●李紅霞 劉航伊

一、引言

“績效管理”理念最早始于20 世紀(jì)30 年代，有關(guān)績效、效率的觀念開始被政府公共部門接受并采納，一定程度上提升了部門運(yùn)作效率；20 世紀(jì)50 年代，西方出現(xiàn)了以加強(qiáng)財(cái)政權(quán)為導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算原則，鼓勵(lì)創(chuàng)新與節(jié)約支出，呈現(xiàn)出“控制取向”的績效理念；到20 世紀(jì)70 年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政府管理部門逐漸采用了賦予其更多裁量權(quán)的績效主導(dǎo)型預(yù)算管理，預(yù)算績效管理也從“控制取向”逐步走向了“績效導(dǎo)向”的績效管理模式。 近年來，世界各國的預(yù)算績效制度已轉(zhuǎn)化為政府治理的重要制度載體和政府績效管理的重要組成部分。20 世紀(jì)90 年代，預(yù)算績效管理作為一種新型管理模式進(jìn)入我國財(cái)政治理實(shí)踐，并逐漸成為提升我國政府管理效能和國家治理能力的重要工具。 預(yù)算績效以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本核算，強(qiáng)化責(zé)任約束，以“少花錢，多辦事，辦好事”為準(zhǔn)則，從而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率與質(zhì)量。

國務(wù)院2018 年9 月發(fā)布的 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》實(shí)施三年多以來，我國預(yù)算績效管理改革不斷深入推進(jìn)，“全方位、 全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理改革取得階段性成效和突破性進(jìn)展，預(yù)算資金配置效能制度體系不斷得到完善，重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)及部門整體績效評價(jià)范圍正逐步拓寬，全面實(shí)施預(yù)算績效管理的新時(shí)代已經(jīng)開啟。 但在預(yù)算績效管理改革成績斐然的同時(shí)，也應(yīng)該看到，我國當(dāng)前預(yù)算績效管理約束乏力的問題仍比較突出， 全社會(huì)還未將提高績效理念轉(zhuǎn)變?yōu)闃淅慰冃б庾R， 更未形成廣泛的績效行動(dòng)自覺。 各地預(yù)算績效管理改革的進(jìn)展并不一致， 績效的激勵(lì)約束作用未充分體現(xiàn)， 預(yù)算績效結(jié)果與來年預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制未完全建立。 那么，如何突破預(yù)算績效管理改革的瓶頸難題， 如何強(qiáng)化預(yù)算支出約束和績效管理， 如何構(gòu)建預(yù)算績效管理改革新模式，成為當(dāng)前亟待解決的重要課題。

二、 新時(shí)代全面預(yù)算績效管理取得的新突破

近年來， 我國以重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算績效管理改革提質(zhì)增效為核心， 堅(jiān)持績效問題導(dǎo)向與績效目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一， 進(jìn)一步提升預(yù)算資源配置效率及使用效益。 通過夯實(shí)預(yù)算制度基礎(chǔ)，健全和完善績效管理鏈條，加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)，強(qiáng)化預(yù)算績效激勵(lì)約束，不斷提升預(yù)算績效管理水平和實(shí)施效果， 為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供有力保障。

（一）預(yù)算績效制度建設(shè)加速

近年來， 我國的預(yù)算法治化和預(yù)算績效剛性化建設(shè)正在不斷提速，2015 年開始實(shí)施新《預(yù)算法》，在此基礎(chǔ)上，2020 年10 月，國務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算法實(shí)施條例》，二者互為表里、相得益彰，共同構(gòu)筑了預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計(jì)， 為預(yù)算績效管理改革提供了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。 2018 年9 月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中明確要求，力爭用3—5 年時(shí)間構(gòu)建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，我國預(yù)算績效管理開始邁入新時(shí)代。2020 年2 月，財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，強(qiáng)調(diào)將預(yù)算績效管理有機(jī)地融入預(yù)算全過程， 并要求全國各地區(qū)、 各省市在2022 年12 月31 日之前完成預(yù)算績效一體化系統(tǒng)建設(shè)。 2021 年8月，財(cái)政部又出臺《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，重點(diǎn)解決績效目標(biāo)設(shè)定和績效指標(biāo)不科學(xué)、 不規(guī)范等問題，要求各部門單位編制預(yù)算時(shí)，要按照設(shè)定項(xiàng)目績效目標(biāo)、分解和細(xì)化預(yù)算指標(biāo)、設(shè)置預(yù)算指標(biāo)值三個(gè)步驟進(jìn)行編制，同時(shí)，要加強(qiáng)不同政府層級、部門之間、項(xiàng)目之間預(yù)算績效指標(biāo)的有機(jī)銜接， 提升預(yù)算項(xiàng)目支出績效編制質(zhì)量。 還要求進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)績效自評， 并運(yùn)用于2022 年中央部門預(yù)算績效目標(biāo)編制和審核， 強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的約束力， 推動(dòng)了預(yù)算績效管理的范圍擴(kuò)張和全面升級。 這一系列頂層設(shè)計(jì)和制度安排作為動(dòng)力引擎， 為預(yù)算績效管理改革的全面實(shí)施起到了提速和保駕護(hù)航的作用。

（二）預(yù)算績效“全方位、全過程、全覆蓋”格局已初步成型

預(yù)算績效管理體系“縱向到底、橫向到邊”的格局已基本形成，表現(xiàn)在：

1、基本形成“全方位”預(yù)算績效管理的新格局。 在進(jìn)一步深化一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出預(yù)算績效改革的基礎(chǔ)上， 已逐步擴(kuò)展到各級政府預(yù)算、部門預(yù)算、財(cái)政收支政策及項(xiàng)目預(yù)算等績效管理范圍。 并在逐步深化預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，不斷提升管理層級，不僅組織對所有中央本級項(xiàng)目、 中央和地方共有事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、 中央政府對地方政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付全面實(shí)施預(yù)算績效管理， 還及時(shí)督促地方政府開展各部門的整體預(yù)算績效評價(jià)， 貫徹落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中的各項(xiàng)具體要求并細(xì)化量化考核指標(biāo)， 著力強(qiáng)化預(yù)算績效的激勵(lì)與引導(dǎo)作用。

2、初步構(gòu)建“全過程”預(yù)算績效管理的新鏈條。 按照績效與預(yù)算管理一體化建設(shè)要求，將績效理念深度融進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、審計(jì)等預(yù)算全過程。 已基本實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有績效目標(biāo)、 預(yù)算運(yùn)行有監(jiān)控、 預(yù)算結(jié)果有評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用有反饋”的全面績效管理意圖。一是不斷加大事前預(yù)算績效評估力度。 結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化和預(yù)算評審要求， 對預(yù)算績效項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不夠充分、 項(xiàng)目實(shí)施條件尚未具備以及項(xiàng)目出現(xiàn)交叉重復(fù)的不予以安排。二是嚴(yán)格預(yù)算績效目標(biāo)管理。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)的審核力度， 對政府職能部門績效目標(biāo)不明確、 項(xiàng)目與資金不匹配的予以調(diào)整，建立預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算同步申報(bào)、審核以及同步批復(fù)下達(dá)的機(jī)制， 以發(fā)揮預(yù)算績效目標(biāo)的引導(dǎo)及約束作用。 三是開展績效運(yùn)行監(jiān)督。 中央部門組織開展對本級項(xiàng)目的績效運(yùn)行監(jiān)控， 并督促監(jiān)控績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。 針對發(fā)現(xiàn)的問題，如項(xiàng)目預(yù)計(jì)無法完成、項(xiàng)目進(jìn)度滯緩以及績效指標(biāo)設(shè)置不合理等，及時(shí)進(jìn)行分類處置。 四是完善各地區(qū)預(yù)算績效自評機(jī)制。 組織開展對中央本級項(xiàng)目、中央對地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績效自評， 進(jìn)一步加強(qiáng)績效自評結(jié)果的規(guī)范性審核， 建立預(yù)算績效自評結(jié)果的抽查機(jī)制， 與審計(jì)署配合對中央部門項(xiàng)目績效自評結(jié)果進(jìn)行抽查等。

3、健全完善“全覆蓋”預(yù)算績效管理的新體系。 自 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布三年多來，我國有序推進(jìn)預(yù)算績效管理對所有財(cái)政性資金的覆蓋，實(shí)現(xiàn)了五個(gè)“全覆蓋”，即：中央到地方“五級政府”、“四本預(yù)算”、全部預(yù)算部門及單位、全部財(cái)政收支政策、全部財(cái)政性資金等。 同時(shí)，將預(yù)算績效管理延伸到政府投資基金、 政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目以及政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域。

（三）中期規(guī)劃框架下的預(yù)算績效管理體系基本形成

目前我國施行的中期財(cái)政規(guī)劃是按三年滾動(dòng)預(yù)算編制的， 預(yù)算績效評估機(jī)制是中期財(cái)政規(guī)劃構(gòu)建的重要制度保障， 直接決定中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的效率。 我國出臺了一系列預(yù)算績效管理改革和中期財(cái)政規(guī)劃建設(shè)的制度規(guī)范，如國務(wù)院出臺《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3 號），要求各地按照三年滾動(dòng)方式編制中期預(yù)算，且新《預(yù)算法》及相關(guān)法規(guī)文件中，已體現(xiàn)出中期規(guī)劃框架的某些制度安排。 《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號） 也提出，進(jìn)一步加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，并強(qiáng)調(diào)要與國家發(fā)展規(guī)劃緊密銜接。 中期規(guī)劃框架下的預(yù)算績效管理體系已基本形成，體現(xiàn)在：一是基本實(shí)現(xiàn)“大財(cái)政”的績效管理目標(biāo)。 通過全口徑預(yù)算績效管理， 將政府各類財(cái)政收支全部納入預(yù)算績效管理，建立全面完整的預(yù)算績效體系，中期財(cái)政規(guī)劃的全過程都實(shí)施績效管理。 二是基本構(gòu)建起中期預(yù)算績效管理體系。 在中期預(yù)算框架下，各級政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及財(cái)政收支狀況對預(yù)算進(jìn)行跨年度的適當(dāng)調(diào)整，同時(shí)，各級政府及部門在中期規(guī)劃框架下合理安排預(yù)算支出，增強(qiáng)預(yù)算績效的約束力。 各地區(qū)不斷推進(jìn)中期規(guī)劃下的預(yù)算績效管理改革，進(jìn)一步提高了跨年度預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和準(zhǔn)確性。 三是基本建立了中期預(yù)算績效指標(biāo)體系。 使其覆蓋所有的預(yù)算部門和單位以及全部財(cái)政性資金。 在中期財(cái)政規(guī)劃下，績效理念融入到預(yù)算全過程。 在預(yù)算績效管理中，通過建立事前績效評估、事中績效監(jiān)控以及事后績效評價(jià)等閉環(huán)監(jiān)控系統(tǒng)，有效避免了績效評估過程的單一化、碎片化和無序化等， 減少了未來預(yù)算支出的不確定性，避免增量預(yù)算以往出現(xiàn)的順周期效應(yīng)，增強(qiáng)了財(cái)政的可持續(xù)性。

三、 預(yù)算績效管理改革面臨的瓶頸問題與挑戰(zhàn)

（一）預(yù)算績效“三熱三冷”失衡狀況明顯

目前，全社會(huì)對預(yù)算績效融入預(yù)算全過程的理念，在認(rèn)知上雖有很大提升，但還未轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲目冃б庾R， 更沒有形成預(yù)算績效的行動(dòng)自覺。 當(dāng)前預(yù)算績效的剛性約束力作用不強(qiáng)， 全流程規(guī)范的預(yù)算績效評價(jià)體系還不夠健全， 績效結(jié)果應(yīng)用與來年預(yù)算收支安排掛鉤的機(jī)制尚未完全建立。 尤其是從中央到地方以及部門預(yù)算績效管理改革的進(jìn)展并不一致，出現(xiàn)了預(yù)算績效“三熱三冷”的失衡現(xiàn)象。 “三熱”是指中央和省級“熱”、東中部地區(qū)“熱”、財(cái)政部門“熱”；“三冷”是指市縣級“冷”、西部地區(qū)“冷”、預(yù)算部門單位“冷”，導(dǎo)致雖然有頂層設(shè)計(jì)出臺預(yù)算績效管理方面的文件，但是一些地方預(yù)算績效評價(jià)工作并沒有落實(shí)到位，仍存在預(yù)算與績效“兩張皮”現(xiàn)象，預(yù)算績效管理改革動(dòng)力仍然匱乏。 部分地方仍然存在重使用、輕績效的短期性思維，注重目標(biāo)導(dǎo)向和支出結(jié)果導(dǎo)向的績效理念尚未深入人心，地方政府績效管理意識還較為淡薄，實(shí)際工作中存在推諉、拖延的應(yīng)付態(tài)度，缺乏改革的主動(dòng)性與創(chuàng)新性。 由于預(yù)算績效管理具有專業(yè)性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性等特征，政府職能部門相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平還不能滿足預(yù)算績效管理工作的要求，綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高。另外，預(yù)算績效管理尚缺乏法律手段，面對利益各方博弈與多重阻力， 難以發(fā)揮有效的制約作用，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的建立還不到位。

（二）預(yù)算績效評價(jià)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)亟待完善

目前，我國預(yù)算績效管理相關(guān)文件規(guī)定，預(yù)算績效應(yīng)以預(yù)算部門及單位的自評價(jià)為主體，以財(cái)政部門再評價(jià)為重點(diǎn)，將第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)作為補(bǔ)充， 但不可否認(rèn)預(yù)算績效評價(jià)當(dāng)前仍缺少統(tǒng)一的操作規(guī)范， 部分地方績效目標(biāo)填報(bào)不科學(xué)、 不規(guī)范以及預(yù)算績效自評質(zhì)量普遍不高的問題依然存在。

1、預(yù)算績效自評價(jià)。 由于當(dāng)前預(yù)算績效指標(biāo)和目標(biāo)值設(shè)定不夠科學(xué)、規(guī)范，還缺乏可參照的統(tǒng)一評價(jià)指標(biāo)體系， 很多項(xiàng)目績效目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)由單位自行設(shè)定， 部門及單位在自評過程中，大多考慮部門自身利益，自評價(jià)打分一般會(huì)過高；利用信息不對稱等，使得預(yù)算績效目標(biāo)值設(shè)定偏低， 績效指標(biāo)體系設(shè)置粗放，不利于提高財(cái)政資金使用效率。當(dāng)前分領(lǐng)域、分行業(yè)、分部門以及分層級的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系還沒有形成全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和“度量衡”，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的合法性、可信度亟待提高。

2、財(cái)政部門再評價(jià)。 財(cái)政部門需要從單位績效目標(biāo)與任務(wù)的相關(guān)性、 預(yù)算資金與項(xiàng)目目標(biāo)的匹配性以及預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的程度等方面進(jìn)行審核評審， 但由于每年納入績效目標(biāo)管理的項(xiàng)目數(shù)量成千上萬， 要在短時(shí)間內(nèi)對項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)審核，對財(cái)政部門來說是力不從心的。

3、第三方績效評價(jià)。 為了彌補(bǔ)績效自評價(jià)存在的自我約束力度不強(qiáng)的問題， 規(guī)避政府部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的角色矛盾，作為預(yù)算績效的有力補(bǔ)充，第三方評價(jià)更加符合“價(jià)值中立”績效評價(jià)原則。 但如何衡量第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)， 如何保證第三方評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、有效性及客觀性，如何對當(dāng)前普遍追捧的第三方評價(jià)過程進(jìn)行有效監(jiān)控， 尤其是如何對第三方評價(jià)的責(zé)任進(jìn)行界定仍陷入困境。 雖然2021 年2 月，財(cái)政部出臺了《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，其中指出應(yīng)“堅(jiān)持權(quán)責(zé)明晰、主體分離”的績效評價(jià)原則，但第三方作為代理方有可能為了滿足被評價(jià)方獲得較好評價(jià)結(jié)果的意愿并出于自身逐利的考慮， 提供失實(shí)的績效評價(jià)分?jǐn)?shù)。因此，厘清不同評價(jià)方式及不同情況的違約責(zé)任， 盡量避免由于責(zé)任界定不清而導(dǎo)致的責(zé)任相互推諉問題， 仍有待進(jìn)一步審慎考量。

（三）預(yù)算績效對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的能力有待提高

值得注意的是， 預(yù)算績效并不是單一維度的政府行為，其涉及政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等多個(gè)維度，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，財(cái)政預(yù)算績效也面臨著巨大的不確定性，必須通過預(yù)算績效管理改革， 以不確定性為基準(zhǔn)來思考如何規(guī)避和防控公共風(fēng)險(xiǎn)問題，充分發(fā)揮預(yù)算的宏觀調(diào)控功能， 把未來發(fā)展中的不確定性轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確定性，以對沖和降低公共風(fēng)險(xiǎn)。那么，如何通過預(yù)算績效管理制度搭建防范公共風(fēng)險(xiǎn)的 “安全網(wǎng)”？未來幾年可能遇到哪些不同類型的公共風(fēng)險(xiǎn)？ 公共風(fēng)險(xiǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生哪些不確定影響？ 這些都會(huì)給預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定帶來挑戰(zhàn)。

“十四五”時(shí)期，深化預(yù)算績效改革的重點(diǎn)目標(biāo)之一， 就是構(gòu)建防范公共風(fēng)險(xiǎn)的績效指標(biāo)體系。 當(dāng)前各地區(qū)之間仍存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分的問題，同時(shí)，也存在體制性、結(jié)構(gòu)性、周期性等諸多矛盾并存的情況，尤其民生領(lǐng)域在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)還存在不少短板及弱項(xiàng)，需要在測算公共風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，設(shè)定預(yù)算績效量化目標(biāo)并構(gòu)建績效指標(biāo)評價(jià)體系， 以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)量與質(zhì)的穩(wěn)步提升。由于公共風(fēng)險(xiǎn)只能由政府來承擔(dān)，最終會(huì)轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展的成本，公共風(fēng)險(xiǎn)越大，則國家發(fā)展的成本會(huì)越高， 公共風(fēng)險(xiǎn)一定程度上能改變?nèi)藗兊念A(yù)期和行為方式， 導(dǎo)致財(cái)政資源配置可能偏離既有目標(biāo)而產(chǎn)生損害和損失， 這就需要通過建立科學(xué)的預(yù)算績效管理機(jī)制來對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，降低國家發(fā)展成本。特別要關(guān)注中期框架下績效目標(biāo)的設(shè)定， 其與國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)間的聯(lián)系更為密切， 相比短期績效目標(biāo)具有更強(qiáng)的公共風(fēng)險(xiǎn)承受能力。但在實(shí)際績效管理實(shí)踐中，容易出現(xiàn)忽視中期績效目標(biāo)設(shè)定， 而過多強(qiáng)調(diào)績效指標(biāo)評價(jià)體系是否完備的情況， 使得預(yù)算績效的重心在預(yù)算全過程中產(chǎn)生后移， 出現(xiàn)績效目標(biāo)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象，使防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱。

（四）預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制有待完善

預(yù)算績效問責(zé)是將行政問責(zé)應(yīng)用于預(yù)算績效管理中，是對預(yù)算編制、執(zhí)行及資金使用效果進(jìn)行客觀、 公正、 科學(xué)的衡量及綜合評判，并對責(zé)任主體進(jìn)行問責(zé)監(jiān)督、責(zé)任追究的管理機(jī)制。 建立科學(xué)的預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的核心環(huán)節(jié)， 在預(yù)算績效管理問責(zé)主體中，財(cái)政部門具有雙重身份，既是預(yù)算績效的問責(zé)主體，同時(shí)也是被問責(zé)對象，一方面要對部門或項(xiàng)目的績效情況進(jìn)行監(jiān)督并問責(zé)， 另一方面也可能因預(yù)算績效管理出現(xiàn)失誤而被問責(zé)。在長期的預(yù)算績效管理中，除了財(cái)政部門以外，各級人大、政府審計(jì)部門、監(jiān)察部門及第三方機(jī)構(gòu)等也是預(yù)算績效監(jiān)督與問責(zé)的主體。從人大問責(zé)監(jiān)督來看，在現(xiàn)實(shí)反饋上， 人大在預(yù)算績效管理問責(zé)環(huán)節(jié)介入的深度還不夠，還存在形式重于實(shí)質(zhì)的問題。即使近年來人大也采取了實(shí)地考察、 聽取相關(guān)匯報(bào)及專題詢問等方式監(jiān)督各地績效評價(jià)開展情況，但在實(shí)踐反饋上，人大在績效實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督方面不夠到位， 還存在監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督效果乏力的現(xiàn)象。從第三方問責(zé)監(jiān)督來看， 第三方在預(yù)算績效監(jiān)督中大多受財(cái)政部門或各級政府委托，就委托方、第三方機(jī)構(gòu)及問責(zé)客體三者之間的關(guān)系來說， 還缺乏關(guān)于利益各方的回避制度， 一些第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，其專業(yè)性、客觀性、獨(dú)立性及公平性有所欠缺， 加上有較強(qiáng)烈的獲利傾向，很難發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督問責(zé)作用。

四、完善預(yù)算績效管理的對策建議

（一）增強(qiáng)績效意識，提升績效能力

各級政府及主管部門應(yīng)提高預(yù)算績效管理的站位，牢記“以人民為中心”的初心使命，充分認(rèn)識預(yù)算績效管理對深化全面財(cái)稅改革的重要性，積極轉(zhuǎn)變觀念樹立績效意識，以適應(yīng)當(dāng)前新預(yù)算績效管理模式改革的需要。 按照對預(yù)算績效管理的總體部署，堅(jiān)持“厲行節(jié)約，過緊日子”的原則，從強(qiáng)基礎(chǔ)、嚴(yán)機(jī)制、重實(shí)效入手，為人民理好財(cái)。對各級財(cái)政部門及項(xiàng)目實(shí)施單位等開展績效管理宣傳培訓(xùn)，認(rèn)真貫徹“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效原則。 進(jìn)一步明確“誰申請預(yù)算資金，誰安排資金使用，誰審核績效目標(biāo)”，切實(shí)做到“誰支出，誰負(fù)責(zé)”。針對預(yù)算績效管理中存在的“三冷三熱”問題，要從中央到地方縱深，層層壓實(shí)政府責(zé)任，穩(wěn)妥推進(jìn)績效管理工作，構(gòu)建系統(tǒng)的“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)算績效管理體系，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置效率。通過建立健全完善的預(yù)算績效管理機(jī)制， 進(jìn)一步強(qiáng)化績效管理主體責(zé)任，增強(qiáng)“重績效、用績效”的行動(dòng)自覺。 將績效意識和方法深度融入預(yù)算編制、審批、執(zhí)行及監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后預(yù)算績效管理系統(tǒng)。預(yù)算績效管理要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，突出重點(diǎn)，聚焦社會(huì)關(guān)注度高、覆蓋面廣、持續(xù)期長的重大政策及重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施效果。另外，充分利用各類媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺，廣泛宣傳預(yù)算績效管理理念，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績效意識， 培育預(yù)算績效管理文化，營造良好的預(yù)算績效管理氛圍，使預(yù)算績效管理在“有”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)到“優(yōu)”的跨越。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

對于預(yù)算績效管理機(jī)制來說， 科學(xué)合理的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系具有十分重要的作用。 現(xiàn)階段， 我國還沒有構(gòu)建系統(tǒng)性的分領(lǐng)域、 分行業(yè)以及分層級的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系， 當(dāng)前各級政府按照不同維度設(shè)置的績效評價(jià)體系分頭推進(jìn)，相互之間未形成支撐，缺乏整體性， 很大程度上影響了預(yù)算績效評價(jià)的質(zhì)量。因此，財(cái)政及主管部門要?jiǎng)?chuàng)新績效管理工作方法，應(yīng)先建設(shè)績效管理相關(guān)制度，特別是要制定出臺部門整體預(yù)算支出績效評價(jià)辦法、分行業(yè)分領(lǐng)域績效評價(jià)辦法、政府債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)辦法及PPP 項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系等。 要進(jìn)一步明確和細(xì)化預(yù)算績效評價(jià)目的、預(yù)算績效評價(jià)主體及客體、預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)、預(yù)算績效評價(jià)方式、預(yù)算績效評價(jià)時(shí)間、預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等操作流程。同時(shí)，要突出重點(diǎn)、穩(wěn)妥推進(jìn)，考慮成熟一個(gè)推出一個(gè)。與民生相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域如農(nóng)業(yè)、教育及科技等法定支出可以優(yōu)先考慮， 還有政府債務(wù)及精準(zhǔn)扶貧等重點(diǎn)支出預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系可優(yōu)先推出。另外，要盡快出臺預(yù)算績效問責(zé)與結(jié)果掛鉤的具體實(shí)施辦法等， 以進(jìn)一步增強(qiáng)績效管理的內(nèi)生動(dòng)力。 預(yù)算績效評價(jià)體系構(gòu)建的初衷， 是引導(dǎo)政府職能部門以滿足公共需要為導(dǎo)向，遵循“以人民為中心”的新時(shí)代發(fā)展理念， 預(yù)算績效管理評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置， 要從上至下達(dá)成多層級相容協(xié)同機(jī)制， 立足于多元視角使績效評價(jià)指標(biāo)相互支撐， 輔之以大數(shù)據(jù)等智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享與運(yùn)用。

（三）提升預(yù)算績效防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力

未來一段時(shí)間， 預(yù)算績效將面臨著巨大的不確定性， 公共風(fēng)險(xiǎn)的化解和防范將是預(yù)算績效管理的重要任務(wù)， 預(yù)算績效改革應(yīng)立足于公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判及對沖公共風(fēng)險(xiǎn)績效目標(biāo)的設(shè)置上。 在預(yù)算績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的確定上，應(yīng)當(dāng)從增加動(dòng)態(tài)調(diào)整的維度發(fā)力，基于防范公共風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要， 構(gòu)建動(dòng)態(tài)及可調(diào)整的績效評價(jià)指標(biāo)體系， 以化解短期公共風(fēng)險(xiǎn)并防范規(guī)避長期公共風(fēng)險(xiǎn)。 政府職能部門要從效益觀轉(zhuǎn)向更高層面的防控公共風(fēng)險(xiǎn)觀，注重宏觀層面績效及整體績效，要分門別類制定部門預(yù)算績效目標(biāo)和差異化指標(biāo)評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)“量體裁衣、分類制之”。 以往預(yù)算績效多強(qiáng)調(diào)對已經(jīng)發(fā)生的事項(xiàng)進(jìn)行評價(jià)，而忽視預(yù)算績效更多是針對未來的，是對未來將發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)作出預(yù)判，其目標(biāo)就是降低未來的公共風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算績效是基于對未來發(fā)生的不確定性分析而預(yù)期的某種確定性的結(jié)果。 預(yù)算績效要體現(xiàn)“人民利益高于一切”的思想，是政府和公眾共同對未來的發(fā)展進(jìn)行判斷和評價(jià)，真正的預(yù)算績效應(yīng)當(dāng)更多指向未來，并且讓公眾參與其中。 因此，預(yù)算績效的內(nèi)涵和評價(jià)的，都要以當(dāng)前財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和資金安排是否符合公眾未來的期待為前提條件。 預(yù)算績效要從傳統(tǒng)的 “過去—現(xiàn)在—未來”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔磥怼F(xiàn)在—過去”的新模式。 現(xiàn)階段要結(jié)合公共風(fēng)險(xiǎn)分析及預(yù)測框架，對重點(diǎn)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分預(yù)判，找準(zhǔn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警點(diǎn)，并構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算績效風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 建立預(yù)算績效對沖公共風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對于與績效目標(biāo)出現(xiàn)重大偏差的項(xiàng)目和重大投資等，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的，要及時(shí)糾錯(cuò)和止損，最大限度地保證預(yù)算資金安全有效使用。 要充分利用預(yù)算績效信息共享平臺，借助數(shù)據(jù)庫、項(xiàng)目庫等數(shù)據(jù)整合分析功能，對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和處理，提高公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測準(zhǔn)確度。 由于公共風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的不確定性，因此要加強(qiáng)績效目標(biāo)及績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)可調(diào)整，以保證預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)約束下的資金安排具有一定靈活性。

（四）進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制

預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制反映了一個(gè)國家的現(xiàn)代化治理水平及治理能力， 對于強(qiáng)化預(yù)算績效的約束力、 推進(jìn)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效十分重要。目前，我國預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建尚處于起步階段， 還存在問責(zé)制度體系不健全、預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、中期財(cái)政規(guī)劃與預(yù)算績效銜接不夠等問題，因此， 預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制的完善迫在眉睫。 一是研究制定政府預(yù)算績效法，進(jìn)一步夯實(shí)預(yù)算績效管理的法理基礎(chǔ)。 從預(yù)算績效問責(zé)內(nèi)部來分析，其實(shí)施難點(diǎn)體現(xiàn)在問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)方式等多個(gè)方面，背后反映出相關(guān)法律法規(guī)等的不健全，目前，我國缺少一部全國性的預(yù)算績效問責(zé)方面的法律， 也缺少預(yù)算績效問責(zé)實(shí)施細(xì)則來規(guī)范操作流程。 因此，應(yīng)適時(shí)出臺預(yù)算績效問責(zé)方面的法律法規(guī)， 以完善預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制。 二是明確和規(guī)范多元問責(zé)主體的具體職責(zé)。 應(yīng)在法律層面賦予財(cái)政部門之外的其他多元主體的問責(zé)監(jiān)督資格， 如明確將各級人大、政府審計(jì)部門、第三方機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾等納入預(yù)算績效管理問責(zé)主體范疇， 并明確各問責(zé)主體的分工和職責(zé)。 三是構(gòu)建多元問責(zé)主體協(xié)同機(jī)制。 要加快不同問責(zé)主體績效評價(jià)體系的整合與銜接， 在相關(guān)制度文件中增加問責(zé)優(yōu)先次序及協(xié)調(diào)銜接的程序。 如在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)上， 事前績效評價(jià)及預(yù)算績效目標(biāo)的確定可以由財(cái)政部門主導(dǎo)， 各級黨委、人大、第三方機(jī)構(gòu)及專家和公眾等積極參與；事中績效評價(jià)可以由財(cái)政部門、審計(jì)部門與人大代表等適時(shí)穿插介入； 事后績效評價(jià)則更加強(qiáng)調(diào)不同問責(zé)主體的廣泛參與， 特別要突出各級人大專委會(huì)以及各級人大代表的作用； 預(yù)算績效問責(zé)結(jié)果按問責(zé)方式及過錯(cuò)嚴(yán)重程度的不同，移交人事部門、紀(jì)檢部門、監(jiān)察部門乃至司法部門等。

總之， 政府預(yù)算是國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的重要支撐， 而預(yù)算績效管理是提升財(cái)政資源配置效率及使用效益的重要保障。 預(yù)算績效管理在中國正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢，“十四五”期間，我國將以推進(jìn)預(yù)算績效提質(zhì)增效為核心，切實(shí)增強(qiáng)各級政府及職能部門的責(zé)任意識，堅(jiān)持“問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向”，通過制定預(yù)算績效框架性、 規(guī)范性的指南，夯實(shí)預(yù)算績效制度基礎(chǔ)， 完善績效管理鏈條，加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)， 進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供頂層法律支撐，不斷提高預(yù)算績效管理水平及政策實(shí)施效果，為財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。