賀小勇 許夢(mèng)婧

政府采購是各國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，有巨大的資金規(guī)模與履約體量，是全球重要的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易份額，對(duì)國際貿(mào)易秩序產(chǎn)生了重要影響（劉小川、王慶華，2001)。然而，無論是在GATT1947/GATT1994，還是在GATS 中，政府采購一直作為國民待遇的例外（賀小勇，2019)。但是，越來越多的國家開始認(rèn)識(shí)到不受制約的政府采購極易產(chǎn)生有害并且扭曲經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果①正因?yàn)檫M(jìn)行政府采購的資金來源屬于公共資金，可能會(huì)使得政府優(yōu)先考慮國內(nèi)供應(yīng)商，而將采購的質(zhì)量或價(jià)格放在次要位置，這不僅會(huì)虛耗公共資源，還可能產(chǎn)生相關(guān)的政府采購?fù)该鞫鹊膯栴}（Collins，2018)。，在新近達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定中，政府采購幾乎是必備章節(jié)②CPTPP、USMCA、RCEP 等目前主要的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中均規(guī)定了政府采購的相關(guān)章節(jié)。。作為目前亞太地區(qū)最大的自貿(mào)協(xié)定，CPTPP 首次寫入政府采購等條款并獨(dú)立成章（劉斌、于濟(jì)民，2019)，體現(xiàn)出了許多與時(shí)俱進(jìn)的新元素。

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷新一輪大發(fā)展、大變革和大調(diào)整，貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義抬頭，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇更大的逆風(fēng)和回頭浪（習(xí)近平，2018)。在此重要時(shí)刻，中國表示將積極考慮加入CPTPP（習(xí)近平，2020)，隨后商務(wù)部向CPTPP 保存方新西蘭提交了中國正式申請(qǐng)加入CPTPP 的書面信函。在此背景之下，檢視CPTPP 政府采購規(guī)則在WTO 基礎(chǔ)上的新發(fā)展，提出完善我國政府采購國內(nèi)法律體系和加入CPTPP出價(jià)清單的建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、CPTPP 的政府采購章節(jié)文本對(duì)比檢視

CPTPP 政府采購章節(jié)主要由包括24 個(gè)條款的正文和附件組成。CPTPP 各成員方必須在承諾的出價(jià)清單范圍內(nèi)開放政府采購市場。附表目前有11 個(gè)國家做出了承諾（15-A 附表，含A-J 節(jié))，內(nèi)容是各參加方適用于政府采購章節(jié)的出價(jià)清單。

(一) 關(guān)于政府采購的涵蓋范圍

1.政府采購涵蓋的目的范圍

CPTPP 在政府采購章節(jié)第二條第2 款中對(duì)于政府采購涵蓋范圍采取了較為寬泛的定義③雖然CPTPP 在第一章初始條款和一般定義中提到了政府采購是指政府為政府目的而獲得貨物或服務(wù)的使用權(quán)、購買貨物或服務(wù)或兩者的任何組合的過程，但在此處卻沒有采用類似表達(dá)，還是與GPA 存在一定差異，故進(jìn)行分析。。相比較之下，WTO 下的《政府采購協(xié)議》（以下簡稱GPA) 卻將政府采購的范圍限定在“為政府目的進(jìn)行的采購”④參見WTO 《政府采購協(xié)議》（2012 版) 第2 條第二款。，以契合WTO 其余多邊協(xié)定中關(guān)于政府采購的表述①例如，在《關(guān)貿(mào)和貿(mào)易總協(xié)定》 中第3 條第8 款的a 款就出現(xiàn)了為了政府目的的政府采購此類的表述。。因此，在范圍的表述方面，CPTPP 并沒有像WTO 那樣強(qiáng)調(diào)采購必須是出于為政府目的而進(jìn)行的。換言之，只要是政府主體的購買行為，都屬于CPTPP 所涵蓋的政府采購。與CPTPP 相同，USMCA 也在范圍的表述上采用了類似的定義方式，同樣不限制政府目的這一要件，只強(qiáng)調(diào)政府主體的行為②參見USMCA article 13.2.。

2.政府采購涵蓋的種類范圍

CPTPP 主要通過談判來確定政府采購的范圍清單，根據(jù)CPTPP 的政府采購章節(jié)第二條第2 款（b)項(xiàng)的規(guī)定，政府采購的范圍是通過任何合同的方式進(jìn)行的政府采購，包括購買、出租或租賃、BOT 合同和公共工程特許合同等。BOT 和公共工程特許合同與一般購買合同、租賃合同不同，政府在BOT 和公共工程特許合同中沒有與他方形成典型的買賣合同關(guān)系。與WTO 的GPA 相比，CPTPP 顯然擴(kuò)大了政府采購的范圍，將不包括金錢交易的政府采購活動(dòng)也納入其中。

(二) 國民待遇與非歧視待遇

CPTPP 中對(duì)于各締約方承諾開放的政府采購領(lǐng)域，除遵守國民待遇和最惠國待遇外，還需要對(duì)設(shè)立在本締約方的實(shí)體提供“股權(quán)非歧視待遇” 和“來源非歧視待遇”。其中，“股權(quán)非歧視待遇” 要求不能因?yàn)槠渫赓Y比例的高低或依附程度而給予歧視性待遇，“來源非歧視待遇” 要求不能因其產(chǎn)品或服務(wù)來自境外的多少而給予歧視性待遇，這種規(guī)定旨在排除外國屬性在政府采購過程中受到歧視的可能性。

(三) 采購方式與時(shí)間

一般而言，政府采購的方式主要有公開招標(biāo)、限制性招標(biāo)等方式。CPTPP 首先要求締約方首選公開招標(biāo)，其次從公布招投標(biāo)通知到接受投標(biāo)，給予投標(biāo)的時(shí)間是40 天。若使用電子方式則可以減少5天時(shí)間，并且在授予合同后應(yīng)立即發(fā)布公告。這很大程度上體現(xiàn)了其對(duì)于國內(nèi)政策透明度的要求。CPTPP 的透明度要求從國際透明度向國內(nèi)透明度轉(zhuǎn)移，是對(duì)規(guī)制全過程的透明要求（胡枚玲、張軍旗，2019)。與此同時(shí)，CPTPP 要求招標(biāo)計(jì)劃的公布和合同制定后的公布必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，也體現(xiàn)出透明度所要求的公開易獲得的原則。除此之外，CPTPP 規(guī)則對(duì)于電子化要求程度高，其原因在于實(shí)現(xiàn)采購電子化不僅能提高政府采購效率，又能有效遏制腐敗。

(四) 補(bǔ)償條款

CPTPP 中的補(bǔ)償是指為要求使用當(dāng)?shù)睾俊?dāng)?shù)毓?yīng)商、技術(shù)許可、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等類似行動(dòng)提出的任何條件或承諾。換言之，補(bǔ)償條款是政府對(duì)供應(yīng)企業(yè)施加的條件，基本上是為了確保一定程度的當(dāng)?shù)睾炕虍?dāng)?shù)貐⑴c（Terziev et al.，2017)。

CPTPP 中國民待遇和非歧視待遇的規(guī)定一定程度上排除了對(duì)于發(fā)展中國家的這種特殊與差別待遇。CPTPP 沒有直接規(guī)定發(fā)展中國家條款，但是在過渡性措施的條款中允許發(fā)展中國家例外。一方面，補(bǔ)償措施的使用是CPTPP 在制定規(guī)則過程中考慮到發(fā)展中國家而給予的特殊優(yōu)惠；另一方面，CPTPP 也在規(guī)定中強(qiáng)調(diào)特殊與差別待遇的適用取決于其他締約方的同意。這實(shí)際上表明在CPTPP 中發(fā)展中國家所享受的特殊差別待遇并不是施加給成員方的強(qiáng)制性義務(wù)，具體如何實(shí)施還是取決于在加入CPTPP 談判過程中與其他締約方的談判結(jié)果，并不意味著作為普遍優(yōu)惠自動(dòng)適用于所有發(fā)展中國家。

(五) 參加政府采購的條件

政府采購實(shí)體可以對(duì)參與采購活動(dòng)的供應(yīng)商設(shè)置條件，但條件的范圍應(yīng)限定于為履行該政府采購所需的法律資格、資金能力、商務(wù)條件和技術(shù)條件等。

CPTPP 新增了允許政府采購實(shí)體將勞工權(quán)利保護(hù)作為供應(yīng)商參與采購的條件，具體而言，采購實(shí)體可要求供應(yīng)商遵守經(jīng)締約方認(rèn)可并根據(jù)CPTPP 第19.3 條所制定的勞工標(biāo)準(zhǔn)③參見CPTPP article 19.8.。該條規(guī)定作為評(píng)估采購實(shí)體參與條件的規(guī)定，實(shí)際上是CPTPP 簽署國將自己的勞工標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給其他國家的域外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對(duì)于勞工標(biāo)準(zhǔn)立場迥異，導(dǎo)致勞工標(biāo)準(zhǔn)問題至今未納入WTO 正式議題（陳志陽，2014)，但是CPTPP 不但將勞工標(biāo)準(zhǔn)問題專章規(guī)定，并且特別重視在其余章節(jié)中添加對(duì)于勞工權(quán)益的保護(hù)性規(guī)定。

經(jīng)過對(duì)CPTPP 的政府采購章節(jié)的檢視，以及將其與WTO 中的GPA 相對(duì)比，二者的差異主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

其一，從法律性質(zhì)來看，CPTPP 中的各項(xiàng)規(guī)則之間是不可分割的，成員方必須完整接受包括政府采購章節(jié)在內(nèi)的所有條款。這意味著中國在加入CPTPP 時(shí)，不能選擇性地接受其中的部分條款。因此，與WTO 中的GPA 不同，中國接受CPTPP 的政府采購條款是成為CPTPP 成員方的必要條件。

其二，從內(nèi)容來看，CPTPP 中的政府采購章節(jié)在政府采購范圍、采購時(shí)限、供應(yīng)商參與條件等規(guī)則方面有所深化。其背后的主要原因在于考慮到經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展所引發(fā)的國際經(jīng)貿(mào)格局變化的影響，例如在供應(yīng)商條件的設(shè)置上增加了勞工權(quán)利的保護(hù)規(guī)定，采購時(shí)限的規(guī)則更加嚴(yán)格。

其三，政府采購與其他領(lǐng)域存在交叉之處，使得政府采購章節(jié)在CPTPP 中難以被孤立看待。例如，CPTPP 不僅要求傳統(tǒng)貨物和服務(wù)市場的全面開放，而且對(duì)新規(guī)則領(lǐng)域都進(jìn)行了嚴(yán)格界定。對(duì)于重點(diǎn)議題，各區(qū)域協(xié)定也不僅限于用專章規(guī)定，而是在其余章節(jié)中都有所體現(xiàn)，各領(lǐng)域的重疊性不斷加強(qiáng)。因此，CPTPP 中其余章節(jié)中的問題，例如國有企業(yè)的改革、發(fā)展中國家待遇等問題也會(huì)影響到政府采購的談判。

其四，CPTPP 是一個(gè)開放程度高、涵蓋領(lǐng)域廣的區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定，其確立了高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，同時(shí)也對(duì)中國加入后國內(nèi)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定和完善帶來了挑戰(zhàn)。從加入GPA 談判的過程可以得出，開放政府采購市場的范圍主要以出價(jià)清單的方式由各國所提出，并且通過談判的方式獲得其他參加方的認(rèn)可（賀小勇，2019)，這背后的利益博弈主要與市場開放有關(guān)，與國內(nèi)體制的聯(lián)系較弱。CPTPP 對(duì)于國內(nèi)規(guī)則將提出較高的改革要求，從“邊境措施”向“邊境后規(guī)則” 的轉(zhuǎn)換是其明顯特征（白潔、蘇慶義，2019)。因此，加入CPTPP 意味著中國需要投入更多的精力去完善國內(nèi)相關(guān)規(guī)章制度。

二、政府采購的規(guī)則體系:我國法律與CPTPP 規(guī)則的比較

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國基本形成了自身獨(dú)特的政府采購法律體系。這些政府采購體系主要由《政府采購法》 《行政訴訟法》 《政府采購法實(shí)施條例》 《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》 等組成。對(duì)比之下，我國政府采購規(guī)則與CPTPP 的規(guī)定之間主要存在以下五個(gè)方面的差異:

(一) 政府采購的主體范圍相對(duì)狹窄

我國《政府采購法》 使用“采購實(shí)體” 和“采購資金性質(zhì)” 的標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否構(gòu)成政府采購。僅從政府采購的主體范圍來看，《政府采購法》 第二條第二款規(guī)定只有各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金從集中采購目錄中進(jìn)行的采購才能夠構(gòu)成政府采購。在“采購主體” 的標(biāo)準(zhǔn)上，將其限定為“國家機(jī)關(guān)”“事業(yè)單位”“團(tuán)體組織”三類，而沒有將相關(guān)國有企業(yè)納入政府采購的范圍。相比較而言，CPTPP 則對(duì)政府采購進(jìn)行了寬泛的定義，明顯超出我國《政府采購法》 的規(guī)定。在政府采購的適用范圍中，CPTPP 并沒有對(duì)采購主體的資金來源進(jìn)行限制，也沒有涉及對(duì)特定范圍的限定，主要是通過考察并根據(jù)各締約方附件中所列的采購實(shí)體進(jìn)行界定。

(二) 政府采購的項(xiàng)目范圍不清晰

我國的《政府采購法》 采取概括的方式，籠統(tǒng)地規(guī)定政府采購的項(xiàng)目范圍，包括貨物、工程和服務(wù)三類。但這種通過概括而形成的政府采購范圍邊界較為模糊。除此之外，《政府采購法》 還規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)的政府采購工程，同時(shí)還要適用招標(biāo)投標(biāo)法?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》 適用的范圍包括大量的公共采購項(xiàng)目。但是，我國沒有進(jìn)一步規(guī)定工程采購應(yīng)當(dāng)遵循的實(shí)體規(guī)范，相關(guān)管理不明確，導(dǎo)致工程采購與貨物服務(wù)采購在管理及操作上出現(xiàn)了明顯的分離與混亂，出現(xiàn)由不同部門管理的困境（劉銳，2011)。采購范圍的上述問題限制了我國政府采購的規(guī)模擴(kuò)大和功能的發(fā)揮，造成在實(shí)際活動(dòng)中的政府采購規(guī)模較小，使得我國政府采購體系的范圍狹窄，加劇了與CPTPP 規(guī)則接軌的難度。值得特別注意的是，我國的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 規(guī)定了特許經(jīng)營不屬于政府采購的范疇①《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 第3 條對(duì)特許經(jīng)營進(jìn)行了定義，強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權(quán)法人或組織提供服務(wù)，其中強(qiáng)調(diào)權(quán)的轉(zhuǎn)移。而政府采購則是強(qiáng)調(diào)錢的支付，即政府購買這類行為。，這與CPTPP 的規(guī)定存在沖突。

(三) 非歧視待遇的適用范圍狹窄

我國《政府采購法》 第十條規(guī)定設(shè)置了政府采購中本國屬性的要求，強(qiáng)調(diào)在采購貨物、工程和服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)采購本國項(xiàng)目。同時(shí)對(duì)于本國項(xiàng)目屬性的界定，依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但是，迄今為止國務(wù)院都沒有發(fā)布有關(guān)規(guī)定，對(duì)本國貨物、工程和服務(wù)進(jìn)行界定。與之有所區(qū)別的條款體現(xiàn)在《外商投資法》 之中，其第十六條規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)在政府采購中依法保障外商投資企業(yè)參與公平競爭的權(quán)利。這意味著政府采購也應(yīng)當(dāng)依法公平對(duì)待外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)。《外商投資法實(shí)施條例》 更為明確指出，不得對(duì)外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)和內(nèi)資企業(yè)區(qū)別對(duì)待②參見《外商投資法實(shí)施條例》 第15 條。。歸根結(jié)底，我國規(guī)定的非歧視待遇范圍比較狹窄，沒有針對(duì)采購?fù)鈬a(chǎn)品、服務(wù)給予非歧視待遇的明確規(guī)定。

(四) 對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的要求過于嚴(yán)格

我國對(duì)于供應(yīng)商的資質(zhì)要求采用了列舉式的規(guī)定，即需要滿足《政府采購法》 第二十二條所規(guī)定的條件。例如，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力、良好的商業(yè)信譽(yù)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、必要的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力、稅收和社保記錄良好、三年內(nèi)沒有重大違法記錄等。與之相對(duì)比，CPTPP 對(duì)供應(yīng)商則采用了概括式的資質(zhì)要求，雖然允許采購人根據(jù)特殊情況規(guī)定特定條件，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)不得對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇③參見CPTPP article 15.8.?？梢?，我國對(duì)于供應(yīng)商的資質(zhì)要求較為嚴(yán)格，特別是我國法律中規(guī)定的社會(huì)保障資金的良好記錄，外國企業(yè)可能難以滿足該項(xiàng)要求。

(五) 救濟(jì)機(jī)制比較薄弱

CPTPP 政府采購章節(jié)中要求應(yīng)當(dāng)由法院或獨(dú)立公正且與采購結(jié)果無關(guān)的機(jī)構(gòu)處理相關(guān)投訴，而中國政府采購中的投訴案件以行政程序?yàn)榍疤?，不能由法院直接審理。根?jù)《政府采購法》 第五十八條的規(guī)定，只有在對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者逾期沒有得到處理的情況下，投訴人才可以申請(qǐng)行政復(fù)議或向法院提起訴訟。同時(shí)，作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和政府采購監(jiān)督管理部門的財(cái)政部門，可能在實(shí)際采購活動(dòng)中與采購機(jī)構(gòu)存在各種利益關(guān)系，引發(fā)對(duì)救濟(jì)機(jī)制有效性的質(zhì)疑。實(shí)踐中，救濟(jì)機(jī)制能否得到落實(shí)也值得關(guān)注。例如，在北京現(xiàn)代沃爾公司訴財(cái)政部行政不作為案（該案也由于此典型性被稱為“政府采購第一案”) 中，相關(guān)程序便存在效率問題④2003 年“非典” 后，國家發(fā)改委、衛(wèi)生部委托兩家代理機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療救治體系項(xiàng)目公開招標(biāo)。北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司懷疑招投標(biāo)存在“暗箱操作”，于2004 年12 月21 日向財(cái)政部投訴，因財(cái)政部未按時(shí)做出處理決定，北京現(xiàn)代沃爾公司于2005 年進(jìn)入訴訟程序，至今尚無定論。。

三、政府采購市場的開放度:我國出價(jià)與CPTPP 成員方的比較

CPTPP 出價(jià)清單中的主體包括中央政府實(shí)體、次級(jí)中央實(shí)體和其他實(shí)體三類采購主體，貨物、服務(wù)和工程三類采購項(xiàng)目，以及三類項(xiàng)目開放門檻價(jià)和例外等八大要素。中國在積極加入GPA 的過程中所提出的相關(guān)出價(jià)清單，一定程度上體現(xiàn)了中國對(duì)于此類國際標(biāo)準(zhǔn)下的政府采購規(guī)則的立場和態(tài)度，以及中國對(duì)于開放國內(nèi)政府采購市場的意愿。有鑒于CPTPP 的成員方與GPA 成員方有較強(qiáng)的一致性，因此將其與CPTPP 成員方的出價(jià)清單進(jìn)行比較，可以大致反映出中國與其他成員方的差距。

(一) 其他實(shí)體

在采購主體中其他實(shí)體的數(shù)量方面，中國在GPA中的報(bào)價(jià)情況均優(yōu)于大多數(shù)CPTPP 成員方。中國在GPA 報(bào)價(jià)中已納入了66 個(gè)其他實(shí)體，而CPTPP 成員國中只有日本實(shí)體的數(shù)量超過了中國，其他成員國實(shí)體的數(shù)量均遠(yuǎn)低于中國。我國如若申請(qǐng)加入CPTPP，在其他實(shí)體的數(shù)量方面一般不會(huì)遇到阻礙。

在采購主體中其他實(shí)體的涵蓋范圍方面，第一，中國在其他實(shí)體方面的報(bào)價(jià)中，涵蓋范圍較為廣泛，涉及高校科研機(jī)構(gòu)、文化及醫(yī)療機(jī)構(gòu)、郵政、金融、公共交通等領(lǐng)域；第二，即便中國出價(jià)清單缺少電力、電信、石油天然氣等領(lǐng)域，但大多數(shù)CPTPP 成員國也都缺少此類實(shí)體，中國的出價(jià)仍然同CPTPP成員國處于相同水平①例如，只有秘魯與墨西哥列出了電力行業(yè)，墨西哥、新加坡列出了電信行業(yè)，日本、墨西哥和秘魯列出了石油天然氣行業(yè)。；第三，從其他實(shí)體的分布行業(yè)來看，中國納入的行業(yè)數(shù)量與CPTPP 中數(shù)量最多的秘魯相同，都是11 種。因此，單純與其他國家在其他實(shí)體的數(shù)量與種類方面相比，中國加入CPTPP不會(huì)受到太大阻力。

(二) 服務(wù)貿(mào)易

在GPA 中服務(wù)貿(mào)易的出價(jià)清單方面，中國以正面清單的方式規(guī)定了35 項(xiàng)服務(wù)。與此相比，CPTPP成員國不論是出價(jià)方式還是開放范圍都超過了中國。從出價(jià)方式來看，CPTPP 成員國中已經(jīng)有澳大利亞、文萊、智利、新西蘭等6 個(gè)國家采取了負(fù)面清單的方式，而那些采用正面清單方式的國家之中，只有馬來西亞、新加坡和越南3 個(gè)國家的開放范圍少于中國，其中馬來西亞所規(guī)定的數(shù)量為34 個(gè)，越南所規(guī)定的數(shù)量為26 個(gè)。所以，中國服務(wù)貿(mào)易采購的開放范圍與大多數(shù)CPTPP 締約方相比仍有差距，這不僅體現(xiàn)在出價(jià)方式上，也體現(xiàn)在中國與CPTPP締約國所列出的清單種類仍存在數(shù)量上的差距方面。

(三) 工程采購項(xiàng)目

我國在GPA 第七次關(guān)于工程采購項(xiàng)目的出價(jià)，不僅大幅擴(kuò)展了工程采購的開放范圍，如附件6 已涵蓋CPC 第51 類項(xiàng)下的全部工程項(xiàng)目，還大幅降低了采購門檻價(jià)，基本上達(dá)到了GPA 參加方的水平。同時(shí)，在之前清單附件2 備注中規(guī)定清單所列實(shí)體使用中央專項(xiàng)資金進(jìn)行的工程采購被排除出GPA 的適用范圍，而第七次出價(jià)清單將此條備注刪除，這意味著工程采購即便使用中央專項(xiàng)資金也需要對(duì)外開放。但是，我國在工程項(xiàng)目的注釋中強(qiáng)調(diào)建筑服務(wù)的覆蓋范圍受中國在GATS 附表所列條款和條件的約束，而GATS 項(xiàng)下承諾對(duì)于外資承攬工程有著較多限制②這些限制性規(guī)定主要是外商在中國只能設(shè)立合資企業(yè)，允許外資擁有多數(shù)股權(quán)。入世后3 年內(nèi)，允許設(shè)立外商獨(dú)資企業(yè)，但只能承攬?zhí)囟愋偷慕ㄖ?xiàng)目。其中可承攬的特定項(xiàng)目類型中要求具有外國資金因素或者中國企業(yè)難以獨(dú)立實(shí)施的條件。中國加入WTO 時(shí)在建筑及相關(guān)工程服務(wù)領(lǐng)域承諾，外商獨(dú)資企業(yè)只能承攬四種類型的建筑項(xiàng)目。。我國在GATS 中相關(guān)承諾與其他國家存在差距。

(四) 發(fā)展中國家待遇

在我國加入GPA 的出價(jià)清單中，提出了享受發(fā)展中國家待遇的要求，例如總備注中要求政府可要求在采購中納入國內(nèi)含量要求、補(bǔ)償交易或技術(shù)轉(zhuǎn)讓，其余還有一些實(shí)施過渡期和門檻價(jià)方面的要求。然而，如果我國在CPTPP 談判過程中仍然堅(jiān)持上述主張，則難以被其他國家所接受。一方面，我國在要求采用補(bǔ)償措施的同時(shí)卻未明確采用此類措施的具體時(shí)間表，從而有違CPTPP 第15.5.3 條；另一方面，我國繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)展中國家的待遇主張無疑會(huì)增加對(duì)于加入CPTPP 利益評(píng)估的不確定性。

四、對(duì)我國積極考慮加入CPTPP 政府采購部分的建議

(一) 正確看待政府采購市場的開放

隨著國際社會(huì)對(duì)政府采購的公平性和透明度要求的呼聲高漲，以及各國對(duì)政府采購促進(jìn)國際貿(mào)易自由化認(rèn)同的加深，政府采購市場的開放度日益提高。對(duì)中國而言，開放政府采購市場，加入相關(guān)政府采購協(xié)定，是中國推動(dòng)高質(zhì)量對(duì)外開放的重要組成部分，將提升政府采購的透明度，規(guī)范政府采購行為，促進(jìn)國有企業(yè)改革，有利于整體提升中國競爭力。特別是CPTPP 將政府采購的范圍擴(kuò)大，涉及BOT、公共工程特許合同等領(lǐng)域，對(duì)中國企業(yè)海外參與政府采購市場影響會(huì)加大。但是，政府采購市場開放也應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，需要一個(gè)過渡期來進(jìn)行各項(xiàng)制度準(zhǔn)備，同時(shí)也是給本國企業(yè)一個(gè)合理緩沖時(shí)間（劉曉寧，2021)。政府采購作為新近達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定中的必備章節(jié)充分表明了政府采購市場自由化已經(jīng)是世界范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢，中國正處于這個(gè)趨勢之中，應(yīng)當(dāng)正確看待政府采購市場的開放，以主動(dòng)的姿態(tài)來迎接這一發(fā)展趨勢。

(二) 我國政府采購規(guī)則的完善建議

國內(nèi)法對(duì)于中國加入CPTPP 具有重要影響，國內(nèi)政府采購規(guī)則不僅不應(yīng)當(dāng)與CPTPP 規(guī)則相沖突，還應(yīng)當(dāng)積極與CPTPP 規(guī)則相對(duì)接，這需要通過完善國內(nèi)政府采購規(guī)則為加入CPTPP 掃清障礙。我國現(xiàn)行的政府采購法律體系主要由《政府采購法》 《招標(biāo)投標(biāo)法》，以及兩法配套的行政法規(guī)及政府規(guī)章組成。對(duì)照CPTPP 的要求，本文提出以下四點(diǎn)建議:

第一，協(xié)調(diào)《政府采購法》 與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》 沒有規(guī)定具體的監(jiān)管部門。根據(jù)2000 年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》 的規(guī)定，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)的權(quán)力被授予發(fā)改委。但是，這就與《政府采購法》 有所交叉，因?yàn)樵凇墩少彿ā?中，監(jiān)督管理的工作被交給財(cái)政部門，并且那些依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，也應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督。對(duì)此，可以逐步進(jìn)行處理。首先，調(diào)整公共工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管轄范圍，由《招標(biāo)投標(biāo)法》 調(diào)整到《政府采購法》。這樣的調(diào)整不僅與CPTPP 政府采購范圍相一致，也可以更加清晰地對(duì)各政府職能部門的權(quán)限予以界定，以此使得我國的相關(guān)規(guī)定中監(jiān)管機(jī)制與管理體制對(duì)照CPTPP 進(jìn)一步完善。其次，根據(jù)具體實(shí)施情況在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)下將兩法統(tǒng)一，以此更好地協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系（賀小勇，2019)。

第二，擴(kuò)大政府采購的主體與客體范圍。首先，在主體范圍中，建議在同GPA 保持統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，規(guī)定只要該主體的采購活動(dòng)受到政府的控制或影響，都屬于《政府采購法》 調(diào)整。在不損害國家根本利益的情況下，建議我國靈活參照GPA 規(guī)則中對(duì)于政府采購實(shí)體涵蓋范圍確立的“為政府目的” 或者CPTPP 第15.20 條中涉及的“政府對(duì)實(shí)體涵蓋采購的控制和影響” 這兩類標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整本國政府采購規(guī)則規(guī)制的主體范圍。其次，明確政府采購客體的范圍。我國政府采購規(guī)則中采購項(xiàng)目范圍同時(shí)受《政府采購法》 與《招標(biāo)投標(biāo)法》 制約，使得邊界模糊，并且在具體定義中，也未明確界定項(xiàng)目涵蓋范圍。因此，就采購對(duì)象的范圍而言，應(yīng)在調(diào)整兩法關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確采購客體的涵蓋范圍，擴(kuò)大政府采購客體的范圍，以盡量與CPTPP 的相關(guān)規(guī)定保持一致。

第三，增加本國優(yōu)先采購的附加條件。《政府采購法》 第十條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”。然而，此種規(guī)定在中國申請(qǐng)加入CPTPP 時(shí)，可能會(huì)同CPTPP 的非歧視待遇原則相沖突。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)該條規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)修改，建議修改為:“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定對(duì)政府采購有不同規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

第四，繼續(xù)完善有關(guān)政府采購程序規(guī)則。包括參與政府采購的供應(yīng)商條件、招標(biāo)的方式與時(shí)限以及救濟(jì)程序等，對(duì)此類規(guī)則可參考CPTPP 的規(guī)定，以此進(jìn)一步完善相關(guān)程序規(guī)則。

(三) 談判出價(jià)清單的建議

1.擴(kuò)大其他實(shí)體的范圍

我國國有企業(yè)數(shù)量眾多，其中還包含一些非商業(yè)類國有企業(yè)承擔(dān)著政府職責(zé)或者公共服務(wù)職能，這類企業(yè)并沒有將市場化任務(wù)和政治性任務(wù)分離。在此前的談判之中，這種類型企業(yè)的存在一直是將國有企業(yè)加入開放清單的焦點(diǎn)問題①例如，美國要求我國根據(jù)《中國加入世界貿(mào)易組織工作組報(bào)告書》 中的承諾，在附件3 中將那些“為政府目的進(jìn)行采購的國有企業(yè)和國家投資企業(yè)” 列出。我國出價(jià)清單中的其他實(shí)體并未涵蓋電力、電信、石油天然氣與相關(guān)的銀行金融領(lǐng)域國有企業(yè)，而這些恰恰是我國中大型國有企業(yè)主要集中的領(lǐng)域。。在加入CPTPP 過程中，我國在出價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)將更多國有企業(yè)加入其他實(shí)體的清單之中，擴(kuò)大對(duì)于其他實(shí)體出價(jià)的數(shù)量與種類，釋放更多談判的誠意。與此同時(shí)，加快對(duì)國有企業(yè)的改革步伐，加快推進(jìn)國有企業(yè)“管資本” 和混合所有制改革，所有國有和國家投資企業(yè)在參與市場競爭時(shí)，僅依據(jù)商業(yè)考慮進(jìn)行購買和銷售相關(guān)貨物與服務(wù)?？梢钥紤]將戰(zhàn)略和公共利益類的國有企業(yè)（包括地方國有企業(yè)) 納入政府采購的“其他實(shí)體”。對(duì)于商業(yè)類國有企業(yè)，堅(jiān)決推進(jìn)混合所有制改革，切實(shí)落實(shí)“管資本”和“競爭中性” 要求，相關(guān)部門不再直接干預(yù)其人、財(cái)、物決策，否則將面臨大量國有企業(yè)被要求納入“其他（采購) 實(shí)體” 的窘境。

2.完善服務(wù)貿(mào)易的承諾方式

在采購對(duì)象中的服務(wù)方面，相比于其他國家采用負(fù)面清單制度和規(guī)定較多服務(wù)種類數(shù)量，中國以正面清單的方式規(guī)定了 35 項(xiàng)服務(wù)并不存在優(yōu)勢。中國加入 CPTPP 中的政府采購章節(jié)如繼續(xù)采用中國在GPA 中的報(bào)價(jià)，可能會(huì)遇到CPTPP 成員國的阻礙。我國可以盡量考慮采用負(fù)面清單制度或者進(jìn)一步擴(kuò)充可采購的服務(wù)種類數(shù)量，以增加我國加入CPTPP 的預(yù)期性。例如，新加坡、加拿大和日本均開放了快遞服務(wù)，作為服務(wù)業(yè)的重要組成部分，參考其他締約方的開放清單，中國可以考慮增加快遞服務(wù)的開放。

3.改進(jìn)工程采購的承諾方式

我國對(duì)工程服務(wù)的承諾與其他國家有較大差距。我國在GPA 第七次出價(jià)清單附件中工程項(xiàng)目的注釋強(qiáng)調(diào)建筑服務(wù)的覆蓋范圍受中國在GATS 附表所列條款和條件的約束，而GATS 項(xiàng)下承諾對(duì)于外資承攬工程有著較多限制。然而，隨著我國不斷推動(dòng)更高水平的對(duì)外開放，國內(nèi)已經(jīng)進(jìn)一步放開了對(duì)外資承攬工程方面的限制，導(dǎo)致上述承諾不僅低于國內(nèi)政策的開放度，也低于CPTPP 其余國家的承諾和開放度。在這種情況下，建議我國可以改進(jìn)相關(guān)承諾方式，不必受到GATS 中的承諾約束，在參照CPTPP 締約國在建筑領(lǐng)域出價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高自身出價(jià)，實(shí)施高水平開放。

4.靈活處理發(fā)展中國家待遇問題

CPTPP 政府采購章節(jié)為發(fā)展中國家規(guī)定了過渡性措施，構(gòu)成對(duì)發(fā)展中國家的一種特殊與差別待遇。然而，與GPA 的規(guī)定類似，發(fā)展中國家只有經(jīng)過其他締約方同意之后，才能夠享有CPTPP 規(guī)定的這種特殊與差別待遇。從GPA 的經(jīng)驗(yàn)來看，這種規(guī)定可能會(huì)對(duì)發(fā)展中國家加入的積極性產(chǎn)生影響（袁杜娟，2009)。中國在加入CPTPP 談判時(shí)，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持以下原則的基礎(chǔ)上對(duì)此問題進(jìn)行充分的考量與權(quán)衡。

首先，中國在談判中對(duì)于發(fā)展中國家待遇的問題應(yīng)當(dāng)靈活處理。與GPA 相同，CPTPP 的諸多特殊和區(qū)別待遇適用在于發(fā)展中國家參加的談判結(jié)果。因此，這種取決于談判結(jié)果的優(yōu)惠待遇規(guī)范，使得中國在加入CPTPP 的談判中面臨著極大的不確定性與約束性。中國能否使自己的發(fā)展中國家待遇主張被其余國家接受取決于整個(gè)談判進(jìn)程。因此，中國不如視談判情況而定，可以在政治上堅(jiān)持是發(fā)展中國家，但在實(shí)際出價(jià)清單中，不再提出補(bǔ)償要求和過渡期要求，將補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)主張放到采購實(shí)體或者采購項(xiàng)目的例外措施之中。

其次，美歐等發(fā)達(dá)國家在中國發(fā)展中國家地位的問題上曾多次主張認(rèn)定中國為發(fā)達(dá)國家，不得適用發(fā)展中國家條款。為了避免爭議成為我國加入CPTPP 的障礙，我國即便仍堅(jiān)持發(fā)展中國家待遇主張，最好按照CPTPP 相關(guān)條款修改我國的出價(jià)要求。例如，可按照條款的規(guī)定明確列出補(bǔ)償措施適用的具體條件和期限等要求。

最后，我國應(yīng)當(dāng)積極衡量堅(jiān)持發(fā)展中國家待遇所獲得的實(shí)際利益。現(xiàn)有的CPTPP 沒有單獨(dú)的關(guān)于發(fā)展中國家的規(guī)定，在具體規(guī)定特殊與差別待遇的適用規(guī)則中存在實(shí)質(zhì)上的限定，并且將這種待遇的授予作為具體談判內(nèi)容，是否適用取決于其他締約國是否同意，而并不是自動(dòng)適用。因此，中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審慎評(píng)估，簡單地強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持發(fā)展中國家待遇不利于中國加入CPTPP。