◎蘆千文 于雅俐 苑鵬

到2021年底，農村集體產(chǎn)權制度改革階段性任務基本完成。如何更好利用改革成果，謀劃發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟是今后深化農村改革、推進鄉(xiāng)村全面振興的重大議題。近年來，伴隨著農村集體產(chǎn)權制度改革的深入推進，新型農村集體經(jīng)濟迅速發(fā)展起來，成為鄉(xiāng)村全面振興的重要推動力量。但新型集體經(jīng)濟主要集中在經(jīng)濟基礎好、非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會多的地區(qū)。非農產(chǎn)業(yè)也成為經(jīng)濟基礎好的地區(qū)新型集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的主要產(chǎn)業(yè)選擇。然而，廣大鄉(xiāng)村主要以農業(yè)為主，非農產(chǎn)業(yè)較少，集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱，即便完成集體產(chǎn)權制度改革，可以利用的集體資源資產(chǎn)資金較少，新型集體經(jīng)濟仍然難以實現(xiàn)起步。同時，一直以來，鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度的改革舉措，主要強調鞏固家庭承包經(jīng)營的“分”的層次，對“統(tǒng)”的層次始終缺乏有效舉措，小農戶分散經(jīng)營成為農業(yè)現(xiàn)代化的主要障礙。在提高農戶組織化程度，開展統(tǒng)一經(jīng)營的多種合作與聯(lián)合方式中，主要是各類合作社和企業(yè)發(fā)揮作用，集體經(jīng)濟發(fā)揮作用較少，且整體上多種形式的合作與聯(lián)合對農戶統(tǒng)一經(jīng)營的帶動作用不足。在以農業(yè)為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的比較優(yōu)勢，增強集體統(tǒng)籌功能，助力小農戶銜接現(xiàn)代農業(yè)，才是發(fā)展新型集體經(jīng)濟的現(xiàn)實選擇。2017年以來，農業(yè)農村部、財政部聯(lián)合實施了農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目，大力發(fā)展以農業(yè)生產(chǎn)托管為主要模式的農業(yè)生產(chǎn)社會化服務，農業(yè)生產(chǎn)托管在各地迅速興起。不少地區(qū)引導農村集體經(jīng)濟組織以多種形式參與農業(yè)生產(chǎn)托管，發(fā)揮組織、協(xié)調、監(jiān)督、服務等功能，為農業(yè)生產(chǎn)托管規(guī)范運營、持續(xù)發(fā)展提供了組織保障，切實發(fā)揮了村集體的統(tǒng)籌作用，為做實統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制的“統(tǒng)”提供了有效路徑。通過參與農業(yè)生產(chǎn)托管，農村集體經(jīng)濟組織拓展了收入來源，形成了競爭優(yōu)勢，開辟了新型集體經(jīng)濟的服務發(fā)展路徑。因此，系統(tǒng)梳理村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管的模式，提出通過農業(yè)生產(chǎn)托管實現(xiàn)新型集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的戰(zhàn)略措施，具有重要的理論和政策參考價值。

村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管的主要模式

2017年8月，農業(yè)部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于加快發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的指導意見》（農經(jīng)發(fā)〔2017〕6號）給出了農業(yè)生產(chǎn)托管的定義，即“農戶等經(jīng)營主體在不流轉土地經(jīng)營權的條件下，將農業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務組織完成或協(xié)助完成的農業(yè)經(jīng)營方式”。該文件明確提出，農業(yè)生產(chǎn)托管是服務型規(guī)模經(jīng)營的主要形式，推進農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、帶動普通農戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務方式。政策推動農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展，主要是面向小農戶提供服務，努力探索帶動小農戶銜接現(xiàn)代農業(yè)的有效形式。作為服務規(guī)模經(jīng)營的主要形式，農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)揮作用的機理是通過專業(yè)化分工、社會化協(xié)作把小農戶的分散化經(jīng)營、細碎化生產(chǎn)轉變?yōu)橐?guī)?；?jīng)營、標準化生產(chǎn)，破除現(xiàn)代農業(yè)要素導入小農戶生產(chǎn)過程的瓶頸，并按照不同農業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)濟要求配置要素。但前提是整合集成小農戶分散的服務需求以及服務主體分散的服務供給，形成集中連片、組織有序、規(guī)范高效的服務供給。這需要中介組織發(fā)揮對小農戶與服務主體的聯(lián)結、組織、協(xié)調、監(jiān)督等作用。村集體、合作社、帶頭人、經(jīng)紀人等都適合擔當中介角色，實踐表明村集體最具競爭優(yōu)勢。各地實施農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目過程中，大都動員村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管，并以此發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟。目前，已經(jīng)形成了三種村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管的模式。

（一）直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務

為農業(yè)生產(chǎn)服務一直是推動農村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策導向。2016年12月，中共中央、國務院出臺的《關于穩(wěn)步推進農村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，在多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟方面明確提出“支持農村集體經(jīng)濟組織為農戶和各類農業(yè)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農業(yè)生產(chǎn)性服務”。農村基層黨組織也擔負著服務農業(yè)生產(chǎn)促進農業(yè)現(xiàn)代化的任務。2019年1月，中共中央印發(fā)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》，規(guī)定黨的農村基層組織在經(jīng)濟建設方面的具體任務包括組織黨員、群眾學習農業(yè)科學技術知識，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，并要求黨的農村基層組織因地制宜推動發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，組織生產(chǎn)服務和集體資源合理開發(fā)，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農民受益。同時，農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的支持政策也注重引導農村集體經(jīng)濟組織提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務。農業(yè)部、發(fā)展改革委、財政部發(fā)布的《關于加快發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的指導意見》明確提出“支持農村集體經(jīng)濟組織通過發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務，發(fā)揮其統(tǒng)一經(jīng)營功能”。不少地方政府為拓展新型農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，在農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目實施地區(qū)或者農業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，主動推動村集體發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管。各地實踐的形式主要有兩種，一是直接以改革后的集體股份經(jīng)濟合作社購置農業(yè)機械，提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務；二是以村黨支部領辦合作社的形式，承接農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目，發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管業(yè)務。這兩種模式下，都是以本村為主要服務對象，少部分兼顧為周邊村莊服務。村黨支部領辦合作社在全國各地正迅速興起，不少黨支部領辦合作社選擇了農業(yè)生產(chǎn)托管為主要發(fā)展方向，積極承接農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目。如山西省高平市野川鎮(zhèn)東溝村探索了“黨支部領辦合作社＋農戶”的農業(yè)生產(chǎn)托管模式。2018年，黨支部領辦的東溝村股份經(jīng)濟合作社購買了兩臺大型農機，雇傭專業(yè)農機手，為村民提供秸稈粉碎還田服務。農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目實施后，合作社積極主動承擔項目任務，組織動員村民參加農業(yè)生產(chǎn)托管。目前，合作社為村民提供“保姆式”全托管1000畝、“菜單式”半托管2100畝，采取“保底+分紅”的利益分配方式有效調動了村民積極性。以全托管為例，2020年村民除了獲得每畝600元的保底分紅外，還得到了每畝40元的生產(chǎn)托管收益分紅。通過農業(yè)生產(chǎn)托管服務，讓集體經(jīng)濟實現(xiàn)收入18萬元1。

案例1 2021 年6月，山東省濟南市濟陽區(qū)垛石街道里仁村正在建設村級托管站，資金來源為在外務工經(jīng)商的村民自愿捐資10萬元。托管站建成后，除了耕種收托管服務外，還計劃成立合作社，專門負責組織村里老年人提供灌溉服務。水渠、管道、泵站、電路等建設投入按5000元/股折算，以50元/畝價格為村民托管灌溉環(huán)節(jié)，目前設施建設已經(jīng)完成800畝。耕種收等托管服務，由村集體與專業(yè)服務主體合作開展，村集體組織村民統(tǒng)一對接。目前，開展合作的服務主體是豐信農業(yè)公司。該公司提供除灌溉以外的其他環(huán)節(jié)托管服務。該村3700畝耕地中1400畝的耕種防收作業(yè)已經(jīng)托管給豐信農業(yè)。托管站建起來后，會慢慢提高服務能力，爭取成為托管服務組織。農民接觸了托管以后，積極性很高，2020年小麥托管面積431畝，2021年已經(jīng)擴大到1400畝。托管價格是和農民協(xié)商確定，小麥托管作業(yè)共17個環(huán)節(jié)，包括種子、化肥、農藥等，列出明細，由農民代表確認，2021年為540元/畝。托管后，村集體負責澆水和監(jiān)督，農民只需要等著糧食送到家。往年小麥平均畝產(chǎn)1100斤，托管后達到1200斤，最高到1350斤，多收入150元。增產(chǎn)主要來自系統(tǒng)化、精細化管理；增效主要來自于托管后投入減少，質量提高，全程托管的小麥投入可以降低100元左右，收購價每斤提高五厘錢。玉米全程托管價格是350元/畝。大部分農民選擇了全程托管。托管的盈利點主要是農資集中采購的價差和集中連片服務的低成本，全程托管小麥盈利100元左右、玉米盈利70元左右，盈利的30%給托管業(yè)務員提成。一個業(yè)務員負責3000到5000畝地。里仁村的業(yè)務員是村集體委派，收入算作村集體收入。

（二）參與農業(yè)生產(chǎn)托管居間服務

集中連片、統(tǒng)一作業(yè)是農業(yè)生產(chǎn)托管服務實現(xiàn)專業(yè)化、標準化、集約化、綠色化的必要條件。托管服務主體面對分散經(jīng)營的小農戶，存在很高的組織交易成本和服務成本，需要中介組織整合小農戶分散零碎的服務需求，組織小農戶統(tǒng)一接受托管服務。同時，要建立穩(wěn)定持續(xù)的托管服務關系，更需要中介組織代為收取服務費用，監(jiān)督約束托管雙方。相比農民合作社、帶頭人、經(jīng)紀人、農業(yè)公司等，集體經(jīng)濟組織具有發(fā)揮中介作用，提供中介服務的比較優(yōu)勢。農業(yè)生產(chǎn)托管支持政策在完善的過程中，引導不同服務主體發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成了支持農村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮中介作用的政策導向。2019年8月，農業(yè)農村部辦公廳、財政部辦公廳出臺的《關于進一步做好農業(yè)生產(chǎn)社會化服務工作的通知》（農辦計財〔2019〕54號），明確提出“積極支持村兩委、集體經(jīng)濟組織、農民合作社發(fā)揮作用，組織推進小農戶通過合作和聯(lián)合實現(xiàn)耕地集中連片，統(tǒng)一開展農業(yè)生產(chǎn)托管，統(tǒng)一接受耕、種、防、收等生產(chǎn)服務，發(fā)展服務規(guī)模經(jīng)營”。2021年7月，農業(yè)農村部出臺的《關于加快發(fā)展農業(yè)社會化服務的指導意見》（農經(jīng)發(fā)〔2021〕2號），明確提出“要把農村集體經(jīng)濟組織作為組織小農戶接受社會化服務的重要力量，充分發(fā)揮其居間服務的優(yōu)勢”，大力推廣行之有效的“服務主體+農村集體經(jīng)濟組織+農戶”等組織形式，形成利益共享、風險共擔的利益共同體。大多數(shù)農村集體經(jīng)濟組織實力較弱，缺乏直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管的裝備設施和服務能力，傾向于為小農戶和服務主體提供居間服務，按照市場原則獲得服務費。各地推動村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管，大都是以居間服務進行。各地實踐中，農村集體經(jīng)濟組織提供農業(yè)生產(chǎn)托管居間服務的主要內容包括收集農戶服務需求，動員農戶接受托管，組織平整土地，組織簽訂合同，協(xié)助收取費用，監(jiān)督作業(yè)質量等，涵蓋了農業(yè)生產(chǎn)托管的各個中間流程。通過提供居間服務，農村集體經(jīng)濟組織獲得服務主體支付的居間服務費，金額從每畝幾元到幾十元不等。由村集體經(jīng)濟組織提供居間服務，對于托管雙方來說起到了擔保和監(jiān)督的雙重作用，有利于建立農戶和服務主體的穩(wěn)固合作關系。

案例2 四川省成都市蒲江縣團結村晚熟柑橘種植面積1500畝，涉及地塊1658個。為推動晚熟柑橘規(guī)?；藴驶a(chǎn)，2019年村集體與服務公司簽訂合作協(xié)議，發(fā)動全村黨員干部50多人帶頭參加托管，協(xié)助服務公司進村入戶開展生產(chǎn)托管宣傳培訓40余場，逐戶簽訂托管服務協(xié)議。到2021年4月，團結村簽約果農209戶，托管地塊1289塊，托管面積占晚熟柑橘面積的70.7%。村集體的介入降低了服務公司對小農戶服務的組織成本和交易成本，解決了服務公司與小農戶之間的對接障礙。通過生產(chǎn)托管，團結村晚熟柑橘畝均投入降本600余元、增產(chǎn)10%以上，轉移700多名勞動力到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，人均增收800多元，村集體收入也得到了大幅提升。

案例3 山東省德州市齊河縣胡官屯鎮(zhèn)周蘇村，行政村改社區(qū)后，農民住上樓房，糧食晾曬場和存放場地沒有了，勞動力轉移就業(yè)很多，留守人口以婦女和老人為主，農業(yè)生產(chǎn)面臨難題。農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目實施后，村兩委多次討論，征求村民意見，確定實施小麥收割、運輸，玉米播種、鋤草、噴藥、治蟲等六個環(huán)節(jié)的托管服務。目前，托管率已經(jīng)達到99%，只有1戶沒有加入。農民選擇托管服務后，省心、省錢、省力，非常認可。六個環(huán)節(jié)托管服務價格為145元/畝，享受補貼后為105元/畝，托管后農民麥收不用回來，安心在外打工掙錢。村集體組織農民接受托管服務，解決了他們的后顧之憂。村集體成立了領導小組，負責組織協(xié)調；村黨支部成立了監(jiān)管小組，確保優(yōu)質服務落地。村集體收取村民的托管費后，待服務驗收合格后再支付給服務組織。托管模式推開后，村民流轉的意愿降低了，不少村民把流轉出去的土地收回來，自己種。一戶由種植大戶轉向服務大戶，2020年流轉500畝，2021年村民收回去100多畝。一戶種植15畝的農戶，選擇托管后，農忙時不用再叫孩子回來幫忙了。

（三）流轉集中細碎耕地再托管

在不少鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是丘陵山區(qū)，土地細碎化嚴重，勞動力轉移充分，農民老齡化嚴重，無人種地問題突出，耕地撂荒現(xiàn)象較多。這些地區(qū)發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨新型經(jīng)營主體發(fā)育滯后的困難，農戶有轉出土地的需求，卻缺少承接土地的新型經(jīng)營主體。在農業(yè)發(fā)展基礎較好的平原地區(qū)，土地流轉率較高，但依然存在土地流轉不規(guī)范不穩(wěn)定問題，流轉土地從事規(guī)模經(jīng)營的大戶、公司等拖欠租金、破產(chǎn)跑路等現(xiàn)象時有發(fā)生，導致農戶流轉土地的權益得不到保障。在部分地區(qū)，同樣存在新型經(jīng)營主體流轉土地后，農戶隨意收回土地，導致新型經(jīng)營主體合理權益無法保障的情形。這些都是土地規(guī)模經(jīng)營質量不高、不可持續(xù)的表現(xiàn)。不少地方推動農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展過程中，引導支持農村集體經(jīng)濟組織流轉集中農戶細碎化耕地，集中整治后再托管給專業(yè)服務主體，實現(xiàn)了農戶、村集體、服務主體等多方共贏的發(fā)展格局。由農村集體經(jīng)濟組織流轉集中農戶土地，形成了比較穩(wěn)定可靠的土地流轉關系，確保了規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定可持續(xù)；農村集體經(jīng)濟組織將流轉集中的土地交給專業(yè)服務主體統(tǒng)一作業(yè)服務，規(guī)避了自身經(jīng)營能力缺陷，實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)的增產(chǎn)提質增收。實踐中，農村集體經(jīng)濟組織流轉集中土地的模式主要有兩種，一種是直接流轉農戶土地，付給農戶固定租金，或者實行“保底收益+二次分紅”的分配模式；另一種是成立土地股份合作社，付給農戶土地入股分紅。一般農村集體經(jīng)濟組織流轉集中土地后，先進行整合整治再把農業(yè)生產(chǎn)全程托管給專業(yè)服務主體，同時與產(chǎn)業(yè)鏈其他主體合作，進行全產(chǎn)業(yè)鏈一體化經(jīng)營，獲得產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

案例4 山東省陽谷縣郭屯鎮(zhèn)轄22個行政村（社區(qū)），共53個自然村，人口3.17萬，耕地面積5.67萬畝，主要種植小麥、玉米等糧食作物。2020年，郭屯鎮(zhèn)探索“黨支部領辦合作社+服務組織+小農戶”模式發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管。2020年冬季，郭屯鎮(zhèn)選取10個村進行試點，把8000畝土地入股到黨支部領辦的合作社，合作社再把玉米收割、秸稈粉碎、土地平整和小麥播種等生產(chǎn)環(huán)節(jié)委托給專業(yè)農機合作社實施作業(yè)。黨支部領辦合作社作為管理方，每畝收取10元管理費作為集體收入。這使小農戶免除了勞作之苦的同時，每畝地還降低了生產(chǎn)成本57元。各村通過試點實現(xiàn)了“群眾減負、集體增收”的甜頭，參加托管的熱情高漲，郭屯鎮(zhèn)順勢推動53個自然村全部成立由村黨組織領辦的農民專業(yè)合作社，把分散的土地整合起來。郭屯鎮(zhèn)以獎代補調動村黨支部積極性，每開展農業(yè)生產(chǎn)托管1畝，獎勵村黨支部領辦合作社5元。為打消群眾顧慮，由鎮(zhèn)政府作擔保，讓小農戶先交部分托管費用，等全部服務完成且認可后，剩余托管費用由村負責收齊統(tǒng)一付給服務組織。2021年接受托管服務的地塊小麥平均畝產(chǎn)1300斤左右，高產(chǎn)地塊畝產(chǎn)1500斤以上，較未托管地塊平均畝產(chǎn)高150斤以上，減少農藥、肥料、種子成本60元以上，畝均節(jié)本增效240余元，推動1200余名農民到附近企業(yè)打工就業(yè)。村黨支部領辦合作社通過組織、協(xié)調等居間服務，2021年上半年增加村集體收入195萬元。服務組織通過集中連片服務，作業(yè)效率和服務質量明顯提升，發(fā)展進程加速，金豐公社陽谷分公司在該鎮(zhèn)的營業(yè)收入達400余萬元，比以往增加了2倍多。小農戶接受托管服務后，肥料撒施、農藥噴灑改為集中統(tǒng)一的機械化施肥用藥，不僅減少了肥料、農藥使用量，還通過集中管理，回收處理包裝廢棄物。2021年上半年，2.5萬畝小麥托管作業(yè)回收農藥包裝廢棄物1.2噸。

案例5 廣東省化州市那務鎮(zhèn)那冰村在發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管服務過程中，由村兩委組織帶頭動員農戶將土地經(jīng)營權統(tǒng)一預流轉到集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營。按 500元/畝的預流轉費作為農戶保底收益。集體經(jīng)濟組織打破田埂，將土地進行統(tǒng)一整治，再交給茂名市翔龍農業(yè)科技有限公司全程托管。由翔龍公司為其提供品種選定、烘干倉儲、產(chǎn)品銷售等服務，形成了水稻全鏈條托管服務。2021年，那冰村早稻完成兩塊500畝耕地的流轉集中，晚稻增加到 620畝，涉及到18個村組，其中撂荒地200多畝，18個村組的單個地塊從原本的平均0.8畝變成了3.4畝。

案例6 廣東省廉江市田頭匯農業(yè)科技有限公司于2016年開始在各村鎮(zhèn)以“流轉—托管”模式提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務。公司協(xié)助村集體經(jīng)濟組織將農戶的土地經(jīng)營權流轉，再委托田頭匯公司進行全程托管或半托管服務。公司憑借規(guī)?；?、機械化生產(chǎn)方式以及農資、良種、銷售、加工等方面的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)水稻種植的節(jié)本增效，將全托管費用定為每畝700-760元之間，并保證畝產(chǎn)濕谷在800-880斤以上，保證村集體每畝最少利潤在200元以上。

農業(yè)生產(chǎn)托管促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展的邏輯分析

新型農村集體經(jīng)濟是相對傳統(tǒng)農村集體經(jīng)濟而言的，主要特征是具有現(xiàn)代契約性、可流動和可交易的股權，可以完全參與市場競爭和開展經(jīng)營活動（陸雷、趙黎，2021）。因此，是否成為新型集體經(jīng)濟，主要標志是農村集體經(jīng)濟組織選擇的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)營活動，能否按照市場經(jīng)濟要求實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，關鍵在于選擇具有比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)營活動。從上述幾種模式來看，農業(yè)生產(chǎn)托管不僅是農村集體經(jīng)濟組織具有比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)選擇，而且是增強集體統(tǒng)籌功能，創(chuàng)新農村基本經(jīng)營制度中“統(tǒng)”的層次的有效選擇。尤其是在以農業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，參與農業(yè)生產(chǎn)托管有可能成為新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的有效實現(xiàn)形式。

（一）農業(yè)生產(chǎn)托管為集體經(jīng)濟組織增強統(tǒng)籌功能提供了有效抓手

為農戶提供農業(yè)生產(chǎn)服務一直是村集體的重要職能，也是村集體統(tǒng)籌功能發(fā)揮的主要實現(xiàn)形式。農村家庭承包制改革以前，生產(chǎn)隊作為人民公社體制下的基本核算單位，承擔著統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營職能，農業(yè)機械、物資供銷、信用合作等都由生產(chǎn)隊或人民公社統(tǒng)一經(jīng)營管理。農村家庭承包制改革以后，農業(yè)復歸一家一戶的分散獨立經(jīng)營。農戶家庭農業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展起來，成為推動農業(yè)發(fā)展的主要力量。在農村市場化改革推動下，農業(yè)生產(chǎn)的分工分業(yè)使農戶家庭農業(yè)生產(chǎn)的服務需求迅速形成。國家一直要求村集體發(fā)揮集體統(tǒng)籌功能，為農戶農業(yè)生產(chǎn)提供服務。但具體承擔村集體服務業(yè)務的集體經(jīng)濟組織，其重要性在改革過程中逐步弱化，經(jīng)營管理農機、供銷、信用等業(yè)務的機構逐步解體，使村集體失去了發(fā)揮統(tǒng)籌農業(yè)生產(chǎn)功能的有效抓手。為彌補支撐農業(yè)迅速發(fā)展的服務缺口，20世紀80年代中期以后，國家引導和支持社會多元力量以市場化方式發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)性服務產(chǎn)業(yè)，逐步建立以起以公益性服務體系為支撐的多元市場主體共同參與的農業(yè)社會化服務體系（蘆千文、崔紅志，2021）。農業(yè)服務戶、服務型農民合作社、農業(yè)服務公司、兼具服務功能的新型經(jīng)營主體都成為農業(yè)生產(chǎn)社會化服務的供給主體，取代了具有農業(yè)生產(chǎn)服務功能的農村集體經(jīng)濟組織。但針對小農戶的農業(yè)生產(chǎn)社會化服務，由于小農戶分散化生產(chǎn)經(jīng)營方式，始終處于以初級簡單農機服務為主的低水平重復發(fā)展狀態(tài)，無法發(fā)揮帶動小農戶發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的作用，村集體也無法介入農業(yè)生產(chǎn)社會化服務流程。農業(yè)生產(chǎn)托管的推廣普及，起步時期政府推動作用較為明顯，發(fā)展起來后能激發(fā)小農戶和服務主體的內生需求，成為市場機制下的各類經(jīng)營主體和服務主體的自發(fā)選擇。農業(yè)生產(chǎn)托管是高質量的農業(yè)生產(chǎn)社會化服務業(yè)態(tài)，需要組織小農戶統(tǒng)一接受服務和依托中介力量建立穩(wěn)固的合作關系（蘆千文、苑鵬，2021）。在鄉(xiāng)村熟人社會中，村集體具有組織小農戶統(tǒng)一行動、對接外部組織的天然優(yōu)勢，是市場機制下成為農業(yè)生產(chǎn)托管的居間服務供應主體的必然選擇?？梢哉f，農業(yè)生產(chǎn)托管的迅速發(fā)展，產(chǎn)生了讓村集體參與居間服務的迫切需求，為村集體實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)服務功能提供了有效抓手。通過參與農業(yè)生產(chǎn)托管，村集體統(tǒng)籌功能也得以實現(xiàn)。因此，鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度，增強村集體的統(tǒng)一經(jīng)營作用，農業(yè)生產(chǎn)托管應是重要的制度探索方向。

（二）農業(yè)生產(chǎn)托管為創(chuàng)新集體經(jīng)濟實現(xiàn)路徑提供了有效路徑

現(xiàn)有研究中，大都強調通過發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)來壯大農村集體經(jīng)濟，如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)項目，經(jīng)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)，興建廠房發(fā)展工業(yè)項目等。實踐表明，發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)成功壯大農村集體經(jīng)濟的僅有少數(shù)案例。這些案例多數(shù)主要依靠政府扶持或者通過改制成為家族式企業(yè)，并未體現(xiàn)探索新型農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式的初衷。多數(shù)從事非農產(chǎn)業(yè)的農村集體經(jīng)濟，最終演變成租賃經(jīng)濟或物業(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)了低風險的穩(wěn)定收益。租賃經(jīng)濟和物業(yè)經(jīng)濟都屬于服務業(yè)范疇，這是因為農村集體經(jīng)濟組織始終是特殊的經(jīng)營主體，具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，以及由農村集體經(jīng)濟成員權利決定的特殊治理機制不能完全按照市場機制運營。這決定了農村集體經(jīng)濟組織與其他市場主體相比，不具備競爭優(yōu)勢。非農產(chǎn)業(yè)領域市場化程度高，各類市場主體發(fā)育充分，市場競爭激烈，農村集體經(jīng)濟自然難以發(fā)展起來，最終只能從事租賃和物業(yè)等依托集體資源資產(chǎn)優(yōu)勢的服務領域。農村養(yǎng)老托幼、設施管護、垃圾清運等公益性服務，目前主要是村集體發(fā)揮作用。但主要依靠政府投入，不是市場機制作用的結果，也不應該以市場化為主要方向。這是村集體承擔的公益性服務任務，是新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展積累的重要使用領域，而不是新型農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式本身。農業(yè)經(jīng)營領域和農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的前后端也不是集體經(jīng)濟具有比較優(yōu)勢的領域。家庭農場、農民合作社等新型經(jīng)營主體，龍頭企業(yè)等農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主體，相比農村集體經(jīng)濟組織都更具有競爭優(yōu)勢。從事農業(yè)經(jīng)營或農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，需要大量的農機、設施等固定資產(chǎn)投入，要求農村集體經(jīng)濟組織具備較強的經(jīng)濟實力和抗風險能力。顯然，這超出了絕大多數(shù)農村集體經(jīng)濟組織的能力。而且，農村集體經(jīng)濟組織從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，還需要處理好與家庭承包經(jīng)營的關系。雖然，農業(yè)生產(chǎn)托管供給主體有服務型合作社、農業(yè)服務公司、農業(yè)服務戶、新型經(jīng)營主體等多元化力量，單就直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務而言，農村集體經(jīng)濟組織并不具備競爭優(yōu)勢。但如前所述，集體經(jīng)濟組織在組織小農戶統(tǒng)一接受托管服務和促進服務雙方建立穩(wěn)定合作關系方面具有天然優(yōu)勢。農村集體經(jīng)濟組織參與農業(yè)生產(chǎn)托管居間服務，發(fā)揮組織協(xié)調監(jiān)督等作用，不需要購置機械、興建設施等投入，只是發(fā)揮村集體的功能，相比其他產(chǎn)業(yè)項目或經(jīng)營活動，對資金、技術、人才等要求較低。農村集體經(jīng)濟組織提供農業(yè)生產(chǎn)托管居間服務，獲得服務費用，并不是加重農戶和服務主體的負擔。居間服務收入主要來自組織協(xié)調過程降低的組織和交易成本，以及農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)揮的節(jié)本增效、提質增值所實現(xiàn)的增收。村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管是組織和交易成本降低、作業(yè)成本降低、農產(chǎn)品增產(chǎn)提質的前提條件，是農戶和服務主體共贏的必要條件。只要小農戶在我國農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中占據(jù)一定位置，村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管就是市場機制作用的必然結果。因此農業(yè)生產(chǎn)托管能夠成為新型農村集體經(jīng)濟的可持續(xù)實現(xiàn)路徑。

（三）居間服務是新型農村集體經(jīng)濟服務實現(xiàn)形式的主要業(yè)務選擇

在多地調研發(fā)現(xiàn)，農村集體經(jīng)濟組織提供農業(yè)生產(chǎn)托管居間服務，看到農業(yè)生產(chǎn)托管的效益前景后，具有購買農業(yè)機械直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務，向服務主體轉型發(fā)展的沖動。一些地方為加快推動農村集體經(jīng)濟發(fā)展，支持農村集體經(jīng)濟組織優(yōu)先承接農業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目。當前不少地方特別是丘陵山區(qū)，農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場發(fā)展滯后，農業(yè)生產(chǎn)托管正處于起步階段，服務處于供不應求狀態(tài)。應該看到，農村集體經(jīng)濟組織響應市場機遇，為農戶直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管，是市場機制作用的自然結果。而且，作為農業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，農業(yè)生產(chǎn)托管具有廣闊的市場空間，一個時期內直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務的農村集體經(jīng)濟組織會迅速增多。但需要理性地認識到，一旦農業(yè)生產(chǎn)托管市場發(fā)育起來，服務型合作社、農業(yè)服務公司、農業(yè)服務戶等服務主體勢必會給農村集體經(jīng)濟組織造成競爭壓力。在不具備競爭優(yōu)勢的情況下，農村集體經(jīng)濟組織有可能壟斷本村托管服務，排斥外來服務主體和本村的其他服務主體，進而侵蝕農戶利益。這與農業(yè)生產(chǎn)托管以專業(yè)化分工、社會化協(xié)作促進農業(yè)現(xiàn)代化的機理相悖，也不利于農村集體經(jīng)濟組織通過農業(yè)生產(chǎn)托管持續(xù)發(fā)展壯大。引導不同服務主體優(yōu)勢互補、競爭合作，沿著比較優(yōu)勢方向發(fā)展，是推動農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的政策導向。2021年7月，農業(yè)農村部出臺的《關于加快發(fā)展農業(yè)社會化服務的指導意見》強調“以提供農業(yè)社會化服務為主的各類專業(yè)公司、農民合作社、供銷合作社、農村集體經(jīng)濟組織、服務專業(yè)戶等主體，各具優(yōu)勢、各有所長，要推動各盡其能、共同發(fā)展”，鼓勵各類服務主體以資金、技術、服務等要素為紐帶，加強聯(lián)合合作，促進融合發(fā)展2。其中，強調農村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)勢就是居間服務。文件中的居間服務包括了前述提及的流轉集中土地，為農業(yè)生產(chǎn)托管創(chuàng)造連片作業(yè)條件。因此，推動農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管服務，要堅持因地制宜、分類推進，沿著比較優(yōu)勢方向，主要發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管的居間服務，與其他不同類型服務主體分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。在農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場發(fā)育滯后，服務主體缺乏的地區(qū)，可以通過支持農村集體經(jīng)濟組織購買機械設備，直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管，來培育農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場。農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場發(fā)育到一定水平后，市場服務主體基本滿足區(qū)域服務需求后，集體經(jīng)濟組織要通過多種形式適時轉向提供居間服務，如以租賃、入股等形式把村集體所有的農機、設備、設施等交由合作社或專業(yè)公司經(jīng)營。在農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場發(fā)育較為充分，市場服務主體競爭較為明顯的地區(qū)，不宜采取特惠支持措施扶持農村集體經(jīng)濟組織直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務，應引導農村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮組織協(xié)調監(jiān)督作用，既可以參與農業(yè)生產(chǎn)托管流程，提供居間服務，也可以流轉集中小農戶細碎耕地，創(chuàng)造小農戶統(tǒng)一接受托管服務和集中連片作業(yè)條件。

以農業(yè)生產(chǎn)托管促進新型農村集體經(jīng)濟發(fā)展的建議

在農業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，應把農業(yè)生產(chǎn)托管作為新型農村集體經(jīng)濟創(chuàng)新實現(xiàn)形式的重要選項。按照市場經(jīng)濟規(guī)律，推動農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管，并根據(jù)農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場發(fā)育水平確定發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務方向，避免盲目購買機械設備、拓展農業(yè)生產(chǎn)托管業(yè)務，充分發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織在農業(yè)生產(chǎn)托管居間服務中的優(yōu)勢，實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)托管規(guī)范發(fā)展和新型集體經(jīng)濟高質量發(fā)展的循環(huán)互促。要不斷健全完善政策舉措，推動農業(yè)生產(chǎn)托管與新型集體經(jīng)濟的融合發(fā)展。

（一）引導農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管

目前，總體上參與農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的農村集體經(jīng)濟還不多，多數(shù)地區(qū)尚未意識到農業(yè)生產(chǎn)托管對于新型農村集體經(jīng)濟創(chuàng)新實現(xiàn)形式的重要意義。為此，要加大宣傳力度讓更多村集體熟知農業(yè)生產(chǎn)托管，激發(fā)村集體參與農業(yè)生產(chǎn)托管的積極性。把農業(yè)生產(chǎn)托管作為以農業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的地區(qū)鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度的重要方向，著重支持村集體通過參與農業(yè)生產(chǎn)托管體現(xiàn)統(tǒng)籌功能，補齊統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制“統(tǒng)”的短板。在把農業(yè)生產(chǎn)托管作為新型農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式進行支持時，不宜因農村集體經(jīng)濟組織的特殊性而優(yōu)先支持，要將其作為普通的市場服務主體對待，引導其與服務型合作社、農業(yè)服務公司、新型經(jīng)營主體等公平競爭，以激發(fā)其選擇比較優(yōu)勢業(yè)務的內生動力，避免其憑借特惠政策盲目擴張業(yè)務，也要避免因集體經(jīng)濟組織拓展農業(yè)生產(chǎn)托管業(yè)務而干擾農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場的正常發(fā)育。

（二）引導農村集體經(jīng)濟組織合理選擇托管業(yè)務

支持農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)托管，要根據(jù)不同區(qū)域、不同階段的實際情況，著重選擇具有比較優(yōu)勢的業(yè)務領域?？傮w上看，應著重選擇對接農戶、托管流程、作業(yè)監(jiān)督、服務驗收、費用收取等居間服務，組織小農戶統(tǒng)一接受托管服務，有效降低組織和交易成本、作業(yè)成本。在農業(yè)生產(chǎn)社會化服務供給不足，服務主體缺乏的地區(qū)，適當引導農村集體經(jīng)濟組織直接提供農業(yè)生產(chǎn)托管服務，并根據(jù)農業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場發(fā)育水平，及時調整業(yè)務方向。在土地細碎化嚴重及土地流轉市場發(fā)育不充分的地區(qū)，支持農村集體經(jīng)濟組織以多種形式流轉集中土地，進行整合整治，再選擇專業(yè)服務主體進行托管經(jīng)營。在部分薄弱環(huán)節(jié)，市場主體難以有效開展服務時，要支持農村集體經(jīng)濟組織探索托管新模式，發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織的公益性服務職能。如在不少農業(yè)灌溉區(qū)域，澆水服務難以發(fā)展起來。在山東省濟南市濟陽區(qū)調研時，發(fā)現(xiàn)一個村集體成立合作社，雇傭村里老人提供看水服務，成功解決了澆水難題（案例1）。

（三）引導農村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮規(guī)范提升作用

農業(yè)生產(chǎn)托管推廣普及的過程，也是現(xiàn)代農業(yè)服務體系、服務網(wǎng)絡建立的過程。農村集體經(jīng)濟組織通過發(fā)揮小農戶與新型服務主體之間的橋梁紐帶作用，成為現(xiàn)代農業(yè)服務體系、服務網(wǎng)絡的組成部分（蘆千文，2021）。應支持農村集體經(jīng)濟組織充分發(fā)揮對農業(yè)生產(chǎn)托管的規(guī)范提升作用，在促進農業(yè)生產(chǎn)托管高質量發(fā)展的同時，也夯實新型農村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根基。一是通過多種形式的合作與聯(lián)合，整合提升本村的小散弱服務主體，積極對接新型服務主體，促進本村農業(yè)生產(chǎn)托管服務的專業(yè)化、標準化發(fā)展。二是積極參與農業(yè)生產(chǎn)托管價格協(xié)商，確定合理的利益分配機制，建立利益共享、風險共擔的托管運營機制。三是監(jiān)督約束農戶和服務主體雙方，對農戶重點監(jiān)督合同履約、費用繳納等，對服務主體重點監(jiān)督作業(yè)質量、收益分配等。四是利用閑置的設施、房產(chǎn)、集體建設用地等，提供倉儲、烘干、銷售、農產(chǎn)品初加工等服務，既為農業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，也進一步拓展農村集體經(jīng)濟發(fā)展空間。

注釋:

1參見：“野川鎮(zhèn)東溝村：黨支部領辦合作社 打造高平土地托管新模式”，2021-04-14，http：//www．sxgp．gov．cn/xwzx_358/jcdt_363/202104/t20210414_1391496．shtml

2該文件提出“要把專業(yè)服務公司和服務型農民合作社作為社會化服務的骨干力量，推進其專業(yè)化、規(guī)?；?，不斷增強服務能力，拓展服務半徑。要把農村集體經(jīng)濟組織作為組織小農戶接受社會化服務的重要力量，充分發(fā)揮其居間服務的優(yōu)勢。要把服務專業(yè)戶作為重要補充力量，發(fā)揮其貼近小農戶、服務小農戶的優(yōu)勢，彌補其他服務主體的不足。要發(fā)揮供銷、農墾、郵政的系統(tǒng)優(yōu)勢，著力完善服務機制，不斷增強為農服務能力”。