□江林

2022年3月11日修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）新增規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”（第十條第三款、第四十九條第三款）。《地方組織法》對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的適時(shí)追認(rèn)和制度確認(rèn)，消解了長期以來區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐因缺乏明確法律依據(jù)而飽受的合法性質(zhì)疑[1]，為今后的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐奠定了規(guī)范準(zhǔn)據(jù)，因而被認(rèn)為是此次《地方組織法》的修改亮點(diǎn)之一[2]。有鑒于此，準(zhǔn)確闡釋區(qū)域協(xié)同立法條款的規(guī)范內(nèi)涵則顯得尤為迫切和必要。本文以《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款所確立的制度事實(shí)為規(guī)范分析對(duì)象，探究區(qū)域協(xié)同立法的目的定位、規(guī)范載體和法律屬性，揭示其規(guī)范性疏漏并有針對(duì)性地提出規(guī)范完善之策。

一、區(qū)域協(xié)同立法制度的規(guī)范意旨

《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款在修正草案第二次審議期間被提出，并在第三次審議過程中得以忠實(shí)保留。2021年12月，《地方組織法（修正草案）》二次審議期間，“有的常委會(huì)組成人員、部門、地方和專家學(xué)者建議，根據(jù)中央人大工作會(huì)議精神，總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方人大及其常委會(huì)開展區(qū)域協(xié)同立法予以明確”[3]。全國人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)統(tǒng)一審議對(duì)此予以采納，在修正草案三次審議稿中增加區(qū)域協(xié)同立法條款。條款內(nèi)容在第三次審議過程中未作修改，呈現(xiàn)為表決通過后重新公布的《地方組織法》第十條第三款、第四十九條第三款。下文擬圍繞目的定位、規(guī)范載體、法律屬性等維度建構(gòu)《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款的規(guī)范解釋論點(diǎn)。

（一）目的定位：促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款將促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視為區(qū)域協(xié)同立法制度的規(guī)范目的。法律是“實(shí)現(xiàn)某些特定目標(biāo)的工具”[4]，因而目的是創(chuàng)制法律規(guī)則時(shí)首先需要考慮的問題，它用以“闡述立法文本的真實(shí)規(guī)制目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所依據(jù)的具體、可衡量的真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)”[5]，包含著立法者希望通過實(shí)施法律規(guī)則所要達(dá)到的結(jié)果?；诳陀^立場與主觀立場兩方面的分析表明，區(qū)域協(xié)同立法與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈“手段—目的”的關(guān)系結(jié)構(gòu)；“是否為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需”是評(píng)估區(qū)域協(xié)同立法必要性的判斷基準(zhǔn)，只有在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要之正當(dāng)目的下，區(qū)域協(xié)同立法才具有法定的運(yùn)作空間。

一方面，形構(gòu)以立法推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治新路向，是區(qū)域協(xié)同立法在當(dāng)前時(shí)代背景下的客觀目的。自黨的十九大將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提升至國家戰(zhàn)略地位的高度以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在國家治理體系中扮演著愈加重要的角色；加之全面依法治國進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理工具已日漸從“權(quán)力治理向法律治理轉(zhuǎn)型”[6]。2018年3月，《憲法》修正后新增“科學(xué)發(fā)展觀”“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”“新發(fā)展理念”和“建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”等內(nèi)容，這些國家指導(dǎo)思想、國家根本任務(wù)條款為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了憲制基礎(chǔ)[7]。2018年11月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，其中將“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”作為“健全區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制”的重要制度安排之一[8]。具體而言，中央立法要“加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度建設(shè)”，地方立法則需“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”[9]。綜上所述，通過對(duì)時(shí)代語境信息的梳理可以看出，區(qū)域協(xié)同立法之所以必要，是因?yàn)槠涑袚?dān)著將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則體系的時(shí)代使命。

另一方面，以立法服務(wù)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是立法者開展區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法制度化所要追尋的主觀目的。2019年9月，全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書在省級(jí)人大立法工作交流會(huì)上，對(duì)地方人大重點(diǎn)要立什么法提出五個(gè)方面的指導(dǎo)意見，其中之一是“抓好協(xié)同立法，依法保障和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)落地”[10]?！兜胤浇M織法（修正草案）》第三次審議期間的修改說明亦指出：“貫徹國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，增加規(guī)定……協(xié)同立法……”[11]從上述與區(qū)域協(xié)同立法目的有關(guān)的立法輔助資料中可看出，以全國人大及其常委會(huì)為主的立法者已將區(qū)域協(xié)同立法視為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一社會(huì)目標(biāo)的制度性工具。

（二）規(guī)范載體：一般地方性法規(guī)

地方性法規(guī)的內(nèi)涵可作狹義與廣義兩種理解，在狹義上僅指一般地方性法規(guī)，而在廣義上則包括一般地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例等特殊的地方人大立法形式。例如，在全國人大常委會(huì)法工委2020年備案審查工作情況報(bào)告中，備案審查機(jī)關(guān)描述了對(duì)涉食品藥品安全領(lǐng)域規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)審查的情況，稱“各地通過清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的地方性法規(guī)91件，其中省級(jí)地方性法規(guī)63件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)18件，自治條例、單行條例8件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)2件”[12]。在此處，備案審查機(jī)關(guān)即在廣義上將地方性法規(guī)解釋為包括一般地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、民族自治地方法規(guī)等在內(nèi)的規(guī)范載體形式。

《地方組織法》第十條第一款、第二款，第四十九條第一款、第二款規(guī)定了地方人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)，此外，并無關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)、民族自治地方立法權(quán)等特殊地方人大立法職權(quán)的規(guī)定。因此，有必要辨識(shí)《地方組織法》中“地方性法規(guī)”的內(nèi)涵所指，從而厘定區(qū)域協(xié)同立法可采用的規(guī)范性文件載體形式。

聯(lián)系《立法法》相關(guān)條文進(jìn)行分析可知，《地方組織法》中的“地方性法規(guī)”僅取狹義理解。首先，《立法法》第四章章名為“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”，可見，《立法法》中的“地方性法規(guī)”排除了民族自治地方法規(guī)。其次，盡管《立法法》未將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)、自治條例和單行條例置于并列位置，但亦非將經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)視為地方性法規(guī)的特殊形式，而是將其視作“我國地方立法的一種特殊形式”[13]。最后，法律規(guī)范“乃是一整體規(guī)整中彼此相互協(xié)調(diào)的部分”[14]，在一個(gè)“協(xié)調(diào)的并且規(guī)范的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”[15]所構(gòu)成的、邏輯與內(nèi)容都無矛盾的法律體系中，“地方性法規(guī)”的內(nèi)涵在《地方組織法》與《立法法》里應(yīng)保持一致，均為一般地方性法規(guī)。具體而言，《地方組織法》第十條第一款、第四十九條第一款對(duì)應(yīng)《立法法》第七十二條第一款，規(guī)范省級(jí)人大及其常委會(huì)一般地方性法規(guī)制定權(quán)；《地方組織法》第十條第二款、第四十九條第二款對(duì)應(yīng)《立法法》第七十二條第二款，規(guī)范設(shè)區(qū)的市級(jí)一般地方性法規(guī)制定權(quán)。

而根據(jù)“款（項(xiàng)）”不能脫離“條”且必須服務(wù)于“條”的法律條文構(gòu)造技術(shù)[16]，在《地方組織法》第十條、第四十九條中分別增加的第三款，即區(qū)域協(xié)同立法條款，也應(yīng)與第十條、第四十九條前兩款一致，同屬于一般地方性法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范內(nèi)容。根據(jù)《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款的規(guī)定，區(qū)域協(xié)同立法的主體為省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，規(guī)范載體為一般地方性法規(guī)。

（三）法律屬性：地方立法機(jī)制創(chuàng)新

區(qū)域協(xié)同立法是“不變體制變機(jī)制”[17]的國家治理原則在地方立法場域中的運(yùn)用。曾幾何時(shí)，理論研究曾對(duì)“由誰來開展區(qū)域協(xié)同立法”這一問題產(chǎn)生過“機(jī)構(gòu)論”與“機(jī)制論”之爭[18]。前者建議重新配置縱向立法權(quán)限，建立介于中央與地方之間的立法機(jī)構(gòu)，由其作為法定的區(qū)域性立法機(jī)關(guān)行使區(qū)域立法權(quán)；后者則主張?jiān)诒３至⒎w制總體穩(wěn)定的前提下進(jìn)行立法機(jī)制創(chuàng)新，通過系統(tǒng)性區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)。顯然，《地方組織法》選擇了“機(jī)制論”的路徑?！兜胤浇M織法》區(qū)域協(xié)同立法條款未新增地方立法主體，亦未重新劃分地方立法權(quán)限范圍，不涉及立法權(quán)的轉(zhuǎn)移或重組，不產(chǎn)生“立法權(quán)的有無，以及立法權(quán)的權(quán)限范圍”[19]等立法權(quán)的重新配置問題，因而不影響當(dāng)前“一元兩級(jí)多層次”的立法體制。圍繞立法過程與立法主體間關(guān)系兩個(gè)面向，進(jìn)一步提取區(qū)域協(xié)同立法與傳統(tǒng)地方各自立法的差異，可將區(qū)域協(xié)同立法定位為地方立法在機(jī)制層面的創(chuàng)新。

首先，從過程視角來看，區(qū)域協(xié)同立法創(chuàng)新了地方立法權(quán)行使方式。在地方各自立法過程中，地方立法權(quán)在行政區(qū)劃所形成的“切割、閉合和有界的狀態(tài)下”[20]運(yùn)行，其向度是單方面的、封閉式的；立法文本的形成有賴于單一地方立法主體對(duì)立法進(jìn)程的推進(jìn)。與之不同，區(qū)域協(xié)同立法需由“多元的、分散的、上下互動(dòng)的”[21]地方立法主體展開集體行動(dòng)，通過意見交換、利益磋商、糾紛協(xié)調(diào)等路徑達(dá)成立法共識(shí)并將立法共識(shí)形成文化。例如，京津冀三地人大就機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治開展協(xié)同立法的過程中，“三地人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)共同召開立法工作協(xié)同座談會(huì)兩次，法制工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)席會(huì)議5次……起草工作組十幾次召開三地處級(jí)層面溝通協(xié)調(diào)會(huì)”[22]。可見，在區(qū)域協(xié)同立法過程中，地方立法權(quán)的運(yùn)行向度是多方面、開放式、交涉性的；區(qū)域協(xié)同立法文本的形成不是由某一地方立法主體單獨(dú)決定的，而是有賴于復(fù)數(shù)的區(qū)域協(xié)同立法主體對(duì)立法進(jìn)程的共同推動(dòng)。

更進(jìn)一步而言，從關(guān)系視角來看，區(qū)域協(xié)同立法在創(chuàng)新地方立法權(quán)行使方式的同時(shí)，還帶來地方立法主體間關(guān)系的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的地方各自立法以“本行政區(qū)域”為界限，使地方立法主體在縱向上呈“金字塔型”樹狀結(jié)構(gòu)，在橫向上則呈涇渭分明、互不相關(guān)的獨(dú)立結(jié)構(gòu)。而區(qū)域協(xié)同立法的出現(xiàn)改變了這一傳統(tǒng)橫向結(jié)構(gòu)模式。具體而言，區(qū)域協(xié)同立法是“諸多單個(gè)部分共同的集體行動(dòng)”[23]，它需要復(fù)數(shù)的地方立法主體在行使地方立法權(quán)的過程中協(xié)同行動(dòng)、相互配合，聯(lián)合起來為跨行政區(qū)劃事務(wù)達(dá)成相互協(xié)調(diào)的法律規(guī)則。這種集體行動(dòng)使單個(gè)部門之間因“目標(biāo)一致、資源共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)、深度交互”[24]而呈網(wǎng)絡(luò)狀連接。因此，在區(qū)域協(xié)同立法中，地方立法主體間關(guān)系不再局限于獨(dú)立、競爭維度，而開始轉(zhuǎn)向合作、共贏維度。

二、區(qū)域協(xié)同立法制度的規(guī)范性疏漏

誠然，《地方組織法》賦予了區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐以合法性依據(jù)，并大致勾勒出區(qū)域協(xié)同立法的基本內(nèi)涵。然而，受“宜粗不宜細(xì)”的立法傳統(tǒng)、“簡約主義風(fēng)格的法律規(guī)范建構(gòu)技術(shù)”[25]等因素影響，使得《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款在語義、結(jié)構(gòu)等方面均存在著一些規(guī)范性疏漏。

（一）目的限定缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)

《地方組織法》使用“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”這一不確定的抽象法律表述構(gòu)成對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的目的限定，然而何為“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”？《地方組織法》對(duì)此并無明確界定。盡管“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”這種不確定的表述可以“保持法律的適度抽象性，更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，并能夠維持其開放性”[26]，但卻因過于寬泛、籠統(tǒng)，在明確性、可操作性上存在著天然局限。

“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，不利于地方立法主體準(zhǔn)確把握區(qū)域協(xié)同立法的調(diào)整對(duì)象?！案鶕?jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”主要約束區(qū)域協(xié)同立法的必要性，即地方人大及其常委會(huì)應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)于涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需的跨行政區(qū)劃事務(wù)，才有開展區(qū)域協(xié)同立法的必要。這一必要性決定了可以由區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)的界限范圍，因此可以說，區(qū)域協(xié)同立法的調(diào)整對(duì)象受制于區(qū)域協(xié)同立法的目的定位。若這一畛域失之具體而缺乏可操作性，則地方立法主體難以確定某一跨行政區(qū)劃事務(wù)是否可由區(qū)域協(xié)同立法來調(diào)整。由此帶來的后果是地方立法主體要么束手束腳，不能充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法的積極主動(dòng)性；要么將法律授權(quán)理解的過于寬泛而橫沖直撞，侵犯到屬于上級(jí)立法主體乃至中央立法主體的立法權(quán)限。

（二）規(guī)范載體與實(shí)踐不匹配

上文分析表明，《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款僅授權(quán)具有一般地方性法規(guī)立法權(quán)限的地方人大及其常委會(huì)開展區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)。在區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范載體這一問題上，《地方組織法》對(duì)以下三個(gè)問題未作回應(yīng)，且相關(guān)問題已經(jīng)在實(shí)踐中顯現(xiàn)，這使《地方組織法》上的區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范載體與實(shí)踐樣態(tài)并不匹配。

第一，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例等特殊的地方立法形式能否作為區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范載體？即有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法權(quán)限的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人大及其常委會(huì)、有自治條例和單行條例立法權(quán)限的民族自治地方人大可否開展區(qū)域協(xié)同立法？在實(shí)踐中，已出現(xiàn)以單行條例作為區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范載體的案例。例如，2021年，遼寧省寬甸滿族自治縣人大、遼寧省桓仁滿族自治縣人大與吉林省通化市人大常委會(huì)、吉林省白山市人大常委會(huì)就渾江流域水環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)同立法，審議通過的《寬甸滿族自治縣渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《桓仁滿族自治縣渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例》為單行條例[27]。

第二，地方政府規(guī)章能否作為區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范載體？即有地方立法權(quán)的地方政府之間可否開展區(qū)域協(xié)同立法？2022年《地方組織法》的修正除新增地方人大及其常委會(huì)區(qū)域協(xié)同立法條款外，同時(shí)還新增地方政府區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制條款[28]。然而，據(jù)此并不能直接得出地方政府可以開展區(qū)域協(xié)同立法的結(jié)論。一方面，從條文體系來看，地方政府區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制條款位于《地方組織法》第四章第四節(jié)（地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置），而地方政府規(guī)章條款（第七十四條）位于第四章第三節(jié)（地方各級(jí)人民政府的職權(quán)）?？梢?，地方政府區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制條款更強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，而非行政職權(quán)行使。另一方面，從條文適用主體來看，地方政府區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制條款適用于縣級(jí)以上各級(jí)地方政府，而地方政府規(guī)章條款適用于設(shè)區(qū)的市、自治州與省級(jí)的地方政府?？梢?，兩個(gè)條款的適用主體也并非完全對(duì)應(yīng)。而在實(shí)踐中，已出現(xiàn)以地方政府規(guī)章作為區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范載體的案例。例如，2021年，天津市政府、河北省政府協(xié)同制定《天津市地震預(yù)警管理辦法》《河北省地震預(yù)警管理辦法》，并據(jù)此建立地方政府地震預(yù)警區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制[29]。

第三，區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范載體是否應(yīng)為同一效力等級(jí)、同一性質(zhì)類型？即跨行政級(jí)別、跨權(quán)力類型的地方立法主體之間可否開展區(qū)域協(xié)同立法？前文論及的渾江流域水環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法項(xiàng)目即是不同行政級(jí)別、不同權(quán)力類型的地方立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐典型。

（三）運(yùn)行機(jī)制規(guī)則付之闕如

區(qū)域協(xié)同立法借由哪些機(jī)制實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)行使方式及地方立法主體間關(guān)系的創(chuàng)新？質(zhì)言之，地方立法主體應(yīng)如何開展區(qū)域協(xié)同立法？當(dāng)前，這一問題無法從采用“簡約式立法”的《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款中獲得解釋。

“新的交往形式如果要想發(fā)展起來和提供一種相互作用的一般模式，就必須以適當(dāng)方式得到法律的批準(zhǔn)?！盵30]“依法立法”原則要求立法權(quán)的行使應(yīng)遵循法定方式、法定程序，這是使所立之法獲得正當(dāng)性的前提條件。一方面，區(qū)域協(xié)同立法作為地方立法權(quán)的行使方式之一，應(yīng)遵循地方立法的一般程序，主要包括地方立法草案的提出、草案的審議、草案的通過及公布幾個(gè)環(huán)節(jié)，具體由《立法法》、各地方立法條例規(guī)定之。另一方面，由于區(qū)域協(xié)同立法表現(xiàn)為多方協(xié)調(diào)的過程和結(jié)果，因此，除應(yīng)遵循地方立法一般程序外，還需要一套“權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)交涉過程的工作機(jī)制”[31]把區(qū)域協(xié)同立法主體聯(lián)系到一起并相互合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的順利開展及最終完成，而《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款對(duì)此卻缺乏清晰的規(guī)則界定。法律對(duì)區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，可使區(qū)域協(xié)同立法的具體運(yùn)作方式有規(guī)則可依，從而為區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐提供明確、可操作的指引與約束，并達(dá)到區(qū)域協(xié)同立法主體間關(guān)系清晰的境地。因此，區(qū)域協(xié)同立法中的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有必要通過制定法予以明示。

三、區(qū)域協(xié)同立法制度的規(guī)則完善

上述規(guī)范性疏漏使《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款難以為立法實(shí)踐提供詳盡指引。為了更準(zhǔn)確地理解和實(shí)施區(qū)域協(xié)同立法制度，相關(guān)法律規(guī)則需要更為精細(xì)化的建構(gòu)。本文從法律解釋與法律修改的雙重理路進(jìn)發(fā)，提出完善區(qū)域協(xié)同立法法律規(guī)則的建議。

（一）精細(xì)化解釋區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整對(duì)象的范圍

1.立法解釋

針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法目的限定缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)這一問題，最直接的改進(jìn)路徑是由全國人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整對(duì)象的范圍予以精細(xì)化解釋。首先，區(qū)域協(xié)同立法條款的抽象目的限制“必須以更為具體的指標(biāo)來衡量”[32]。“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”直接指向具體的跨行政區(qū)劃立法事務(wù)，故明確區(qū)域協(xié)同立法所調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)范圍，可使“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”這一模糊概念獲得清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”是我國立法解釋制度的適用范圍之一[33]。通過立法解釋的拾遺補(bǔ)缺，可以圓通法律規(guī)范自身模糊和歧義，彌補(bǔ)立法語言表達(dá)的局限并保持法律體系安定[34]。最后，隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的逐步完善，在加快新法制定的同時(shí)，有必要規(guī)范化、常態(tài)化地運(yùn)行立法解釋制度。近年來，官方對(duì)立法解釋亦不乏直接強(qiáng)調(diào)：“對(duì)需要進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義……建議有關(guān)方面及時(shí)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)作出法律解釋。”[35]

從更廣闊的視野來看，區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整對(duì)象的明確，應(yīng)與我國立法權(quán)縱向配置的精細(xì)度提升協(xié)同推進(jìn)。我國立法權(quán)縱向配置因缺少范圍區(qū)別和權(quán)限分工的明確規(guī)定而精細(xì)程度極為不足，這已然成為央地關(guān)系改革乃至國家治理能力提升中的制約性問題之一[36]。區(qū)域協(xié)同立法興起后，立法權(quán)縱向配置的精細(xì)度提升需要回應(yīng)跨行政區(qū)劃立法事務(wù)在不同層級(jí)間的劃分這一新興議題，這是以立法助推治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升的本質(zhì)要求。

2.學(xué)理闡釋

從學(xué)理層面對(duì)區(qū)域協(xié)同立法所調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)范圍進(jìn)行初步界定和描述，可為全國人大常委會(huì)立法解釋的明確表達(dá)提供基礎(chǔ)。具體而言，可依次圍繞立法權(quán)限、影響范圍、重要性程度三重判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此予以廓清。下文以省級(jí)人大及其常委會(huì)區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整的事務(wù)范圍為例論述之。

首先，從立法權(quán)限來看，區(qū)域協(xié)同立法可調(diào)整的對(duì)象屬于地方立法權(quán)限范疇。區(qū)域協(xié)同立法與地方各自立法一樣，一方面需遵循《立法法》第八條確立的法律保留原則，另一方面還需遵循《立法法》對(duì)各級(jí)地方立法主體立法權(quán)限的特殊限定。例如，以省級(jí)地方性法規(guī)為載體的區(qū)域協(xié)同立法需符合“不抵觸原則”，以設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)為載體的區(qū)域協(xié)同立法還需符合“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”的事項(xiàng)類型限定。

其次，從影響范圍來看，區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整對(duì)象的影響范圍超越了單個(gè)行政區(qū)劃，具有跨域性，屬于跨行政區(qū)劃事務(wù)（參見圖1）。典型的如流經(jīng)多個(gè)行政區(qū)劃的河流、縱橫多個(gè)行政區(qū)劃的山川、蔓延多個(gè)行政區(qū)劃的大氣等生態(tài)環(huán)境治理議題。對(duì)于跨行政區(qū)劃事務(wù)，由單個(gè)地方立法主體各自立法往往不能達(dá)到系統(tǒng)性治理的效果，甚至可能會(huì)給區(qū)域內(nèi)其他相關(guān)地方造成“外部成本”[37]等負(fù)面影響。此時(shí)，也就有了區(qū)域協(xié)同立法出場的必要。

圖1：跨行政區(qū)劃事務(wù)的產(chǎn)生

最后，從重要性程度來看，地方立法事務(wù)集合而成的跨行政區(qū)劃事務(wù)并非均為區(qū)域協(xié)同立法的調(diào)整對(duì)象。區(qū)域協(xié)同立法可調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)雖超越單個(gè)行政區(qū)劃，但其重要性尚不及全國。這是因?yàn)楫?dāng)若干個(gè)地方立法事務(wù)集合起來時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生“量變引起質(zhì)變”的結(jié)果，此時(shí)，其重要程度大大上升，已不宜再交由區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整，而宜交由中央統(tǒng)一立法予以規(guī)制。故地方立法事務(wù)集合而成的跨行政區(qū)劃事務(wù)應(yīng)被區(qū)分為兩類：一是僅由中央立法主體調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)，即跨行政區(qū)劃中央立法事務(wù)；二是可由區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)，即跨行政區(qū)劃地方立法事務(wù)（參見圖2）。

圖2：跨行政區(qū)劃地方立法事務(wù)的產(chǎn)生

在此基礎(chǔ)上，地方立法主體可根據(jù)立法事務(wù)的具體特征科學(xué)地選擇與之相適應(yīng)的立法權(quán)行使方式。其一，對(duì)于影響范圍僅限于單個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的地方立法事務(wù)，地方立法主體可根據(jù)法定的權(quán)限與程序自行立法，形成適用于本行政區(qū)域內(nèi)的地方規(guī)范性文件。其二，對(duì)于影響范圍超越單個(gè)行政區(qū)劃，但重要性程度尚不及全國的跨行政區(qū)劃地方立法事務(wù)，可由相關(guān)地方立法主體通過區(qū)域協(xié)同立法予以調(diào)整。反之，對(duì)于跨行政區(qū)劃中央立法事務(wù)，則應(yīng)歸為“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的范疇。需要說明的是，上述對(duì)中央立法主體與省級(jí)立法主體跨行政區(qū)劃立法事權(quán)分工的理論推演，同樣可以適用于省級(jí)立法主體與它的設(shè)區(qū)的市級(jí)立法主體之間。

（二）修改《立法法》，增加區(qū)域協(xié)同立法條款

綜合以上三方面緣由，可通過修改《立法法》使《地方組織法》區(qū)域協(xié)同立法條款在規(guī)范載體形式、運(yùn)行機(jī)制規(guī)則等方面的規(guī)范性疏漏獲得補(bǔ)正。首先，就法律調(diào)整的關(guān)系而言，《地方組織法》側(cè)重于為國家機(jī)關(guān)職權(quán)活動(dòng)提供組織依據(jù)而非行為依據(jù)；而《立法法》是規(guī)范我國立法體制及立法制度的基礎(chǔ)性法律，作為地方立法行為的區(qū)域協(xié)同立法理應(yīng)受《立法法》調(diào)整。其次，就涉及立法制度的運(yùn)行規(guī)范而言，《立法法》較《地方組織法》規(guī)定的更為具體、細(xì)致。最后，就修法契機(jī)而言，修改《立法法》等憲法相關(guān)法已被列入全國人大常委會(huì)2022年立法工作計(jì)劃[38]，屆時(shí)可在《立法法》第四章（地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章）增加區(qū)域協(xié)同立法條款?；谇笆鲣侁悾凇读⒎ǚā分性黾拥膮^(qū)域協(xié)同立法規(guī)范除應(yīng)與《地方組織法》第十條、第四十九條相融貫外，還應(yīng)有靶向性地著重充實(shí)以下內(nèi)容。

1.廓清區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范載體形式

區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范載體可以是一般地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例以及地方政府規(guī)章。一方面，協(xié)同治理理念鼓勵(lì)多元主體參與治理過程，由此形成多元共治的“善治”格局[39]。因此，以協(xié)同治理理念為基礎(chǔ)的區(qū)域協(xié)同立法同樣應(yīng)鼓勵(lì)各層級(jí)、各類型地方立法主體積極參與其中。另一方面，區(qū)域協(xié)同立法的根本目的是以立法促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因而只要區(qū)域協(xié)同立法沒有對(duì)立法體制帶來根本性沖擊，就不宜人為地設(shè)置過多制度性障礙。允許多層級(jí)、多類型的地方立法主體參與區(qū)域協(xié)同立法，既能充分調(diào)動(dòng)地方立法主體治理跨行政區(qū)劃事務(wù)的積極主動(dòng)性，還能提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展地方法制供給的行動(dòng)效率。

需要注意的是，同一區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目產(chǎn)生的規(guī)范載體不應(yīng)在適用范圍上存在包含關(guān)系。質(zhì)言之，區(qū)域協(xié)同立法雖不局限于同層級(jí)的地方立法主體之間，但不同層級(jí)的區(qū)域協(xié)同立法主體之間在各自所屬行政區(qū)劃上不應(yīng)有隸屬關(guān)系。根據(jù)我國立法體制及立法制度，存在隸屬關(guān)系的地方立法主體之間沒有開展區(qū)域協(xié)同立法的必要與可能。一方面，上下級(jí)立法主體之間沒有開展區(qū)域協(xié)同立法的必要。以省、市兩級(jí)人大及其常委會(huì)為例，省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)當(dāng)然適用于其下屬的設(shè)區(qū)的市所在的行政區(qū)劃內(nèi)。因此，也就不需要有隸屬關(guān)系的省、市兩級(jí)人大及其常委會(huì)之間進(jìn)行協(xié)同立法。另一方面，上下級(jí)立法主體之間沒有開展區(qū)域協(xié)同立法的可能?！读⒎ǚā返谄呤龡l第四款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！倍鴧^(qū)域協(xié)同立法意味著立法內(nèi)容要相互協(xié)調(diào)，甚至完全一致。從立法結(jié)果來看，有隸屬關(guān)系的地方立法主體進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法是對(duì)“下位法一般不重復(fù)上位法”原則的違背。

2.創(chuàng)設(shè)區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行機(jī)制規(guī)則

立足于區(qū)域協(xié)同立法創(chuàng)新地方立法主體間關(guān)系、創(chuàng)新地方立法權(quán)行使方式的法律屬性，在遵循地方立法一般性程序鏈條的基礎(chǔ)上，可以提煉出區(qū)域協(xié)同立法所需的三項(xiàng)基礎(chǔ)性機(jī)制規(guī)則。

（1）明確區(qū)域協(xié)同立法主體間的協(xié)商機(jī)制。協(xié)商機(jī)制是一種具有“耦合力”的樞紐性機(jī)制，其效用在于可以將分散的個(gè)體聚集起來并進(jìn)行信息交換、對(duì)話談判。在協(xié)同治理中，“有效率的政策結(jié)果并不產(chǎn)生于某個(gè)政治領(lǐng)袖或神秘人物的頭腦，而是產(chǎn)生于團(tuán)體之間或組成團(tuán)體的個(gè)體之間相互討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)與調(diào)整的政治過程”[40]。在區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐中，定期舉辦聯(lián)席會(huì)議、不定期舉辦立法座談會(huì)議、簽訂立法合作協(xié)議、組建立法工作小組等協(xié)商機(jī)制已經(jīng)得到充分運(yùn)用。借由這些協(xié)商機(jī)制，區(qū)域協(xié)同立法主體之間可以進(jìn)行理性的表達(dá)和說服，從而共通立法規(guī)劃及立法計(jì)劃、共享立法資源、溝通立法意見、協(xié)調(diào)地方利益并作出符合區(qū)域利益的立法決策。為此，建議在《立法法》修改時(shí)，從實(shí)踐中提煉出有效的區(qū)域協(xié)同立法協(xié)商機(jī)制，并從性質(zhì)及地位、設(shè)置及權(quán)限、決策及執(zhí)行、民主正當(dāng)性等維度構(gòu)建匹配區(qū)域協(xié)同立法需求的運(yùn)行規(guī)則，將區(qū)域協(xié)同立法協(xié)商機(jī)制納入法律規(guī)制之下。

（2）明確中央或省級(jí)立法主體的控制機(jī)制。為保證區(qū)域協(xié)同立法符合國家整體利益、契合國家發(fā)展大局，需要重視來自于中央或省等上級(jí)立法主體的必要控制?！暗胤秸g的合作的發(fā)展，往往會(huì)形成更大的地方利益單位，在這種情況下，地方政府間關(guān)系和地方政府與中央政府間關(guān)系可能會(huì)受影響?！盵41]易言之，雖然區(qū)域協(xié)同立法在一定程度上提高了地方立法自主能力，改變了下級(jí)過分依賴上級(jí)的傳統(tǒng)治理格局，但需要警惕的是地方立法主體借此通道可能會(huì)實(shí)現(xiàn)多個(gè)地方主義的聯(lián)合，由此帶來的地方爭權(quán)、地方擴(kuò)權(quán)等不穩(wěn)定因素則會(huì)深刻影響到單一制結(jié)構(gòu)下的縱向權(quán)力關(guān)系。為此，明確中央或省等上級(jí)立法主體對(duì)下級(jí)區(qū)域協(xié)同立法的控制機(jī)制，可以對(duì)“失當(dāng)?shù)牡胤街鲃?dòng)性”[42]予以有力規(guī)制。而將相關(guān)機(jī)制規(guī)范化的意義則在于，可以強(qiáng)化上級(jí)控制的法理權(quán)威，并避免上級(jí)對(duì)下級(jí)區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的隨意干涉，從而使國家機(jī)關(guān)的“設(shè)置、變更、重組、職權(quán)職責(zé)的配置、機(jī)構(gòu)縱向和橫向關(guān)系等各個(gè)方面”[43]都符合職權(quán)法定的法治原則。

事實(shí)上，域外很多國家亦極為注重在法律中明確規(guī)定中央對(duì)地方間區(qū)域協(xié)同治理行為的控制機(jī)制及其行使限度。美國聯(lián)邦《憲法》第一條第十款規(guī)定：“未經(jīng)國會(huì)同意，各州不得和另外一州或國締結(jié)任何協(xié)定或契約……”即州之間締結(jié)的州際協(xié)定（Interstate Compacts）須事先征得國會(huì)同意[44]。日本《地方自治法》確立了中央或都道府縣干預(yù)地方公共團(tuán)體合作的基本原則，包括法定主義原則（第二百四十條之二）、必要且最小限度原則和尊重地方自主性、自立性原則（第二百四十五條之三）。此外，日本《地方自治法》還詳細(xì)規(guī)定了中央或都道府縣干預(yù)職權(quán)的行使方式、行使程序、形式要件、處理基準(zhǔn)、處理期限、例外情形等具體內(nèi)容[45]。可見，無論是在聯(lián)邦制下還是單一制下，中央對(duì)地方間區(qū)域協(xié)同治理活動(dòng)都要主動(dòng)施以謹(jǐn)慎的制度控制。

除貫徹前文論及的對(duì)區(qū)域協(xié)同立法所調(diào)整的跨行政區(qū)劃事務(wù)范圍進(jìn)行精細(xì)化解釋，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法的目的控制外，可實(shí)施的控制機(jī)制還有以下方式。一是區(qū)域協(xié)同立法立項(xiàng)前向共同的上級(jí)人大常委會(huì)、上級(jí)政府報(bào)備。例如，《湖北省“襄十隨神”城市群區(qū)域協(xié)同立法工作辦法》第六條規(guī)定：“協(xié)同立法項(xiàng)目經(jīng)‘襄十隨神’城市群區(qū)域協(xié)同立法工作聯(lián)席會(huì)議商定后，由各自的法制工作機(jī)構(gòu)向人大常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，并報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委和省人大常委會(huì)同意，納入本市立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃，組織實(shí)施?！倍侵醒牖蚴〖?jí)立法主體提前介入，參與下級(jí)區(qū)域協(xié)同立法過程。例如，在云貴川赤水河流域協(xié)同立法項(xiàng)目中，相關(guān)地方性法規(guī)草案、審議稿均需征求全國人大及其常委會(huì)的意見，并根據(jù)其意見作出相應(yīng)修改[46]。三是發(fā)揮好備案審查制度的事后控制功能。區(qū)域協(xié)同立法主體在向備案審查機(jī)關(guān)依法報(bào)送區(qū)域協(xié)同立法文件時(shí)，應(yīng)向?qū)彶闄C(jī)關(guān)作出特別提示，以便審查機(jī)關(guān)能有重點(diǎn)地對(duì)區(qū)域協(xié)同立法文件進(jìn)行審查。

當(dāng)然，《立法法》同樣應(yīng)明確中央或省級(jí)立法主體控制權(quán)的限度，以貫徹《憲法》第三條第四款所確立的處理國家機(jī)關(guān)縱向關(guān)系應(yīng)“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的基本原則。

（3）明確區(qū)域協(xié)同立法主體間的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。受“本位主義、專業(yè)偏執(zhí)、信息不對(duì)稱”[47]等多方面因素的影響，區(qū)域協(xié)同立法主體之間產(chǎn)生分歧甚至沖突都是極有可能的，因此區(qū)域協(xié)同立法也就有了引入糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性。從我國區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐來看，區(qū)域協(xié)同立法主體間自行協(xié)商、共同的上級(jí)立法主體介入?yún)f(xié)調(diào)是解決區(qū)域協(xié)同立法糾紛的主要機(jī)制。一方面，自行協(xié)商由各方自主、自愿地進(jìn)行談判、作出妥協(xié)，擺脫了外在的干預(yù)和約束，表明了各方想要維持友好合作關(guān)系的積極態(tài)度，是“治理沖突的最有效手段”[48]。另一方面，當(dāng)自行協(xié)商無法達(dá)成一致時(shí)，共同的上級(jí)立法主體可以借助其政治權(quán)威與法制權(quán)威，自上而下地調(diào)解、裁決區(qū)域協(xié)同立法主體間糾紛。當(dāng)然，在更長遠(yuǎn)意義上，“從構(gòu)建規(guī)范、長效的區(qū)域立法合作爭議解決機(jī)制的角度考慮，還需要構(gòu)建起我國公權(quán)力主體之間爭議的仲裁、調(diào)解機(jī)制，或者改革行政訴訟制度”[49]。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法作為實(shí)踐先導(dǎo)的地方立法創(chuàng)新現(xiàn)象，因應(yīng)了縱深推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略意圖及“逐步有序釋放地方立法空間”[50]、“支持地方創(chuàng)造性開展工作”[51]的立法放權(quán)態(tài)勢，已逐漸與傳統(tǒng)的地方各自立法一道，成為地方立法的“雙元”模式。需要說明的是，本文僅立足于國家法律層面闡釋區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范構(gòu)造，尚未全面關(guān)照到地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方規(guī)范性文件對(duì)區(qū)域協(xié)同立法制度的規(guī)則形塑意義。區(qū)域協(xié)同立法規(guī)則體系的系統(tǒng)性、整體性完善，同樣還離不開地方立法主體在《地方組織法》《立法法》所確立的規(guī)則框架中進(jìn)一步細(xì)化、創(chuàng)新。

注釋：

[1]參見劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評(píng)論》2019年第4期，第62-75頁。

[2]參見朱寧寧：《地方組織法修正草案亮點(diǎn)解讀》，載《法治日?qǐng)?bào)》2022年3月6日第7版。

[3]《關(guān)于〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（修正草案）〉修改情況的匯報(bào)》，載北大法寶網(wǎng)，https://www.pkulaw.com/，最后訪問日期為2022年8月17日。

[4]【英】洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013年版，第288頁。

[5]【英】海倫·贊塔基：《立法起草：規(guī)制規(guī)則的藝術(shù)與技術(shù)》，姜孝賢譯，法律出版社2022年版，第205頁。

[6]陳婉玲、陳亦雨：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益調(diào)整與法治進(jìn)路》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第6期，第123-137頁。

[7]參見楊杰：《論區(qū)域行政立法協(xié)同的合憲性》，載《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期，第106-112頁。

[8]參見中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《十九大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第701頁。

[9]參見《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年1月11日第1版。

[10]王萍：《吹響新時(shí)代地方立法工作“集結(jié)號(hào)”》，載《中國人大》2019年第18期，第9頁。

[11]王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（修正草案）〉的說明——2022年3月5日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第2期，第294頁。

[12]沈春耀：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2期，第352頁。

[13]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第272頁。

[14]【德】卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第316頁。

[15]【德】魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第316頁。

[16]參見羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，五南圖書出版股份有限公司2012年版，第220頁。

[17]杜鵬：《一線治理:鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機(jī)制調(diào)整與實(shí)踐基礎(chǔ)》，載《政治學(xué)研究》2020年第4期，第106-118、128頁。

[18]參見陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論建構(gòu)》，人民出版社2014年版，第82-87頁；葉依廣：《長三角政府協(xié)調(diào)：關(guān)于機(jī)制與機(jī)構(gòu)的爭論及對(duì)策》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2004年第7期，第7-10頁。

[19]韓業(yè)斌：《區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，載《法學(xué)》2021年第2期，第146-159頁。

[20]彭彥強(qiáng)：《中國地方政府合作研究——基于行政權(quán)力分析的視角》，中央編譯出版社2013年版，第17頁。

[21]楊愛平、陳瑞蓮：《從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2004年第11期，第23-31頁。

[22]王榮梅：《京津冀協(xié)同立法護(hù)藍(lán)天——京津冀〈機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例〉協(xié)同立法始末》，載《北京人大》2020年第5期，第34頁。

[23]參見【德】H.哈肯：《協(xié)同學(xué)——自然成功的奧秘》，戴鳴鐘譯，上?？茖W(xué)普及出版社1988年版，第220頁。

[24]參見張賢明、田玉麒：《論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展趨向》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第1期，第30-37頁。

[25]參見張志銘：《轉(zhuǎn)型中國的法律體系建構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2009年第2期，第140-158頁。

[26]王利明：《法律解釋學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第306頁。

[27]參見《遼寧省人民代表大會(huì)民族僑務(wù)外事委員會(huì)關(guān)于〈桓仁滿族自治縣渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例〉審查情況的說明》，載《遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第2期，第211頁。

[28]《地方組織法》第八十條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”

[29]參見《〈河北省地震預(yù)警管理辦法〉解讀》，載《河北省人民政府公報(bào)》2021年第11期，第28-29頁。

[30]【美】V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，王誠等譯，商務(wù)印書館1992年版，第12頁。

[31]楊治坤：《區(qū)域治理的基本法律規(guī)制：區(qū)域合作法》，載《東方法學(xué)》2019年第5期，第93-100頁。

[32]戴津偉：《立法目的條款的構(gòu)造與作用方式研究》，載《法律方法》2016年第2期，第217-228頁。

[33]參見《立法法》第四十五條。

[34]參見張志銘：《法律解釋的操作分析》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第232頁。

[35]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室：《我國改革開放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第55頁。

[36]參見鄭毅：《地方主義、跨區(qū)域事務(wù)與地方立法改革——以抗擊新冠肺炎過程中的央地關(guān)系為視角》，載《東南法學(xué)》2020年第2期，第38-60頁。

[37]【美】羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，史晉川等譯，格致出版社2012年版，第35頁。

[38]參見栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2022年第2期，第395頁。

[39]參見于江、魏崇輝：《多元主體協(xié)同治理：國家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，載《求實(shí)》2015年第4期，第63-69頁。

[40]陳振明：《政治與經(jīng)濟(jì)的整合研究——公共選擇理論的方法論及其啟示》，載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2003年第2期，第30-39頁。

[41]林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第334頁。

[42]鄭毅：《論中央與地方關(guān)系中的“積極性”與“主動(dòng)性”原則——基于我國〈憲法〉第三條第四款的考察》，載《政治與法律》2019年第3期，第58-76頁。

[43]王錫鋅：《完善國家機(jī)構(gòu)組織法應(yīng)堅(jiān)持三原則》，載《中國黨政干部論壇》2018年第3期，第52-55頁。

[44]雖然之后聯(lián)邦最高法院對(duì)這一憲法規(guī)范作了擴(kuò)大解釋，認(rèn)為只有“侵占”到聯(lián)邦政府權(quán)力的政治性協(xié)定才需要國會(huì)同意，但在實(shí)踐中，聯(lián)邦大多會(huì)提前參與到州際協(xié)定的制定過程中。因此，在聯(lián)邦提前介入的情況下，國會(huì)的事后批準(zhǔn)也就只具有合法性上的意義，而非實(shí)效性上的意義。參見【美】約瑟夫·F·齊默爾曼：《州際合作協(xié)定與行政協(xié)議》，王誠譯，法律出版社2013年版，第35頁；呂志奎：《區(qū)域治理中政府間協(xié)作的法律制度：美國州際協(xié)議研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第131-132頁。

[45]參見日本《地方自治法》第二百四十六條至第二百五十條。

[46]參見關(guān)于《〈貴州省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定（草案）〉修改情況的報(bào)告》，載貴州人大網(wǎng)，http://www.gzrd.gov.cn/cwhgb/dssj%202021nd sh1/43530.shtml，最后訪問日期為2022年8月17日。

[47]參見李長晏：《區(qū)域發(fā)展與跨域治理理論與實(shí)務(wù)》，元照出版公司2012年版，第42-45頁。

[48]【美】理查德D·賓厄姆等：《美國地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政》，九洲譯，北京大學(xué)出版社1996年版，第146頁。

[49]戴小明、冉艷輝：《區(qū)域立法合作的有益探索與思考——基于〈酉水河保護(hù)條例〉的實(shí)證研究》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期，第82-91頁。

[50]王晨：《在第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)上的講話》，載《中國人大》2019年第23期，第14-19頁。

[51]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日第1版。