●趙 愷

一、引言

全面實施預(yù)算績效管理是黨中央的重大決策部署。 中共中央、 國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出， 全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。 為貫徹落實中央決策部署， 新疆維吾爾自治區(qū)財政廳緊緊圍繞加快構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理體系目標(biāo)任務(wù)， 將績效作為自治區(qū)財政管理的“底線”之一，全面促進(jìn)預(yù)算管理與績效管理深度融合， 著力推動各部門單位以預(yù)算績效管理為抓手， 不斷提高財政資金配置效率和使用效益。

信息化是完善預(yù)算績效閉環(huán)管理工作機(jī)制、 推進(jìn)管理水平提質(zhì)增效的重要內(nèi)容。 新疆維吾爾自治區(qū)財政廳在全區(qū)各級財政部門全面實施預(yù)算績效管理信息化的基礎(chǔ)上， 一方面依托金財工程網(wǎng)絡(luò)，建立“自治區(qū)—地（州、市）—縣（市、區(qū)）”縱向的績效管理數(shù)據(jù)通道， 打通上下級財政預(yù)算績效信息管理瓶頸， 初步構(gòu)筑出全區(qū)規(guī)模的預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)倉庫， 將財政部門對預(yù)算績效的監(jiān)管延伸至基層單位和資金使用末端；另一方面，集中精力深入開展預(yù)算績效管理理論體系研究，結(jié)合財政預(yù)算管理需求， 借助高等院校、第三方機(jī)構(gòu)的研究和技術(shù)力量，在預(yù)算績效評價大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面進(jìn)行了有益的探索。

二、新疆預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)形態(tài)分析

大數(shù)據(jù)有“4V”特征，即數(shù)據(jù)量大（Volume）、數(shù)據(jù)種類繁多（Variety）、處理速度快 （Velocity） 和價值密度低（Value）。 應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)就是要通過對數(shù)據(jù)量大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中挖掘新知識、創(chuàng)造新價值、培育新能力。從現(xiàn)實和發(fā)展角度看， 大數(shù)據(jù)不僅是一場技術(shù)革命，還是一場管理革命。 原中國行政體制改革研究會副會長周文彰認(rèn)為，大數(shù)據(jù)將通過全息數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，使政府從“主觀主義”“經(jīng)驗主義”的模糊治理方式，邁向“實事求是”“數(shù)據(jù)驅(qū)動” 的精確治理方式。 在大數(shù)據(jù)條件下，“人在干、云在算、天在看”，數(shù)據(jù)驅(qū)動的“精確治理體系”“智慧決策體系”“陽光權(quán)力平臺”都將逐步成為現(xiàn)實。

以大數(shù)據(jù)視角分析和審視新疆預(yù)算績效管理信息，符合開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基本需求。 一是預(yù)算績效信息量大、覆蓋面全。 貫徹落實中央全面實施預(yù)算績效管理決策部署，新疆已完成將“所有部門單位、所有財政資金”全部納入預(yù)算績效管理的工作目標(biāo)，自治區(qū)本級、14 個地（州、市）、96 個縣（市、區(qū)）、1.3 萬家部門單位每年約6.7 萬個項目支出全部實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理， 年新生產(chǎn)數(shù)據(jù)量近80 個GB。 二是預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)類型呈現(xiàn)多樣化。按照財政部、新疆預(yù)算績效管理制度辦法規(guī)定，新疆各級財政部門收集并審核的材料包括事前績效評估報告、績效目標(biāo)表、績效監(jiān)控表、績效評價單位自評表、績效評價部門評價報告、第三方機(jī)構(gòu)績效評價報告和各階段佐證材料等。數(shù)據(jù)種類包括已納入數(shù)據(jù)庫管理的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)以及諸多WORD、EXCLE、圖片、PDF 文檔等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。三是預(yù)算績效信息處理速度符合財政資金管理特點。相比網(wǎng)上購物、娛樂、短視頻等在線商業(yè)應(yīng)用，顯然預(yù)算績效管理信息產(chǎn)生、處理的效率比較低；但從財政預(yù)算管理的周期看，預(yù)算績效信息的處理速度是完全能夠滿足政府財政資金管理的需要。四是單個項目預(yù)算績效評價的價值已基本挖掘出來。 一方面，新疆各級財政部門在編制2021 年度部門預(yù)算時，落實績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，大力削減低效無效資金， 依據(jù)評價結(jié)果調(diào)減了2100 多個項目預(yù)算資金近30 億元， 發(fā)揮出了預(yù)算績效對提高財政資金使用效益的積極作用。 另一方面，項目作為財政資金管理的最小單位之一，往往受地域、時間、環(huán)境等諸多外部條件影響較大，單一項目（包括采取抽樣方法選取少量項目）的績效評價結(jié)論很難總結(jié)或提煉出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律，對政府的宏觀經(jīng)濟(jì)決策輔助功效不大，同時也限制了預(yù)算績效在更高層面對優(yōu)化財政資金分配格局作用的發(fā)揮。

因此，從新疆預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的實際需求考慮， 在繼續(xù)深入做好項目預(yù)算績效精細(xì)化管理、全力保障預(yù)算績效管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確的同時，也迫切需要進(jìn)行一場大數(shù)據(jù)管理革命，從全局、宏觀的高度審視和調(diào)整預(yù)算績效管理，力爭把績效結(jié)果根植于最廣泛的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，探索建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的績效新模式， 最大限度地為財政預(yù)算管理提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。

三、新疆開展預(yù)算績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用的目標(biāo)

通過大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，展示出的結(jié)果往往是不可預(yù)知的。 這種不可預(yù)知性通常反映出事務(wù)內(nèi)部非邏輯性的必然聯(lián)系， 是數(shù)據(jù)挖掘價值最大的部分。但獲得有效成果的前提條件包括：原始數(shù)據(jù)采集是否真實，數(shù)據(jù)清洗方式是否準(zhǔn)確，以及預(yù)設(shè)的數(shù)據(jù)模型或研究框架是否科學(xué)、合理、中性等。

為貫徹落實中央關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳將開展預(yù)算績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用的初期目標(biāo)任務(wù)設(shè)定為：按照業(yè)界大數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，組建專業(yè)團(tuán)隊，對全區(qū)直達(dá)資金（包括中央、自治區(qū)）項目預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)進(jìn)行分析建模，用實踐手段去驗證涉及預(yù)算績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的可行性，并總結(jié)出有效推進(jìn)工作的方法。

（一）研究預(yù)期應(yīng)用模型的可行性

初步預(yù)設(shè)的預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用模型有四種，包括：一是統(tǒng)計分析模型。 建立新疆分地域、分時間、分行業(yè)的財政項目支出投入—產(chǎn)出—績效的動態(tài)模型， 綜合反映同類資金在不同區(qū)域的效果。 二是支出標(biāo)準(zhǔn)模型。 對歷史的項目績效信息特征化，按一定算法將單個項目投入、產(chǎn)出、效益等關(guān)鍵信息降維成點，再將相同投入方向的所有項目點在數(shù)軸上做正態(tài)分布，從統(tǒng)計學(xué)角度為研究財政項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系提供依據(jù)。 三是輔助決策模型。 將歷史數(shù)據(jù)封裝成“黑盒”，量化新增項目事前績效評估情況后，輸入“黑盒”進(jìn)行討論，輸出對項目“支持”“部分支持”“不支持”的概率分析。 四是審計推送模型。 通過分析歷史數(shù)據(jù)，自動建立行業(yè)標(biāo)桿，按流水作業(yè)方式，對當(dāng)年部門單位填報的項目預(yù)算績效情況進(jìn)行審計， 發(fā)現(xiàn)問題再推送到人工復(fù)審，降低財政部門全覆蓋審核工作強(qiáng)度，提高工作效率。

（二）摸索數(shù)據(jù)清洗和標(biāo)記的方法

數(shù)據(jù)清洗是在收集多個維度、來源和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)后，對數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取、轉(zhuǎn)化和集成加載的過程，目的是對全部數(shù)據(jù)進(jìn)行歸并整理，以及更正、修復(fù)一些錯誤數(shù)據(jù)來消除噪聲。 新疆預(yù)算績效大數(shù)據(jù)清洗，計劃通過實踐，對比分析各類大數(shù)據(jù)清洗方法的優(yōu)劣，包括統(tǒng)計學(xué)方法、基于聚類的方法、基于距離的方法、基于分類的方法和基于關(guān)聯(lián)規(guī)則的方法等，最終遴選并確定符合新疆績效管理最佳的數(shù)據(jù)清洗方法或組合方式。

數(shù)據(jù)標(biāo)記是基于預(yù)期的應(yīng)用模型，利用經(jīng)驗為元數(shù)據(jù)增加統(tǒng)一的、 有使用價值的外部屬性的過程，來彌補(bǔ)數(shù)據(jù)收集階段的缺陷。 新疆預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的標(biāo)記工作， 計劃第一階段使用人工方式，采取“邊標(biāo)記、邊建模、再標(biāo)記”的方法，循環(huán)往復(fù)推進(jìn)標(biāo)記工作。 其目的是利用相對有限、可控的數(shù)據(jù)規(guī)模，來驗證在完成預(yù)期應(yīng)用模式下最經(jīng)濟(jì)的標(biāo)記數(shù)量， 進(jìn)而為后期改進(jìn)和完善數(shù)據(jù)收集機(jī)制提供依據(jù)。

（三）實踐預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的技術(shù)路線

新疆預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的總體架構(gòu)為 “一個機(jī)制、兩套體系、三個平臺”。 “一個機(jī)制”指預(yù)算績效大數(shù)據(jù)管理工作機(jī)制，包括數(shù)據(jù)共享開放、業(yè)務(wù)協(xié)同、大數(shù)據(jù)科學(xué)決策、精準(zhǔn)監(jiān)管等應(yīng)用機(jī)制。 “兩套體系”包括組織保障和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、統(tǒng)一運維和信息安全體系，為大數(shù)據(jù)系統(tǒng)提供穩(wěn)定運行與安全可靠等技術(shù)保障。 “三個平臺”分為基礎(chǔ)設(shè)施平臺、數(shù)據(jù)資源平臺和業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺，其中：基礎(chǔ)設(shè)施平臺是集約化建設(shè)的IT 基礎(chǔ)設(shè)施層， 為大數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用提供統(tǒng)一基礎(chǔ)支撐服務(wù)；數(shù)據(jù)資源平臺為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集、分析和處理等支撐服務(wù)；業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺為大數(shù)據(jù)在各領(lǐng)域的應(yīng)用提供綜合服務(wù)。

基于大數(shù)據(jù)實施方法，研究確定新疆預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的技術(shù)架構(gòu)：一是分布式系統(tǒng)架構(gòu)，滿足各類型數(shù)據(jù)的存儲、 大規(guī)模數(shù)據(jù)計算和數(shù)據(jù)分析；二是J2EE 框架，遵循J2EE 標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)格，規(guī)范應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)與部署，進(jìn)而體現(xiàn)其良好的兼容性、可移植性、安全與再用價值；三是大數(shù)據(jù)BI 技術(shù)，提供完整的解決方案，將現(xiàn)有的績效數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的整合，準(zhǔn)確地提供報表并提出審計、支出標(biāo)準(zhǔn)、輔助決策依據(jù)。

四、實施第一階段大數(shù)據(jù)分析研究的情況

按照新疆預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的總體架構(gòu)，以自治區(qū)2019、2020 年度直達(dá)資金全過程預(yù)算績效管理為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過對數(shù)據(jù)采集、清洗、存儲、處理與分析等，實踐探索預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的技術(shù)路線。

（一）數(shù)據(jù)采集（ETL）

數(shù)據(jù)來源于自治區(qū)各地、 縣上報的EXCLE、WORD、PDF、圖片等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

1、數(shù)據(jù)抽取（Extract）

（1）建立分級文件夾并壓縮。 一級目錄為業(yè)務(wù)過程文件夾 （1—項目績效表、2—一次監(jiān)控表、3—二次監(jiān)控表、4—自評表、5—財政審核評價表），二級為區(qū)劃碼+地（州、市）名稱文件夾，三級為區(qū)劃碼+縣（市、區(qū)）名稱文件夾。

（2）數(shù)據(jù)包臨存入庫。 按照提取算法讀取壓縮包數(shù)據(jù)批量識別，同時自動歸類項目基礎(chǔ)信息和績效指標(biāo)、監(jiān)控信息、自評價、部門評價信息。 ETL 自動推送存疑常數(shù)據(jù)，由人工甄別處理。 提取甄別完畢后歸檔入臨時項目庫。

2、數(shù)據(jù)清洗轉(zhuǎn)換（Cleaning、Transform）

（1）標(biāo)記關(guān)聯(lián)關(guān)系。 一是按照區(qū)劃、部門、單位名稱、項目名稱，按照規(guī)則自動標(biāo)記關(guān)聯(lián)關(guān)系；二是依據(jù)項目信息自動標(biāo)記目標(biāo)、監(jiān)控、自評價等隸屬關(guān)聯(lián)關(guān)系，確保項目、目標(biāo)、監(jiān)控、評價隸屬關(guān)聯(lián)準(zhǔn)確性。ETL 自動推送不能建立關(guān)聯(lián)關(guān)系過程數(shù)據(jù)供人工標(biāo)記。

（2）不一致數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換。隸屬關(guān)聯(lián)標(biāo)記完成后，不一致信息由ETL 自動轉(zhuǎn)換為一致，如單位名稱、項目名稱等信息。ETL 自動推送不能自動轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)供人工轉(zhuǎn)換。

（3）錯誤數(shù)據(jù)糾正。聯(lián)動推送項目監(jiān)控、自評價數(shù)據(jù)執(zhí)行率、 定量指標(biāo)完成率等計算錯誤的數(shù)據(jù)，按照算法計算推送至人工核準(zhǔn)。 復(fù)審?fù)ㄟ^數(shù)據(jù)，自動從臨時庫轉(zhuǎn)入正式庫。

3、結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)抽取。基于新疆預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)上下級互聯(lián)互通的完成，自治區(qū)本級、地、縣數(shù)據(jù)采集將采用接口方式通過預(yù)算績效上下級互聯(lián)互通系統(tǒng)直接獲取。

4、增量數(shù)據(jù)更新。 一是采用時間戳方式，通過比較系統(tǒng)時間與抽取源表的時間戳字段的值來決定抽取哪些數(shù)據(jù)。二是全表對比在不一致時采取全增方式，解決績效目標(biāo)調(diào)整的業(yè)務(wù)問題。

（二）數(shù)據(jù)標(biāo)記

1、自動標(biāo)記方法。 一是專項類型，如直達(dá)資金、產(chǎn)業(yè)扶持已明確的專項類型等。二是項目功能分類，通過功能科目一級自動標(biāo)記為項目大類，如201—一般公共服務(wù)支出，細(xì)化標(biāo)記至二級。 三是項目支出分類，如301—工資福利支出，細(xì)化標(biāo)記至二級。

2、手工標(biāo)記方法。一是標(biāo)記項目分類，標(biāo)記大類對個人補(bǔ)助類、專項業(yè)務(wù)費類、專項支出類，同時細(xì)化并標(biāo)記專項支出類。二是標(biāo)記其他屬性，如鄉(xiāng)村振興、文化潤疆、十大產(chǎn)業(yè)等。

（三）建立應(yīng)用模型

1、項目信息模型。 項目是績效目標(biāo)、監(jiān)控、評價的載體，一個綜合、直觀、易操作的橫向可匯聚，縱向可級聯(lián)的項目展示模型尤為重要。 一是確定項目元素。 包括：地域、時間、部門單位名稱、項目名稱、專項類型、支出功能分類、支出經(jīng)濟(jì)分類、預(yù)算數(shù)（財政資金、其他資金）、其他屬性、評價得分等。二是分析級聯(lián)關(guān)系。包括：地域維度（自治區(qū)、地、縣）、項目維度（績效目標(biāo)、監(jiān)控、自評價、部門評價）、時間維度等。 三是布局展示及鉆取。 按照地域、時間，以部門單位和項目為單位羅列展示項目信息，按照級聯(lián)關(guān)系鉆取，以項目信息鉆取按照原始報送格式展示齊目標(biāo)、監(jiān)控、評價信息。

2、統(tǒng)計分析模型。建立漏斗分析模型、分布分析模型、屬性分析模型等，通過分地域、分時間、分行業(yè)的財政項目支出中的投入、產(chǎn)出、效益的動態(tài)模型，采用均值、方差、偏度等統(tǒng)計方法解讀分析同類資金在不同地區(qū)的實施效果。

3、自動審計模型。 包括指標(biāo)體系、監(jiān)控、單位評價審計模型。 通過歷史數(shù)據(jù)透過分地域分行業(yè)績效審計體系模型，按流水作業(yè)方式，對當(dāng)年部門單位填報績效數(shù)據(jù)進(jìn)行審計， 發(fā)現(xiàn)問題再推送到人工復(fù)審，降低財政部門全覆蓋審核工作強(qiáng)度，提高工作效率。

4、支出標(biāo)準(zhǔn)模型。對歷史項目信息特征化：一是信息降維， 按照單個項目支出標(biāo)準(zhǔn)=預(yù)算執(zhí)行數(shù)/實際產(chǎn)出數(shù)來計算，將項目數(shù)據(jù)降維成點。 二是數(shù)據(jù)投影，將同類項目的支出標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)軸上做正態(tài)分布， 從統(tǒng)計學(xué)角度研究財政項目支出標(biāo)準(zhǔn)。

5、輔助決策模型。 將新增項目預(yù)算績效指標(biāo)與歷史項目實際完成指標(biāo)封裝成決策池， 從支出標(biāo)準(zhǔn)、 效益兩個維度進(jìn)行計算， 對偏差值進(jìn)行統(tǒng)計，以一定的支持率劃分區(qū)間，按等級確定支持程度。

五、預(yù)算績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用實踐中發(fā)現(xiàn)的問題及解決思路

目前， 新疆財政預(yù)算績效大數(shù)據(jù)第一階段實踐工作已基本完成?？偨Y(jié)工作開展過程，主要發(fā)現(xiàn)有兩個方面的問題： 一方面在預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)上，存在項目分類沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、同類項目績效指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、績效評價方式和尺度不一等問題，會干擾大數(shù)據(jù)分析結(jié)果；另一方面在技術(shù)準(zhǔn)備上，低估了數(shù)據(jù)抽取及清洗階段的工作量， 對項目屬性把握能力不足、標(biāo)記屬性精準(zhǔn)度有待提高，選用的建模工具對復(fù)雜算法支持度不夠等。

以問題為導(dǎo)向， 下一階段新疆預(yù)算績效評價大數(shù)據(jù)建設(shè)的工作思路為： 一是在標(biāo)準(zhǔn)化上下功夫，加快自治區(qū)分行業(yè)、分領(lǐng)域共性項目核心指標(biāo)體系建設(shè)，把控好項目分類和核心指標(biāo)，確保入數(shù)據(jù)倉庫項目可比可測；二是在規(guī)范化上下功夫， 全面實施自治區(qū)預(yù)算績效上下級互通工程，從基層單位、從信息源頭規(guī)范入庫數(shù)據(jù)，降低非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)量， 減輕數(shù)據(jù)抽取和清洗的工作量；三是在科學(xué)化上下功夫，組成專家小組重新評估數(shù)據(jù)建模分析工具，提高數(shù)據(jù)分析效率和對復(fù)雜算法的支持，確保能夠及時積極應(yīng)對財政管理各類需求。