韓柯子

(中國政法大學(xué) 城市發(fā)展與治理研究院，北京 100088)

1 文獻綜述與問題提出

縣城及縣域歷來是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要空間、國家治理體系的堅定磐石?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出“強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心”，“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”[1]。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)進一步提出“科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向”，具體措施為加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展[2]。作為城鎮(zhèn)化的重要載體，縣城也是學(xué)界研究的熱點，關(guān)于縣城城鎮(zhèn)化的已有研究主要集中在以下四個方面。

一是在縣城城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及價值方面，學(xué)者們認為縣城是我國城鎮(zhèn)化體系的重要環(huán)節(jié)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化實質(zhì)是以縣域為中心、以中小城鎮(zhèn)為主要載體，通過吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)自下而上的城鎮(zhèn)化發(fā)展[3]，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口向縣城轉(zhuǎn)移，各類生產(chǎn)要素諸如資本、技術(shù)、信息等也向城鎮(zhèn)集中[4]55-73?？h城是縣域的政治、經(jīng)濟、文化、教育、醫(yī)療中心，具有疏通城鄉(xiāng)發(fā)展要素、實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、平衡區(qū)域發(fā)展的作用[5]，強化縣城城鎮(zhèn)化有利于銜接新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，從整體上實現(xiàn)要素資源的均衡優(yōu)化和有機擴散[6]。

二是在縣城城鎮(zhèn)化的問題方面，人口、資本、政策及相關(guān)改革措施是學(xué)術(shù)界圍繞縣城城鎮(zhèn)化研究的重要方面，學(xué)者們認為縣域經(jīng)濟的落后不僅使得資本和人才流向大中城市，而且農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移也喪失了工作機會，從而阻滯了縣域經(jīng)濟的發(fā)展和縣城城鎮(zhèn)化進程[7]。有學(xué)者通過“政策工具—政策建設(shè)場域—政策力度”的政策文本分析發(fā)現(xiàn)，過去較長一段時期內(nèi)縣城發(fā)展受政策支持不夠，使得縣城發(fā)育畸形、功能不足、集聚效應(yīng)低，也是阻礙縣城發(fā)展的重要原因[8]。關(guān)于影響縣城城鎮(zhèn)化因素的研究，總體圍繞“人、地、錢”展開，戶籍制度、農(nóng)民工就地市民化、土地制度、投融資體制等方面是學(xué)界廣泛探討的熱點[9]。

三是在縣城城鎮(zhèn)化的特征方面，呈現(xiàn)出以下特點：第一，縣城城鎮(zhèn)化水平總體上落后于全國城鎮(zhèn)化水平，有學(xué)者研究2010—2019年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，縣城人口占縣域人口的比重從19.2%提高到23.1%，大幅低于總體城鎮(zhèn)化的推進速度[10]；第二，教育是吸引農(nóng)民進城、推進縣城城鎮(zhèn)化的重要動力，有學(xué)者認為農(nóng)民進城的目的以生活與教育為主，日益普遍的縣城“半工伴讀”在一定程度上推動了城鎮(zhèn)化的進程[11]；第三，不同類型縣城推進城鎮(zhèn)化的道路不同，在縣城載體說[12]、最佳地理單元說[13]的基礎(chǔ)上，有學(xué)者進一步區(qū)分了衛(wèi)星縣城、節(jié)點縣城和一般縣城等不同類型的縣城，并對此展開研究[14]。

四是在縣城城鎮(zhèn)化的路徑方面，總體上可概括為通過提升縣城吸引力、聚集生產(chǎn)要素和推進制度改革等來提高縣城城鎮(zhèn)化水平[10]。具體來看，提高縣城人才吸引力，需要以特色產(chǎn)業(yè)為支撐發(fā)展縣域工業(yè)，實施差別化政策，以回流創(chuàng)業(yè)為途徑解決人才瓶頸問題[15]，提供就業(yè)機會和保障基本公共服務(wù)[16]。提高生產(chǎn)要素集聚，從打造人居環(huán)境、理順產(chǎn)業(yè)體系、優(yōu)化空間格局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系入手，推動生產(chǎn)資源向縣城集聚[10]。推進制度建設(shè)保障，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)[17]，發(fā)揮特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的支撐作用[3]。

總體來看，現(xiàn)有關(guān)于縣城城鎮(zhèn)化的研究視角比較多元，內(nèi)容比較豐富。但研究立足點存在兩個方面的局限：一方面，多數(shù)研究沒有基于以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)這一背景，而在這一全新背景下推進縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)與之前相比在邏輯動因上有較大不同；另一方面，現(xiàn)有研究多數(shù)從單純的縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度進行研究，沒有兼顧縣城治理，而高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理是縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的兩個方面，有必要將其納入統(tǒng)一體進行研究，這也是本文研究的出發(fā)點和立足點。

2 推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯動因

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展格局的背景下，以縣城為基本單元構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，既是遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律的必然結(jié)果，更是契合人口結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實選擇。

2.1 構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展格局的內(nèi)在依托

構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是我國應(yīng)對百年未有之大變局的重大戰(zhàn)略，這并不是基于新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿接绊懙臋?quán)宜之計，而是基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段以及復(fù)雜國際環(huán)境下的重大戰(zhàn)略部署，是較長時期內(nèi)我國經(jīng)濟社會發(fā)展必須堅持的重要方向。以縣城為核心的縣域經(jīng)濟是我國經(jīng)濟體系的重要組成部分，是深挖潛力內(nèi)需、擴大有效投資的重要場域，能夠在構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展格局中發(fā)揮其天然的基礎(chǔ)性、根本性作用。

一是縣城及縣域經(jīng)濟總量大，內(nèi)需潛力巨大。首先，從總量看，2020年縣及縣級市GDP總量接近全國的40%，其中縣城及縣級市城區(qū)的GDP約占全國的近1/4[18]。其次，從人口規(guī)?？矗h及縣級市戶籍人口約9億，常住人口約8億，分別占全國的約64%、57%，其中縣城和縣級市城區(qū)常住人口合計約2.5億，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%[19]。再次，從投資消費的潛力看，居民人均消費支出縣城僅為地級及以上城市的2/3左右[18]，在市政設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等方面縣城存在短板弱項，通過加強縣城建設(shè)，既可以形成當(dāng)期投資，拉動生產(chǎn)和消費，同時通過投資改善縣城軟硬件環(huán)境，有助于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新的項目建設(shè)，產(chǎn)生新增就業(yè)，促進居民增收和消費，形成乘數(shù)效應(yīng)和良性循環(huán)。

二是加強縣城建設(shè)對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和培養(yǎng)新市民意義重大?？h城聯(lián)系城鄉(xiāng)，是許多新市民的第一個落腳點，與地級以上城市相比，縣城離農(nóng)民原有生產(chǎn)資料和原有生活社交圈子近，又能享受城市生產(chǎn)生活方式，尤其是教育醫(yī)療條件對農(nóng)民具有較大的吸引力，這種特殊的天然載體往往使縣城成為許多城市新移民的第一個落腳點，也是新移民新人生的第一個培訓(xùn)站。2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.7%[20]，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在一定差距，從常住人口城鎮(zhèn)化率看，以城鎮(zhèn)化率達80%估算，未來仍有2億左右鄉(xiāng)村人口進入城鎮(zhèn)；從市民化角度看，城鎮(zhèn)化尚處于中期，未來還有4億多鄉(xiāng)村人口將成為市民。因此，基于龐大的城市化需求潛力，推動以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)既能支撐農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，又能通過城鎮(zhèn)化激活龐大的內(nèi)需市場，為雙循環(huán)經(jīng)濟體系的構(gòu)建提供不可或缺的內(nèi)在依托與回旋空間。

2.2 順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的客觀要求

從全球城市發(fā)展的歷史規(guī)律來看，基本遵循從城鎮(zhèn)化到城市化，再到都市圈和城市群化的歷程。1978—2021年，我國的城鎮(zhèn)化率從17.9%快速提升到64.7%，城鎮(zhèn)化進程已進入中后期，產(chǎn)業(yè)和人口主要向大都市圈城市群集聚的態(tài)勢愈發(fā)明顯[21]。全球化資源配置程度的提高推動了城市空間和組織形態(tài)的變革，資源配置最優(yōu)和多維度功能整合的城市發(fā)展規(guī)律客觀上推動城市走向集聚集群時代，由中心城市及周邊城鎮(zhèn)組成緊密結(jié)合的都市圈或城市群成為全球主要經(jīng)濟體最具效率的城市空間形態(tài)[22]。

改革開放以來，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟的率先發(fā)展，包括人口在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素快速向珠三角和長三角集聚，出現(xiàn)持續(xù)的“孔雀東南飛”。20世紀(jì)90年代尤其是鄧小平南巡講話后，改革開放向內(nèi)陸縱深推進，“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在推動經(jīng)濟發(fā)展、促進勞動力就地轉(zhuǎn)化就業(yè)的同時，也催生了一批中小城鎮(zhèn)，引發(fā)社會各界對城鎮(zhèn)化的關(guān)注和探索[23]。20世紀(jì)末伴隨著我國應(yīng)對全球金融危機、加入WTO和對生態(tài)環(huán)境的重視，小城鎮(zhèn)集聚和輻射能力弱、產(chǎn)業(yè)層次低、抗風(fēng)險能力差等問題日益顯現(xiàn)，小城鎮(zhèn)對農(nóng)村富余勞動力的吸納能力減弱。全球化產(chǎn)業(yè)布局分工的調(diào)整促使大城市形成優(yōu)于小城鎮(zhèn)的集聚效益，以大城市為核心帶動周邊城市和小城鎮(zhèn)形成錯落有致、協(xié)同融合的產(chǎn)業(yè)體系和城鎮(zhèn)體系，城市之間、城鎮(zhèn)之間依托協(xié)作形成緊密分工而非單純的行政隸屬關(guān)系成為市場經(jīng)濟條件下城市空間協(xié)同的主流方式。

總體來看，在我國以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局下，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于推動城鄉(xiāng)要素協(xié)同流動，推動不同縣城分類發(fā)展，構(gòu)筑支撐鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點，縮小地區(qū)差異與城鄉(xiāng)差距，提升公眾的幸福感和獲得感。

2.3 適應(yīng)人口發(fā)展轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實選擇

隨著三孩政策效應(yīng)逐步消退、城市化推進、受教育水平提升，我國總和生育率未來可能大幅下滑至1.0～1.2的水平，預(yù)計“十四五”時期可能出現(xiàn)負增長。從學(xué)者的已有研究來看，以較為樂觀的總和生育率穩(wěn)定在1.8測算，2050年和2100年我國人口規(guī)模分別約為13.2億和10.8億，若以較為悲觀的總和生育率1.0測算，屆時人口規(guī)模分別為12.5億和5.5億[24]，均大幅低于現(xiàn)有人口規(guī)模，在人口結(jié)構(gòu)上更不容樂觀，2020年老年人口總數(shù)達2.64億，占總?cè)丝诘?8.7%[25]，青年人及嬰幼兒占比持續(xù)下降?！兑庖姟分忻鞔_提出引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，在上述城市化和人口發(fā)展態(tài)勢下，越來越多的地區(qū)和中小城市將陷入人口收縮縣城行列，這就要求縣城發(fā)展需要積極適應(yīng)人口發(fā)展的轉(zhuǎn)向。

3 以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的困境約束

縣城是縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵部分，同時也是直接面向基層治理的依托平臺。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既離不開城鄉(xiāng)經(jīng)濟要素如產(chǎn)業(yè)、人口、土地等的協(xié)同推進，更需要審視治理體系和治理能力領(lǐng)域面臨的現(xiàn)實梗阻。

3.1 縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財政自給率低

與城市經(jīng)濟相比，縣域經(jīng)濟具有鮮明的農(nóng)村性、地域廣闊性、發(fā)展不平衡性等特征。通過對全國1 865個縣(市)觀察，發(fā)現(xiàn)2019年縣(市)GDP均值為203億元，其中不足100億元的達到761個，占比40.1%，有1 033個縣(市)第二產(chǎn)業(yè)增加值不足50億元[26]。2019年我國GDP為99.1萬億元[27]，根據(jù)《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國共有2 846個縣級行政單位[28]，依此簡單計算，平均每個縣級行政單元的GDP為348億元，由此可見，縣域與市區(qū)相比經(jīng)濟實力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐較為薄弱；從財政收支來看，經(jīng)濟增速放緩疊加房地產(chǎn)發(fā)展壓力，地方政府尤其是縣級財政壓力加大，特別是疫情防控、生態(tài)環(huán)境治理、應(yīng)對人口老齡化、推進基本公共服務(wù)均等化等都需要增加剛性財政支出，對土地出讓金等非稅收入的依賴加深，部分縣城嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付，財政質(zhì)量問題比較突出。

上述情況使得縣級財政在縣城建設(shè)方面明顯乏力，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)，縣城建設(shè)整體上更依賴自籌資金，貸款比例小。2020年縣城市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中自籌資金占比26.8%、地方財政撥款占比26.0%、其他資金占比21.6%、國內(nèi)貸款占比5.1%[29]86-87，從城市來看，上述四項分別為23.0%、25.5%、14.4%和16.9%[29]18-19，在結(jié)構(gòu)上與縣城有較大差異，尤其是在貸款占比方面，縣城占比較低，比城市平均低11.8個百分點。

3.2 部分縣城已進入人口收縮行列

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，一些中心城市、大城市在人口快速集聚和城區(qū)持續(xù)擴大的同時，部分中小城市、邊緣城市面臨著不斷收縮的現(xiàn)實。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，人口增加的地級行政區(qū)有184個，人口減少的地級行政區(qū)有149個[30]。有學(xué)者對660個不同類型的城市2007—2016年間的人口數(shù)據(jù)進行研究，將連續(xù)3個自然年人口負增長的定為收縮型城市，發(fā)現(xiàn)有80個城市出現(xiàn)不同程度的人口收縮[31]。也有學(xué)者利用夜間燈光大數(shù)據(jù)進行度量，發(fā)現(xiàn)全國2 800多個縣級行政單元中有191個處于人口持續(xù)下降狀態(tài)[32]，這些都說明我國縣城的人口收縮問題已到了不得不重視的地步，尤其是西部地區(qū)受自然條件制約，人口收縮的問題更為突出。

3.3 部分縣城土地資源錯配，人地關(guān)系失衡

建設(shè)用地是城市發(fā)展的空間載體，其人均水平可在一定程度上反映城市土地供應(yīng)的現(xiàn)狀和合理程度?！笆濉逼陂g，我國設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)建設(shè)用地占全國比重下降0.2個百分點，年均增速較全國低0.7個百分點，人口增速較全國高1.1個百分點，占全國比重增加0.3個百分點(1)根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》(2015—2020年)相關(guān)數(shù)據(jù)筆者加總計算所得。，這說明人口規(guī)模越大的城市用地集約程度越高?？h城建成區(qū)面積從2010年的16 583平方公里[33]80，提高到2020年的20 867平方公里[29]75，增長了25.8%，而同期縣城人口從12 637萬人[33]80提升到14 055萬人[29]76，僅增長11.1%，人口的增長落后于城市建成區(qū)面積的增長，導(dǎo)致土地供需錯配、人地關(guān)系失衡。

長期以來，由于缺乏對土地資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管護，土地剛性需求與低效供給的矛盾比較突出。不同規(guī)模縣城的土地供需差異較大，規(guī)模越大的縣城，人口集聚趨勢越強，但土地供給相對較少；規(guī)模較小的縣城，人口增長停滯或者凈流出，土地供給相對過剩。同時，農(nóng)民工就地城市化中出現(xiàn)“工作在縣城，生活在農(nóng)村”的普遍現(xiàn)象，加之農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，土地紅線約束大，土地要素的市場化配置改革緩慢，人地分離的情況在一定時期內(nèi)仍會存在。

3.4 公共服務(wù)設(shè)施總體發(fā)展較快，但存在結(jié)構(gòu)性差距

近年來，隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的持續(xù)推進，縣域教育醫(yī)療整體水平已有較大提升，但仍存在結(jié)構(gòu)性短板。在教育方面，縣域人均教育資源總體上較市轄區(qū)充裕，但縣域教師質(zhì)量整體上不如城市。在醫(yī)療方面，2018年縣域平均每10萬人擁有醫(yī)院、醫(yī)院床位、醫(yī)師數(shù)量分別為1.7個、300.1張、172.7人[34]，分別為市轄區(qū)平均水平的46%、38%、41%(2)根據(jù)《2018年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中對比縣城數(shù)據(jù)和市轄區(qū)數(shù)據(jù)計算所得。，總體上仍有較大的短板。

從交通路網(wǎng)密度看，2020年縣城路網(wǎng)密度平均為6.9公里/平方公里[29]72，相當(dāng)于同期設(shè)市區(qū)平均水平(7.1公里/平方公里[29]4)的97.3%，兩者較為接近。從市政普及率看，2020年縣城公共供水普及率96.7%、燃氣普及率89.1%、排水管道密度9.6公里/平方公里[29]72-73，從城市來看上述三項指標(biāo)分別為99.0%、97.9%和11.1[29]4-5，總體上看，縣城的公共服務(wù)與城市相比仍存在較為明顯的差距。同時受經(jīng)濟發(fā)展水平、財政自給能力、人口密度和城鎮(zhèn)化水平等因素的影響，不同縣城基本公共服務(wù)供給效率也存在差異[35]。

3.5 縣城治理面臨多重約束

從當(dāng)前的治理實踐來看，我國縣城治理體系中還存在與新型城鎮(zhèn)化不匹配的體制性和機制性約束，與人民對美好生活的期盼還有一定差距。

第一，治理手段和方式仍有較大的創(chuàng)新空間。縣城治理既不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理，也不可能單純依靠行政力量和大包大攬的管理方式。在某種意義上，治理手段的多樣化和治理方式的創(chuàng)新程度會直接影響到治理效能。相較于大城市激烈的競爭和創(chuàng)新需求而言，縣城在治理手段和方式的轉(zhuǎn)變上還有很大的創(chuàng)新空間。一是市場化力量的運用相對不足。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供方面，市場主體可以發(fā)揮更多的積極作用，尤其在財政硬約束情況下，合理利用社會資本，加大引入市場機制就極為重要。二是社會化程度不高。在公共服務(wù)和社會治理方面，很多縣城的行業(yè)協(xié)會、民間組織、志愿團體等社會組織發(fā)育不夠成熟，難以有效承擔(dān)城鎮(zhèn)化過程中政府轉(zhuǎn)移出來的一些社會職能。三是治理的精細化程度較低。城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量難以得到充分保障，不少城鎮(zhèn)仍處于粗放式管理階段，治理的法治化、信息化程度不高，管理方式也缺乏靈活性和創(chuàng)新性。四是部分地區(qū)城鎮(zhèn)化貪大求快，基層治理方式未與時俱進，尤其是個別地區(qū)通過集中安置等方式強制農(nóng)民集體上樓，把散居的農(nóng)戶人為變成集中居住的居民，而農(nóng)民身份和生產(chǎn)生活習(xí)慣仍未轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致一些治理上的問題。

第二，縣城社區(qū)居民自我治理的組織化程度較低、功能還不夠健全。城鎮(zhèn)的建設(shè)與管理既離不開基層政府的引導(dǎo)和推動，也離不開居民的積極參與和自我服務(wù)，但總體上，縣城的社區(qū)發(fā)育仍顯不足。一是在情感認同上，縣城的人際關(guān)系相對大城市更為緊密，這種準(zhǔn)熟人社會的直接人際交往超過了對社區(qū)的認同感，社區(qū)自治尚未成為居民的自覺行為。二是在功能發(fā)揮上，社區(qū)居委會漸趨行政化。這既部分源于居委會在財務(wù)、人事等方面對基層政府的依賴，也部分因為上級職能部門把大量行政事務(wù)下放給社區(qū)，加之街道辦受人員編制、經(jīng)費管理及績效考核等方面的多重約束，也不得已將部分管理職能向居委會延伸。三是在居民參與上，社區(qū)層面的參與主體以黨員和老年人為主，尤其是退休黨員為主，年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)等存在不同程度的失衡，很多新建社區(qū)在居民自治層面也缺乏成熟的居民參與渠道和運行機制，社區(qū)對居民訴求的回應(yīng)能力和影響力也相對較弱。

第三，城鎮(zhèn)體系“多規(guī)合一”的推進還不夠深入。早在2013年的中央城鎮(zhèn)化工作會議上就提出建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，我國“十三五”規(guī)劃綱要更明確要求以市縣級行政區(qū)為單元推進“多規(guī)合一”[36]?！笆奈濉睍r期縣城在發(fā)展和治理中進一步深化“多規(guī)合一”還有非常艱巨的任務(wù)。一是因為長期以來“條塊分割”的行政體制在縣級層面比較突出，出現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等在縱向和橫向上多規(guī)并行、復(fù)雜交錯的局面。二是部分城市區(qū)劃調(diào)整后縣市之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，在規(guī)劃上沒有很好地銜接和調(diào)整，缺乏層級和空間上的重新整合。三是受短視化發(fā)展思路和粗放式城鎮(zhèn)建設(shè)的影響，往往新舊規(guī)劃之間互相矛盾，缺乏統(tǒng)一性，加之地方政府政績考核的壓力，城市用地盲目擴張和開發(fā)，也嚴(yán)重影響到其他規(guī)劃的執(zhí)行效果。四是從公共資源的配置來看，一些非縣政府駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集了較多的人口和產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)具備了小城市甚至中等城區(qū)的形態(tài)，但基層政府的管理權(quán)能和公共資源的配置仍然是根據(jù)鎮(zhèn)一級的標(biāo)準(zhǔn)來確定，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象，既無法保障基層政府管理職能的充分發(fā)揮，也與當(dāng)?shù)孛裆枨笥休^大的差距。

4 以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進路徑

新時期推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要按照《意見》明確指出的順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，系統(tǒng)研究、審視和破解縣城現(xiàn)實存在的產(chǎn)業(yè)、人口、土地、公共設(shè)施及城市治理等方面的問題，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系[37]，因地制宜補齊短板、補強弱項，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，推進縣城高效治理。

4.1 從發(fā)展的視角，推進縣城“事財人地”關(guān)系優(yōu)化，促進縣城高質(zhì)量發(fā)展

在城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)驅(qū)動要素作用發(fā)揮逐漸減弱的情形下，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要調(diào)整縣級事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，優(yōu)化人口、土地、資本等生產(chǎn)要素，培育和釋放發(fā)展新動能。

第一，完善與事權(quán)相匹配的縣級財權(quán)機制。促進經(jīng)濟增長和保持社會穩(wěn)定是縣級政府的重要職能，在分稅制和轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)有財政框架下，實現(xiàn)兩種目標(biāo)，要么調(diào)整財政收入分配比例，要么調(diào)整財政支出責(zé)任，以實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)平衡。這一方面需要以縣級屬地實際需求為導(dǎo)向，優(yōu)化縣級財政的職能，厘清支出責(zé)任，完善動態(tài)調(diào)整機制，在國家財政改革發(fā)展中向縣級傾斜，建立縣級財政可持續(xù)發(fā)展機制；另一方面，在推進高質(zhì)量發(fā)展的過程中改革轉(zhuǎn)移支付機制，針對五類不同縣城的財力差距實際，對重點生態(tài)功能區(qū)、基本公共服務(wù)薄弱區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難區(qū)開展差異化的財政轉(zhuǎn)移支付[38]。同時，以流域為抓手開展生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化和生態(tài)補償探索試點，完善地區(qū)間、流域上下游之間的市場化補償機制，實現(xiàn)資金、產(chǎn)業(yè)、人才等全要素補償。

第二，充分發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，吸引多元資本參與縣城建設(shè)。資金投入不足是大多數(shù)縣城普遍存在的問題，一方面需要繼續(xù)發(fā)揮政府投資的乘數(shù)效應(yīng)，綜合考慮各類縣城的發(fā)展基礎(chǔ)、資金需求規(guī)模、未來收益、財務(wù)收支平衡能力等，合理確定投資周期和階段性計劃，綜合使用各類政策性資金工具，最大程度發(fā)揮政府財政投資的作用；另一方面，要充分利用市場機制，對準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項目，創(chuàng)新投融資模式，如利用EOD(Ecology-oriented Development，生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展) “肥瘦搭配”的模式特點吸引市場化的產(chǎn)業(yè)資本、金融資本聯(lián)動投入?yún)⑴c縣城建設(shè)。同時，在合理控制總體負債率的基礎(chǔ)上，利用開發(fā)性金融、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金、專項企業(yè)債券等工具進行融資支持，帶動社會資本參與縣城建設(shè)的積極性。

第三，防范化解縣級政府債務(wù)風(fēng)險。縣城建設(shè)的合理性與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核機制密切相關(guān)，要制定和完善五類縣城不同的分類考核政績體系，把民生、生態(tài)環(huán)保、公眾滿意度等指標(biāo)納入干部晉升評價體系。逐步降低縣級政府對“土地財政”的依賴，嚴(yán)防炒作房地產(chǎn)。制定逐步降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，實施總量和結(jié)構(gòu)雙控，優(yōu)化債務(wù)負面清單，加強新增債務(wù)項目論證可行性審查。

第四，以城鄉(xiāng)土地同權(quán)化和土地資源配置市場化為導(dǎo)向深化土地改革。土地是最寶貴的資源之一，從整體上看，我國耕地潛力和用地需求之間存在不平衡，耕地可開發(fā)潛力主要在西部，而新增建設(shè)用地需求主要在東部和中部，土地市場存在一定的流動性障礙，耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地要素配置在不同區(qū)域內(nèi)流動存在制度性約束。一是打破不同城市主體絕對均衡發(fā)展的桎梏，加快推進新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，對人口增長的城市加大建設(shè)用地供給，反之則減少土地供給，并通過市場交易機制使退出建設(shè)用地的地區(qū)獲得資金支持，使建設(shè)用地不足的地區(qū)獲得相對足夠的土地供應(yīng)。二是放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地大市場，優(yōu)化土地資源在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的空間配置。三是進一步推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，完善農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口后的土地退出機制，保障進城落戶農(nóng)民原有土地收益，使農(nóng)民進城無后顧之憂。

4.2 從治理的視角，優(yōu)化治理體系，助推縣城高效能治理

“十四五”時期的城鎮(zhèn)化建設(shè)將進一步強調(diào)從增量擴張向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)向，這也意味著城鎮(zhèn)治理體系需要不斷適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，以高效能治理賦能高質(zhì)量發(fā)展。

第一，強化黨建引領(lǐng)，促進縣域治理的協(xié)同化。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)領(lǐng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)各項工作的核心原則。一是加強黨委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在省、市、縣各個層級統(tǒng)一思想、統(tǒng)籌規(guī)劃，在縱向關(guān)系上努力避免省—市體制和省—縣體制并立后形成新的二元格局。二是發(fā)揮黨在縣城各職能部門間的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，避免城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)過程中部門之間各自為政，在土地利用、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)布局和民生保障等方面突破碎片化的體制障礙，形成相互匹配和協(xié)同發(fā)展的合力優(yōu)勢。三是加強基層黨組織建設(shè)，切實強化黨員與人民群眾之間的聯(lián)系，發(fā)揮黨員在基層治理中的模范帶頭作用，充分整合基層政府、社會組織、企事業(yè)單位的力量，激發(fā)基層治理的活力。

第二，以民生服務(wù)為抓手，回歸城鎮(zhèn)治理的人本化。城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目的是實現(xiàn)人民對美好生活的向往，讓農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民都能共享改革發(fā)展的成果，充分保障民生既是檢驗新型城鎮(zhèn)化成效的主要內(nèi)容，也是各項工作任務(wù)的重要抓手。一要轉(zhuǎn)變觀念，城鎮(zhèn)化的資源投入標(biāo)準(zhǔn)要圍繞人的發(fā)展需求而非行政層級建制約束，對于實力強的縣城、超大鎮(zhèn)，要加大公共服務(wù)的資源投入，使之與人口及經(jīng)濟規(guī)模相匹配，既要防范一哄而上的“假性城市化”，也要避免權(quán)責(zé)不符的“小馬拉大車”。二要繼續(xù)加強人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與群眾接觸較為頻繁，諸多工作均直接服務(wù)群眾，要通過對基層部門的便民化、親民化改造，努力踐行以人為本。三要豐富城鎮(zhèn)居民的利益表達途徑和參與機制，充分了解真實的民生需求，及時化解城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的社會矛盾，不斷彌補公共服務(wù)體系的短板。

第三，以賦能街鎮(zhèn)為動力，提升城鎮(zhèn)治理的自主化。繼續(xù)深化“放管服”改革在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，主動為街鎮(zhèn)賦權(quán)增能，提升街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層治理體系中的主體地位，而非傳統(tǒng)意義上政府職能部門的末端延伸和政策執(zhí)行的工具化載體。一是實現(xiàn)資源服務(wù)與事權(quán)相匹配，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)完善直接面向企業(yè)和群眾的行政審批、公共服務(wù)等事項，實行“一站式服務(wù)”，爭取簡單事項村社辦理、復(fù)雜事項街鎮(zhèn)解決。二是借鑒推廣一些地方探索的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報告”“網(wǎng)格化辦理、組團式服務(wù)”等改革創(chuàng)新經(jīng)驗[39]，推動資源服務(wù)下沉，強化事權(quán)和激勵保障，推進基層減負，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的治理效率。三是在法律法規(guī)方面適當(dāng)進行調(diào)整修訂，對于一些規(guī)模較大的街鎮(zhèn)，可以賦予其在財政統(tǒng)籌、人員編制、機構(gòu)設(shè)置等方面更大的靈活性和自主性，并在街道體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的融合轉(zhuǎn)化上予以更多的法律保障。

第四，以共建共治共享為路徑，推動縣城治理主體的多元化。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，大量農(nóng)村人口進入縣城居住，角色和身份認同都亟待轉(zhuǎn)變，而城鎮(zhèn)公共事務(wù)也日趨復(fù)雜，單純依靠政府的行政力量很難有效實現(xiàn)基層治理的有效性和服務(wù)提供的及時性。因此，需要以城鎮(zhèn)社區(qū)的地理空間為載體，不斷加大對社區(qū)社會組織的培育力度，并在此基礎(chǔ)上吸納整合社會力量共同參與到基層治理中。一是落實城鎮(zhèn)居民落戶政策的相關(guān)改革措施，為城鎮(zhèn)的“新市民”群體提供同等的公共服務(wù)，積極引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變身份意識、形成社區(qū)認同感。二是打造社區(qū)公共交往空間，增強居民之間的人際聯(lián)系和情感歸屬，讓居民在社區(qū)有更多獲得感。三是引進和培育社區(qū)功能性自治組織，充分調(diào)動社區(qū)居民對本社區(qū)事務(wù)參與的積極性，并不斷整合社區(qū)內(nèi)部和外部力量，形成以社區(qū)黨組織為核心、多主體共同參與的治理格局。

第五，以全周期管理為導(dǎo)向，強化縣城建設(shè)的系統(tǒng)化。新時期加強縣城建設(shè)、發(fā)展和治理，需將全生命周期管理理念貫穿于全過程。一要將縣城看作是一個復(fù)雜的有機生命體，縣城城鎮(zhèn)化是一項長期的系統(tǒng)工程，不能貪大求快，需要分階段逐步推進。二要整合城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)，以城市治理的全域視角綜合布局，避免出現(xiàn)建設(shè)與規(guī)劃相脫節(jié)、管理與建設(shè)不協(xié)調(diào)的問題。三要繼續(xù)貫徹落實“多規(guī)合一”的改革思路，按照集成化的理念，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)將碎片化的各項規(guī)劃和政策統(tǒng)籌起來。

第六，以新型信息技術(shù)為載體，推進縣域治理的智能化。隨著信息技術(shù)的廣泛運用，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等越來越具有全域賦能特征的新技術(shù)為縣域治理創(chuàng)新提供了有力支撐。一是加強縣域信息化平臺建設(shè)，以城市新基建為契機打造城鎮(zhèn)信息基礎(chǔ)設(shè)施，進一步整合城鄉(xiāng)之間、部門之間、層級之間的信息資源。二是借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)充分整合不同治理主體，尤其是賦能基層政府和城鎮(zhèn)居民，讓居民有更多參與城鎮(zhèn)公共事務(wù)管理的渠道和機會。三是學(xué)習(xí)大城市在智慧城市建設(shè)方面的實踐經(jīng)驗，在城鎮(zhèn)交通、醫(yī)療、生態(tài)保護、社會保障等領(lǐng)域逐漸引入全覆蓋的智能系統(tǒng)，提升城鎮(zhèn)治理的智能化水平，為縣城高效能治理厚植技術(shù)保障。

5 結(jié)語

順應(yīng)人口向城市集聚的趨勢，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要立足于縣城，還要著眼于全國；不僅要促進高質(zhì)量發(fā)展，更要實現(xiàn)高效能治理；不僅要從靜態(tài)角度認識到縣城是擴大內(nèi)需的重要一環(huán)，還要從動態(tài)角度發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的載體和紐帶作用。

第一，充分尊重市場規(guī)律，有所為有所不為。與城市相比，我國縣城平均規(guī)模較小，尤其是西部縣城集聚效應(yīng)不足，一方面，要瞄準(zhǔn)市場不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，并區(qū)分輕重緩急；另一方面，依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，以五類縣城的劃分為基準(zhǔn)，尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，以增強人口經(jīng)濟承載為導(dǎo)向，優(yōu)先支持發(fā)展基礎(chǔ)較好的東部縣城，推進中部和東北地區(qū)縣城轉(zhuǎn)型升級。對中西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、人口流出區(qū)、資源枯竭地區(qū)以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和加強生態(tài)保護為目標(biāo)，通過針對性的財政稅收支持引導(dǎo)其走差異化可持續(xù)發(fā)展道路。

第二，統(tǒng)籌發(fā)展與治理。從發(fā)展的視角，通過完善與事權(quán)相匹配的縣級財權(quán)機制、充分發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)、防范化解縣級政府債務(wù)風(fēng)險、以城鄉(xiāng)土地同權(quán)化和土地資源配置市場化為導(dǎo)向深化土地改革、優(yōu)化土地資源在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間的空間配置等推進縣城“事財人地”關(guān)系優(yōu)化，促進縣城高質(zhì)量發(fā)展。從治理的視角，著重從促進縣域治理的協(xié)同化、民生服務(wù)的人本化、基層治理的自主化、縣城治理主體的多元化、縣城建設(shè)的系統(tǒng)化等方面優(yōu)化縣域治理體系，推動縣城高效能治理。

第三，以改革創(chuàng)新促發(fā)展。圍繞縣城城鎮(zhèn)化在行政體制、財政保障、地方債務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地要素等領(lǐng)域的梗阻，需要充分考慮五類縣城的差異性，兼顧當(dāng)前和未來，把改革創(chuàng)新作為推動發(fā)展的關(guān)鍵支撐，釋放各類生產(chǎn)要素的最大潛能和全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動能，實現(xiàn)縣城高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理。