)定

（四）立法后評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容的規(guī)定現(xiàn)狀

評(píng)估對(duì)象指的是評(píng)估的范圍，是就廣度而言的，可以是對(duì)法規(guī)的全部或部分內(nèi)容，甚至可以對(duì)單個(gè)條款和制度進(jìn)行評(píng)估[7]。評(píng)估內(nèi)容指的是評(píng)估的考量因素，是就標(biāo)準(zhǔn)而言的，通常來說，可以是對(duì)法條文本內(nèi)容、實(shí)施現(xiàn)狀、立法技術(shù)等的某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。

1.評(píng)估對(duì)象

如表5所示，絕大部分設(shè)區(qū)市在評(píng)估對(duì)象上規(guī)定較為籠統(tǒng)，如：“有關(guān)地方性法規(guī)、有關(guān)地方性法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定”，只有少部分設(shè)區(qū)的市將對(duì)象和內(nèi)容明確為“重點(diǎn)”法規(guī)或“重要”制度。

表5：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估對(duì)象的規(guī)定

2.評(píng)估內(nèi)容

絕大部分設(shè)區(qū)的市都未作明確規(guī)定評(píng)估內(nèi)容，僅有12個(gè)設(shè)區(qū)的市規(guī)定了具體評(píng)估內(nèi)容，如表6所示，涉及法規(guī)的實(shí)施效果、立法質(zhì)量、科學(xué)性、合理性、可操作性等方面。

表6：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估內(nèi)容的規(guī)定

（五）立法后評(píng)估結(jié)果的規(guī)定現(xiàn)狀

評(píng)估結(jié)果是評(píng)估工作完成后，根據(jù)所收集到的信息，綜合考量各種法律和社會(huì)因素，形成綜合評(píng)估報(bào)告，是立法后評(píng)估的直接成果[8]。對(duì)于評(píng)估結(jié)果的要求，如表7所示，79.8%的設(shè)區(qū)的市僅規(guī)定評(píng)估結(jié)果需要向常委會(huì)報(bào)告，另有石家莊和唐山兩個(gè)市規(guī)定向常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，但有33個(gè)設(shè)區(qū)的市在“報(bào)告”之外提出其他要求，如公開、建議、審議、作為重要依據(jù)等，有9個(gè)設(shè)區(qū)的市對(duì)于評(píng)估結(jié)果沒有任何規(guī)定。

表7：設(shè)區(qū)的市立法后評(píng)估結(jié)果的規(guī)定

二、反芻：地方立法后評(píng)估制度的問題剖析

2015年修訂的《立法法》規(guī)定了對(duì)法律或有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估，隨后各省市也出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)對(duì)立法后評(píng)估進(jìn)行規(guī)范，有218個(gè)設(shè)區(qū)的市在立法條例中也規(guī)定了立法后評(píng)估制度的內(nèi)容。如上文所述，以立法條例的方式確實(shí)難以進(jìn)一步細(xì)化立法后評(píng)估制度，所以有設(shè)區(qū)的市又通過專項(xiàng)條例的方式補(bǔ)充了立法上的不足，如臨沂市、南京市等18個(gè)[9]市人大常委會(huì)相繼出臺(tái)立法后評(píng)估辦法或立法評(píng)估辦法。立法后評(píng)估辦法的出臺(tái)一定程度上能夠細(xì)化和規(guī)范立法后評(píng)估制度，但是目前該做法在全國仍屬于少數(shù)，絕大多數(shù)地方立法在文本上仍存在著這樣那樣的問題。在文本的實(shí)施上，以福建各設(shè)區(qū)的市為例，且不論實(shí)施效果，僅制度實(shí)施的次數(shù)而言，屈指可數(shù)。各地其實(shí)都在不同程度上確立和響應(yīng)立法后評(píng)估制度，但又存在回避制度的規(guī)范和實(shí)施的情況，導(dǎo)致地方立法后評(píng)估制度存在著規(guī)范不足、標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化、文本實(shí)施不足、制度虛置等問題。

（一）立法后評(píng)估啟動(dòng)程序不健全

立法質(zhì)量是法律體系建設(shè)的生命線[10]。不管從法律政策導(dǎo)向還是制度本身價(jià)值功能的角度出發(fā)，立法后評(píng)估都應(yīng)作為法治工作的重要部分展開，但反觀實(shí)踐，立法后評(píng)估并未能夠常態(tài)化運(yùn)行，各地開展的立法后評(píng)估次數(shù)也屈指可數(shù)[11]。啟動(dòng)程序的不健全導(dǎo)致立法后評(píng)估活動(dòng)難以啟動(dòng)或較少啟動(dòng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是啟動(dòng)時(shí)間設(shè)置缺乏或不合理。僅有49個(gè)設(shè)區(qū)的市規(guī)定了立法后評(píng)估的啟動(dòng)時(shí)間，大多規(guī)定為一年到三年不等，一到三年時(shí)間設(shè)置偏短，這段時(shí)間還處于法律法規(guī)的普及階段，很多條款甚至從未在實(shí)踐中得到運(yùn)用，在這么短的時(shí)間內(nèi)就進(jìn)行立法后評(píng)估，難以全面了解法律實(shí)施效果，缺乏一定的合理性。其中還有4個(gè)設(shè)區(qū)的市僅規(guī)定“一段時(shí)間后”，時(shí)間設(shè)置過于模糊。

二是啟動(dòng)程序缺少硬性約束。僅有10個(gè)設(shè)區(qū)的市規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”啟動(dòng)立法后評(píng)估程序。一項(xiàng)法律法規(guī)不論其在立法階段有多少專家參與，進(jìn)行了多么嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄕ撟C，都不能替代其立法后評(píng)估，立法后評(píng)估對(duì)于任何法律法規(guī)而言都是不可或缺的。而我國絕大部分設(shè)區(qū)的市采用的是授權(quán)性規(guī)定，即由特定主體自主決定是否啟動(dòng)立法后評(píng)估，正因立法后評(píng)估的啟動(dòng)缺少硬性約束，導(dǎo)致在實(shí)踐中進(jìn)行過立法后評(píng)估的法律法規(guī)連萬分之一都不到[12]。

（二）立法后評(píng)估主體失衡

評(píng)估主體的選擇決定評(píng)估活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向[13]。立法后評(píng)估涉及立法技術(shù)、法律實(shí)施效果、社會(huì)效果等方面，為了全面和客觀評(píng)估，本應(yīng)盡可能地讓多元主體參與其中，但因受“技術(shù)理性”和現(xiàn)實(shí)可操作性的影響而難以實(shí)現(xiàn)[14]。在我國地方立法后評(píng)估的參與主體主要呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。

一是以人大及其常委會(huì)為主導(dǎo)。90%設(shè)區(qū)的市評(píng)估主體規(guī)定為人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)或人大及其常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。人大作為立法機(jī)關(guān)，組織、發(fā)起甚至主導(dǎo)立法活動(dòng)本是應(yīng)然，但如果評(píng)估活動(dòng)僅僅只有人大及其常委會(huì)參與，難免又陷入“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的尷尬境地，立法機(jī)關(guān)評(píng)估自己的立法行為和效果，容易出現(xiàn)內(nèi)部的封閉性，無法客觀和全面地反映事實(shí)[15]。

二是第三方參與較少。從上文分析可知，僅有20個(gè)設(shè)區(qū)的市在評(píng)估主體的設(shè)置上選擇了第三方參與。黨的十八屆四中全會(huì)上就明確提出要建立第三方評(píng)估制度，第三方主體參與評(píng)估的重要性不言而喻，它能夠確保評(píng)估活動(dòng)的專業(yè)性和科學(xué)性，有效彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)“內(nèi)部封閉化”評(píng)估的弊端[16]。

三是公眾參與的空缺。在立法后評(píng)估的實(shí)踐中，大部分地方都有將公眾作為獨(dú)立一方納入評(píng)估參與主體中。但在法律文本上，全部設(shè)區(qū)的市均未規(guī)定公眾參與立法后評(píng)估的內(nèi)容，僅有4個(gè)設(shè)區(qū)市在評(píng)估方式中設(shè)定了諸如“民意調(diào)查”“問卷調(diào)查”此類需要民眾參與的方式，這明顯造成了評(píng)估參與主體的失衡。從更深層意義上講，公眾參與的缺失和被動(dòng)性，實(shí)際上忽略了程序正義對(duì)實(shí)體正義的重要意義[17]。公眾作為社會(huì)的主要參與者和法律法規(guī)實(shí)施的對(duì)象，在評(píng)估法律法規(guī)時(shí)是不可忽視的主體，公眾參與評(píng)估能夠有效支撐立法活動(dòng)的民主性和權(quán)威性，確保法律法規(guī)能夠完整回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下各種主體的需求[18]。

（三）立法后評(píng)估方式單一

評(píng)估方式的選擇對(duì)于信息的收集具有決定性的作用，好的評(píng)估方式能夠高效收集和傳輸信息，而信息收集的全面和準(zhǔn)確也是評(píng)估的基礎(chǔ)和前提，評(píng)估結(jié)果更是以信息為評(píng)價(jià)尺度的[19]。只有13個(gè)設(shè)區(qū)的市有明確規(guī)定評(píng)估方式，其他設(shè)區(qū)的市均未規(guī)定。從已規(guī)定評(píng)估方式的內(nèi)容來看，大部分方式較為傳統(tǒng)，主要集中在調(diào)研、座談、問卷等，缺乏創(chuàng)新性方式，導(dǎo)致信息收集的廣度和范圍較為局限，從而影響信息的全面性和準(zhǔn)確性。

（四）立法后評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容不具體

立法只有明確和具體才能保證法律的實(shí)施[20]。對(duì)于立法后評(píng)估而言，只有明確和具體的評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容才能保證評(píng)估的實(shí)效。

1.評(píng)估對(duì)象范圍狹窄

大部分設(shè)區(qū)的市對(duì)評(píng)估對(duì)象規(guī)定較為單一，一般為地方性法規(guī)或部分地方性法規(guī)，少部分地區(qū)將范圍確定為“重要”制度或“重點(diǎn)”法規(guī)，但“重要”“重點(diǎn)”兩個(gè)主觀性判斷較強(qiáng)的詞匯，也難以將范圍具象化。結(jié)合立法后評(píng)估的實(shí)踐，主要涉及風(fēng)景名勝保護(hù)、文物保護(hù)、青少年志愿服務(wù)、郵政管理等方面[21]，選取的范圍均是條例適用范圍較窄、與民眾基本生活相關(guān)度較低、政治敏感度和關(guān)注度較低的條例或制度，實(shí)質(zhì)上法治意義相對(duì)較弱，而真正對(duì)關(guān)乎廣大公眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度較高的法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估的幾乎沒有[22]?？梢姡⒎ê笤u(píng)估對(duì)象在法條中規(guī)定寬泛模糊，實(shí)踐中范圍狹窄，是當(dāng)前立法后評(píng)估對(duì)象范圍存在的最大問題。

2.評(píng)估內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)適用性不足

各設(shè)區(qū)的市評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要集中于科學(xué)性、合理性、可操作性、技術(shù)性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性等幾個(gè)方面。只有建立明確和具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，立法后評(píng)估才能對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的運(yùn)作[23]，而反觀各設(shè)區(qū)市的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，大部分都難以進(jìn)行直觀評(píng)測(cè)，且涉及感性評(píng)價(jià)和主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較多，實(shí)踐中要么難以具體操作，要么結(jié)果缺乏參考價(jià)值。

（五）立法后評(píng)估結(jié)果缺少銜接與轉(zhuǎn)化

通常評(píng)估完成后會(huì)形成評(píng)估報(bào)告，評(píng)估報(bào)告并非是立法后評(píng)估的結(jié)束，而是立法后評(píng)估活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)[24]，評(píng)估目的的實(shí)現(xiàn)有賴于評(píng)估報(bào)告和評(píng)估行為的結(jié)果轉(zhuǎn)化與銜接。而在條款中，絕大部分僅規(guī)定了向常委會(huì)或常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，有29個(gè)地方規(guī)定需在評(píng)估報(bào)告中提出相關(guān)建議，僅有包頭市在法條中明確寫明了“評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為地方性法規(guī)修改、廢止的依據(jù)”?？梢妼?duì)立法后評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化和銜接缺乏重視，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中的“評(píng)而不用”“用而無力”等現(xiàn)象。

三、回應(yīng)：地方立法后評(píng)估制度的完善

考察和反芻的目的是為了全面認(rèn)識(shí)立法后評(píng)估制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和問題，針對(duì)問題提出解決方案或建議，以期實(shí)現(xiàn)制度的目的和價(jià)值。制度優(yōu)勢(shì)性的發(fā)揮關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)，首先，必須加強(qiáng)對(duì)立法后評(píng)估制度的認(rèn)識(shí)，充分了解其對(duì)立法實(shí)施和法治體系構(gòu)建的重要意義，人大及其常委會(huì)要強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，在實(shí)際工作中切實(shí)推進(jìn)該制度的實(shí)施。其次，完善地方立法后評(píng)估制度的方式和途徑，可通過出臺(tái)專門辦法或決定以彌補(bǔ)地方立法條例中的不足，通過辦法或決定細(xì)化和規(guī)范立法后評(píng)估制度的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。最后，關(guān)于完善立法后評(píng)估制度的具體內(nèi)容，可以從以下五方面著手。

（一）健全立法后評(píng)估啟動(dòng)條件

針對(duì)立法后評(píng)估啟動(dòng)條件存在的兩個(gè)問題，一方面應(yīng)當(dāng)將立法后評(píng)估作為硬性約束規(guī)定，當(dāng)達(dá)到啟動(dòng)條件或情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)立法后評(píng)估，而非現(xiàn)在大部分地方所規(guī)定的“可以”，在評(píng)估啟動(dòng)上，不應(yīng)給予啟動(dòng)主體過多的授權(quán)性決定權(quán)。另一方面應(yīng)當(dāng)完善立法后評(píng)估啟動(dòng)條件，一是啟動(dòng)時(shí)間，考慮到立法評(píng)估并非“一次性評(píng)估”，法律實(shí)施是一個(gè)長期的過程，故可以將時(shí)間確定為每三到五年開展一次評(píng)估[25]；二是啟動(dòng)情況，有的地方在設(shè)置啟動(dòng)條件時(shí)，可能考慮到時(shí)間難以把握，采用了特定情形下啟動(dòng)的方式，該方式是值得肯定的，如擬廢止或重大修改、社會(huì)反映強(qiáng)烈等，在啟動(dòng)條件中增設(shè)特定情形下啟動(dòng)評(píng)估，能夠有效應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和法律實(shí)施過程中的突發(fā)情況，能夠更加靈活地應(yīng)用立法后評(píng)估制度。

（二）引入多元化立法后評(píng)估主體

立法評(píng)估主體選擇一般有三種模式：一是內(nèi)部模式，即由國家機(jī)關(guān)組織，且由國家機(jī)關(guān)具體開展；二是合作模式，即由國家機(jī)關(guān)組織，由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)具體開展，并將公眾納入?yún)⑴c；三是外部模式，即由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)組織并開展，將公眾納入?yún)⑴c[26]。筆者更贊成第二種合作模式，不同的評(píng)估主體代表不同的利益階層和不同市場(chǎng)主體，故在立法后評(píng)估主體選擇上應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)多元化。首先，立法后評(píng)估活動(dòng)并非是普通的社會(huì)活動(dòng)或?qū)W術(shù)活動(dòng)，為保證立法后評(píng)估的權(quán)威性，由國家機(jī)關(guān)主要是立法機(jī)關(guān)來主導(dǎo)立法后評(píng)估活動(dòng)，更能保障評(píng)估的開展。其次，以委托合作的方式將獨(dú)立第三方力量納入其中，獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)在立法后評(píng)估中更具備專業(yè)技能，能夠更加中立和客觀地進(jìn)行立法評(píng)估[27]。最后，需要保證公眾在立法后評(píng)估活動(dòng)中的參與，公眾參與保證立法后評(píng)估的民主性，同時(shí)也彌補(bǔ)公眾在立法前參與不足的問題[28]。立法后評(píng)估中的公眾參與應(yīng)是全面參與，不僅是參與評(píng)估的主體，也應(yīng)適當(dāng)賦予啟動(dòng)評(píng)估的資格，可以規(guī)定在符合一定人數(shù)和條件時(shí)，公眾即可啟動(dòng)立法后評(píng)估。通過公眾的全面參與，能夠推動(dòng)權(quán)力機(jī)關(guān)理念由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保嬲龑?shí)現(xiàn)社會(huì)治理職能，也能緩解評(píng)估中“技術(shù)理性”與“公共理性”的矛盾[29]。

（三）細(xì)化立法后評(píng)估方式

在立法后評(píng)估方式的確定上，可以遵照一些設(shè)區(qū)的市的規(guī)定，對(duì)方式進(jìn)行適當(dāng)羅列，考慮到方式的多種多樣和變化性，在羅列評(píng)估方式的同時(shí)，可以設(shè)置兜底性條款，讓評(píng)估主體在評(píng)估活動(dòng)中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。在創(chuàng)新評(píng)估方式方面，主要需要注重“大數(shù)據(jù)”與“互聯(lián)網(wǎng)”的運(yùn)用，兩者能夠增強(qiáng)評(píng)估的覆蓋面，便利公眾的參與，同時(shí)也方便科學(xué)快速地信息統(tǒng)計(jì)和收集。評(píng)估方式的確定和選擇主要是為了保障公眾的參與和信息的收集，從橫向和縱向兩個(gè)維度提高立法后評(píng)估的質(zhì)效。

（四）構(gòu)建立法后評(píng)估指標(biāo)體系

立法后評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建是立法后評(píng)估的重要環(huán)節(jié)，通過指標(biāo)的選擇實(shí)現(xiàn)評(píng)估動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、原則性與靈活性的結(jié)合[30]。建議可以從文本質(zhì)量評(píng)價(jià)和實(shí)施效益評(píng)價(jià)兩個(gè)維度進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建，在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，如下圖所示，分別設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，作為原則性的指標(biāo)指導(dǎo)。文本質(zhì)量評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)包括合法性、特色性、合理性、規(guī)范性、執(zhí)行性，實(shí)施效益評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)包括效果性、回應(yīng)性和效率性，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下還分設(shè)三到五個(gè)二級(jí)指標(biāo)。不同的法規(guī)和制度評(píng)估應(yīng)結(jié)合實(shí)際和本地方特色，故評(píng)估主體在每次立法后評(píng)估活動(dòng)中，還應(yīng)根據(jù)評(píng)估對(duì)象的特點(diǎn)和地方實(shí)際，在二級(jí)指標(biāo)下細(xì)化三級(jí)指標(biāo)。

（五）強(qiáng)化立法后評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化

如上文所述，立法后評(píng)估的結(jié)果不僅是評(píng)估報(bào)告的形成，更重要的是報(bào)告內(nèi)容和建議的轉(zhuǎn)化和銜接。首先，需要強(qiáng)化的是評(píng)估結(jié)果的公開，結(jié)果的公開一方面是保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，方便公眾有針對(duì)性地對(duì)評(píng)估再次建議，實(shí)現(xiàn)一定程度上的“二次評(píng)估”[31]；另一方面是對(duì)立法后評(píng)估的監(jiān)督，確保立法后評(píng)估真正落到實(shí)處。其次，評(píng)估的結(jié)果應(yīng)作為法律法規(guī)修改廢立的重要依據(jù)?？梢詤⒖家?guī)范性文件備案審查制度的相關(guān)規(guī)定，在評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題后，應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)機(jī)關(guān)（可能是立法機(jī)關(guān)，也可能是法律實(shí)施機(jī)關(guān)）在一定時(shí)間內(nèi)整改，對(duì)于需要修改和廢止的內(nèi)容及時(shí)整改；對(duì)于需要重新立法的項(xiàng)目，盡快列入立法計(jì)劃。立法后評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化是由特定機(jī)關(guān)賦予結(jié)果以權(quán)威性和執(zhí)行力，從而實(shí)現(xiàn)立法后評(píng)估的實(shí)質(zhì)意義和目的。

立法后評(píng)估制度不單是一個(gè)簡單的條款，更是一個(gè)完整的、科學(xué)的、系統(tǒng)的體系和制度，還需要在理論和實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索。

圖1：地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系框架圖

注釋：

[1][30]陳俊榮、魏紅征：《地方立法后評(píng)估框架性體系探析》，載《地方立法研究》2018年第3期。

[2]筆者通過中國人大網(wǎng)法律法規(guī)信息庫、地方人大網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)引擎搜索的方式檢索了全國289個(gè)設(shè)區(qū)的市，收集到規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大立法程序的地方立法共264部，主要表現(xiàn)為《XX市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》《XX市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》，其中涉及立法后評(píng)估的有218部，通常規(guī)定在“其他規(guī)定”中。資料搜集截至2022年5月10日。218個(gè)有規(guī)定立法后評(píng)估制度的設(shè)區(qū)的市分別是：福州、寧德、泉州、漳州、白銀、平?jīng)?、天水、張掖、潮州、佛山、江門、揭陽、清遠(yuǎn)、韶關(guān)、陽江、云浮、湛江、肇慶、珠海、北海、貴港、河池、賀州、南寧、欽州、玉林、貴陽、三亞、滄州、焦作、濮陽、黑河、佳木斯、牡丹江、齊齊哈爾、雙鴨山、伊春、鄂州、黃岡、黃石、荊州、荊門、十堰、隨州、咸寧、襄陽、孝感、宜昌、懷化、常州、南通、鹽城、景德鎮(zhèn)、萍鄉(xiāng)、鷹潭、巴彥淖爾、赤峰、鄂爾多斯、呼倫貝爾、通遼、烏海、烏蘭察布、固原、東營、濟(jì)寧、臨沂、威海、濰坊、煙臺(tái)、晉城、太原、陽泉、長治、臨汾、運(yùn)城、朔州、西安、達(dá)州、德陽、廣安、樂山、瀘州、眉山、綿陽、內(nèi)江、攀枝花、遂寧、雅安、宜賓、昭通、杭州、湖州、嘉興、金華、麗水、衢州、紹興、臺(tái)州、溫州、舟山、崇左、桂林、來賓、柳州、梧州、畢節(jié)、六盤水、銅仁、遵義、大慶、七臺(tái)河、永州、漢中、延安、資陽、成都、自貢、菏澤、泰安、哈爾濱、鶴崗、寶雞、泰州、宿遷、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、廣州、吳忠、商洛、株洲、長沙、克拉瑪依、安康、銅川、渭南、咸陽、榆林、汕頭、?？凇o錫、徐州、撫順、拉薩、定西、金昌、河源、茂名、汕尾、三沙、秦皇島、邢臺(tái)、雞西、綏化、常德、湘潭、西寧、聊城、日照、棗莊、林芝、日喀則、山南、麗江、臨滄、玉溪、寧波、安順、白山、松原、撫州、贛州、吉安、九江、上饒、新余、宜春、朝陽、丹東、阜新、葫蘆島、遼陽、盤錦、鐵嶺、營口、大連、沈陽、淄博、通化、錦州、龍巖、呼和浩特、石嘴山、中衛(wèi)、南平、莆田、三明、石家莊、唐山、深圳、曲靖、蘭州、慶陽、武威、淮安、連云港、銀川、巴中、南京、蘇州、保山、普洱、昆明、南充、婁底、張家界、邵陽、包頭、晉中。

[3]參見張德淼、李朝：《中國法治評(píng)估進(jìn)路之選擇》，載《法商研究》2014年第4期。

[4]如規(guī)定“常委會(huì)”“常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)”“常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)”“常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)、常委會(huì)有關(guān)委員會(huì)”。

[5]如規(guī)定“有關(guān)委員會(huì)”“人大專門委員會(huì)”“人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”“人大專門委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)”“人大專門委員會(huì)、人大法制委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)”“人大專門委員會(huì)、人大法制委員會(huì)、常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)”等。

[6]如規(guī)定“常委會(huì)或委托第三方”“有關(guān)委員會(huì)或委托第三方”“人大專門委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)或委托第三方”“法制工作委員會(huì)或委托第三方”等。

[7]童海保：《構(gòu)建我國立法效果評(píng)估制度》，載《國家監(jiān)察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。

[8]任爾昕：《地方立法質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度研究》，北京大學(xué)出版社2011年版，第100頁。

[9]臨沂市、南京市、邯鄲市、湘潭市、廣州市、深圳市、蘭州市、淄博市、合肥市、濰坊市、欽州市、揭陽市、云浮市、泰州市、常德市、安慶市、茂名市、七臺(tái)河市等18個(gè)設(shè)區(qū)的市。

[10]湯嘯天：《立法民主與立法質(zhì)量》，載《探索與爭(zhēng)鳴》1999年第4期。

[11]參見史建三：《地方立法后評(píng)估的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第67頁。

[12][19][24]汪全勝：《立法后評(píng)估研究》，人民出版社2012年版，第34頁、46頁、347頁。

[13]參見張瓊：《法治評(píng)估的技術(shù)路徑與價(jià)值偏差——從對(duì)“世界正義工程”法治指數(shù)的審視切入》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第3期。

[14]管兵、岳經(jīng)綸：《立法過程中的公眾參與：基于〈物權(quán)法〉和〈就業(yè)促進(jìn)法〉立法參與的研究》，載《政治學(xué)研究》2014年第4期。

[15]參見王錫鋅：《公眾參與、專業(yè)知識(shí)與政府績效評(píng)估的模式——探尋政府績效評(píng)估模式的一個(gè)分析框架》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第6期。

[16]張德淼、杜樸：《立法后評(píng)估中的公眾參與“虛置”及治理路徑》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。

[17]郭毅：《論立法意志及其保障——兼及〈立法法〉的“人民意志”條款》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2001年第6期。

[18]參見駱梅英、趙高旭：《公眾參與在行政決策生成中的角色重考》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期。

[20]參見高其才：《現(xiàn)代立法理念論》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。

[21]如海南省2005年啟動(dòng)“立法跟蹤評(píng)估”，對(duì)《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行評(píng)估；浙江省2006年開啟“立法質(zhì)量評(píng)估”，對(duì)《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》進(jìn)行評(píng)估；甘肅省2005年建立了法規(guī)質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度，并于2009年對(duì)《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》進(jìn)行了評(píng)估；2007年由黑龍江人大常委會(huì)決定、黑龍江林業(yè)廳實(shí)施的對(duì)《黑龍江省濕地保護(hù)條例》的評(píng)估；2005年福建對(duì)《福建省青年志愿服務(wù)條例》進(jìn)行評(píng)估等。

[22]參見席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估（上）——以中國立法評(píng)估為例》，載《政法論壇》2012年第5期。

[23]王稱心：《立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不同視角分析》，載《學(xué)術(shù)交流》2016年第4期。

[25][31]張瓊：《立法評(píng)估完整性研究及建設(shè)路徑》，載《宏觀質(zhì)量研究》2016年第2期。

[26]參見李朝：《法治評(píng)估的類型構(gòu)造與中國應(yīng)用——一種功能主義的視角》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第5期。

[27]袁曝宏：《立法后評(píng)估工作指南》，中國法制出版社2013年版，第25頁。

[28]參見楊建峰：《論行政立法后評(píng)估的啟動(dòng)機(jī)制——以公正參與為視角》，載《河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

[29]參見秦攀博：《公眾參與的多為審思：分化與融合》，載《求實(shí)》2019年第6期。