楊海靜 周浩然

政府采購(gòu)合同須采用法定方式締結(jié)。以招標(biāo)采購(gòu)方式為例，包括了從采購(gòu)需求制定、招標(biāo)公告、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、合同締結(jié)、合同履行、合同評(píng)價(jià)等一系列相互聯(lián)系的規(guī)定路徑，涉及采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（如有）、潛在供應(yīng)商、中標(biāo)供應(yīng)商、行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體，存在民事、行政多種性質(zhì)的法律關(guān)系。其糾紛類型也因階段、主體、內(nèi)容而性質(zhì)不同，樣態(tài)各異。廣義的政府采購(gòu)糾紛既包括合同締結(jié)階段的糾紛，也包括合同履行階段的糾紛；狹義的政府采購(gòu)糾紛僅指前者，本文如無(wú)特殊說(shuō)明僅在狹義范疇上展開(kāi)討論。

一、文獻(xiàn)綜述

投訴處理是政府采購(gòu)糾紛解決的核心制度之一，其性質(zhì)不明會(huì)直接導(dǎo)致配套措施不完善、與行政處罰及行政裁決界限不清等問(wèn)題。李欣和陳根強(qiáng)（2009）認(rèn)為合同締結(jié)階段的政府采購(gòu)糾紛本質(zhì)上屬于民事糾紛，投訴處理符合行政裁決的特點(diǎn)。李咸武（2014）則指出，合同締結(jié)階段的政府采購(gòu)爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，政府采購(gòu)中的投訴處理是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)所實(shí)施的解決行政爭(zhēng)議的一種具體行政行為，不符合行政裁決解決民事糾紛的基本性質(zhì)。吳華（2020）認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》體系中的投訴處理是行政監(jiān)督檢查或行政處罰，而政府采購(gòu)中的投訴處理則是行政裁決?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法律未對(duì)投訴處理性質(zhì)作出明確規(guī)定，理論界和實(shí)務(wù)界仍存有爭(zhēng)議。

投訴提出是投訴處理的啟動(dòng)端，投訴處理的性質(zhì)取決于投訴行為的法律性質(zhì)。王叢虎（2017）從制度內(nèi)核和功能角度，指出投訴具有內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利保障的雙重性質(zhì)；朱中一（2018）指出，投訴制度的基本功能是權(quán)利救濟(jì)，不包括監(jiān)督。但尚未有學(xué)者從投訴自身構(gòu)成角度討論投訴行為的性質(zhì)。

政府采購(gòu)糾紛化解機(jī)制需要遵循多元原則。于安（2020）指出，政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理的制度設(shè)計(jì)可分為詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、約談、調(diào)解、裁決、簡(jiǎn)易程序、電子平臺(tái)、仲裁、訴訟十個(gè)方面，并引入行政裁決機(jī)制，完善行政裁決配套程序。龍飛（2015）認(rèn)為，訴訟外糾紛解決力量是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的社會(huì)基礎(chǔ)。王柱國(guó)和崔英楠（2021）提出糾紛多元化解機(jī)制是我國(guó) “楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)代的發(fā)展和創(chuàng)新。

在行政裁決的試點(diǎn)改革下，對(duì)于行政裁決不服的救濟(jì)，閆志開(kāi)等（2021）認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)行政裁決這一具體行政行為有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。成協(xié)中（2021）指出對(duì)行政裁決無(wú)行政復(fù)議的必要，訴訟應(yīng)為其唯一救濟(jì)手段。王周歡（2020）認(rèn)為對(duì)行政裁決不服的，既可提起行政訴訟，也可提起民事訴訟。

行政調(diào)解是非訴糾紛解決方式之一。黃民錦（2012）提出應(yīng)健全政府采購(gòu)行政調(diào)解機(jī)制，王聰（2021）指出要完善行政調(diào)解運(yùn)作程序，建立行政裁決與行政調(diào)解的銜接，并提高行政調(diào)解的法律效力。

高效和獨(dú)立是對(duì)政府采購(gòu)糾紛解決時(shí)限和機(jī)構(gòu)的要求。何紅鋒和張璐（2005）認(rèn)為，提高糾紛解決效率應(yīng)簡(jiǎn)化救濟(jì)程序，縮短審查時(shí)限。李德華和李帥（2019）從優(yōu)化政采營(yíng)商環(huán)境角度，通過(guò)分析現(xiàn)行政府采購(gòu)糾紛解決的時(shí)間、費(fèi)用，提出應(yīng)提高非訴訟糾紛解決程序的效率。曹勝亮等（2009）提出糾紛解決機(jī)構(gòu)應(yīng)具有獨(dú)立性，不受外來(lái)主體因素的干擾。宋軍（2018）認(rèn)為應(yīng)設(shè)置專門、獨(dú)立的政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制。

質(zhì)疑前置制度的設(shè)計(jì)是否高效，學(xué)界可謂褒貶不一。黃正華（2016）認(rèn)為“質(zhì)疑—投訴”的特定順序考慮了不同制度的區(qū)別功能，有利于提高采購(gòu)效率。成協(xié)中（2020）也認(rèn)為應(yīng)維持現(xiàn)有“質(zhì)疑—投訴”設(shè)計(jì)。而王旭（2013）則以世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）的規(guī)定為出發(fā)點(diǎn)，指出質(zhì)疑制度有悖法理，限制了投訴權(quán)的實(shí)施?；诔杀究紤]，張澤明（2021）建議取消質(zhì)疑前置程序。

實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)糾紛解決的電子化是對(duì)高效原則的響應(yīng)，但學(xué)界對(duì)此鮮有探討。現(xiàn)有著述大多著重于論證政府采購(gòu)過(guò)程的電子化，如姚明明等（2021）分析了政府采購(gòu)電子化趨勢(shì)，提出了相應(yīng)建議；張曉丹等（2020）明確了電子化在政府采購(gòu)監(jiān)管中的作用。少數(shù)學(xué)者對(duì)在線糾紛解決方面進(jìn)行了討論，如程琥（2016）論述了ODR（Online Dispute Resolution，即在線爭(zhēng)議解決模式）與我國(guó)矛盾糾紛多元化解機(jī)制的銜接，胡曉霞（2017）提出要從立法上明確在線糾紛解決機(jī)制的地位。

構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制，還應(yīng)堅(jiān)持司法最終原則。王雪梅（2001）從行政最終裁決的弊端角度論述了司法最終原則。季金華（2013）從文化理念層面強(qiáng)調(diào)司法最終解決對(duì)樹(shù)立司法權(quán)威的重要性。王柱國(guó)等（2021）認(rèn)為司法最終原則方能引導(dǎo)正義的完全實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)政府采購(gòu)糾紛處理現(xiàn)狀

政府采購(gòu)現(xiàn)行法律體系依據(jù)糾紛的發(fā)生時(shí)間，以合同締結(jié)為分界點(diǎn)，設(shè)置了兩種不同的權(quán)利救濟(jì)路徑。合同簽訂階段，除民事救濟(jì)途徑外，建立了質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議/行政訴訟的鏈條式救濟(jì)路徑，合同履行階段的糾紛則導(dǎo)入民事救濟(jì)體系。本文整理了2021年財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的241份政府采購(gòu)信息公告，以求“察一葉見(jiàn)森林”，從點(diǎn)見(jiàn)面，了解我國(guó)政府采購(gòu)糾紛解決樣態(tài)。

（一）糾紛內(nèi)容和類型

241份政府采購(gòu)信息公告可見(jiàn)，政府采購(gòu)在合同締結(jié)階段從內(nèi)容上大致可歸納為以下八種糾紛類型：第一，采購(gòu)文件不符合法律規(guī)定；第二，公告發(fā)布未遵循法定程序，公告內(nèi)容不完整不充分；第三，評(píng)審委員會(huì)評(píng)審不公正、不規(guī)范；第四，中標(biāo)或成交產(chǎn)品不符合采購(gòu)文件指標(biāo)要求；第五，中標(biāo)或成交供應(yīng)商不具備相應(yīng)資格；第六，供應(yīng)商有提供虛假材料謀取中標(biāo)、串標(biāo)等行為；第七，代理機(jī)構(gòu)未完全履行其必要的告知義務(wù)；第八，廢標(biāo)理由不符合法律規(guī)定等。

（二）糾紛處理方式

在241份信息公告中，51份是財(cái)政部在處理投訴或進(jìn)行監(jiān)督檢查過(guò)程中對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰的決定書，有9份是針對(duì)舉報(bào)人提出的舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理決定，2份是針對(duì)采購(gòu)人的反映事項(xiàng)作出的處理決定，其余179份是對(duì)投訴人不服質(zhì)疑結(jié)果作出的投訴處理決定。我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域已經(jīng)形成了集質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)、監(jiān)督檢查、處罰于一體的非訴訟糾紛處理機(jī)制，監(jiān)督檢查部門能夠在處理投訴中及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制裁違法行為，有效行使行政監(jiān)督職能，如第1370號(hào)《投訴處理決定書》認(rèn)定某供應(yīng)商提供虛假業(yè)績(jī)，第1392號(hào)《行政處罰決定書》隨即就該違法違規(guī)事項(xiàng)作出了罰款、列入不良行為記錄名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰。從投訴主體看，絕大部分投訴都是未成交或未中標(biāo)供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出的質(zhì)疑答復(fù)不滿意而提出的。

值得一提的是，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確指出，“行政裁決主要適用于對(duì)以下特定民事糾紛的處理，包括政府采購(gòu)糾紛”，“重點(diǎn)做好自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面的行政裁決工作”。行政裁決因其主體的行政性、裁決對(duì)象的特定性等特點(diǎn)，具有及時(shí)、專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)?！兑庖?jiàn)》旨在發(fā)揮行政裁決制度對(duì)于化解民事糾紛的“分流閥”作用。

2020年1月，深圳市財(cái)政局、上海市財(cái)政局和內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳被財(cái)政部確定為政府采購(gòu)行政裁決改革示范點(diǎn)。深圳市財(cái)政局出臺(tái)了《深圳市財(cái)政局政府采購(gòu)行政裁決規(guī)程》，并率先在行政裁決中引入行政調(diào)解制度，作出了全國(guó)首例《政府采購(gòu)調(diào)解協(xié)議書》。內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳建立了政府采購(gòu)行政裁決內(nèi)控制度，制定了行政裁決管理辦法，成立了全國(guó)首家政府采購(gòu)行政裁決機(jī)構(gòu)（昝妍，2021）。

（三）糾紛處理結(jié)果

《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令〔2018〕第94號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）第29條和第31條是政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)投訴作出具體處理決定的依據(jù)。在179份投訴處理決定中，101份為駁回決定，23份認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立，55份作出了部分支持、部分駁回的決定。

在101份駁回決定中，80份以缺乏事實(shí)依據(jù)駁回，17份被認(rèn)定部分事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)、部分為無(wú)效投訴事項(xiàng)而駁回，2份以投訴事項(xiàng)不成立駁回，2份以投訴事項(xiàng)不符合法定受理?xiàng)l件而駁回。在23份認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立的決定中，19份在認(rèn)定“投訴事項(xiàng)成立”的基礎(chǔ)上，作出了“限期改正”“中標(biāo)結(jié)果無(wú)效”“重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”等處理決定，如1310號(hào)認(rèn)定“投訴事項(xiàng)成立，項(xiàng)目第二、三標(biāo)段中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”。4份僅認(rèn)定“投訴事項(xiàng)成立”，未作出其他處理決定。

在55份部分支持投訴事項(xiàng)成立的決定中，3份作出了投訴事項(xiàng)成立，但投訴事項(xiàng)“不影響采購(gòu)結(jié)果”，故僅認(rèn)定“投訴事項(xiàng)成立”“確認(rèn)采購(gòu)活動(dòng)違法”，但“繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)”，如第1314號(hào)認(rèn)定“代理機(jī)構(gòu)第一次發(fā)布的成交公告內(nèi)容不全”成立，但未對(duì)采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生影響；第1407號(hào)認(rèn)定“投訴事項(xiàng)4、11成立但不影響采購(gòu)結(jié)果，本項(xiàng)目繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”。10份未確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，責(zé)令重新采購(gòu)并限期改正違法行為，如第1441號(hào)認(rèn)定“責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，并責(zé)令采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)就未依法編制招標(biāo)文件等問(wèn)題限期改正”。2份因已確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，確定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，并責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，如第1465號(hào)認(rèn)定“本項(xiàng)目第三包中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”。3份投訴處理決定“因采購(gòu)合同已經(jīng)履行”，僅“確認(rèn)采購(gòu)活動(dòng)違法”，未要求撤銷合同，如第1246號(hào)認(rèn)定“中標(biāo)產(chǎn)品不滿足招標(biāo)文件相關(guān)技術(shù)指標(biāo)要求，被投訴人涉嫌提供虛假材料謀取中標(biāo)”，再如第1305號(hào)認(rèn)定“代理機(jī)構(gòu)認(rèn)定投訴人未通過(guò)資格性審查錯(cuò)誤”，僅確認(rèn)其違法性。

三、我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）投訴處理決定法律性質(zhì)不明

《政府采購(gòu)法》第58條規(guī)定，投訴人對(duì)投訴處理決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，但并未對(duì)投訴處理本身的性質(zhì)作出明確界定。如前文文獻(xiàn)綜述可見(jiàn)，理論界對(duì)此各執(zhí)所見(jiàn)。信息公告可見(jiàn)，投訴處理決定的內(nèi)容，首先包含對(duì)違法違規(guī)行為的認(rèn)定，同時(shí)也包含中標(biāo)無(wú)效、撤銷合同等影響合同雙方權(quán)利義務(wù)的裁判，還包括“責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”“限期改正”等行政命令。

隨著行政裁決在政府采購(gòu)領(lǐng)域的試點(diǎn)，立法用語(yǔ)的不規(guī)范導(dǎo)致其性質(zhì)愈加模糊，也帶來(lái)了以下問(wèn)題：第一，由于缺乏立法明確和配套制度，行政裁決的“準(zhǔn)司法性”大為降低，被確認(rèn)為一種具體行政行為，納入了行政復(fù)議/行政訴訟的救濟(jì)框架，增加了行政處理環(huán)節(jié)。如前所述，深圳市作出的行政裁決決定，當(dāng)事人對(duì)結(jié)果不滿的，既可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可申請(qǐng)行政訴訟。這不僅導(dǎo)致糾紛解決程序更加繁瑣，也使得行政裁決部門處于被“裁決”的地位。第二，行政裁決和行政處罰的界限不明。觀察可見(jiàn)，現(xiàn)有行政裁決決定書小心地避開(kāi)行政處罰和類行政處罰的處理。但隨著《行政處罰法》對(duì)行政處罰類型的擴(kuò)張，此前很多行政管理措施如通報(bào)批評(píng)、市場(chǎng)禁入等均被列入行政處罰范圍內(nèi)，需要遵循嚴(yán)格的法定程序。第三，依據(jù)“94號(hào)令”第23條規(guī)定，財(cái)政部門對(duì)處理投訴事項(xiàng)有調(diào)查取證權(quán)和組織質(zhì)證權(quán)，其也可根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定或者職責(zé)權(quán)限，委托相關(guān)單位或者第三方開(kāi)展調(diào)查取證、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定。但相關(guān)調(diào)查權(quán)的具體范圍、調(diào)查方法、程序設(shè)置等內(nèi)容缺乏明確規(guī)定。這都需要首先界定投訴處理決定的法律性質(zhì)，進(jìn)而確立對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的法律框架和原則。

（二）無(wú)效投訴處理缺乏法律依據(jù)

如上文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所示，17份投訴因被定性為“無(wú)效投訴”而被投訴處理機(jī)關(guān)駁回，但《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》及“94號(hào)令”并未對(duì)無(wú)效投訴作出規(guī)定。目前規(guī)定有“無(wú)效投訴”的為《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2007〕1號(hào)）。該《通知》將不符合受理?xiàng)l件的投訴列為“無(wú)效投訴”，包括主體不適格、未經(jīng)法定程序、超過(guò)法定期限、未采用法定方式等。該《通知》屬于部門規(guī)范性文件，其效力位階不足以構(gòu)成處理依據(jù)。

關(guān)于投訴的法律性質(zhì)，有觀點(diǎn)從制度本身出發(fā)，認(rèn)為投訴處理是政府采購(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督行為（王從虎，2017），本質(zhì)是供應(yīng)商的權(quán)利救濟(jì)手段（朱中一，2018）。從構(gòu)成要件分析，投訴應(yīng)屬于法律行為，系投訴人以意思表示為要素，遵循“94號(hào)令”第三章的實(shí)體和程序規(guī)定，向相應(yīng)財(cái)政部門主張維護(hù)自身權(quán)益，以發(fā)生法律效力的行為。依據(jù)“94號(hào)令”第7條、18—20條之規(guī)定，投訴應(yīng)滿足主體（包括投訴人、被投訴人和受理主體）適格、內(nèi)容合法、程序正當(dāng)?shù)臈l件，若不符合三要件，則可能會(huì)被財(cái)政部門駁回。

（三）質(zhì)疑前置導(dǎo)致效率損失

《政府采購(gòu)法》第52條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為“采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”，可以在法定期限內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。2020年12月，財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)法（修訂）》（征求意見(jiàn)稿），在“中標(biāo)、成果結(jié)果”后，又增加了“入圍結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”情形。依照《政府采購(gòu)法》第55條之規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商只有對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，才可以向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴，即質(zhì)疑是投訴的前置程序。

該前置制度旨在鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)私立救濟(jì)解決糾紛。實(shí)踐表明，越靠近糾紛發(fā)生主體，其解決成本越低。質(zhì)疑前置制度下，一方面，由供應(yīng)商向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)預(yù)警，提示其及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正錯(cuò)誤，具有路線短、效率高的特點(diǎn)，可稱為成本最低的糾紛解決方式；另一方面，也增加了糾紛解決環(huán)節(jié)，對(duì)最終走向訴訟的糾紛來(lái)說(shuō)，變相延長(zhǎng)了當(dāng)事人提起訴訟的時(shí)間，有限制當(dāng)事人訴權(quán)之嫌疑。

（四）投訴處理缺乏中立性和專業(yè)性

作出投訴處理決定的是“同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門”，雖然作為“監(jiān)督管理部門”的財(cái)政部門與采購(gòu)部門實(shí)現(xiàn)了職能分離，但天然的親緣關(guān)系使其缺乏足夠的獨(dú)立性而無(wú)法完全中立。另外，糾紛的裁判處理需要足夠的專業(yè)人員，既熟悉政府采購(gòu)法律體系，又熟悉行政裁決、復(fù)議、訴訟等程序，理解實(shí)體和程序尤其是程序?qū)τ诋?dāng)事人權(quán)利保護(hù)的重大意義。這就需要糾紛解決部門同時(shí)具有專業(yè)性。實(shí)踐中，處理采購(gòu)糾紛的工作人員本質(zhì)上仍屬于行政人員，有法律專業(yè)背景的人員也非多數(shù)，且往往身兼數(shù)職，人員數(shù)量缺乏，結(jié)構(gòu)配置不合理。

（五）零成本誘發(fā)惡意啟動(dòng)救濟(jì)程序

與民事訴訟和民商事仲裁按照訴爭(zhēng)金額的一定比例收取訴訟或仲裁費(fèi)用不同，質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議/行政訴訟的糾紛解決機(jī)制，除行政訴訟案件有可忽略不計(jì)的訴訟費(fèi)用外，可謂零成本，這就容易誘發(fā)供應(yīng)商隨意啟動(dòng)糾紛解決程序。部分供應(yīng)商甚至明知采購(gòu)文件或采購(gòu)程序可能存在違法違規(guī)情形，但并不急于質(zhì)疑或投訴，而是等到中標(biāo)人確定非自己時(shí)方啟動(dòng)質(zhì)疑投訴程序。惡意質(zhì)疑和投訴無(wú)疑造成了監(jiān)管資源的極大浪費(fèi)。

依據(jù)“94號(hào)令”第37條，投訴人在全國(guó)范圍12個(gè)月內(nèi)三次以上投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的，會(huì)被列入不良行為記錄名單，構(gòu)成虛假、惡意投訴的，還會(huì)被禁止1—3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。此規(guī)定意在威懾，但依本文前述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，駁回決定數(shù)量占絕對(duì)比重，從一個(gè)側(cè)面反映了其威懾作用在實(shí)踐中不甚明顯。

（六）行政裁決試點(diǎn)尚未深入

隨著《意見(jiàn)》的頒布，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域自2020年始試行行政裁決制度，但相關(guān)試點(diǎn)目前尚停留在起步階段。深圳市財(cái)政局作出的深財(cái)書〔2020〕170號(hào)、深財(cái)書〔2020〕184號(hào)、深財(cái)書〔2020〕232號(hào)等文書的當(dāng)事人名稱由“投訴人”更為“申請(qǐng)人”、由“被投訴人”變更為“被申請(qǐng)人”，但行政裁決決定書的實(shí)體內(nèi)容與投訴處理決定并無(wú)顯著不同。上海、內(nèi)蒙古等試點(diǎn)地區(qū)的政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、程序與現(xiàn)行投訴處理制度均無(wú)變化，相關(guān)改革仍缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

四、政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制應(yīng)遵循的原則

（一）多元原則

在全面構(gòu)建“全民共建共享”的社會(huì)治理格局下，打造集和解、調(diào)解、行政、司法于一體、自力和公力救濟(jì)相結(jié)合的多元化政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制，是健全民事利益和保護(hù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的應(yīng)有之義。

磋商是糾紛解決的軟性方式。GPA第18條第2項(xiàng)規(guī)定，若供應(yīng)商提出申訴（challenge），采購(gòu)實(shí)體參加方應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)采購(gòu)實(shí)體和供應(yīng)商通過(guò)協(xié)商解決申訴的問(wèn)題，第20條第1項(xiàng)規(guī)定各參加實(shí)體對(duì)于影響采購(gòu)協(xié)議實(shí)現(xiàn)的行為應(yīng)該進(jìn)行充分的磋商。依據(jù)英國(guó)《公共工程合同規(guī)則》中第31. 5條，只有在承包商告知采購(gòu)人已違反義務(wù)，并告知其準(zhǔn)備提起訴訟的意向，才能提起控訴程序。

調(diào)解為糾紛解決提供了更多可能性。美國(guó)創(chuàng)造了早期中立評(píng)估制度，評(píng)估員依據(jù)當(dāng)事人的陳述、證據(jù)出具中立評(píng)估報(bào)告，以減少當(dāng)事人之間的對(duì)抗情緒，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇和解或調(diào)解。此外，美國(guó)聯(lián)邦法院還大規(guī)模推廣法院附設(shè)ADR（Alternative Dispute Resolution，即非訴訟爭(zhēng)議解決機(jī)制）；日本法院建立了專門的調(diào)停委員會(huì)，作為法院的附設(shè)機(jī)構(gòu)，并聘任有資質(zhì)和見(jiàn)識(shí)的專家為調(diào)停委員，以確保低成本解決糾紛（龍飛，2015）。極具東方生命力的調(diào)解制度在我國(guó)的發(fā)展可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，從西周設(shè)“調(diào)人”掌司調(diào)解事務(wù)到明代“里老”在“申明亭”調(diào)解民間糾紛，再到現(xiàn)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，秉持“和合”的價(jià)值理念，有效化解了社會(huì)矛盾。

司法解決具有終局性，但司法資源卻是有限的。多元的糾紛解決途徑可以分流案件，減輕司法機(jī)關(guān)的壓力。信訪法治化改革的經(jīng)驗(yàn)可見(jiàn)，社會(huì)、行政、司法多管齊下積極應(yīng)對(duì)，能夠多元化解有效減震。多元是構(gòu)建政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制應(yīng)遵循的首要原則。

（二）高效原則

時(shí)間和質(zhì)量是判斷政府采購(gòu)糾紛解決效果的重要因素?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第13條從保護(hù)市場(chǎng)主體、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境角度對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管提出了要求。世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系中，二級(jí)指標(biāo)糾紛解決時(shí)限前沿水平為120天，這從時(shí)間上為政府采購(gòu)糾紛解決提出了更高的效率要求。資源的管理需要技能，專業(yè)化的管理可以產(chǎn)生很大的收益（Yoram Barzel等，2004）。專業(yè)的救濟(jì)可增加結(jié)果的可接受性，是高質(zhì)量解紛的充分條件。高效的政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制能夠保證當(dāng)事人權(quán)利盡快得到救濟(jì)，促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

就目前政府采購(gòu)締約階段的糾紛解決時(shí)間來(lái)看，依據(jù)《政府采購(gòu)法》的時(shí)限要求，從供應(yīng)商質(zhì)疑—采購(gòu)人書面答復(fù)，再?gòu)墓?yīng)商投訴—采購(gòu)人作出處理決定，以供應(yīng)商及時(shí)質(zhì)疑、投訴計(jì)，其收到投訴處理結(jié)果最長(zhǎng)可能達(dá)到37個(gè)工作日。如沿著行政復(fù)議—行政訴訟的路徑繼續(xù)，供應(yīng)商收到最終裁判的時(shí)間為9個(gè)月，最長(zhǎng)可達(dá)到12個(gè)月?？v使糾紛解決方式費(fèi)用低廉，但耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，加之前述專業(yè)性缺乏，亦難稱之高效。

（三）獨(dú)立原則

公正有效的糾紛解決機(jī)制要求糾紛解決機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性（曹勝亮和劉權(quán)，2009）。GPA第18條第4項(xiàng)、第5項(xiàng)規(guī)定，爭(zhēng)議主管機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于采購(gòu)實(shí)體。英國(guó)、日本、法國(guó)的政府采購(gòu)糾紛處理機(jī)構(gòu)均具有獨(dú)立性。英國(guó)的行政裁判所依據(jù)國(guó)會(huì)立法設(shè)立，是司法系統(tǒng)的組成部分，與政府機(jī)構(gòu)分離。依據(jù)英國(guó)《裁判所、法院和執(zhí)行法》第1章第2節(jié)第3條（b）（c）（d）項(xiàng)之規(guī)定，裁判所成員必須是其裁決案件主要事項(xiàng)或法律適用方面的專家，能夠運(yùn)用創(chuàng)新方法公正、快速、有效地解決爭(zhēng)端。依據(jù)《政府采購(gòu)審查委員會(huì)運(yùn)作概覽》和《政府采購(gòu)?fù)对V的審查程序》，日本設(shè)置了政府采購(gòu)審查委員會(huì)（The Government Procurement Review Board），專門處理政府采購(gòu)的投訴事宜，審查委員會(huì)人員與案件當(dāng)事人無(wú)利害關(guān)系，完全獨(dú)立于采購(gòu)人。法國(guó)的政府采購(gòu)監(jiān)督部門不同于處理爭(zhēng)議部門，政府采購(gòu)委員會(huì)是政府采購(gòu)的監(jiān)督部門，行政法院負(fù)責(zé)處理投訴事項(xiàng)。

政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)構(gòu)在處理糾紛時(shí)能免受其他機(jī)構(gòu)或人員的干擾，嚴(yán)格按照法定程序，依法辦事。糾紛解決機(jī)構(gòu)和人員均與涉案主體無(wú)利害關(guān)系，才可能保證處理結(jié)果的公允和可信賴性。

（四）司法最終原則

任何權(quán)利的救濟(jì)以及國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的運(yùn)行都應(yīng)該堅(jiān)持司法最終審查，以司法裁判作為化解沖突和矛盾的最終手段（向明和肖愛(ài)，2011）。司法最終是法治原則的應(yīng)有之義，是踐行正義價(jià)值的路徑，構(gòu)建政府采購(gòu)多元救濟(jì)機(jī)制需要司法抑制行政裁量權(quán)的蔓延，保障救濟(jì)結(jié)果的拘束性和可信賴性。

司法最終原則在國(guó)際上亦被廣泛運(yùn)用。GPA第18條第6項(xiàng)規(guī)定，“每一參加方應(yīng)確保審查機(jī)構(gòu)如不是法院，則該審查機(jī)構(gòu)的決定應(yīng)當(dāng)接受司法審查”。英國(guó)行政裁判所作出的裁決不具有終局性，依據(jù)《裁判所、法院和執(zhí)行法》第2章中“裁決復(fù)審和上訴”第14條和《裁判所與公開(kāi)調(diào)查法》“裁判所的司法控制”第11條之規(guī)定，當(dāng)事人可向上訴法院申請(qǐng)司法審查，上訴法院可以直接作出裁決，也可以發(fā)回裁判所，指示其依據(jù)法院意見(jiàn)予以重新審理和裁決，重新裁決的裁決人員不得與原先的裁決人員相同。

關(guān)于對(duì)行政裁決不服能否提起行政復(fù)議，《行政復(fù)議法》無(wú)明確規(guī)定，學(xué)界爭(zhēng)論不一。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，可以提起復(fù)議（閆志開(kāi)等，2021）。也有學(xué)者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第八條第二款的“其他處理”不包括行政裁決，在行政裁決的救濟(jì)問(wèn)題上，訴訟是行政裁決的唯一救濟(jì)途徑，排除行政復(fù)議（成協(xié)中，2021）。行政裁決雖不具有終局性，但其獨(dú)立的處理機(jī)構(gòu)和人員、嚴(yán)格的權(quán)限來(lái)源和法定程序使其具有準(zhǔn)司法性，無(wú)再行尋求行政救濟(jì)的必要，應(yīng)納入司法最終救濟(jì)。

五、政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制構(gòu)建

政府采購(gòu)糾紛解決制度應(yīng)立足政府采購(gòu)的法律性質(zhì)，從我國(guó)現(xiàn)有制度出發(fā)，對(duì)標(biāo)世界銀行營(yíng)商環(huán)境指數(shù)，借鑒其他國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)于推進(jìn)加入GPA談判的戰(zhàn)略要求，構(gòu)建多元、高效、獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制。

（一）立法明確投訴處理是一種特殊的行政裁決

《意見(jiàn)》指出，行政裁決是行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。但投訴處理，不同于一般的行政裁決，首先要解決違法行為的認(rèn)定，其次為合同成立與否等民事權(quán)利義務(wù)的處理，違法行為的認(rèn)定是裁決民事主體的權(quán)利義務(wù)配置的前提?，F(xiàn)行的投訴處理制度本質(zhì)上是一種集行政裁決、行政命令于一體的行政行為，是一種特殊的行政裁決制度。

行政裁決事項(xiàng)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力分工原則、必要性原則，避免行政權(quán)僭越司法權(quán)，設(shè)定依據(jù)應(yīng)僅限于法律和行政法規(guī)（孔繁華，2021）。除《意見(jiàn)》外，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)并未就投訴處理的行政裁決性質(zhì)作出明確規(guī)定。未來(lái)需在《政府采購(gòu)法》中明確投訴處理的行政裁決性質(zhì)，并在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中就行政裁決的具體制度作出安排，保障政府采購(gòu)行政裁決制度有法可依。

（二）保障行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

如前所述，行政裁決具有效率高、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮行政裁決準(zhǔn)司法性的前提是保持行政裁決機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?？煽紤]仿照我國(guó)各地的勞動(dòng)仲裁委員會(huì)設(shè)置政府采購(gòu)行政裁決委員會(huì)作為中立的第三方機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一的裁決規(guī)則和程序，解決政府采購(gòu)糾紛。裁決員采取兼職為主、專職為輔的方式，選取符合條件的人員如政府采購(gòu)行業(yè)專家、專業(yè)研究人員、行業(yè)組織人員組成裁決員庫(kù)，通過(guò)隨機(jī)抽取方式組成一人或三人的裁決委員會(huì)，在法定期限內(nèi)做出裁決，其報(bào)酬可參考勞動(dòng)仲裁員相關(guān)制度。

機(jī)構(gòu)的獨(dú)立還依賴于程序的法定，投訴處理決定的作出應(yīng)嚴(yán)格遵循程序要求。如謹(jǐn)慎使用“無(wú)效投訴”等表述，若投訴不符合主體、程序或形式要求，考慮與現(xiàn)行訴訟法保持一致，以不符合受理?xiàng)l件不予受理處理為妥。按照司法最終解決的原則，如果當(dāng)事人對(duì)行政裁決決定不服，可考慮參照勞動(dòng)仲裁的做法，允許其提起民事訴訟。民事訴訟通過(guò)對(duì)行政裁決進(jìn)行維持或者撤銷進(jìn)而對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)作出司法裁判。

（三）質(zhì)疑程序納入磋商，取消前置

《政府采購(gòu)法》第51條規(guī)定，供應(yīng)商可以對(duì)有疑問(wèn)的事項(xiàng)向采購(gòu)人提出詢問(wèn)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)；第52條規(guī)定了質(zhì)疑程序。盡管從立法原意來(lái)看，引發(fā)詢問(wèn)和質(zhì)疑的事項(xiàng)似有不同，但兩者作為民事主體之間的私立救濟(jì)手段，在本質(zhì)上并無(wú)差別。

質(zhì)疑前置對(duì)矛盾的解決起到了過(guò)渡和分流作用，但遵循從質(zhì)疑到訴訟的程式化救濟(jì)程序，使得采購(gòu)程序停滯，供應(yīng)商權(quán)利得不到及時(shí)的救濟(jì)。貫徹多元和高效原則，強(qiáng)化采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商合法利益的實(shí)質(zhì)化保護(hù)，可考慮取消質(zhì)疑前置程序（王旭，2013；張澤明，2021）。供應(yīng)商若認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到損害，可以直接向負(fù)責(zé)的主管部門投訴/申請(qǐng)行政裁決。

在接到供應(yīng)商投訴后，糾紛解決部門可首先通知相關(guān)當(dāng)事人，鼓勵(lì)雙方在一定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行充分磋商達(dá)成和解，糾紛解決部門可依據(jù)雙方協(xié)議暫停調(diào)查，此協(xié)議書可作為監(jiān)督管理部門對(duì)具體行為進(jìn)行監(jiān)督審查的依據(jù)；若雙方在時(shí)限內(nèi)未能協(xié)商一致，則監(jiān)督管理部門在事實(shí)調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上依法作出處理決定。將磋商納入糾紛處理程序內(nèi)，一方面，在監(jiān)管部門的介入之下，采購(gòu)人對(duì)問(wèn)題的處理會(huì)相對(duì)慎重，不至像對(duì)待質(zhì)疑一樣流于形式；同時(shí)也鼓勵(lì)了采購(gòu)人與供應(yīng)商自行改正其不規(guī)范的行為，提高糾紛解決效率，減輕糾紛解決機(jī)構(gòu)的壓力。

（四）充分發(fā)揮調(diào)解作用

解決政府采購(gòu)糾紛需要發(fā)揚(yáng)新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立協(xié)會(huì)調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制。一方面，政府采購(gòu)協(xié)會(huì)作為行業(yè)自律組織，可以通過(guò)會(huì)員自律管理，發(fā)揮專業(yè)干預(yù)作用，參與糾紛解決。另一方面，糾紛解決機(jī)構(gòu)在處理糾紛中，可利用其資源優(yōu)勢(shì)厘清案情、直擊矛盾，在當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)上，形成調(diào)解協(xié)議。如前所述，深圳市財(cái)政局在行政裁決中使用行政調(diào)解頗具成效。按照司法最終原則，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議反悔的，可在法定期限內(nèi)尋求司法救濟(jì)。

（五）加快糾紛解決的電子化建設(shè)

搭乘互聯(lián)網(wǎng)快車，我國(guó)各地已陸續(xù)建立了政府采購(gòu)在線矛盾糾紛化解平臺(tái)。未來(lái)應(yīng)加快多元糾紛解決的電子化建設(shè)，有效對(duì)接線下糾紛解決方式，通過(guò)在線申請(qǐng)和解、調(diào)解和行政裁決等，縮短糾紛解決時(shí)間。細(xì)化惡意投訴管理制度，將“黑名單”制度與經(jīng)濟(jì)處罰相結(jié)合，通過(guò)電子化平臺(tái)進(jìn)行公示，避免監(jiān)管資源浪費(fèi)。

六、結(jié)語(yǔ)

GPA第18條“國(guó)內(nèi)審查程序”要求成員國(guó)或地區(qū)提供及時(shí)、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，使得供應(yīng)商可以通過(guò)該程序提出投訴（challenge）。完善的政府采購(gòu)市場(chǎng)糾紛解決機(jī)制，應(yīng)包括和解、調(diào)解、行政裁決、訴訟/仲裁等多種途徑，秉持多元、高效、獨(dú)立的原則，建立自力救濟(jì)與公力救濟(jì)相結(jié)合、訴與非訴相協(xié)調(diào)、行政與司法有效銜接的協(xié)同機(jī)制。

本文嘗試對(duì)政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行基礎(chǔ)性和體系性研究，囿于各種條件，仍有諸多局限之處。一是選取的樣本數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的信息公告，該類信息公告能否反映地方政府采購(gòu)糾紛解決的現(xiàn)狀和全貌尚存疑，需要更多地方數(shù)據(jù)支撐。二是對(duì)行政裁決的討論和設(shè)想系基于現(xiàn)有改革試點(diǎn)，并借鑒其他領(lǐng)域其他類型的糾紛解決機(jī)制進(jìn)行法理展開(kāi)，對(duì)其體系化的制度構(gòu)建及實(shí)施效果缺乏模型支持。三是關(guān)于現(xiàn)有質(zhì)疑前置程序的評(píng)價(jià)，主要來(lái)自作者對(duì)行業(yè)實(shí)踐的觀察，經(jīng)驗(yàn)性多于實(shí)證性。政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制是政府采購(gòu)制度改革的重要組成部分，盡管這一制度尚處于起步階段，卻是政府采購(gòu)領(lǐng)域在探索糾紛解決方面的有益嘗試，傳遞出了對(duì)現(xiàn)有制度的反思和創(chuàng)新。下一步應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)多元、高效、獨(dú)立的制度供給，預(yù)防和減少糾紛，提高解決效率，贏取當(dāng)事人信賴，完善政府治理，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。