○胡玉桃 楊瑜嫻

市域社會治理現代化是國家治理在市域范圍內的具體實施，是國家治理的重要基石[1]。當今社會，市域日益成為重大矛盾風險的產生地、聚集地，成為防范化解矛盾風險的關鍵場所。以市域為主陣地積極推進治理現代化具有重要意義。

一、市域社會治理現代化的理論內涵

市域社會治理現代化從提出至今，其內在意蘊不斷豐富完善。準確把握市域社會治理現代化的科學內涵與實踐要求，是加快推進市域社會治理現代化的基本前提與邏輯起點。

（一）以“市域”為聚焦點

市域社會治理聚焦于“市域”。何為“市域”？就其范圍而言，市域包括城市行政管轄的全部地域。對此，多數學者傾向于認為這一空間范疇既涵蓋城市區(qū)域又囊括轄區(qū)內的農村區(qū)域。也就是說，市域社會治理現代化是城鄉(xiāng)一體化格局下的治理現代化，以城市區(qū)域為引領，輻射帶動鄉(xiāng)村區(qū)域，在“市域”空間體系中兼顧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所有的治理策略都應以全市域為考量。就其層級而言，市域處于社會治理的“中位”節(jié)點。市域具有承上啟下的樞紐作用，既是國家治理大政方針的執(zhí)行者和落實者，又是基層治理的引導者和推動者[2]。市域是當前中國的典型公共空間，具備結構緊密的社會治理體系、較為完整的社會治理機制，并通常面臨復雜多樣、全域性的社會治理難題，但因其具有相對自主的區(qū)域范圍、人口規(guī)模、資源要素、制度條件、職責權限等差異化特點，也是最能因地制宜、就近就便、直接有效地化解自身社會風險的治理層級。

（二）以“社會治理”為切入點

市域社會治理現代化著眼于“社會治理”，通過優(yōu)化升級治理體制機制推動市域社會發(fā)展。這里的“社會”應包含市域層面政治、經濟、社會、文化、生態(tài)建設等關涉社會生活的方方面面，而不僅僅局限于“小社會”，即以“大社會”視野對社會公共事務展開治理。隨著風險社會的全面到來，社會治理除了要加強社會建設、保障改善民生、促進社會公平，還要構建完備的風險防范系統(tǒng)、強化常態(tài)化應急管理，從源頭上防范化解社會矛盾。市域社會治理正面臨新時代的功能要求和能力考驗。因此，市域社會治理必須具備一套健全的體制機制。其以黨建為引領，以政府部門為主導，通過資源整合、系統(tǒng)重組和流程再造，實現化整為零的改革，以體制機制結構化破解社會治理碎片化[3]。構建整體化、系統(tǒng)化的“權責體系”是市域社會治理的重中之重，必須做好頂層設計，設置科學的治理框架和權責分類，并處理好條塊、區(qū)街社區(qū)關系，形成關系順暢、有序合作、互促互利的社會治理秩序，確保體制機制能發(fā)揮最大效用。該體制機制還應突出全過程性（貫穿事前、事中和事后）、全空間性（借助網格化）、全要素性（借助智能化）和全社會性（動員潛在資源）[4]，以便于更好地回應新時代的新型社會治理需求。

（三）以“五治”為有效方式

市域社會治理現代化借助于政治、法治、德治、自治、智治“五治”手段，通過多樣化治理方式的“橋”與“船”到達社會治理現代化的“彼岸”。具言之，市域社會治理現代化應發(fā)揮政治的引領作用，堅持和加強黨的集中統(tǒng)一領導，指引市域社會治理方向；增強法治的保障作用，確保社會治理有據可依并有序實施，夯實市域社會治理基礎；提升德治的教化作用，重視和加強對社會公眾的道德教化，提升市域社會治理能量；體現自治的聚合作用，充分調動各類主體參與社會治理的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)市域社會治理活力；凸顯智治的支撐作用，推進“智防風險”“智輔決策”“智助司法”“智利服務”[5]，強化市域社會治理動力?！拔逯巍笔侄渭确狭暯娇倳涥P于社會治理的重要指示精神，為推進市域社會治理現代化提供了有效方式，又是踐行市域社會治理現代化的重要抓手，能從各領域各方面各環(huán)節(jié)提升市域治理能力和治理水平。“五治”手段環(huán)環(huán)相扣、相輔相成，協同交互作用于推進市域社會治理現代化的過程中。

（四）以“社會治理共同體”為建構目標

市域社會治理現代化致力于“社會治理共同體”建設，旨在實現市域社會的和諧美好與可持續(xù)發(fā)展。在市域社會治理現代化建設過程中，政府、企業(yè)、個人及社會組織等各類主體共同參與，基于共同價值、共同追求，被有機鏈接成為協商民主、科學高效的多維度合作網絡，形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。該治理共同體有助于滿足市域各類群體的多樣性、差異化訴求，找尋市域社會意愿的最大公約數[6]。為形成“社會治理共同體”，應借助多種機制的協同，重新調整原有各類主體對市域社會治理的參與，尤其是調整政府力量和社會力量的角色定位，以推動多元治理主體的功能耦合，促進多種治理能力的共同作用。這是對傳統(tǒng)“政府本位”和“社會本位”的反思與超越，是社會治理整合并吸納“公共權能的優(yōu)長”與“社會公眾的優(yōu)勢”的產物[7]。通過“社會治理共同體”的構建，可以對內形塑市域典型特征、對外提升市域競爭優(yōu)勢，充分體現“以人民為中心”的制度優(yōu)勢，并切實將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，實現社會治理過程的共商共建以及社會治理成果的普惠共享。

二、市域社會治理現代化的實踐路徑

面對新發(fā)展階段帶來的機遇與挑戰(zhàn)，應積極探索市域社會治理現代化新模式，實現治理體制現代化、工作布局現代化、治理方式現代化。

（一）深化思想認識，強化市域社會治理理念

1.堅持以人為本。市域社會治理現代化的核心是人的現代化。城市治理的效果取決于能否以人民性來衡量各種發(fā)展策略，能否將城市的創(chuàng)造力與各類治理方案結合起來，最終服務于人的全面發(fā)展。因此，市域社會治理要以人民性為統(tǒng)領[3]。要始終堅持以人民為中心，以提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感為目的，突出抓好社會治理領域的民生工程，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

2.堅持問題導向。要聚焦問題、研究問題、解決問題，堅持消化存量與控制增量相結合，著力補短板、強弱項、堵漏洞，織密織牢基層社會治理網，加強重點領域風險排查，強化關鍵環(huán)節(jié)管控，將重大風險隱患和矛盾糾紛解決在市域層面。

3.堅持超前治理。市域社會治理不應只是“在出現問題之后解決問題”，不應只是對居民需求的滯后性回應，而是要充分利用先進的信息技術和完善的治理制度，預判風險隱患，預知居民需求，主動采取措施精準施策、精細服務來實現超前治理，創(chuàng)新市域社會治理新理念和新范式。

（二）樹立“全周期管理”意識，優(yōu)化市域社會治理過程

1.加強全程治理。要用“全周期管理”理念統(tǒng)籌謀劃社會治理，將其貫穿于社會治理的各方面、各領域、各環(huán)節(jié)，推動社會治理時間、空間和層級再造。完善事前事中事后全過程治理機制，形成從源頭到末梢的閉環(huán)，實現全過程、全要素、全場景的動態(tài)治理、系統(tǒng)治理。

2.加強源頭治理?！叭芷诠芾怼钡囊x在于“治未病”。要加強對各類風險隱患的源頭治理、事前防范，對苗頭性、傾向性、趨勢性問題及時進行監(jiān)測預警，補齊風險治理短板，建立完整的風險防控鏈條，不斷提升風險治理能力。

3.加強協同治理?！叭芷诠芾怼鄙婕安煌A段的多元治理主體，要構建權責清晰、協同高效的治理機制。在政府系統(tǒng)內部，要推動各部門各層級之間的信息互通、業(yè)務協同、資源共享、工作聯動。在政府、市場和社會等多方力量之間，也要完善協同治理機制，發(fā)揮治理合力。

4.加強末梢治理。要有效激活基層治理“末梢神經”，打通“最后一公里”，提升人民群眾的獲得感和幸福感。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地為居民群眾提供信息化、精細化、便捷化服務。

（三）推進“五治”融合，完善市域社會治理體系

1.發(fā)揮政治引領作用。加強黨建引領，把黨的領導貫穿于市域社會治理全過程和各方面。完善市、區(qū)、街道、社區(qū)四級黨組織領導社會治理工作的聯動體系。持續(xù)推進區(qū)域化黨建工作，通過黨建工作統(tǒng)籌整合基層各方力量。探索構建“基層黨建質量認證體系”，建立基層黨組織架構、工作流程、考核評價等制度及工作規(guī)程，著力提升基層黨建質量。積極推動住宅物業(yè)小區(qū)黨建工作，設置小區(qū)黨組織，深化社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)“三方聯動”機制。健全區(qū)域聯動、部門協作的綜合治理機制，推進綜治中心建設，規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)網格化服務管理。

2.發(fā)揮法治保障作用。加快形成完備的市域法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障體系，提升市域社會治理法治化水平。創(chuàng)新立法工作機制，善于運用地方立法權，為推進市域社會治理提供有力的法治支撐。深入推進法治政府建設，嚴格落實依法決策，做好公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等工作。著力提高辦案質量，推進“互聯網＋司法”改革，提升司法公信力。打破層級界限，構建上下貫通、立體化的法治監(jiān)督體系。加快完善公共法律服務、法治人才培養(yǎng)、法治宣傳教育等支持系統(tǒng)建設。

3.發(fā)揮德治教化作用。以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領，以道德教化人心。深入推進社會信用體系建設，加強信用監(jiān)管，健全跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的守信激勵和失信懲戒聯動機制。深入開展新時代文明實踐中心建設，充分發(fā)揮英雄榜樣、道德模范的引領作用，著力營造崇德向善的社會氛圍。深入挖掘市域優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強文化陣地設施建設，提升群眾文化道德素養(yǎng)。創(chuàng)新志愿服務工作機制，弘揚志愿服務精神，推動志愿服務向參與社會治理、凝聚社會共識轉化，成為基層社會治理的重要助力。

4.發(fā)揮自治強基作用。激活自治活力，構建社會治理共同體。健全社區(qū)居民議事廳、民情懇談會、民意直通車等機制，搭建居民協商共治平臺。發(fā)揮群團組織作用，樹立一批群防群治特色品牌。通過政府購買服務、公益創(chuàng)投、社區(qū)治理創(chuàng)新助力計劃等，引導社會力量參與社區(qū)治理。明確社區(qū)“兩委”和網格管理服務站工作職責，促進基層群眾自治與網格化服務管理有效融合。充分發(fā)揮居民公約在基層社會治理中的作用，全面制定、修訂社區(qū)居民公約。探索創(chuàng)新“鄉(xiāng)村微治理”模式，通過推動黨組織向下延伸、成立村落理事會、組建志愿組織、完善村民自治章程等方式，推動鄉(xiāng)村自治發(fā)展。

5.發(fā)揮智治支撐作用。加快智慧城市建設，全力打造城市“超級大腦”，完善城市數據庫建設，構建覆蓋全域、統(tǒng)籌使用的數據開放共享體系。探索成立社會治理科技支撐中心，推動現代科技與社會治理深度融合。推進智能治理基礎建設，推廣多領域場景應用。暢通社會治理線上協同指揮通道，加強信息平臺建設，完善信息收集、問題發(fā)現和流轉處置機制。推進政法系統(tǒng)的智能化改革，加強跨部門的一體化辦案系統(tǒng)建設，加快糾紛多元化解平臺建設，織牢社會安全防護網，構建立體化社會治安防控體系，提升群眾安全感。

（四）妥善處理三對關系，推進市域社會治理實踐

1.頂層設計與基層創(chuàng)新的關系。頂層設計為基層創(chuàng)新指明方向、創(chuàng)造條件。“十四五”時期要更加注意市域社會治理的頂層設計，推動社會治理制度的系統(tǒng)集成，同時，又要以基層創(chuàng)新推動頂層設計不斷更新發(fā)展。加強“頂層設計”應以深入實際調查研究為基礎，鼓勵基層加快實踐探索。應選取一批基層治理有效制度和亮點做法，進行總結提煉并在全市推廣應用，適時上升為在整個市域內適用的規(guī)范，形成更加完備、高效的市域社會治理現代化制度體系，全面提升市域社會治理效能。

2.整體治理與專項突破的關系。推進市域治理現代化，要加強整體規(guī)劃，健全市域各領域、各層面、各環(huán)節(jié)社會治理工作機制，發(fā)揮黨委總攬全局、協調各方的領導作用，構建齊抓共管、協同推進的治理格局。同時，要以解決突出問題為導向，驅動基層社會治理創(chuàng)新。聚焦社會變遷與城鄉(xiāng)社會轉型中的突出問題，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。聚焦市域社會治理中的薄弱地帶，著力補齊短板，完善制度體系，最大限度發(fā)揮治理效能。

3.常態(tài)治理與非常態(tài)治理的關系。要推進現代科技與城市平安建設、重大突發(fā)公共事件應對的深度融合，加快建設市域社會風險防御體系，提升風險危機的預測預判與處置能力。從應急預案、物資儲備、信息發(fā)布、工作聯動、社區(qū)防控等方面，完善市域社會應急治理體系[8]。明確非常態(tài)應急治理的啟動程序，實現快速反應、快速處置，防止風險擴散，最大程度減少損害。