常州市環(huán)境衛(wèi)生管理中心 蔣媛媛，錢 超，趙志萍

2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出，現(xiàn)代環(huán)境治理體系要落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。城市生活垃圾分類工作是當(dāng)前我國推進(jìn)環(huán)境治理重要舉措，也是構(gòu)建多元共建共治共享的現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要體現(xiàn)?；诖耍疚膰@生活垃圾分類市場化服務(wù)展開研究，通過分析垃圾分類市場化服務(wù)面臨的痛點(diǎn)，提出相應(yīng)的發(fā)展對(duì)策，為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和推進(jìn)城市環(huán)境治理現(xiàn)代化提供一定的理論借鑒。

一、我國城市生活垃圾分類市場化探索情況

（一）政府行政主導(dǎo)的垃圾分類傳統(tǒng)管理模式面臨的窘境

垃圾分類傳統(tǒng)管理模式中出現(xiàn)“官動(dòng)民不動(dòng)”問題。在我國城市生活垃圾管理體系中，政府承擔(dān)著設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)和監(jiān)督考核等重要職能，起到了決策和引導(dǎo)作用，然而政府還需承擔(dān)宣傳培訓(xùn)、監(jiān)督引導(dǎo)和分類效果考核等工作內(nèi)容，政府端“風(fēng)風(fēng)火火”層層動(dòng)員并完善垃圾分類政策，而居民端“冷冷清清”被動(dòng)配合街道社區(qū)的要求，最終的結(jié)果就是“政府顧不過來，公眾動(dòng)不起來”，多數(shù)居民認(rèn)為垃圾分類的直接目的是為了配合政府政策，并未讓居民產(chǎn)生認(rèn)同感。更為嚴(yán)重的是，行政主導(dǎo)的動(dòng)員思路對(duì)社會(huì)主體參與產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。例如，有的城市社區(qū)動(dòng)員居民垃圾分類的思路和“創(chuàng)新”做法包括招募志愿者值守垃圾桶，雇傭垃圾分類指導(dǎo)員或二次分揀員督促居民分類投放和垃圾分揀等，上述做法思路都是利用財(cái)政資金，對(duì)居民的垃圾投放行為進(jìn)行監(jiān)督和教育，以及對(duì)未按要求分類的垃圾進(jìn)行二次處理。然而垃圾分類持續(xù)性的特點(diǎn)讓絕大部分基層街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨持續(xù)性招募志愿者困境和持續(xù)性資金撥付困境。久而久之，動(dòng)員居民垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成演變成了動(dòng)員志愿者參與值守、指導(dǎo)以及再分揀的體現(xiàn)。此外，一旦行政監(jiān)督和財(cái)政支持的力度下降后，部分居民又恢復(fù)混投，極大地挫敗了真正分類參與者積極性，被動(dòng)形成的垃圾分類集體行為也將隨之瓦解。

（二）生活垃圾分類市場化服務(wù)試點(diǎn)模式分析

2015年1月，國家發(fā)改委聯(lián)合商務(wù)部等5部門聯(lián)合發(fā)布《再生資源回收體系建設(shè)中長期規(guī)劃》，其中明確提出了利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收。2020年新《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》再一次要求地方政府做好分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理體系建設(shè)。我國各地政府、相關(guān)企業(yè)、公益組織等近年來對(duì)垃圾分類模式進(jìn)行了大量的探索和研究，各地不斷涌現(xiàn)出許多商業(yè)模式案例，絕大多數(shù)采用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)切入垃圾分類領(lǐng)域的案例，有成功、有失敗、有堅(jiān)守。無論何種垃圾分類市場化服務(wù)模式，均處于萌芽階段，很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全自負(fù)盈虧?，F(xiàn)如今主流的垃圾分類市場化服務(wù)均是基于我國發(fā)達(dá)的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展興起的，公司首先開發(fā)自己的垃圾分類回收APP或建立類似的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，再通過布置投放設(shè)備并以現(xiàn)金或積分形式激勵(lì)參與分類的用戶，快速吸引用戶流量，公司再將所收集的高價(jià)值可回收物倒賣變現(xiàn)獲得利潤，同時(shí)此類服務(wù)還可從政府端的項(xiàng)目資金中獲得一部分服務(wù)收入。倘若沒有政府或大型企業(yè)的資金支持，此類公司很難發(fā)展。垃圾分類市場上，行業(yè)同質(zhì)化問題嚴(yán)重，主要都將重心放在分類回收過程上，形式較為單一，技術(shù)門檻低，且低附加值可回收物、廚余垃圾尚未形成資源化利用商業(yè)案例。以下對(duì)我國近年來主要的垃圾分類運(yùn)營模式進(jìn)行梳理和分析。

我國垃圾分類運(yùn)營模式按照大致方式可歸類為單一線上平臺(tái)回收模式和線上、線下組合模式兩類，以下分別進(jìn)行分析。[1]

1.單一線上平臺(tái)回收模式

單一線上平臺(tái)回收模式主要指通過線上平臺(tái)引導(dǎo)用戶線上預(yù)約、線下上門回收模式。該模式屬于輕資產(chǎn)運(yùn)營，隨著近年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及而得到大量應(yīng)用。如北京“再生活”平臺(tái)、上?！皭刍厥铡逼脚_(tái)、深圳“回收寶”平臺(tái)、上?！帮w螞蟻”平臺(tái)及支付寶“垃圾分類”平臺(tái)等。該類模式具有以下優(yōu)勢：（1）整合回收鏈條，減少中間環(huán)節(jié)。通過平臺(tái)管理，整編社會(huì)個(gè)體回收者、拾荒人員及回收站資源，快速打通廢品回收渠道，減少廢品回收中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，節(jié)約時(shí)間和運(yùn)輸成本。（2）線上下單，預(yù)約上門回收，當(dāng)場確認(rèn)返現(xiàn)或積分，信息相對(duì)公開透明。（3）回收商業(yè)模式具備一定延展性、生態(tài)性?；谄脚_(tái)用戶流量，延伸至日?？煜冯娚谭?wù)、二手交易、社區(qū)跳蚤市場、品牌推廣和精準(zhǔn)營銷等。此類模式以平臺(tái)廢品回收為切入口，逐漸構(gòu)建其社區(qū)綠色消費(fèi)的生態(tài)系統(tǒng)。

該模式的缺點(diǎn)：（1）用戶群體單一，不利于老年人使用；（2）該模式回收廢品以高價(jià)值為主，低價(jià)值可回收物仍無人問津，廚余垃圾分類引導(dǎo)效果更不理想；（3）此類模式技術(shù)門檻較低，可復(fù)制性強(qiáng)導(dǎo)致后期行業(yè)惡性競爭，且大量的拾荒群體和小作坊等“非正規(guī)軍”對(duì)此服務(wù)模式有一定的擠出效應(yīng)。

2.線上、線下組合模式

線上、線下組合模式指的是借助互聯(lián)網(wǎng)線上平臺(tái)與線下智能垃圾分類設(shè)備相互結(jié)合的方式進(jìn)行垃圾分類運(yùn)營的新型分類模式，與單一線上平臺(tái)回收模式相比，需線下布置一定數(shù)量的垃圾分類收集容器、分類運(yùn)輸工具及分類處理設(shè)施等。具有代表性的有上海市設(shè)立“綠色賬戶”環(huán)保積分機(jī)制、杭州“虎哥回收”模式、成都“綠色地球”模式、成都“奧北”模式、貴州“高遠(yuǎn)”模式、南京“志達(dá)”模式、上?！皭鄯噎h(huán)?！蹦Ｊ健⒄憬奥?lián)運(yùn)”模式及杭州“村口環(huán)?！蹦Ｊ降?，以上試點(diǎn)模式均采取在試點(diǎn)小區(qū)或單位內(nèi)布置收集容器，輔以居民的身份信息卡，同時(shí)在投放時(shí)人工溯源，該模式主要優(yōu)點(diǎn)在于通過積分獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)參與居民有一定的激勵(lì)作用，通過積分卡記錄用戶數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)積累到一定程度后未來可產(chǎn)生一定衍生價(jià)值。

此類模式的主要缺點(diǎn)：（1）前期設(shè)備投入要求較高，實(shí)施主體若缺乏強(qiáng)勁的資金回血能力作支撐，難以為繼，國內(nèi)已有多家相關(guān)企業(yè)因項(xiàng)目資金造血跟不上推進(jìn)速度而失??；（2）此類模式對(duì)于居民投放垃圾后二次溯源仍以人工分揀篩選為主，服務(wù)仍無法實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，也限制了該模式的發(fā)展。此外，一些采用定時(shí)定點(diǎn)的模式雖利好初期宣傳，但不適于“996”一族，于是上海、蘇州等地出現(xiàn)“易代扔”與“易丟丟”上門回收可回收物模式。

二、生活垃圾分類市場化服務(wù)模式面臨的痛點(diǎn)

從上述眾多案例分析可見，全國絕大部分生活垃圾分類市場化試點(diǎn)模式主要特點(diǎn)只是把“分類投放”這個(gè)環(huán)節(jié)單獨(dú)外包出來，進(jìn)行市場化試點(diǎn)，然而垃圾分類治理工作是系統(tǒng)性、全鏈條性工程，僅僅把分類投放環(huán)節(jié)外包，并沒有把分類收集、運(yùn)輸、處理等整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈條”外包，一方面，整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”由不同主體參與，資源回收企業(yè)分布不均，勢必造成分類標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐姆诸愄幚斫K端不匹配的矛盾，垃圾分類“產(chǎn)業(yè)鏈”并未真正建立起來。

（一）分類處理末端需要與分類收集環(huán)節(jié)無縫銜接

垃圾分類處理本身不是一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。其末端產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；I(yè)化發(fā)展將促進(jìn)垃圾分類可持續(xù)發(fā)展，目前我國垃圾處理仍以焚燒+填埋為主流處理方式，高附加值的可回收經(jīng)過市場自發(fā)調(diào)節(jié)，可基本實(shí)現(xiàn)資源化回收利用，但其回收體系仍以層層個(gè)體回收倒賣為主，缺乏規(guī)范化監(jiān)管，個(gè)別回收再利用企業(yè)以作坊生產(chǎn)，缺乏環(huán)保措施，有一定環(huán)境污染隱患；而對(duì)于低附加值的可回收物（生活垃圾中比3%—8%）、廚余垃圾（生活垃圾中占比36%—52%），受限于回收利用成本，進(jìn)而造成此兩大類仍混入其他生活垃圾處理，回收利用率仍較低，并加大生活垃圾常規(guī)處理終端壓力。

（二）分類體驗(yàn)感需要進(jìn)一步加強(qiáng)

體驗(yàn)感直接決定了一個(gè)產(chǎn)品或一種服務(wù)的可持續(xù)性，垃圾分類也需要一種持續(xù)調(diào)動(dòng)居民分類積極性的體驗(yàn)感。

分類投放設(shè)施要便于居民投放。目前國內(nèi)各地試點(diǎn)的垃圾分類市場化項(xiàng)目大多數(shù)采用機(jī)械箱體或智能箱體，每個(gè)箱體內(nèi)內(nèi)設(shè)1只240L普通垃圾桶作為內(nèi)膽，鑒于此，此類設(shè)備容積相對(duì)有限，而我國居民生活垃圾以可回收物和廚余垃圾居多，且可回收物體積大、廚余垃圾易腐爛發(fā)臭，加之城鎮(zhèn)地區(qū)住宅多以高層為主，居民家中一般缺乏上述兩類垃圾的存放空間，故居民小區(qū)內(nèi)分類收集容器需滿足不易滿溢、相對(duì)密封，且滿足不同人群作息等要求，進(jìn)而可回收物、廚余垃圾箱體需容量大、24小時(shí)開放，日產(chǎn)日清。分類激勵(lì)方式要直接高效。目前全國多地試點(diǎn)的市場化項(xiàng)目中，第三方服務(wù)公司以積分換物、積分兌現(xiàn)等方式激勵(lì)市民參與分類。然而，部分采用可回收物機(jī)械箱體的項(xiàng)目是居民分類投放后若干時(shí)間后再由項(xiàng)目工作人員開箱復(fù)核稱重上傳積分?jǐn)?shù)據(jù)，其過程有一定的延遲和誤差，與隨投隨積分的模式相比，后者更具有激勵(lì)性，無任何激勵(lì)的分類則更加挫傷居民參與垃圾分類積極性。

分類指導(dǎo)要及時(shí)跟上。居民投放垃圾時(shí)，若無指導(dǎo)人員復(fù)核指導(dǎo)，分類常識(shí)掌握不清，往往出現(xiàn)混投現(xiàn)象，一來加重了企業(yè)二次分揀難度，二來不利于分類習(xí)慣養(yǎng)成。

（三）生活垃圾分類離不開法治化管理

任何一個(gè)垃圾分類做得好的國家或地區(qū)，都是以法制為基礎(chǔ)[2]。在西方發(fā)達(dá)國家，多數(shù)都嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類，并有相關(guān)的法律約束。如日本對(duì)生活垃圾的分類有著十分嚴(yán)格而細(xì)致的規(guī)定，而且不同地區(qū)和街道也有著各自更為具體的規(guī)定，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源垃圾的回收再利用。在國內(nèi)，雖然在很多地方都搞過試點(diǎn)，但效果并不明顯。當(dāng)前，要做好垃圾分類工作，應(yīng)制定相應(yīng)的法律規(guī)則，賞罰結(jié)合，讓公民自覺地形成垃圾分類的意識(shí)，同時(shí)還應(yīng)創(chuàng)造條件方便市民對(duì)垃圾進(jìn)行分類。一方面我國垃圾分類相關(guān)立法過于原則，效力層級(jí)低，主要依托于各地方出臺(tái)的管理?xiàng)l例實(shí)現(xiàn)，法律的強(qiáng)制力不足、威懾力不夠。另一方面執(zhí)法上未能嚴(yán)格依法行政。首先，管理主體不明確。由于不同的法律法規(guī)賦予不同政府機(jī)關(guān)城市生活垃圾分類回收的管理權(quán)限，導(dǎo)致它們?cè)谔幚砭唧w事務(wù)時(shí)職能模糊，各部門之間相互推諉；其次，管理內(nèi)容不明了。法律規(guī)定過于原則、立法技術(shù)落后是主要原因。例如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條規(guī)定“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)”，究竟是哪些法律法規(guī)并不清楚，而且也沒有相應(yīng)的司法解釋。再次，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。由于缺乏統(tǒng)管部門和各部門設(shè)置機(jī)構(gòu)不合理的情況，各大城市在具體宣傳實(shí)施如何進(jìn)行垃圾分類、怎樣識(shí)別可回收和不可回收廢棄物，在運(yùn)輸和處理管理上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各城市在管理時(shí)做法各異。[3]

三、結(jié)論

（一）明確生活垃圾分類市場化服務(wù)模式中政府、企業(yè)、社會(huì)的任務(wù)

垃圾分類市場化服務(wù)的探索初衷應(yīng)該是政府通過財(cái)政資金購買服務(wù)，輔以企業(yè)人力、科技、宣傳投入，快速引導(dǎo)居民養(yǎng)成分類習(xí)慣，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居民自治，循序漸進(jìn)，逐步建立全社會(huì)“共建、共治、共享”的生活垃圾治理格局。[4]垃圾分類是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)，現(xiàn)階段生活垃圾分類市場化服務(wù)企業(yè)盈利能力普遍偏弱，而政府采購市場化服務(wù)模式，可幫助此類企業(yè)在運(yùn)營中逐步降低成本，再實(shí)現(xiàn)運(yùn)營盈利，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。因此，生活垃圾市場化服務(wù)模式在推進(jìn)全民生活垃圾分類漫長過程的初期中必不可少，但將財(cái)政資金長期投入在購買分類設(shè)施、分類設(shè)備及低效率的服務(wù)上并不可取。

這就決定了政府的主要任務(wù)是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制定垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)，確定各個(gè)利益主體在垃圾分類工作中的責(zé)任和義務(wù)，制定垃圾處理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及收取[5]。企業(yè)的主要任務(wù)是將盈利能力作為落腳點(diǎn)，通過創(chuàng)新與變革商業(yè)模式中的定位、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、資源調(diào)配與變現(xiàn)能力、盈利模式、自由現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)和企業(yè)價(jià)值，從面使整個(gè)“產(chǎn)業(yè)鏈”盈利。社會(huì)的主要任務(wù)是高校、科研機(jī)構(gòu)、媒體、NGO等社會(huì)組織，對(duì)垃圾分類的理論、制度設(shè)計(jì)進(jìn)行專業(yè)研究，宣傳、動(dòng)員和教育。

（二）居民仍是生活垃圾分類的源頭與主力軍

生活垃圾分類的起點(diǎn)是居民。習(xí)近平總書記指出分類工作路徑：“要加強(qiáng)科學(xué)管理，形成長效機(jī)制，推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成”。破解生活垃圾分類的源頭仍是調(diào)動(dòng)居民參與分類的積極性，而公眾參與垃圾分類的核心在于意識(shí)的內(nèi)在化，公眾垃圾分類意識(shí)的內(nèi)在化一是需要通過強(qiáng)制措施和垃圾收費(fèi)引導(dǎo)源頭減量和分類投放，通過法律、收費(fèi)制度等方式促使全民參與其中；二是需要通過適當(dāng)正向激勵(lì)激發(fā)公眾參與分類的認(rèn)同感和共鳴感，宣傳、教育、自治等方式是垃圾分類成功的終極形態(tài)。與此同時(shí)，基于垃圾分類實(shí)踐形成的共治機(jī)制，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和促進(jìn)中國城市環(huán)境治理現(xiàn)代化具有重要示范意義。

（三）理順垃圾分類治理鏈條，培育龍頭企業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，降低邊際成本

我國垃圾分類工作尚處于初期階段，初期通過扶持低附加值資源再生的龍頭企業(yè)，通過規(guī)?；?、集約化提高諸如玻璃、塑料等低附加值可回收物、廚余垃圾回收利用率，提高企業(yè)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、降低運(yùn)營成本。支持和引導(dǎo)上述末端企業(yè)進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或靜脈產(chǎn)業(yè)園[6]，鼓勵(lì)企業(yè)推行清潔生產(chǎn)，提升再生利用技術(shù)；逐步將垃圾再生利用納入全國碳交易平臺(tái)[7]，為企業(yè)提供碳交易收入，提高盈利能力。