穆爭社，穆 博

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；2.澳大利亞迪肯大學(xué)商學(xué)院，澳大利亞 維多利亞州 430000）

深化農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)是持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)。堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，是確保農(nóng)村信用社扎根縣域貼近農(nóng)民、實現(xiàn)支農(nóng)支小服務(wù)宗旨不動搖的重要基礎(chǔ)性制度安排。因此，多年來，中央一號文件一直強(qiáng)調(diào)要堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，但業(yè)界、學(xué)界部分人員卻積極倡導(dǎo)農(nóng)村信用社縣域法人升級，倡導(dǎo)組建省級法人農(nóng)村信用社或?qū)⑹÷?lián)社改制為金融控股公司。筆者尚未發(fā)現(xiàn)對農(nóng)村信用社縣域法人地位問題的系統(tǒng)論述，本文力求全面系統(tǒng)對此予以回答，并提出構(gòu)建“小法人+大平臺”格局，以更好實現(xiàn)深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

一、堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定不動搖

堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，是鞏固提升農(nóng)村信用社農(nóng)村金融服務(wù)主力軍地位的基礎(chǔ)性制度安排，是發(fā)揮農(nóng)村信用社比較優(yōu)勢、持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)、實現(xiàn)農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村金融穩(wěn)定的基本保障和重要手段。

（一）農(nóng)村金融市場的結(jié)構(gòu)特征

長期以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于欠發(fā)達(dá)水平，農(nóng)村金融市場需求端以農(nóng)民、小微企業(yè)等弱勢群體為主，農(nóng)村金融需求呈現(xiàn)小額、分散等特點。農(nóng)村金融市場的上述結(jié)構(gòu)特征，更需要小微型金融機(jī)構(gòu)向其提供金融服務(wù)。小微型金融機(jī)構(gòu)金融供給能力有限，只能提供小額貸款等金融服務(wù)，與農(nóng)民、小微企業(yè)等弱勢群體的金融服務(wù)需求基本匹配，能更好滿足其金融需求，實現(xiàn)供求平衡和精準(zhǔn)對接，推動供求雙方共贏（穆爭社和穆博，2018）?？h域法人農(nóng)村信用社的經(jīng)營規(guī)模較小，屬于小微型金融機(jī)構(gòu)，受監(jiān)管指標(biāo)——貸款集中度等的約束，在生存壓力和商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的自身壓力驅(qū)使下，更有積極性、主動性創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品，更好滿足農(nóng)村金融市場的上述結(jié)構(gòu)特征要求，提供更符合農(nóng)民、小微企業(yè)等弱勢群體的金融需求產(chǎn)品，實現(xiàn)金融產(chǎn)品供求的精準(zhǔn)對接、更高層次的農(nóng)村金融服務(wù)供求平衡和農(nóng)村金融服務(wù)供求雙方的良性互動和互利共贏。

（二）農(nóng)村信用社具有扎根縣域的獨(dú)特優(yōu)勢

目前，農(nóng)村信用社是縣域最大的法人金融機(jī)構(gòu)，存貸款市場份額基本在50%以上，甚至在個別縣域達(dá)到90%以上。只有增強(qiáng)農(nóng)村信用社支農(nóng)支小功能，才有改善農(nóng)村金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。而農(nóng)村信用社扎根縣域的獨(dú)特優(yōu)勢又鞏固提升其作為農(nóng)村金融服務(wù)主力軍的地位。與大中型商業(yè)銀行相比，農(nóng)村信用社最大的特色是扎根縣域，貼近農(nóng)民，以人緣、血緣、地緣為優(yōu)勢開展金融服務(wù)，這決定了其能夠以較低的成本獲得農(nóng)民的人格化信用信息，破解農(nóng)民非人格化信用信息（抵押品）嚴(yán)重不足的難題，在以信用方式發(fā)放貸款的同時較好地控制了貸款風(fēng)險，實現(xiàn)以較低貸款利率放貸而增強(qiáng)盈利能力，也較好地滿足了農(nóng)民的貸款需求，實現(xiàn)了供求雙方的互利共贏和支農(nóng)支小定位與商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一（張珩等，2020）。人緣、血緣、地緣優(yōu)勢成為農(nóng)村信用社貼近農(nóng)民的重要手段，通過了解農(nóng)民的生產(chǎn)活動、生產(chǎn)周期及各階段特點，掌握農(nóng)民金融產(chǎn)品需求特征及新變化，更好創(chuàng)新金融產(chǎn)品，精準(zhǔn)滿足農(nóng)民金融需求，打通金融服務(wù)的“最后一公里”（穆爭社和穆博，2021），實現(xiàn)有效對接，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平。

（三）堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位有助于激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力

農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，決定了“三農(nóng)”金融服務(wù)只能承受較低的價格，又因抵押品嚴(yán)重不足更多需以信用方式發(fā)放貸款從而面臨高風(fēng)險，導(dǎo)致以“三農(nóng)”為服務(wù)對象的金融服務(wù)呈現(xiàn)低價格、高風(fēng)險、高成本，使農(nóng)村金融服務(wù)長期處于低盈利甚至虧損狀態(tài)。因此，業(yè)界和學(xué)界部分人士認(rèn)為解決農(nóng)村信用社經(jīng)營低盈利的途徑有兩個方面（吳劉杰和張金清，2018）：一是發(fā)展壯大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，突破縣域經(jīng)營范圍，開展大額金融服務(wù)，發(fā)揮金融服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低經(jīng)營成本和風(fēng)險，提高盈利水平。二是在不提高農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品價格，增加“三農(nóng)”獲得金融服務(wù)成本的前提下，加大財政補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)村信用社開展金融服務(wù)的盈利水平。筆者認(rèn)為，上述思路均不具備現(xiàn)實可操作性。第一種思路實質(zhì)上是突破堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的底線。一旦底線被突破，規(guī)模擴(kuò)大的農(nóng)村信用社就有能力、實力發(fā)放更多大額貸款，而且會在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下將上述行為進(jìn)一步放大，背離為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的初衷，這有悖于深化農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)。第二種思路將會導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險。農(nóng)村信用社將會借助信息優(yōu)勢地位，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，將以為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)之名，用其他金融服務(wù)套取財政補(bǔ)貼，加大財政補(bǔ)貼壓力，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險，更有甚者將開展其他金融服務(wù)造成的虧損轉(zhuǎn)嫁為向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)形成的虧損，要求財政不斷加大補(bǔ)貼力度，成為財政難以承受之重。

因此，上述兩種思路均缺乏現(xiàn)實操作性，可行之策是在保持縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的前提下，激發(fā)農(nóng)村信用社創(chuàng)新發(fā)展動力，實現(xiàn)商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展，持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)。在明確國家財政適度補(bǔ)貼政策的前提下，發(fā)揮農(nóng)村信用社提高自身贏利能力和水平的積極性、主動性，結(jié)合當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”金融服務(wù)需求，依靠自身努力創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，降低服務(wù)成本，防控金融風(fēng)險，提高盈利水平，實現(xiàn)農(nóng)村信用社追求自身利益與改善農(nóng)村金融服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，在實現(xiàn)自身利益的過程中改善農(nóng)村金融服務(wù)，避免財政單純補(bǔ)貼產(chǎn)生嚴(yán)重道德風(fēng)險問題而使財政難以承受。

（四）堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位有助于實現(xiàn)發(fā)展與穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一

縣域法人農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)簡單，決策鏈條短、決策迅速，能夠較好貼近農(nóng)民開展小額、分散、短平快的貸款服務(wù)，更好滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活對資金需求變化快的要求，在實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中改善農(nóng)村金融服務(wù)，實現(xiàn)深化農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)?？h域法人農(nóng)村信用社經(jīng)營業(yè)務(wù)主要是存貸款、支付、匯兌等基礎(chǔ)金融業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)風(fēng)險也主要集中于因水災(zāi)、旱災(zāi)等農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害所產(chǎn)生的不良貸款，農(nóng)村信用社縣域法人規(guī)模適中，可借助規(guī)模優(yōu)勢將因災(zāi)形成的不良貸款控制在合理范圍，有效防范金融風(fēng)險，實現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)（肖斌卿等，2017）。上述分析表明，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，有利于實現(xiàn)深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，實現(xiàn)農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展與維護(hù)縣域金融穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，是保持農(nóng)村信用社健康發(fā)展、持續(xù)改善縣域金融服務(wù)與有效防范農(nóng)村金融風(fēng)險的堅實制度基礎(chǔ)（張珩等，2017）。

二、提升農(nóng)村信用社縣域法人層級的思路偏離了改革目標(biāo)

農(nóng)村信用社縣域法人地位問題，是與農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革問題交織在一起的。目前，省聯(lián)社改革有多種思路，其中組建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社或?qū)⑹÷?lián)社改制為金融控股公司是兩種較有代表性的思路，前者從法理上直接消滅農(nóng)村信用社縣域法人地位，后者雖從法理上保留了農(nóng)村信用社縣域法人地位，但因增強(qiáng)了省聯(lián)社的控制權(quán)，實質(zhì)上也是消滅了農(nóng)村信用社縣域法人（穆博和穆爭社，2020）。前文分析表明，消滅縣域法人農(nóng)村信用社，將會導(dǎo)致改善農(nóng)村金融服務(wù)缺乏堅實的機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)，偏離了農(nóng)村信用社改革方向，但業(yè)界、學(xué)界部分人士認(rèn)為可通過行政干預(yù)等方式保障、鞏固、提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，如通過強(qiáng)化監(jiān)管對改善農(nóng)村金融服務(wù)的考核，從而實現(xiàn)既消滅農(nóng)村信用社縣域法人地位又改善農(nóng)村金融服務(wù)，確保深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的實現(xiàn)，這直接成為推動以上述兩種思路改制省聯(lián)社的學(xué)理基礎(chǔ)（陽燁和楊勝剛，2018）。本文對此辯駁分析。

（一）消滅農(nóng)村信用社縣域法人地位的兩種改革思路

1.組建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社。基本思路是：以省為單位，通過合并重組方式，在消滅農(nóng)村信用社縣域法人地位和取消農(nóng)村信用社省聯(lián)社法人地位的基礎(chǔ)上，組建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村信用社（以下簡稱省級法人農(nóng)村信用社），縣域法人農(nóng)村信用社成為其分支機(jī)構(gòu)。新成立的省級法人農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模提升，甚至成為省轄內(nèi)規(guī)模最大的法人金融機(jī)構(gòu)，單戶貸款能力擴(kuò)大，抗擊金融風(fēng)險能力增強(qiáng)，更好實現(xiàn)商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展與維護(hù)金融穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，有效滿足省級政府謀求降低履行農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任的訴求。這種改革思路有幾個最大的支持者：一是農(nóng)村信用社省聯(lián)社。自2003年新一輪農(nóng)村信用社改革以來，省聯(lián)社一直處于較為尷尬的境地。省聯(lián)社是縣域農(nóng)村信用社入股組建的，是農(nóng)村信用社的“仆人”，但在實踐中卻表現(xiàn)為在省級政府授權(quán)下通過行政管理履行著對作為股東的“主人”農(nóng)村信用社的管理職能，形成了“仆人管主人”的倒形法人治理格局，其合法性受到普遍質(zhì)疑（謝平和劉海二，2019）。省聯(lián)社積極推動組建省級法人農(nóng)村信用社，一方面將縣域法人農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)變?yōu)榉种C(jī)構(gòu)，按照企業(yè)內(nèi)部科層結(jié)構(gòu)特征要求，可以行政管理方式對農(nóng)村信用社行使管理權(quán)，從而使上述尷尬不復(fù)存在，另一方面將自身由單純的管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛腥y行牌照的具有經(jīng)營職能的管理機(jī)構(gòu)，由“虛”轉(zhuǎn)“實”，在自身提升地位的同時也增強(qiáng)了自身管理權(quán)限。二是省級政府。2003年改革后，農(nóng)村信用社管理交由省級政府負(fù)責(zé)，按照權(quán)責(zé)對稱原則，省級政府承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任。與縣域法人相比，組建以省為單位的法人農(nóng)村信用社，經(jīng)營規(guī)模更大，經(jīng)營實力更強(qiáng)，抵御風(fēng)險能力將顯著增強(qiáng)，由此省級政府承擔(dān)的金融風(fēng)險處置責(zé)任將會減輕，而且也更加便于省級政府借助省級農(nóng)村信用社調(diào)動更大規(guī)模的更多的金融資源更好服務(wù)于“GDP競爭”，因而省級政府有積極性推動組建省級法人農(nóng)村信用社。三是金融風(fēng)險較高的農(nóng)村信用社。此類農(nóng)村信用社理應(yīng)通過破產(chǎn)等方式退出市場，這必然會危及主要高管的利益，使其難以保住“烏紗帽”，也會對其市場聲譽(yù)造成不良影響，一般員工也面臨失業(yè)下崗。通過重組合并方式組建省級法人農(nóng)村信用社，使此類農(nóng)村信用社成為分支機(jī)構(gòu)，不僅避免了破產(chǎn)化解了風(fēng)險，而且保住了高管人員位置和一般員工的工作，必然受到此類農(nóng)村信用社的歡迎。這種以救助高風(fēng)險農(nóng)村信用社化解風(fēng)險的方式實質(zhì)上是“一平二調(diào)”，即運(yùn)用優(yōu)質(zhì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營金融資源幫助化解風(fēng)險，這是對優(yōu)質(zhì)農(nóng)村信用社利益的損害，理應(yīng)受到抵制。但由于優(yōu)質(zhì)農(nóng)村信用社受制于省聯(lián)社行政管理而缺乏抵制的能力，且股權(quán)分散產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰導(dǎo)致股東也缺乏抵制的動力，從而在組建省級法人農(nóng)村信用社中雖有反對聲音但終因力量微弱最終難以形成影響力（藍(lán)虹和穆爭社，2016）。

目前，反對組建省級法人農(nóng)村信用社的強(qiáng)大力量主要來源于中央政府。消滅農(nóng)村信用社縣域法人地位，組建省級法人農(nóng)村信用社，將會使農(nóng)村信用社背離農(nóng)村金融服務(wù)的宗旨，不符合深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。筆者將在后文就此深入分析，此處不再贅述。

2.將省聯(lián)社改制為金融控股公司。基本思路是：增強(qiáng)農(nóng)村信用社省聯(lián)社實力，由其入股甚至控股轄內(nèi)縣域法人農(nóng)村信用社，省聯(lián)社成為“主人”，農(nóng)村信用社成為“仆人”，將省聯(lián)社對縣域法人農(nóng)村信用社的行政管理變?yōu)楣蓹?quán)管理，從法理上理順了省聯(lián)社與縣域法人農(nóng)村信用社關(guān)系，解決了目前存在的“仆人管主人”倒形法人治理格局。

目前，業(yè)界和學(xué)界部分人士認(rèn)為，此種模式既從法理上理順了省聯(lián)社與縣域法人農(nóng)村信用社的關(guān)系，兩者之間的行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)管理關(guān)系，符合法人治理的基本要求，又保持了農(nóng)村信用社縣域法人地位，符合中央政府關(guān)于堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的要求。正是基于此，此種改革思路獲得了更多支持。

筆者認(rèn)為，上述分析欠妥，省聯(lián)社改制為金融控股公司，實質(zhì)上為省聯(lián)社實現(xiàn)對縣域法人農(nóng)村信用社的行政管理尋找到了合理合法的股權(quán)管理手段。由于省級政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任并未隨著省聯(lián)社改制為金融控股公司而有所減弱，省級政府由此傳遞給省聯(lián)社的壓力也未變化，省聯(lián)社實施行政管理因缺乏法理基礎(chǔ)而有所收斂的問題，因在實施股權(quán)管理情況下具有了合法性而會更加理直氣壯，強(qiáng)度必然會有所加強(qiáng)。因此，省聯(lián)社改制為金融控股公司會使縣域法人農(nóng)村信用社面對來自省聯(lián)社更加強(qiáng)大的管理壓力，行政管理借著股權(quán)管理之名必將加強(qiáng)。

與省聯(lián)社體制相比，省聯(lián)社改制為金融控股公司將會使農(nóng)村信用社縣域法人地位實質(zhì)上更加弱化，弱化程度趨近于省級法人農(nóng)村信用社模式。因此，金融控股公司模式與省級法人農(nóng)村信用社模式，對農(nóng)村信用社縣域法人地位的影響實質(zhì)上是基本相同的，只不過后者完成了法理意義上的農(nóng)村信用社縣域法人地位喪失，而前者保留了法理意義上的農(nóng)村信用社縣域法人地位，但縣域法人地位實質(zhì)上僅徒有虛名而已。正是基于此，筆者在后文分析兩種改制模式對改善農(nóng)村金融服務(wù)影響時，將其等同視之，不再進(jìn)行區(qū)分。

（二）提升農(nóng)村信用社縣域法人層級的積極效應(yīng)

前文分析表明，上述兩種改革模式實質(zhì)上都提升了農(nóng)村信用社縣域法人層級，從縣域法人升級為省級法人，縣域法人農(nóng)村信用社成為分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社縣域法人地位喪失，由此帶來了一些積極效應(yīng)：

1.省聯(lián)社對縣域農(nóng)村信用社管理取得了法理上的合理性。組建省級法人農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社的縣域法人地位喪失，成為其分支機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社與縣域法人農(nóng)村信用社之間建立了上下級的科層關(guān)系，科層內(nèi)部上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)的行政管理也就順理成章，作為上級機(jī)構(gòu)的省聯(lián)社以行政管理方式管理作為分支機(jī)構(gòu)的下級機(jī)構(gòu)農(nóng)村信用社也就具有合理性。省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司后，省聯(lián)社與縣域法人農(nóng)村信用社以股權(quán)為紐帶連接起來，省聯(lián)社多為縣域法人農(nóng)村信用社的控股股東或第一大股東，將兩者之間的行政管理轉(zhuǎn)化為股權(quán)管理，不僅強(qiáng)化了省聯(lián)社對縣域法人農(nóng)村信用社的股權(quán)管理，而且從法理上理順了其間的關(guān)系，解決了省聯(lián)社“仆人管主人”的尷尬。

2.增強(qiáng)了農(nóng)村信用社化解防控風(fēng)險能力。無論是組建省級法人農(nóng)村信用社還是省聯(lián)社改制為金融控股公司，原有省聯(lián)社與農(nóng)村信用社關(guān)系都更加緊密了。在省級法人農(nóng)村信用社體制下，省聯(lián)社和農(nóng)村信用社成為統(tǒng)一體，農(nóng)村信用社成為分支機(jī)構(gòu)，全省農(nóng)村信用社法人經(jīng)營規(guī)模迅速變大，經(jīng)營實力增強(qiáng)，對于單個作為分支機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社發(fā)生的金融風(fēng)險，可以立即動用全省農(nóng)村信用社經(jīng)濟(jì)金融資源幫助迅速化解。在金融控股公司體制下，省聯(lián)社是轄內(nèi)縣域法人農(nóng)村信用社的主要股東，當(dāng)單個農(nóng)村信用社法人發(fā)生金融風(fēng)險，省聯(lián)社必須履行主要股東責(zé)任幫助化解，而且省聯(lián)社實力雄厚，也可利用其控股股東身份更好調(diào)動其他農(nóng)村信用社經(jīng)濟(jì)金融資源，共同實施金融風(fēng)險化解工作，這將有利于化解農(nóng)村信用社金融風(fēng)險。

按照現(xiàn)行有關(guān)政策規(guī)定，省級政府承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任。上述分析表明，兩種改革模式都將有助于增強(qiáng)化解防控農(nóng)村信用社金融風(fēng)險能力，有利于更好化解防控農(nóng)村信用社金融風(fēng)險。這說明，兩種改革模式實質(zhì)上是緩釋了省級政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置壓力，這也成為省級政府支持上述兩種改革模式的重要原因。

3.增強(qiáng)了農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展能力。在省級法人農(nóng)村信用社體制下，農(nóng)村信用社獲得了舉全省之力開展經(jīng)營活動的能力，最為典型的是貸款集中度導(dǎo)致的單戶貸款能力顯著提升，為農(nóng)村信用社發(fā)放大額貸款創(chuàng)造了條件，可以針對大型企業(yè)、大型項目等名正言順開展業(yè)務(wù)，相對于縣域法人農(nóng)村信用社，省級法人農(nóng)村信用社的盈利能力和水平必將大幅上升。在金融控股公司體制下，雖然農(nóng)村信用社仍然保留著縣域法人地位，從理論上說難以突破單戶貸款上限的監(jiān)管，但由于省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間結(jié)成緊密的利益一致的共同體，省聯(lián)社更有積極性發(fā)揮優(yōu)勢幫助縣域法人農(nóng)村信用社運(yùn)營資金，或者組織銀團(tuán)貸款等，增強(qiáng)農(nóng)村信用社盈利能力、提高盈利水平。

上述分析說明，兩種改革模式有助于增強(qiáng)農(nóng)村信用社盈利能力，實現(xiàn)農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展，使農(nóng)村信用社不斷發(fā)展壯大（蔣遠(yuǎn)勝等，2018）。從理論上說，只有農(nóng)村信用社強(qiáng)大了，才能確保持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)具有堅實的機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)，才能在農(nóng)村信用社不斷發(fā)展中提供更多更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村金融服務(wù)。正是基于此，業(yè)界和學(xué)界部分人士認(rèn)為，上述兩種改革模式能夠促進(jìn)改善農(nóng)村金融服務(wù)，推動實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，因而積極倡導(dǎo)按照上述兩種模式深化農(nóng)村信用社改革。

（三）提高農(nóng)村信用社縣域法人層級背離了農(nóng)村信用社改革目標(biāo)

農(nóng)村信用社改革目標(biāo)是持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)。無論采取何種改革模式均要有利于以農(nóng)村信用社堅持支農(nóng)支小服務(wù)定位，以增強(qiáng)改善農(nóng)村金融服務(wù)功能為根本出發(fā)點。組建省級法人農(nóng)村信用社和將省聯(lián)社改制為金融控股公司，實質(zhì)上動搖了保持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)，將會使農(nóng)村信用社偏離支農(nóng)支小的服務(wù)定位，背離改善農(nóng)村金融服務(wù)的最終目標(biāo)，應(yīng)堅決防止農(nóng)村信用社改革滑向上述兩種錯誤的改革模式。

1.上述兩種改革模式的最終結(jié)果是做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模。前文分析表明，無論是組建省級法人農(nóng)村信用社還是將省聯(lián)社改制為金融控股公司，本質(zhì)上都是強(qiáng)化省聯(lián)社對農(nóng)村信用社的控制能力，增強(qiáng)省聯(lián)社調(diào)動更多農(nóng)村信用社的金融資源，推動實現(xiàn)運(yùn)用農(nóng)村信用社金融資源促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地方政府“GDP競爭”力量，更好實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，這就必然要以迅速擴(kuò)大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模為前提，由此導(dǎo)致改革后省級政府和省聯(lián)社將工作重心放在采取多種措施擴(kuò)大農(nóng)村信用社的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模和增強(qiáng)經(jīng)營實力方面。

2.實施上述兩種改革模式將背離農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。按照上述兩種模式改革后，必然會做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，單戶貸款上限提升，可將貸款對象由縣域法人農(nóng)村信用社體制下的農(nóng)戶、小微企業(yè)擴(kuò)展到大中型企業(yè)、大型項目等，在盈利動機(jī)驅(qū)動下必將拋棄支農(nóng)支小定位偏離農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)而走向大中型企業(yè)、大型項目等，走向非農(nóng)化、非縣域化。農(nóng)村信用社上述經(jīng)營方向正好迎合了地方政府謀求運(yùn)用農(nóng)村信用社金融資源服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，省級政府可通過省聯(lián)社直接推動更多農(nóng)村信用社金融資源投向促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大中型企業(yè)、大型項目等，實現(xiàn)“GDP競爭”目標(biāo)。上述省聯(lián)社、省級政府兩股力量的共同作用、相互強(qiáng)化，將使農(nóng)村信用社偏離支農(nóng)支小服務(wù)定位，背離持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)。同時，做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模將會使農(nóng)村信用社獲得更多參與金融市場的資格，在盈利動機(jī)驅(qū)使下運(yùn)用更多資金到金融市場上去盈利，從而成為農(nóng)村資金外流新的更大的抽水機(jī)，而這些行為往往還打著市場化的招牌。

3.上述兩種改革模式將使防范金融風(fēng)險走向極端化。前文分析表明，實施上述兩種改革模式的實質(zhì)是做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，尤其是省級法人農(nóng)村信用社。從理論上說，做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，必將增強(qiáng)經(jīng)營實力，應(yīng)對各種金融風(fēng)險的能力將會顯著上升。這也是業(yè)界和學(xué)界部分人士倡導(dǎo)實施上述兩種改革模式的重要理由，也是省級政府出于降低承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險處置責(zé)任而推動按照上述思路改革的重要考慮。因此，單純出于防范農(nóng)村信用社金融風(fēng)險而做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模具有一定的合理性，但深化農(nóng)村信用社改革的根本目標(biāo)是改善農(nóng)村金融服務(wù)，改善農(nóng)村金融服務(wù)需要農(nóng)村信用社堅守支農(nóng)支小服務(wù)定位，只有小微型金融機(jī)構(gòu)才具有扎根縣域和貼近農(nóng)民的人緣、血緣、地緣優(yōu)勢，才能更好發(fā)揮優(yōu)勢提供更為優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。這就需要以平衡好防范金融風(fēng)險與改善農(nóng)村金融服務(wù)的關(guān)系為原則合理確定農(nóng)村信用社的經(jīng)營規(guī)模。前文分析表明，縣域法人農(nóng)村信用社實現(xiàn)了改善農(nóng)村金融服務(wù)與防范金融風(fēng)險的有機(jī)統(tǒng)一，既有利于防范金融風(fēng)險也有利于增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能，符合深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。但上述兩種改革模式只考慮防范農(nóng)村信用社金融風(fēng)險目標(biāo)而偏離改善農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)，雖然這兩個目標(biāo)都很重要，但改善農(nóng)村金融服務(wù)目標(biāo)更為根本，防范金融風(fēng)險是為了更好開展農(nóng)村金融服務(wù)，因而應(yīng)以根本目標(biāo)為出發(fā)點合理確定農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，適度兼顧防范金融風(fēng)險，一切以過分關(guān)注防范農(nóng)村信用社金融風(fēng)險甚至走向極端化的方法確定農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模的做法都是錯誤的，上述兩種改革模式就是這種錯誤做法的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，縣域法人農(nóng)村信用社在改善農(nóng)村金融服務(wù)的同時，也會產(chǎn)生一定的金融風(fēng)險，但總體而言，兩者是平衡的，這也是改善農(nóng)村金融服務(wù)需要付出的最小代價，對于由此產(chǎn)生的金融風(fēng)險可采取其他有效方法予以化解，而不宜簡單采取上述兩種改革模式做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模而背離深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的做法。

謀求通過上述思路做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，增強(qiáng)抗風(fēng)險能力，也可能導(dǎo)致更大金融風(fēng)險。因為上述思路實施中更多是行政推動、“拉郎配”，簡單合并重組，并未更多關(guān)注機(jī)制體制構(gòu)建，可能會導(dǎo)致“差機(jī)構(gòu)”拖垮“好機(jī)構(gòu)”，造成更大金融風(fēng)險（藍(lán)虹和穆爭社，2016）。

4.采取行政干預(yù)難以真正實現(xiàn)改善農(nóng)村金融服務(wù)的最終目標(biāo)。業(yè)界和學(xué)界部分人士在為上述兩種改革模式辯護(hù)時提出，雖然做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，在盈利動機(jī)驅(qū)使下會使農(nóng)村信用社偏離支農(nóng)支小服務(wù)定位、背離深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，但可采取行政干預(yù)方式加以矯正，明確農(nóng)村信用社改善農(nóng)村金融服務(wù)的具體指標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)考核激勵約束，甚至納入監(jiān)管指標(biāo)，就可實現(xiàn)做大農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模與改善農(nóng)村金融服務(wù)的共贏，而且做大經(jīng)營規(guī)模有助于實現(xiàn)農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展，也使改善農(nóng)村金融服務(wù)具有了不斷強(qiáng)大的堅實機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)，確保農(nóng)村金融服務(wù)水平持續(xù)提升。

筆者認(rèn)為，上述分析的邏輯基礎(chǔ)是通過行政干預(yù)方式強(qiáng)迫農(nóng)村信用社開展農(nóng)村金融服務(wù)，這是計劃經(jīng)濟(jì)的思維，是一種歷史倒退，違背了市場經(jīng)濟(jì)改革要求，很可能以失敗告終。采取行政干預(yù)方式激勵約束，將使農(nóng)村信用社開展金融服務(wù)處于被動應(yīng)付狀態(tài)，農(nóng)村信用社的目標(biāo)就轉(zhuǎn)化為完成改善農(nóng)村金融服務(wù)的具體考核指標(biāo)任務(wù)，一旦達(dá)到指標(biāo)任務(wù)的要求，就會缺乏繼續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)的積極性、主動性，從而扼殺創(chuàng)造性，不利于農(nóng)村信用社改善農(nóng)村金融服務(wù)能力的進(jìn)一步提升（周月書和彭媛媛，2017）。同時，農(nóng)村信用社在改善農(nóng)村金融服務(wù)中處于信息優(yōu)勢地位，可發(fā)揮信息優(yōu)勢作用，隱瞞改善農(nóng)村金融服務(wù)能力，或者在完成農(nóng)村金融服務(wù)具體指標(biāo)任務(wù)時弄虛作假，前者將導(dǎo)致隱瞞行為發(fā)生，造成農(nóng)村信用社改善農(nóng)村金融服務(wù)資源的浪費(fèi)，后者將導(dǎo)致作假行為發(fā)生，造成改善農(nóng)村金融服務(wù)指標(biāo)任務(wù)表面而非實際完成，最終結(jié)果都是影響實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。面對農(nóng)村信用社上述道德風(fēng)險行為，由于農(nóng)村信用社的信息優(yōu)勢地位，采取行政干預(yù)方式將難以取得實際成效。因此，應(yīng)拋棄行政干預(yù)強(qiáng)迫農(nóng)村信用社改善農(nóng)村金融服務(wù)，順應(yīng)農(nóng)村信用社是市場主體的現(xiàn)實，采取市場化激勵方式，推動農(nóng)村信用社積極主動開展農(nóng)村金融服務(wù)，而這需要以堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定為前提。

（四）堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定是實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的最優(yōu)選擇

前文分析表明，提升農(nóng)村信用社縣域法人層級，組建省級法人農(nóng)村信用社或?qū)⑹÷?lián)社改制為金融控股公司，實質(zhì)上是做大了農(nóng)村信用社經(jīng)營規(guī)模，增強(qiáng)了商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展能力和金融風(fēng)險防控能力，但卻不利于持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)，背離了農(nóng)村信用社改革的最終目標(biāo)。因此，應(yīng)以實現(xiàn)持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)的最終目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)，兼顧好農(nóng)村信用社商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展和金融風(fēng)險防控，合理確定農(nóng)村信用社法人層級（穆爭社，2010）。根據(jù)前文分析，縣域法人農(nóng)村信用社的經(jīng)營優(yōu)勢決定了能夠更好實現(xiàn)持續(xù)改善農(nóng)村金融服務(wù)與提升商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展和金融風(fēng)險防控能力的有機(jī)統(tǒng)一，因而保持農(nóng)村信用社縣域法人地位總體長期穩(wěn)定就成為更好實現(xiàn)農(nóng)村信用社改革最終目標(biāo)的最優(yōu)選擇。

三、構(gòu)建“小法人+大平臺”格局以增強(qiáng)農(nóng)村信用社金融服務(wù)功能

農(nóng)村金融服務(wù)需求特征決定了要堅持農(nóng)村信用社縣域法人地位長期總體穩(wěn)定，發(fā)揮好“小法人”作用。增強(qiáng)縣域法人農(nóng)村信用社金融服務(wù)功能，需要省聯(lián)社搭建“大平臺”提供良好支撐（曹軍新等，2018）。構(gòu)建“小法人+大平臺”格局，既可充分發(fā)揮縣域法人農(nóng)村信用社扎根縣域、貼近農(nóng)民的獨(dú)特人緣、血緣、地緣優(yōu)勢，又可以支付清算等公共服務(wù)平臺做支撐解決縣域法人農(nóng)村信用社開展農(nóng)村金融服務(wù)面臨的金融基礎(chǔ)設(shè)施等的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、降低服務(wù)成本問題，從而確?？h域法人農(nóng)村信用社能夠優(yōu)質(zhì)高效開展農(nóng)村金融服務(wù)。

（一）“小法人+大平臺”格局可充分發(fā)揮農(nóng)村信用社獨(dú)特優(yōu)勢

農(nóng)村金融服務(wù)需求呈現(xiàn)小額、分散、短平快等特點，而且缺乏抵質(zhì)押品等非人格化信息，控制金融風(fēng)險更多依靠獲得生產(chǎn)生活信息等人格化信息，這就要求提供農(nóng)村金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)扎根縣域、貼近農(nóng)民，發(fā)揮人緣、血緣、地緣優(yōu)勢，獲得大量的人格化信息有效控制金融風(fēng)險，同時機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)簡單、決策鏈條短，能夠迅速決策及時發(fā)放貸款，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活對資金的及時性需求。農(nóng)村金融服務(wù)需求的上述特征，決定了縣域法人農(nóng)村信用社是提供農(nóng)村金融服務(wù)的最佳主體。但縣域法人農(nóng)村信用社這種小法人在開展農(nóng)村金融服務(wù)中離不開支付清算、產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新、員工素質(zhì)提升培訓(xùn)等金融服務(wù)公共品，如果由農(nóng)村信用社自己獨(dú)立提供這些服務(wù)，不僅受人、財、物制約沒有能力解決而且面臨嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，這就需要由公共平臺提供這些金融服務(wù)公共品，從而使縣域法人農(nóng)村信用社專心致志開展農(nóng)村金融服務(wù)。也就是說，通過構(gòu)建“小法人+大平臺”格局，以“大平臺”提供的公共金融服務(wù)為“小法人”充分發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢創(chuàng)造條件，從而使縣域法人農(nóng)村信用社能夠提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的農(nóng)村金融服務(wù)，更好滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求和實現(xiàn)深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)（穆爭社和藍(lán)虹，2007）。

（二）縣域法人農(nóng)村信用社以市場化方式獲得公共金融服務(wù)

縣域法人農(nóng)村信用社是公共金融服務(wù)的需求方，提供公共金融服務(wù)的平臺是供給方，需求方和供給方均應(yīng)是獨(dú)立的市場主體，雙方的供給和需求行為遵循市場化原則開展，作為提供公共金融服務(wù)產(chǎn)品的“大平臺”應(yīng)以市場化方式向作為“小法人”的縣域法人農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)產(chǎn)品?？h域法人農(nóng)村信用社通過市場購買行為傳遞需求，為平臺改進(jìn)公共金融服務(wù)提供方向；通過產(chǎn)品購買價格，引導(dǎo)平臺壓降提供公共金融產(chǎn)品成本，有利于縣域法人農(nóng)村信用社獲得優(yōu)質(zhì)高效低成本的公共金融服務(wù)產(chǎn)品。同時，縣域法人農(nóng)村信用社自主選擇公共服務(wù)產(chǎn)品權(quán)利也對提供公共金融服務(wù)的平臺形成了改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量的壓力，如果提供的產(chǎn)品質(zhì)量和價格不能滿足縣域法人農(nóng)村信用社要求，縣域法人農(nóng)村信用社將會選擇新的供給方，導(dǎo)致提供公共金融服務(wù)的平臺失去客戶，這種優(yōu)勝劣汰功能督促“大平臺”增強(qiáng)改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量、降低價格的動力（董曉林等，2021）。因此，以市場化方式提供公共金融服務(wù)，不僅提高了公共金融服務(wù)供給效率和質(zhì)量，也降低了公共金融服務(wù)成本。

如果將“小法人”與“大平臺”捆綁一起，使縣域法人農(nóng)村信用社喪失市場主體地位，不能自主選擇購買公共金融服務(wù)產(chǎn)品，也就變相形成了“大平臺”的壟斷供給，使農(nóng)村信用社不能購買到物美價廉的公共金融產(chǎn)品，缺乏提供優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)村金融服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)（孫陽昭和穆爭社，2013）；使公共金融服務(wù)產(chǎn)品提供者的平臺公司缺乏創(chuàng)新改革動力，難以不斷提供優(yōu)質(zhì)高效低成本的公共產(chǎn)品，兩者相互推動惡性循環(huán)，最終影響實現(xiàn)深化農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

（三）將省聯(lián)社改制為提供公共金融服務(wù)的平臺公司是最佳選擇

農(nóng)村信用社省聯(lián)社自建立以來，主要功能之一就是向縣域法人農(nóng)村信用社提供支付清算、產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新、員工素質(zhì)提升培訓(xùn)等公共金融服務(wù)，積累了大量經(jīng)驗，培養(yǎng)了大批專業(yè)人員（藍(lán)虹和穆爭社，2012），而且因為長期的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來和地域相近，了解農(nóng)村信用社對公共金融服務(wù)產(chǎn)品的需求，能夠提供更具針對性的公共金融服務(wù)產(chǎn)品，實現(xiàn)精準(zhǔn)對接。

當(dāng)前省聯(lián)社改革的基本方向是淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能。將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司，向轄內(nèi)縣域法人農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)，既符合上述省聯(lián)社改革方向，也發(fā)揮了省聯(lián)社的比較優(yōu)勢，能夠提供優(yōu)質(zhì)高效的公共金融產(chǎn)品；而且因為具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特色，能夠降低公共金融產(chǎn)品成本，提供價格低廉的公共金融產(chǎn)品（單雙等，2020）。省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司的上述優(yōu)勢有利于農(nóng)村信用社獲得優(yōu)質(zhì)高效成本低廉的公共金融服務(wù)產(chǎn)品，使改善農(nóng)村金融服務(wù)具有了堅實的公共金融產(chǎn)品基礎(chǔ)，因而由省聯(lián)社改制的金融服務(wù)公司提供公共金融服務(wù)產(chǎn)品是最佳選擇。

自2003年改革以來，省聯(lián)社一直履行對縣域法人農(nóng)村信用社的“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)”職能，因而目前省聯(lián)社提供公共金融服務(wù)產(chǎn)品是與縣域法人農(nóng)村信用社捆綁在一起的。也就是說，農(nóng)村信用社只能從省聯(lián)社購買公共金融服務(wù)產(chǎn)品，省聯(lián)社也只能向農(nóng)村信用社提供，兩者的捆綁實質(zhì)上形成了彼此的壟斷。前文分析表明，這種捆綁形成的壟斷是低效率的，不利于省聯(lián)社作為平臺公司提供優(yōu)質(zhì)高效、成本低廉的公共金融服務(wù)產(chǎn)品，改制方向是塑造供求雙方的市場主體地位，以市場化方式提供和購買公共金融服務(wù)產(chǎn)品。因此，在將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司的同時，需要明確金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社均是獨(dú)立的市場主體，雙方按照市場化原則開展公共金融服務(wù)產(chǎn)品的供給與購買行為將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司，并按照市場化原則構(gòu)建金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社關(guān)系，使雙方均成為市場主體，必然意味著省聯(lián)社淡出行政管理，實現(xiàn)了中央政府提出的“省聯(lián)社要淡出行政管理強(qiáng)化服務(wù)職能”的目標(biāo)（穆博和穆爭社，2020）。