劉 旭，尚昕昕

（國家外匯管理局外匯研究中心，北京 100032）

一、引言

跨境支付是數(shù)字貨幣重點發(fā)揮作用的應(yīng)用場景。數(shù)字貨幣依托區(qū)塊鏈、分布式記賬等現(xiàn)代信息技術(shù)，在提高電子支付交易安全性的同時，可以進(jìn)一步提高交易便捷度，降低交易成本（談俊，2021）?？缇畴娚?、跨境旅游、留學(xué)等新興跨境支付場景小額、高頻，基于數(shù)字化信息傳輸?shù)碾娮又Ц稛o疑更適應(yīng)其需求。因此，新冠肺炎疫情以來，越來越多的大型企業(yè)與金融機構(gòu)接受以比特幣為代表的私人數(shù)字貨幣，數(shù)字貨幣在跨境支付領(lǐng)域的應(yīng)用不斷拓展。特斯拉、推特等科技巨頭以及大批上市公司開始直接投資比特幣，并接受比特幣支付。摩根大通、紐約梅隆銀行、維薩等傳統(tǒng)金融機構(gòu)和國際信用卡組織也開始認(rèn)可私人數(shù)字貨幣，提供托管、轉(zhuǎn)讓、結(jié)算等服務(wù)。根據(jù)比特幣門戶網(wǎng)站①網(wǎng)址：bitcointreasuries.org。的統(tǒng)計，截至2021 年3 月初，共有42 家公司持有價值超過650 億美元的比特幣，包括19 家北美和歐洲的上市公司。

從當(dāng)前數(shù)字貨幣發(fā)展情況來看，各國企業(yè)多以穩(wěn)定幣為突破口主導(dǎo)開發(fā)數(shù)字貨幣，如美國的Tether 公司、TrustToken、摩根大通、沃爾瑪?shù)绕髽I(yè)（王旭和賈媛馨，2020）。穩(wěn)定幣價格相對穩(wěn)定，能夠在其他加密貨幣之間以及加密貨幣和法幣之間充當(dāng)交換媒介及記賬單位。相較其他數(shù)字貨幣，更為穩(wěn)定的價值使其更能夠勝任作為貨幣交易媒介的功能，尤其在跨境交易領(lǐng)域，穩(wěn)定幣可作為一種便捷、高效、隱蔽的支付手段。按照穩(wěn)定幣背后的不同資產(chǎn)抵押類型，可以將其分為與法定貨幣或數(shù)字資產(chǎn)等錨定的有資產(chǎn)抵押型（例如泰達(dá)幣USDT、天秤幣Libra）和由算法控制的無資產(chǎn)抵押型兩大類（Cermak 等，2021）。

本文首先從穩(wěn)定幣的本質(zhì)特征切入，探討穩(wěn)定幣作為貨幣基金的數(shù)字化形式，在一定程度上具備計息、支付和價值貯藏等貨幣功能，由于貨幣基金運作和兌換需求，穩(wěn)定幣的使用一定程度上推動了其錨定法幣的國際化使用。然后圍繞穩(wěn)定幣跨境支付，分析穩(wěn)定幣的跨境支付相較于現(xiàn)有跨境支付系統(tǒng)的優(yōu)勢和潛在風(fēng)險，并指出其對當(dāng)前監(jiān)管框架的沖擊，尤其是對新興經(jīng)濟(jì)體和小型經(jīng)濟(jì)體的巨大沖擊。最后通過梳理數(shù)字貨幣監(jiān)管的國際經(jīng)驗，提出現(xiàn)階段新興經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管部門應(yīng)限制穩(wěn)定幣作為貨幣使用，也應(yīng)著眼長遠(yuǎn)積極著手研究完善監(jiān)管框架。

二、穩(wěn)定幣是最為接近貨幣職能的數(shù)字貨幣

貨幣自誕生以來就隨著技術(shù)發(fā)展而不斷改變其形態(tài)。二戰(zhàn)以來，貨幣形態(tài)沿著提高持有收益和支付便利化的方向不斷發(fā)展，20 世紀(jì)70 年代貨幣基金的興起、1998 年第三方支付的發(fā)展、2008 年比特幣的發(fā)明、2014 年錨定美元數(shù)字穩(wěn)定幣的出現(xiàn)，都是這一趨勢的具體表現(xiàn)。

（一）從銀行存款到貨幣基金的貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)變

20 世紀(jì)70 年代，美國貨幣基金的產(chǎn)生能夠為持有者提供顯著高于銀行存款的收益②由于當(dāng)時美國尚未推行利率市場化改革，大多數(shù)州禁止銀行對支票存款賬戶支付利息，美聯(lián)儲對儲蓄存款和定期存款利率規(guī)定了5.25%和5.5%的上限。，并兼具T+0 交易和高流動性特征。貨幣基金購買的資產(chǎn)只限于安全級別最高的短期政府債和信用級別最高的公司債等，既保證了貨幣基金投資的低風(fēng)險和高流動性，又實現(xiàn)了比銀行存款更高的收益率。因此，貨幣基金的本質(zhì)是通過市場繞開銀行進(jìn)行投融資的金融工具（路青，2017）。

（二）第三方支付使貨幣基金的應(yīng)用加速演進(jìn)

近年來的多數(shù)支付創(chuàng)新都是建立在對貨幣基金贖回功能的改進(jìn)之上。在互聯(lián)網(wǎng)金融時代，貨幣市場基金與第三方支付機構(gòu)的融合進(jìn)一步擴(kuò)展了貨幣市場基金日常使用的便利性。例如，在線支付服務(wù)商Paypal 于1999 年設(shè)立的貨幣市場基金集合了支付清算和貨幣基金兩者的優(yōu)勢；2013 年支付寶平臺推出余額寶，對接天弘基金旗下的余額寶貨幣基金，支付功能開始從支付寶向余額寶遷移。

糜蛋白酶（Chymotrypsin）是從牛胰臟提取出來的一種白色或類白色粉末，能溶于水，其水溶液的pH為5.5～6.5，在pH3～5時最穩(wěn)定，pH為7時活性最強，等電點為pH8.3。

（三）私人數(shù)字貨幣創(chuàng)造了一種全新的支付工具

分布式賬本技術(shù)允許任何具有足夠計算能力的人都可以對共享的、防篡改的賬本進(jìn)行更新，這與在受信任的中心化實體管理的單個賬本上構(gòu)建的傳統(tǒng)記賬系統(tǒng)形成了鮮明的對比。但比特幣和其他一些早期迭代加密貨幣表現(xiàn)出極大的波動性、有限的吞吐能力以及缺少抵押資產(chǎn)等問題，限制了其作為支付手段和價值尺度的貨幣職能③貨幣傳統(tǒng)上具有三個職能：作為一種付款的交換媒介（支付手段），作為將來使用的價值存儲（貯藏手段），作為一個通用的會計單位來比較商品和服務(wù)的價值（價值尺度）。。

（四）穩(wěn)定幣相較于其他私人數(shù)字貨幣更貼近貨幣職能

穩(wěn)定幣以現(xiàn)實有價資產(chǎn)作為抵押物，克服了私人數(shù)字貨幣的幣值大幅波動，是更貼近貨幣職能的數(shù)字貨幣。穩(wěn)定幣通過錨定某種法幣（或一籃子法幣）或商業(yè)銀行存款、政府債券等低風(fēng)險金融資產(chǎn)來保持價值穩(wěn)定，其錨定的資產(chǎn)與貨幣基金的資產(chǎn)端結(jié)構(gòu)高度類似。事實上，目前市場上許多短期有價證券為底層資產(chǎn)的金融產(chǎn)品，比如美國的政府型貨幣基金和余額寶，本質(zhì)上都是用戶資產(chǎn)端的貨幣基金余額勾稽發(fā)行方資產(chǎn)端的一籃子低風(fēng)險高流動性的金融資產(chǎn)。因此，錨定金融資產(chǎn)的穩(wěn)定幣可以被視為一種能夠計息的、底層資產(chǎn)為貨幣基金的數(shù)字貨幣，具備支付手段、貯藏手段和價值尺度的貨幣職能。穩(wěn)定幣是最具貨幣潛力的私人數(shù)字貨幣。

三、穩(wěn)定幣跨境交易將對現(xiàn)有跨境支付清算體系形成沖擊

穩(wěn)定幣交易基于去中心化的區(qū)塊鏈技術(shù)，使得跨境支付能夠一步完成信息與資金的轉(zhuǎn)移，不再需要傳統(tǒng)的報文服務(wù)和銀行資金清算系統(tǒng)。一旦大規(guī)模應(yīng)用，將完全脫離現(xiàn)有跨境支付清算體系（鄭步高和王朝陽，2019）。

（一）當(dāng)前跨境支付體系的結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)跨境支付依賴中心化的銀行清算體系。全球跨境支付網(wǎng)絡(luò)是國際貨幣體系的重要組成部分，包括報文和支付清算兩個環(huán)節(jié)。一是報文系統(tǒng)。全球跨境交易信息傳輸主要依賴于環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）④SWIFT 報文系統(tǒng)是全球金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心，超過200 個國家的11000 家機構(gòu)每天發(fā)送超過2500 萬條報文信息，在國際支付信息傳輸市場上處于壟斷地位。，用于在從事金融交易的實體（包括銀行、結(jié)算機構(gòu)和中央銀行）之間傳遞通用格式的報文信息，以實現(xiàn)不同支付系統(tǒng)的交易信息傳輸（劉東民和宋爽，2020）。二是支付清算系統(tǒng)。資金的實際劃撥由各國的支付清算系統(tǒng)自行完成。美元資金的清算依賴于紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）⑤CHIPS 是由紐約清算所協(xié)會經(jīng)營、全球最大的美元私營支付清算系統(tǒng)，參與全世界銀行同業(yè)間95%的美元清算。。人民幣的跨境清算依賴中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS），清算行在中國人民銀行開立人民幣賬戶，直接接入CNAPS 完成人民幣資金結(jié)算。境外客戶需要在當(dāng)?shù)厍逅阈虚_立人民幣結(jié)算賬戶。

（二）當(dāng)前跨境支付體系存在的問題

當(dāng)前的全球跨境支付體系高度依賴SWIFT 系統(tǒng)，并且存在地區(qū)差異大、跨境成本高等問題。一是跨境支付清算流程繁復(fù)，報文標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)跨境交易發(fā)生后，銀行對每個交易主體進(jìn)行獨立記賬的同時，還需要與其他層級銀行進(jìn)行清算和對賬。但由于各國的支付技術(shù)和運營標(biāo)準(zhǔn)存在差異，整個跨境支付過程清算路徑長，結(jié)算賬戶結(jié)構(gòu)分散，且報文標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一（李海波，2020）。二是跨境支付成本高、耗時長。根據(jù)麥肯錫公司的測算，美國的商業(yè)銀行通過代理行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行跨境支付的平均成本在25 美元至35 美元之間，是國內(nèi)平均支付成本的10倍多（劉東民和宋爽，2020）。此外，由于跨境資金實際到賬需要經(jīng)過數(shù)個銀行⑥傳統(tǒng)的跨境支付體系采用代理行模式，即對于跨國家（地區(qū)）、跨幣種的支付活動，付款方和收款方開立賬戶的銀行通常不能直接進(jìn)行資金結(jié)算，因而付款行需要在其他能與收款行開展特定幣種結(jié)算的銀行（代理行）開立賬戶，由后者與收款行進(jìn)行結(jié)算。，而各國銀行的營業(yè)時間存在差異，且交易涉及的每個銀行都要進(jìn)行“三反”⑦“三反”指反洗錢、反偷稅漏稅、反恐怖融資。和合規(guī)等相關(guān)審核流程，一筆跨境支付交易通常需要3 至5 天。三是國際支付信息傳輸市場存在壟斷。SWIFT 報文系統(tǒng)幾乎壟斷了國際支付信息傳輸市場，擁有200 個國家的超過一萬家金融機構(gòu)用戶，是全球金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心。當(dāng)前高度中心化的跨境支付體系能夠輕易對一國或某金融機構(gòu)實施金融制裁，一旦該國或該機構(gòu)排除在跨境支付體系之外，那其將無法進(jìn)行跨境支付等活動。

（三）穩(wěn)定幣跨境交易對跨境支付結(jié)算體系的影響

基于去中心化的區(qū)塊鏈技術(shù)，穩(wěn)定幣跨境支付結(jié)算完全脫離當(dāng)前銀行結(jié)算體系，對當(dāng)前跨境支付結(jié)算體系帶來深刻影響。主要表現(xiàn)在：一是穩(wěn)定幣依賴的分布式跨境支付網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)更加扁平化的結(jié)構(gòu)，在此種模式下，跨境支付不再需要代理行鏈條來承載信息傳輸和資金結(jié)算。因此，數(shù)字貨幣跨境支付具有“支付即結(jié)算”特性，能夠?qū)崿F(xiàn)信息和資金的同時轉(zhuǎn)移，不再需要SWIFT 報文服務(wù)和銀行資金清算系統(tǒng)。二是穩(wěn)定幣跨境支付能夠?qū)崿F(xiàn)集成、即時和點到點的支付結(jié)算過程。區(qū)塊鏈分布式結(jié)算系統(tǒng)可以避免單一系統(tǒng)運營者在發(fā)生技術(shù)故障時停擺或隨意更改清算信息導(dǎo)致對清算秩序的破壞，保證在中心化運營者缺位時結(jié)算信息的可信度。三是穩(wěn)定幣支持離線交易，可在無銀行賬戶的條件下實現(xiàn)貨幣實時交易。

四、穩(wěn)定幣跨境交易將對當(dāng)前監(jiān)管框架形成沖擊

當(dāng)前監(jiān)管框架建立在以現(xiàn)有銀行為中心的跨境支付清算體系的基礎(chǔ)上，監(jiān)管手段與支付清算體系緊密結(jié)合。脫離現(xiàn)有跨境支付清算體系的穩(wěn)定幣交易，也將脫離當(dāng)前監(jiān)管框架，對監(jiān)管形成挑戰(zhàn)。

（一）穩(wěn)定幣跨境交易將對跨境資本流動管理框架形成沖擊

穩(wěn)定幣的跨境交易將直接沖擊基于交易真實性審核的跨境資本流動管理框架。外匯市場微觀監(jiān)管的基礎(chǔ)是堅持功能監(jiān)管定位，對各類主體的跨境匯兌和轉(zhuǎn)移實施真實性審核及必要的跨境資本流動管理措施，對規(guī)避監(jiān)管政策的跨境交易進(jìn)行甄別與打擊。但穩(wěn)定幣的便攜性、匿名性及跨國流通性，為資金規(guī)避跨境資本流動管理提供了條件。例如，穩(wěn)定幣點對點的交易結(jié)算方式使得現(xiàn)有的以金融機構(gòu)報告為主的跨境資本管理手段無法有效實施，資金的跨境套利、外逃也更容易逃避監(jiān)管，尤其對尚未完全開放、依賴跨境資本流動管理的新興經(jīng)濟(jì)體的潛在影響更大。

（二）穩(wěn)定幣跨境交易將降低跨境資本流動管理措施的風(fēng)險防范作用

穩(wěn)定幣無國界交易的性質(zhì)將使基于幣種和居民的跨境資本流動管理措施難以發(fā)揮防范跨境資本流動風(fēng)險的作用?？缇迟Y本流動管理措施是國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)可的、通過交易幣種和居民/非居民主體限制來影響資本流動的總量或構(gòu)成的跨境資本流動管理手段，旨在避免大規(guī)模、無序的跨境資本流動對金融市場穩(wěn)定帶來的影響。在傳統(tǒng)的以銀行為媒介的跨境支付清算體系中，監(jiān)管機關(guān)可通過銀行實施賬戶管理、登記管理、報告制度等，對跨境資本流動進(jìn)行管理。而穩(wěn)定幣跨境支付脫離了銀行體系，如本國居民可在數(shù)字交易平臺上用一種貨幣買入穩(wěn)定幣并將其賣出，在境外賬戶上獲得另一種貨幣。這種交易在無須承擔(dān)匯率波動風(fēng)險的條件下實現(xiàn)了貨幣兌換與跨境支付，完全繞過當(dāng)前的管理框架。而且，區(qū)塊鏈上的節(jié)點眾多且無確切地理位置，穩(wěn)定幣的匿名性和分布式賬戶的交易特點使游離于金融體系之外的交易主體難以追蹤管理，使得跨境交易無法區(qū)分幣種和主體，對監(jiān)管形成挑戰(zhàn)（卜學(xué)民，2021）。一旦發(fā)生跨境資本流動風(fēng)險，監(jiān)管當(dāng)局難以及時有效實施跨境資本流動管理措施。

（三）穩(wěn)定幣跨境交易將影響國際收支統(tǒng)計的有效性和準(zhǔn)確性

當(dāng)前國際收支統(tǒng)計包括直接申報和間接申報兩種方式，間接申報主要通過銀行進(jìn)行。而數(shù)字貨幣脫離銀行體系的交易模式，使通過銀行的間接申報方式的有效性受到影響。在直接申報中，由于數(shù)字貨幣交易的匿名性等特征，如果申報主體不如實申報，監(jiān)管機關(guān)也難以核查申報的準(zhǔn)確性。國際收支統(tǒng)計監(jiān)測的準(zhǔn)確性出現(xiàn)問題，就難以掌握居民與非居民之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)交易情況以及居民的對外金融資產(chǎn)、負(fù)債狀況?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失，使得監(jiān)管當(dāng)局難以通過數(shù)據(jù)分析，察覺風(fēng)險隱患，當(dāng)前基于逆周期調(diào)節(jié)的宏觀審慎管理手段也無法實施。此外，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失或失真，將影響監(jiān)管當(dāng)局對宏觀形勢的基本判斷，從而影響宏觀政策調(diào)控的有效性（謝星和封思賢，2019）。

（四）穩(wěn)定幣跨境交易將對金融領(lǐng)域行為監(jiān)管形成一定沖擊

行為監(jiān)管是監(jiān)管部門對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，包括打擊市場操縱和內(nèi)幕交易、反欺詐和誤導(dǎo)、信息披露要求、個人金融信息保護(hù)、反不正當(dāng)競爭/ 反壟斷、金融消費爭議解決等。穩(wěn)定幣的跨境交易中有部分可能涉及賭博、洗錢、非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法違規(guī)交易行為，如當(dāng)前央行正在打擊的高杠桿炒幣、資金違規(guī)跨境等亂象。數(shù)字貨幣跨境交易游離于監(jiān)管之外，“三反”要求難以遵守，金融消費者在進(jìn)行數(shù)字貨幣交易時完全暴露在風(fēng)險中?，F(xiàn)行的消費者保護(hù)制度、法律責(zé)任追究等法律框架難以有效發(fā)揮作用。

五、國際上對穩(wěn)定幣跨境交易的監(jiān)管態(tài)度

當(dāng)前，各國監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)認(rèn)識到穩(wěn)定幣的跨境應(yīng)用將對當(dāng)前跨境支付體系和監(jiān)管框架形成沖擊，但發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體對此態(tài)度有所差異。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對穩(wěn)定幣實施嚴(yán)格監(jiān)管，但尚未形成有效監(jiān)管框架；而新興經(jīng)濟(jì)體為維護(hù)本國金融穩(wěn)定，一般直接采取限制措施，明確數(shù)字貨幣不得作為支付或投資工具。目前發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體達(dá)成一致的觀點是，應(yīng)由央行主導(dǎo)數(shù)字貨幣在跨境領(lǐng)域的應(yīng)用。

（一）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體的分歧

一方面，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體呼吁將穩(wěn)定幣納入監(jiān)管。隨著近年來穩(wěn)定幣的快速發(fā)展，特別是2019 年6 月Libra 白皮書問世以后，穩(wěn)定幣的監(jiān)管問題日益引發(fā)全球監(jiān)管部門的關(guān)注。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管當(dāng)局先后發(fā)布了分析穩(wěn)定幣的官方報告和文件，大多強調(diào)了穩(wěn)定幣的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對其實施監(jiān)管。

美國方面。美國貨幣監(jiān)理署（OCC）在2020 年9 月發(fā)表的解釋性信函中提出，國家銀行（National banks）可以代表其客戶持有穩(wěn)定幣儲備賬戶；2021 年1 月，其發(fā)布的解釋性信函指出，允許國家銀行和聯(lián)邦儲蓄協(xié)會（Federal savings associations）作為節(jié)點參與獨立節(jié)點驗證網(wǎng)絡(luò)（其常見形式是分布式賬本），并使用穩(wěn)定幣來促進(jìn)支付活動和其他功能。2020 年12月，美國國會提出《穩(wěn)定幣拴系和銀行許可執(zhí)行法案》草案，建議大幅加強對穩(wěn)定幣的監(jiān)管，要求所有穩(wěn)定幣發(fā)行者獲得銀行特許執(zhí)照及監(jiān)管部門的批準(zhǔn)。目前，該法案處于立法程序的初期階段，尚未提交眾議院。2020 年12 月24 日，美國總統(tǒng)金融市場工作組（PWG）發(fā)布《總統(tǒng)金融市場工作組關(guān)于穩(wěn)定幣相關(guān)關(guān)鍵監(jiān)管問題的聲明》，其中對穩(wěn)定幣的監(jiān)管提出了更詳細(xì)的要求。當(dāng)前，美國監(jiān)管框架下的穩(wěn)定幣，僅適用于已獲得運營牌照的USDC、GUSD、PAX 等，USDT 等未在美國取得牌照的穩(wěn)定幣不在監(jiān)管之列。此外，受監(jiān)管的穩(wěn)定幣也主要指與美元掛鉤的穩(wěn)定幣。2021 年7 月，美國財政部長耶倫對加密貨幣增長迅速但基本不受監(jiān)管的情況表示擔(dān)憂，并敦促美國金融監(jiān)管機構(gòu)加快研究監(jiān)管穩(wěn)定幣的新規(guī)則。美聯(lián)儲主席鮑威爾在2021 年7月的國會聽證會上強調(diào)，如果穩(wěn)定幣要在美國支付網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮重要作用，就需要對其進(jìn)行監(jiān)管。2021 年11 月，PWG、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）以及OCC 聯(lián)合發(fā)布了《穩(wěn)定幣報告》，明確指出國會應(yīng)約束穩(wěn)定幣發(fā)行和運作機構(gòu)的經(jīng)營活動，并制定適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟方面。2020 年9 月，歐盟委員會發(fā)布了《關(guān)于加密資產(chǎn)市場的全面監(jiān)管提案》（MiCA），針對穩(wěn)定幣提出了一個定制的監(jiān)管框架，并為加密資產(chǎn)服務(wù)提供商和發(fā)行者建立了一套統(tǒng)一的規(guī)則。對于具有重大潛力的穩(wěn)定幣，MiCA 引入了更嚴(yán)格的合規(guī)義務(wù)，包括更強的資本、投資者和監(jiān)督要求。任何不屬于MiCA 定義范圍的穩(wěn)定幣（如USDT），以及不符合監(jiān)管要求的穩(wěn)定幣，將不被允許在歐盟范圍內(nèi)發(fā)行和交易。

日本方面。日本金融廳（FSA）在2017 年3 月發(fā)布的《事務(wù)指引第三分冊：金融公司相關(guān)》以及日本2017 年4 月修訂的《資金結(jié)算法》中對虛擬貨幣的概念、虛擬貨幣兌換業(yè)者的監(jiān)管等作出了相關(guān)規(guī)定和指引。2018 年10 月，F(xiàn)SA 表示，與法幣掛鉤的穩(wěn)定幣原則上不屬于日本《資金結(jié)算法》所定義的虛擬貨幣。2020 年10 月，日本央行行長黑田東彥稱，必須對穩(wěn)定幣進(jìn)行仔細(xì)觀察和監(jiān)管。2021 年5 月，黑田東彥又強調(diào)，如果一些挑戰(zhàn)可以攻克，穩(wěn)定幣將成為廣泛使用的支付和結(jié)算手段。日本正在加大力度研究數(shù)字貨幣監(jiān)管，F(xiàn)SA 已經(jīng)成立了專門部門來監(jiān)督去中心化金融。

新加坡方面。2020 年1 月28 日，新加坡金融管理局（MAS）宣布《支付服務(wù)法案》于當(dāng)日正式生效。在這一法案下，所有數(shù)字貨幣交易所、電子錢包以及OTC 平臺都屬于支付型代幣相關(guān)服務(wù)商，必須滿足相關(guān)反洗錢和金融反恐規(guī)定（AML/CFT），并申請相應(yīng)牌照以合規(guī)化運營，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)在6 個月內(nèi)向MAS 備案。該法案并未直接提及穩(wěn)定幣，但對其監(jiān)管的態(tài)度體現(xiàn)于對上述數(shù)字貨幣代幣等的規(guī)范之中。2021 年1 月，新加坡國會通過《支付服務(wù)法修正案》，規(guī)定當(dāng)?shù)厮袛?shù)字支付貨幣（Digital Payment Token，DPT）服務(wù)商，不論是提供加密貨幣交易還是托管服務(wù)的公司，皆需首先通過MAS 審核，并取得許可證。

另一方面，新興經(jīng)濟(jì)體對穩(wěn)定幣普遍采取限制措施。2021 年7 月1 日，泰國央行發(fā)布公告表示，數(shù)字資產(chǎn)不是法定貨幣，不支持使用數(shù)字資產(chǎn)作為商品和服務(wù)的支付手段。目前泰國央行與泰國證券交易委員會和其他相關(guān)機構(gòu)合作，正在考慮制定指導(dǎo)方針，以規(guī)范使用數(shù)字資產(chǎn)作為商品和服務(wù)支付手段的行為并限制風(fēng)險。此前，還有一些國家也采取了限制措施，如越南禁止數(shù)字貨幣的發(fā)行、交易，或提供與數(shù)字資產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)；印尼禁止虛擬貨幣作為支付手段使用。

（二）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體意見分歧的根源

近年來，國際上陸續(xù)出現(xiàn)錨定本國法定貨幣的穩(wěn)定幣，并在一定范圍內(nèi)得到了應(yīng)用。一些大型金融機構(gòu)，比如摩根大通、三菱東京UFJ 銀行、瑞穗金融集團(tuán)、瑞士國家證券交易所、澳大利亞電子支付服務(wù)Novatti 集團(tuán)、印度印鑒銀行等正在積極發(fā)行基于本國幣種的穩(wěn)定幣。其中大部分金融機構(gòu)的發(fā)行對象主要面向金融機構(gòu)、跨國及資產(chǎn)管理公司等機構(gòu)用戶，專注于跨境支付和體系內(nèi)的結(jié)算，而不在二級市場流通，具有較強的貨幣屬性。但從實踐來看，當(dāng)前全球穩(wěn)定幣仍以錨定美元為主。美國區(qū)塊鏈研究（The Block Research）報告顯示，當(dāng)前全球發(fā)行的數(shù)字穩(wěn)定幣有93.6%錨定法定數(shù)字貨幣，其中美元占99%。

穩(wěn)定幣的流通和使用能夠鞏固其錨定的主權(quán)貨幣的國際化使用。穩(wěn)定幣本質(zhì)上是通過錨定法定貨幣體系，維持與法幣的匯率平價，以達(dá)到價值穩(wěn)定（姚前和孫浩，2018）?；诜◣诺盅簶?gòu)建的貨幣穩(wěn)定機制，其實質(zhì)是一種非金融機構(gòu)的存托憑證，例如，當(dāng)前使用范圍最廣泛的USDT，是Tether 公司發(fā)行的、1 比1 兌付美元的穩(wěn)定幣。與商業(yè)銀行活期存款不同，Tether 公司處于金融監(jiān)管體系之外，對于沒有美元賬戶的市場主體，USDT 能夠提供一種變相持有美元資產(chǎn)的方式，在數(shù)字領(lǐng)域擴(kuò)大了美元的持有和使用范圍。

錨定美元的穩(wěn)定幣的發(fā)展將強化美元的國際地位，維護(hù)當(dāng)前以美元為中心的國際貨幣體系。美元已經(jīng)實現(xiàn)了事實上的數(shù)字化和發(fā)行民間化。2018 年9 月，紐約金融服務(wù)局（NYDFS）批準(zhǔn)了兩種基于以太坊發(fā)行的穩(wěn)定幣。Facebook 公司⑧2021 年10 月29 日，F(xiàn)acebook 公司改名為Meta。計劃推出的Libra 可能成為廣泛接受的數(shù)字美元。作為當(dāng)前國際貨幣體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的美元的發(fā)行機構(gòu)，美聯(lián)儲雖未公布明確的法定數(shù)字貨幣研究內(nèi)容和計劃，但由美國的互聯(lián)網(wǎng)巨頭Facebook 牽頭的Libra（2021 年12月1 日改名為Diem）計劃，自2019 年6 月首次發(fā)布白皮書以來，持續(xù)受到國際社會的廣泛關(guān)注。根據(jù)《英國時報》的最新報道，Diem 可能會率先上線與美元1:1 兌換的單一穩(wěn)定幣，而且會優(yōu)先拓展美國向欠發(fā)達(dá)地區(qū)（比如拉美）的個人匯款業(yè)務(wù)。錨定美元的穩(wěn)定幣的普及使用，將強化維護(hù)當(dāng)前以美元為中心的國際貨幣體系，這是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體在穩(wěn)定幣跨境交易上態(tài)度迥異的深層次原因。

（三）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體的共識

全球主要央行正在積極研究和主導(dǎo)數(shù)字貨幣在現(xiàn)有監(jiān)管框架下的跨境支付應(yīng)用，并尋求通過雙邊或多邊方式形成監(jiān)管合作。在私人部門發(fā)行的穩(wěn)定幣試圖在跨境領(lǐng)域躍躍欲試的背景下，全球主要央行積極研究主導(dǎo)推動央行數(shù)字貨幣（CBDC）的跨境支付應(yīng)用。CBDC 的跨境應(yīng)用測試致力于在改善跨境支付模式的同時滿足不同經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管規(guī)則，一些經(jīng)濟(jì)體央行已經(jīng)在嘗試分布式的銀行間跨境支付系統(tǒng)。例如，歐央行與日本銀行合作開發(fā)了基于分布式賬本的即時跨境支付Stella 項目；泰國央行與香港金管局合作開發(fā)了Inthanon 項目，研究CBDC 的跨境支付的應(yīng)用問題；法國和新加坡的貨幣當(dāng)局也成功完成了使用CBDC 和區(qū)塊鏈技術(shù)的跨境支付和結(jié)算實驗。2021 年7 月15 日，中國人民銀行在發(fā)布的《中國數(shù)字人民幣的研發(fā)進(jìn)展白皮書》中表示，將積極響應(yīng)G20 等國際組織關(guān)于改善跨境支付的倡議，研究央行數(shù)字貨幣在跨境領(lǐng)域的適用性。數(shù)字人民幣具備跨境使用的技術(shù)條件，要在充分尊重雙方貨幣主權(quán)、依法合規(guī)的前提下探索CBDC 跨境支付試點，以滿足各國監(jiān)管及合規(guī)要求。

數(shù)字貨幣跨境支付涉及貨幣主權(quán)、跨境資金管理、匯兌制度安排以及監(jiān)管合規(guī)要求等問題，也是國際社會致力共同推動解決的難題。2020 年10 月，美聯(lián)儲、歐洲央行、日本銀行、英格蘭銀行、加拿大銀行、瑞士國家銀行、瑞典央行與國際清算銀行共同發(fā)布報告，研究發(fā)行CBDC 的可行性和對跨境支付體系的影響，認(rèn)為各國法律和監(jiān)管框架差異是CBDC 用于跨境支付的挑戰(zhàn)，強調(diào)了國際監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的重要性。

六、新興經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對穩(wěn)定幣跨境交易發(fā)展的政策建議

從穩(wěn)定幣的發(fā)展及對監(jiān)管框架的沖擊來看，穩(wěn)定幣的跨境使用對其錨定貨幣（主要是美元）的國家來講是有利的，因此美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體強調(diào)對其監(jiān)管，在監(jiān)管可控條件下，可能會允許穩(wěn)定幣的使用。但對于新興經(jīng)濟(jì)體來講，使用錨定美元的穩(wěn)定幣可能危害新興經(jīng)濟(jì)體的貨幣主權(quán)，也會使當(dāng)前的跨境監(jiān)管陷于無效，進(jìn)而引發(fā)一系列金融風(fēng)險。因此，當(dāng)前新興經(jīng)濟(jì)體有必要對穩(wěn)定幣的使用實施限制，并對相關(guān)交易炒作行為實施嚴(yán)厲打擊，以維護(hù)自身的貨幣主權(quán)。同時，監(jiān)管當(dāng)局也應(yīng)提前布局著手研究完善監(jiān)管框架，科技賦能監(jiān)管，以應(yīng)對未來可能的穩(wěn)定幣跨境交易帶來的沖擊與挑戰(zhàn)。具體來說，可從以下幾方面著手：

第一，提升貨幣科技化和智能化水平，探索研究建立針對穩(wěn)定幣跨境使用的監(jiān)管框架。一是探索使用大數(shù)據(jù)進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。充分應(yīng)用區(qū)塊鏈中的公有鏈技術(shù)，制定交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)監(jiān)管機關(guān)對交易可見可追溯，將數(shù)字貨幣納入監(jiān)管范圍（Bank of England，2020）。二是探索建立動態(tài)化的監(jiān)測預(yù)警體系與應(yīng)急處理機制。應(yīng)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和云計算等科技手段，及時識別、防范和化解數(shù)字貨幣發(fā)行、流通和運營過程中出現(xiàn)的新風(fēng)險、新問題。

第二，加強金融監(jiān)管協(xié)同，做好應(yīng)對未來穩(wěn)定幣可能帶來挑戰(zhàn)的預(yù)案。穩(wěn)定幣應(yīng)用后可能會引發(fā)金融脫媒、削弱貨幣政策、影響金融穩(wěn)定等問題，以及對國際貨幣體系、支付清算體系、跨境資本流動管理等產(chǎn)生諸多方面影響。對于穩(wěn)定幣的監(jiān)管，要實現(xiàn)跨境資本流動管理、“三反”、數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)、消費者保護(hù)等多方面金融監(jiān)管制度相協(xié)調(diào)，協(xié)同推進(jìn)、研究完善監(jiān)管框架。

第三，積極參與多雙邊國際監(jiān)管合作，在形成新的國際貨幣秩序中發(fā)出自己的聲音。一是積極參與穩(wěn)定幣監(jiān)管框架國際交流，探討制定數(shù)字貨幣標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，形成新興經(jīng)濟(jì)體之間的國際監(jiān)管共識，避免形成監(jiān)管洼地。二是探索與其他國家合作搭建科技化的監(jiān)管平臺，通過備忘錄、雙邊或多邊協(xié)定等方式實現(xiàn)貨幣流動信息和數(shù)據(jù)共享。三是跟蹤研究G20 等國際組織關(guān)于改善跨境支付的倡議。在構(gòu)建數(shù)字化時代的國際貨幣新秩序中，推動合作構(gòu)建風(fēng)險防范機制，發(fā)出自己的聲音，維護(hù)新興經(jīng)濟(jì)體合法權(quán)益。