王鑫澤 劉謖 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會上海監(jiān)管局

財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管是保險監(jiān)管的重要組成部分，世界各國的保險監(jiān)管理念、方式、重點存在差異，但普遍實施財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管。我國已經(jīng)形成了以條款和費率規(guī)范為主要內(nèi)容的財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度體系，在維護金融消費者權(quán)益、防范風(fēng)險、服務(wù)社會經(jīng)濟民生和國家戰(zhàn)略等方面發(fā)揮了巨大作用。財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度體系伴隨著中國保險業(yè)改革開放的進程不斷演進和調(diào)適，有關(guān)其歷史沿革的研究目前還是空白。本文將改革開放以來我國財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)關(guān)鍵法規(guī)和體制的變化作為分期的標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)管范圍和監(jiān)管方法為主線，重現(xiàn)我國財產(chǎn)保險產(chǎn)品分類、分層式監(jiān)管的演進軌跡，闡明制度供給的邏輯，有助于更加全面地認(rèn)識財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管理念，認(rèn)清未來監(jiān)管趨勢，不斷優(yōu)化監(jiān)管體制、機制和方法。

一、我國財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度演進歷程

改革開放后，國內(nèi)保險業(yè)復(fù)業(yè)。在復(fù)業(yè)初期，保險業(yè)規(guī)模有限，保險監(jiān)管的概念還未形成，沒有專門的財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度。隨著金融監(jiān)管體制改革深入發(fā)展，以《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）為基礎(chǔ)、系列配套規(guī)章制度為支撐的財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管框架逐漸構(gòu)建成型，并多次作出重大調(diào)整。以關(guān)鍵法規(guī)和體制變化為分期的標(biāo)準(zhǔn)，財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度的演進可以分五個階段。

（一）監(jiān)管萌芽期（1983—1999年）

1983年，國務(wù)院授權(quán)中國人民銀行統(tǒng)一管理全國的金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)，中國金融監(jiān)管體系開始于此。當(dāng)時，保險監(jiān)管與管理的功能區(qū)分并不清晰，1983年的《中華人民共和國財產(chǎn)保險合同條例》和1985年的《保險企業(yè)管理暫行條例》均未涉及保險產(chǎn)品監(jiān)管。隨著國內(nèi)保險業(yè)逐步發(fā)展壯大，自1986年起，兵團保險、平安保險、太平洋保險等公司的成立，打破了中國人民保險獨家經(jīng)營的局面，產(chǎn)品監(jiān)管伴隨市場競爭產(chǎn)生。1995年的《保險法》第一百零六條明確：“商業(yè)保險的主要險種的基本保險條款和保險費率，由金融監(jiān)督管理部門制定。保險公司擬訂的其他險種的保險條款和保險費率，應(yīng)當(dāng)報金融監(jiān)督管理部門備案?！边@標(biāo)志著保險產(chǎn)品監(jiān)管的法律地位和監(jiān)管方法開始確立。1998年11月，原中國保監(jiān)會正式成立，國內(nèi)保險業(yè)進入分業(yè)監(jiān)管時代，保險監(jiān)管體系獨立并向?qū)I(yè)化縱深發(fā)展，帶來財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度的重大變革。

（二）體系奠基期（1999—2002年）

經(jīng)過短暫的過渡期后，原中國保監(jiān)會迅速推進專業(yè)化的產(chǎn)品監(jiān)管制度，于2000年印發(fā)了《財產(chǎn)保險條款費率管理暫行辦法》。該辦法規(guī)范了財產(chǎn)保險產(chǎn)品條款基本要素及設(shè)計原則，對財產(chǎn)保險產(chǎn)品進行分類并提出相應(yīng)的備案要求，指定“法律責(zé)任人”負(fù)責(zé)合法合規(guī)性審查，并針對違法違規(guī)行為設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。這是我國財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管史上的奠基性規(guī)章，其初步建立了一套獨立且較為完備的財產(chǎn)保險產(chǎn)品管理制度。

在這期間，財產(chǎn)保險產(chǎn)品采用1995年《保險法》中“制定＋備案”的分類監(jiān)管模式。由于市場和監(jiān)管還處于探索磨合期，監(jiān)管理念和監(jiān)管方式偏向嚴(yán)格謹(jǐn)慎，原保監(jiān)會承擔(dān)了較重的監(jiān)管職責(zé)，主要險種由監(jiān)管部門制定，造成監(jiān)管部門與主管部門的定位不清晰，監(jiān)管部門實質(zhì)性介入保險合同內(nèi)容設(shè)定并承擔(dān)解釋說明的責(zé)任，在一定程度上影響了經(jīng)濟活動開展。當(dāng)財險市場進入發(fā)展快車道時，上述特點開始顯現(xiàn)出負(fù)面影響。

（三）體系形成期（2002—2009年）

為了適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織后財險業(yè)全面開放的需求，進一步推動國內(nèi)保險業(yè)發(fā)展，《保險法》在2002年進行了大面積修訂，界定了保險監(jiān)管部門的產(chǎn)品監(jiān)管職責(zé)：關(guān)系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種和新開發(fā)的人壽保險險種等的保險條款和保險費率，應(yīng)當(dāng)報保險監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)。保險監(jiān)督管理機構(gòu)審批時，遵循保護社會公眾利益和防止不正當(dāng)競爭的原則。審批的范圍和具體辦法，由保險監(jiān)督管理機構(gòu)制定。其他保險險種的保險條款和保險費率，應(yīng)當(dāng)報保險監(jiān)督管理機構(gòu)備案。2002年的《保險法》實行“審批＋備案”的產(chǎn)品分類監(jiān)管模式。在這個模式下，原中國保監(jiān)會于2005年印發(fā)《財產(chǎn)保險公司保險條款和保險費率管理辦法》，實施“保監(jiān)會＋派出機構(gòu)”分層監(jiān)管模式，并界定審批制適用范圍為：依法實行強制的保險；機動車輛保險，包括機動車輛損失保險、商業(yè)第三者責(zé)任保險及其附加險等；投資型保險；保險期間超過一年的保證保險和信用保險。其他產(chǎn)品適用備案。同時，產(chǎn)品監(jiān)管理念與國際銜接，開始突出公司內(nèi)控約束和消費者權(quán)益保護，新增“精算責(zé)任人”要求，并細(xì)化“法律責(zé)任人”和“精算責(zé)任人”的職責(zé)。

《財產(chǎn)保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2005版）還有兩個重點：一是財險條款費率監(jiān)管與銷售行為監(jiān)管分離。對于已經(jīng)審批或者備案的保險條款和保險費率，允許保險機構(gòu)組合使用，無需審批或者備案，對產(chǎn)品銷售行為不作程序性約束，釋放了市場活力，但產(chǎn)生了“報行不一”的問題。二是允許財險公司分支機構(gòu)根據(jù)本地需求開發(fā)地方性產(chǎn)品，向?qū)俚乇１O(jiān)局備案。但是財險公司分支機構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)能力差異較大，產(chǎn)品監(jiān)管沒有信息系統(tǒng)的支持，監(jiān)管部門難以掌握在售產(chǎn)品的全部情況，區(qū)域間、監(jiān)管部門內(nèi)部的信息不對稱使得監(jiān)管難度很大。市場上出現(xiàn)有損公平原則的產(chǎn)品和“有條款、無費率”的產(chǎn)品，發(fā)生未依法履行變更申報程序即擅自修改保險責(zé)任范圍和保險費率的行為。

為解決上述問題，2008年11月，原中國保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于規(guī)范財產(chǎn)保險公司產(chǎn)品管理有關(guān)工作的通知》（保監(jiān)發(fā)〔2008〕106號），對各財產(chǎn)保險公司的全部產(chǎn)品開展自查整改，清理不合規(guī)產(chǎn)品；中國保險行業(yè)協(xié)會組織制訂行業(yè)示范條款，測算純風(fēng)險損失率。這項工作對市場問題果斷進行糾偏，在當(dāng)時起到了十分重要的作用。

（四）完善提高期（2009—2018年）

2008年國際金融危機之后，我國保險監(jiān)管順應(yīng)國際監(jiān)管改革趨勢，加強監(jiān)管能力建設(shè)和金融消費者權(quán)益保護，對財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度作出重大調(diào)整。

第一，設(shè)置法定懲處措施?！侗ｋU法》于2009年再次修訂，在法律層面進一步強化監(jiān)管約束，增加產(chǎn)品違規(guī)有關(guān)的行政處罰措施：“保險公司使用的保險條款和保險費率違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定的，由保險監(jiān)督管理機構(gòu)責(zé)令停止使用，限期修改；情節(jié)嚴(yán)重的，可以在一定期限內(nèi)禁止申報新的保險條款和保險費率?！碑a(chǎn)品監(jiān)管制度自此基本成型。

第二，突出金融消費者權(quán)益保護。原中國保監(jiān)會印發(fā)《財產(chǎn)保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2010版），在總則中提出“保護投保人、被保險人和受益人的合法權(quán)益，維護保險市場競爭秩序”，保險消費者權(quán)益保護原則被納入產(chǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域，成為監(jiān)管的主要目標(biāo)之一，契合我國財險產(chǎn)品監(jiān)管制度發(fā)展階段實際。當(dāng)時財險公司的保險產(chǎn)品出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象，“貼條險”等諸多不符合保險原則、具有博彩性質(zhì)的產(chǎn)品引發(fā)輿情風(fēng)險。2014年6月，原中國保監(jiān)會印發(fā)《中國保監(jiān)會關(guān)于規(guī)范財產(chǎn)保險公司保險產(chǎn)品開發(fā)銷售有關(guān)問題的緊急通知》（保監(jiān)產(chǎn)險〔2014〕88號），強調(diào)保險利益、費率公平和遵守社會公序良俗，不得銷售誤導(dǎo)和虛假宣傳。后續(xù)制度建設(shè)總體上都充分重視金融消費者權(quán)益保護。

第三，財險產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)集中上收。取消分層監(jiān)管模式，產(chǎn)品開發(fā)職能全部上收至總公司，產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)全部上收至原中國保監(jiān)會。原中國保監(jiān)會將審批范圍中有關(guān)“依法實行強制的保險”表述，修改為“中國保監(jiān)會認(rèn)定的其他關(guān)系社會公眾利益的保險險種和依照法律和行政法規(guī)實行強制保險的險種”，停止使用地方性產(chǎn)品。

第四，完善財險產(chǎn)品監(jiān)管配套制度。2017年《財產(chǎn)保險公司保險產(chǎn)品開發(fā)指引》和《財產(chǎn)保險公司產(chǎn)品費率厘定指引》開始實施，主要內(nèi)容包括：一是實施產(chǎn)品公開、抽查和退出機制，首次闡明個人和非個人產(chǎn)品的定義，強化對個人消費者權(quán)益的保護；二是新增可行性報告、精算報告等方面的要求，對保險公司產(chǎn)品開發(fā)、條款設(shè)計、費率厘定全流程提出原則性要求，發(fā)揮保險公司內(nèi)部糾偏糾正功能，列舉了產(chǎn)品開發(fā)禁止性行為，避免不符合法律法規(guī)、不符合保險原則、侵害消費者權(quán)益的產(chǎn)品輕易流入市場；三是加強保險公司內(nèi)控約束和資本約束，要求保險產(chǎn)品開發(fā)精算必須衡量對公司償付能力的影響。這兩個文件意義深遠，針對性和可操作性很強，健全了財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管框架，進一步落實了源頭治理的監(jiān)管原則。

第五，建立財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管信息系統(tǒng)。2016年，原中國保監(jiān)會辦公廳正式啟用備案產(chǎn)品注冊平臺，大幅提升了備案資料上報效率，建立保險產(chǎn)品電子化報備和信息管理系統(tǒng)，保險產(chǎn)品管理實現(xiàn)電子化，保險公司經(jīng)營效率、保險市場活力和監(jiān)管效率大幅提升。

但在取消分層監(jiān)管之后，備案保險產(chǎn)品數(shù)量和增速大幅提升，工作壓力全部集中到原中國保監(jiān)會，先銷售后備案的模式使監(jiān)管資源與監(jiān)管職責(zé)不匹配的問題開始凸顯，在一定程度上存在監(jiān)管滯后的現(xiàn)象，市場需求和監(jiān)管效能之間的矛盾成為監(jiān)管部門面臨的重大問題。

（五）改革深化期（2018年至今）

2018年4月8日，中國銀保監(jiān)會正式掛牌運行，對全國銀行業(yè)和保險業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。監(jiān)管改革帶來監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的持續(xù)更新，財產(chǎn)保險產(chǎn)品分類、分層式監(jiān)管再次作出重大調(diào)整，擴大了備案產(chǎn)品的范圍，加大屬地銀保監(jiān)局的責(zé)任。2020年2月，中國銀保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進財產(chǎn)保險公司產(chǎn)品監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2020〕17號），依據(jù)此文件，絕大多數(shù)財險產(chǎn)品采取備案制，備案監(jiān)管權(quán)下放至各銀保監(jiān)局。2021年10月，中國銀保監(jiān)會印發(fā)《財產(chǎn)保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2021版），以部門規(guī)章的形式為分類、分層式監(jiān)管提供了法律依據(jù)，將產(chǎn)品審批范圍限定在“關(guān)系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種”，并優(yōu)化備案流程，進一步提升備案效率。

新的分層監(jiān)管體系體現(xiàn)了金融監(jiān)管體制改革成果，突出“放管服”原則，運行兩年多以來，取得了明顯的效果：銀保監(jiān)會將更多精力用于政策規(guī)則制定，組織產(chǎn)品檢查、抽查工作，監(jiān)管效能大幅提升，出臺了《責(zé)任保險業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法》《意外傷害保險業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法》等多項專門監(jiān)管辦法，融入產(chǎn)品開發(fā)、使用和管理的相關(guān)要求，進一步細(xì)化相應(yīng)產(chǎn)品的監(jiān)管要求，提升了產(chǎn)品監(jiān)管的一致性和規(guī)范性；各銀保監(jiān)局貼近市場、熟悉機構(gòu)，通過程序性備案提前了解產(chǎn)品，有權(quán)對問題產(chǎn)品和風(fēng)險苗頭采取措施，更好地履行消費者權(quán)益保護和風(fēng)險防范的職責(zé)。

二、財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度演進的啟示和展望

回顧30多年的發(fā)展歷程，財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管在保險監(jiān)管框架下演變出專業(yè)體系，形成分類、分層式監(jiān)管制度，并不斷進行改革調(diào)整，體現(xiàn)了監(jiān)管與市場、風(fēng)險與穩(wěn)定的動態(tài)平衡關(guān)系。財險產(chǎn)品的復(fù)雜性以及現(xiàn)階段我國保險市場不成熟等原因，導(dǎo)致?lián)p害消費者權(quán)益的潛在風(fēng)險無法通過保險市場本身來消除，需要監(jiān)管部門加以限制，這將在較長時期內(nèi)持續(xù)存在。現(xiàn)在，站在更高的起點，要總結(jié)歷史經(jīng)驗，掌握發(fā)展邏輯，進一步完善財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度。

（一）財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度演進的啟示

1.保護消費者權(quán)益是核心

產(chǎn)品監(jiān)管天然與消費者權(quán)益保護相一致，對某些金融產(chǎn)品進行監(jiān)管干預(yù)是保護消費者權(quán)益的重要舉措。我國財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管的總體趨勢是不斷通過立法和強化監(jiān)管措施來加強消費者權(quán)益保護，《財產(chǎn)保險公司保險條款和保險費率管理辦法》等制度持續(xù)優(yōu)化、細(xì)化產(chǎn)品監(jiān)管方式方法，從保險產(chǎn)品開發(fā)到銷售的全流程貫徹公平原則，糾正侵害消費者合法權(quán)益的行為。

2.提升公司內(nèi)控水平是重點

《財產(chǎn)保險公司保險產(chǎn)品開發(fā)指引》和《財產(chǎn)保險公司產(chǎn)品費率厘定指引》等制度強化公司自我約束，提高內(nèi)控水平，抑制規(guī)模沖動和短期利益傾向，壓實機構(gòu)主體責(zé)任，筑牢市場規(guī)范的微觀基礎(chǔ)。

3.激發(fā)市場活力是方向

產(chǎn)品監(jiān)管領(lǐng)域持續(xù)深化“放管服”，通過監(jiān)管權(quán)下放和擴大備案產(chǎn)品范圍來提高備案效率，鼓勵創(chuàng)新，激發(fā)市場活力。近年來，巨災(zāi)保險、安全生產(chǎn)責(zé)任保險、首臺（套）重大技術(shù)裝備保險、特色農(nóng)業(yè)保險等一大批險種投放市場，豐富了保險功能，服務(wù)我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

4.提升監(jiān)管效能是保障

監(jiān)管部門要尋找市場競爭與秩序的平衡點，有效的監(jiān)管能夠給予市場更多的競爭空間并在更高水平上達到平衡，反之，為了穩(wěn)定和安全的需要抑制競爭，監(jiān)管成本和社會成本都很大。監(jiān)管權(quán)設(shè)置的演變歷程體現(xiàn)了監(jiān)管效能原則。總體上，我國財險產(chǎn)品監(jiān)管能力在不斷加強，是激發(fā)市場活力的有力保障。

5.應(yīng)用監(jiān)管科技是實現(xiàn)路徑

在數(shù)字化時代，應(yīng)用監(jiān)管科技，有效使用監(jiān)管資源，是提升監(jiān)管效能的實現(xiàn)路徑。注冊平臺、電子化報備和管理信息系統(tǒng)大幅提升了備案實施效率，也增強了監(jiān)管者獲取產(chǎn)品信息、及時采取監(jiān)管措施的能力，全方位提升消費者權(quán)益保護、內(nèi)控約束、市場活力的水平，是產(chǎn)品監(jiān)管發(fā)展的必經(jīng)之路。

（二）對監(jiān)管趨勢的展望

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、財險市場變化和監(jiān)管體系的完善，我國財產(chǎn)保險產(chǎn)品監(jiān)管制度將會繼續(xù)演進，有三個重點方向值得關(guān)注。

1.建設(shè)更加完善的財險產(chǎn)品監(jiān)管體系

我國財險產(chǎn)品監(jiān)管的配套制度將更加完備，監(jiān)管規(guī)則進一步細(xì)化、優(yōu)化，形成產(chǎn)品“售前—售中—售后”全流程監(jiān)管體系。監(jiān)管模式將更加注重行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的貫通、產(chǎn)品監(jiān)管與償付能力監(jiān)管的協(xié)同，全面加強公司治理與內(nèi)控約束。監(jiān)管科技水平將持續(xù)提高，通過自動化流程降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性；通過監(jiān)管數(shù)據(jù)共享與集成，建立數(shù)據(jù)驅(qū)動的監(jiān)管和算法監(jiān)管，保護消費者權(quán)益，防范金融風(fēng)險。

2.實施更加精準(zhǔn)的財險產(chǎn)品差異化監(jiān)管

一是公司差異化監(jiān)管，綜合使用各種監(jiān)管評級評估的結(jié)果，包括償付能力監(jiān)管評級、風(fēng)險綜合評級、法人治理評估、消費者權(quán)益保護監(jiān)管評價等，給公司賦予不同的創(chuàng)新權(quán)限，并建立創(chuàng)新產(chǎn)品保護機制，持續(xù)提升保險市場活力。二是產(chǎn)品差異化監(jiān)管，加大消費者權(quán)益保護力度，將更多監(jiān)管資源用于個人類產(chǎn)品、特殊類產(chǎn)品的監(jiān)管，對其他類型產(chǎn)品實施更加寬松便利的監(jiān)管方式，使產(chǎn)品設(shè)計更加靈活、研發(fā)更貼近市場需求、反饋速度更快、對新場景和新風(fēng)險的供給效率更高。

3.發(fā)揮更加強大的財險功能

財險行業(yè)和財險的功能是宏觀經(jīng)濟運行中不可或缺的一環(huán)，財險資源是促進經(jīng)濟發(fā)展的重要要素，財險產(chǎn)品已經(jīng)廣泛嵌入經(jīng)濟發(fā)展各環(huán)節(jié)。財險產(chǎn)品監(jiān)管要引導(dǎo)行業(yè)發(fā)揮保險功能，實現(xiàn)風(fēng)險減量，提升我國經(jīng)濟體系的韌性，抵抗氣候變化、外部災(zāi)害等風(fēng)險沖擊。要在產(chǎn)品監(jiān)管中貫徹新發(fā)展理念，加大對國家重點戰(zhàn)略、新型經(jīng)濟業(yè)態(tài)的保險供給，踐行綠色金融、ESG理念等，更好地服務(wù)政府和社會治理，增強財險行業(yè)的國際競爭力。