劉瑞雪

(營(yíng)口市中級(jí)人民法院，遼寧 營(yíng)口 115004)

“治理”一詞英文為“governance”，源于拉丁文的 “gubenare”。在古希臘語(yǔ)和拉丁語(yǔ)中，“治理”主要是領(lǐng)航、掌舵或者指導(dǎo)的意思。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者賦予“治理”新的含義，使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分開(kāi)來(lái)，形成了西方治理理論(1)參見(jiàn)丁文峰：《提升國(guó)家治理效能的內(nèi)涵、意義和路徑》，載宣講家網(wǎng)，http://www.71.cn/2021/0304/1119847.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年7月5日。。在我國(guó)古代，“治理”一詞蘊(yùn)含著“管理；統(tǒng)治；得到管理、統(tǒng)治”的意思?！盾髯印ぞ馈分芯陀小懊鞣致?，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門(mén)塞矣，公義明而私事息矣”(2)參見(jiàn)治理(漢語(yǔ)詞語(yǔ))，載百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E6%B2%BB%E7%90%86/569950?fr=aladdin，最后訪問(wèn)時(shí)間2022年7月5日。的闡述。而在現(xiàn)代公共管理領(lǐng)域，治理是指“組織(包括國(guó)家)基于多元主體參與協(xié)商、以善治為目標(biāo)、采用現(xiàn)代化方式所進(jìn)行的共治性管理活動(dòng)”(3)參見(jiàn)丁文峰：《提升國(guó)家治理效能的內(nèi)涵、意義和路徑》，載宣講家網(wǎng)，http://www.71.cn/2021/0304/1119847.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年7月5日。，強(qiáng)調(diào)在一個(gè)既定范圍內(nèi)的多元主體緊密協(xié)同、良性互動(dòng)、追求善治的過(guò)程。

中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)踐中不斷探索社會(huì)治理新經(jīng)驗(yàn)，不斷推動(dòng)社會(huì)治理理論的創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)了“法治”在社會(huì)治理中的作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平”。黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理機(jī)制”。黨的十九屆五中全會(huì)提出努力實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理特別是基層社會(huì)治理水平明顯提高”的目標(biāo)。黨的十九屆六中全會(huì)指出，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)上“人民生活全方位改善，社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義治理之路?！盎鶎由鐣?huì)治理”的核心是維護(hù)社會(huì)秩序，政府在治理中起主導(dǎo)作用，通過(guò)社會(huì)多方主體的參與，對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行多元協(xié)調(diào)，對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行合理規(guī)范，以此來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而化解社會(huì)矛盾(4)參見(jiàn)解連峰：《基層社會(huì)治理法治化路徑探索》，載《理論觀察》2021年第2期，第67頁(yè)。。社會(huì)發(fā)展帶來(lái)社會(huì)矛盾的新變化，人民法院作為社會(huì)治理的重要參與主體，在發(fā)揮審判職能的同時(shí)，需要認(rèn)真研究如何更好地發(fā)揮能動(dòng)司法作用，推進(jìn)人民法院參與社會(huì)治理的法律效果、社會(huì)效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。

本文以人民法院行政審判工作作為切入點(diǎn)，通過(guò)研究行政審判與社會(huì)治理之間的聯(lián)系，結(jié)合L省Y市兩級(jí)法院的行政審判工作現(xiàn)狀以及在基層社會(huì)治理方面的探索嘗試，分析當(dāng)前行政審判在基層社會(huì)治理工作中存在的問(wèn)題和不足，提出具體措施與創(chuàng)新思路。

一、 行政審判參與社會(huì)治理的積極作用

法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。人民法院參與社會(huì)治理，首先要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，強(qiáng)化訴源治理，探索一條人民法院參與共建共治共享社會(huì)治理格局的新路徑。倪壽明認(rèn)為，人民法院在社會(huì)管理中扮演著越來(lái)越重要的角色，除了糾紛解決功能，在調(diào)節(jié)社會(huì)秩序、實(shí)施權(quán)力制約、制定社會(huì)政策等方面同樣需要人民法院發(fā)揮作用[1]。施新州提出，充分厘清人民法院在國(guó)家治理體系中的角色與功能，構(gòu)建中國(guó)特色以審判為中心的法院管理體系，讓司法審判真正發(fā)揮應(yīng)有功能[2]?！胺ㄔ涸趪?guó)家政治結(jié)構(gòu)中的功能就是保障其司法權(quán)的有效運(yùn)行，進(jìn)而對(duì)整個(gè)國(guó)家治理體系輸送理性和公正觀念”(5)參見(jiàn)施新州：《在國(guó)家治理中的功能定位分析》，載《治理現(xiàn)代化研究》2019年第1期，第50-51頁(yè)。。在社會(huì)治理過(guò)程中，人民法院通過(guò)嚴(yán)格公正司法實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，充分發(fā)揮推動(dòng)地方發(fā)展、化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。而行政審判工作正是人民法院通過(guò)對(duì)行政案件的審理，發(fā)揮司法導(dǎo)向作用和法律監(jiān)督職能，支持我國(guó)法治政府建設(shè)；促進(jìn)依法行政，妥善處理“官民”關(guān)系，通過(guò)個(gè)案公正審判發(fā)揮典型示范效應(yīng)；通過(guò)司法建議、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴促進(jìn)司法與行政良性互動(dòng)，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，推進(jìn)基層社會(huì)治理走深走實(shí)的有效路徑。

在行政審判工作參與社會(huì)治理的過(guò)程中，人民法院充分發(fā)揮自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極建立與政府及各職能部門(mén)的工作聯(lián)系，有力推進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中的政府職能轉(zhuǎn)變；促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、守信踐諾，推進(jìn)“放管服”改革；促進(jìn)建立政府權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；努力協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系，保護(hù)市場(chǎng)主體健康發(fā)展，維護(hù)良好法治營(yíng)商環(huán)境；監(jiān)督行政執(zhí)法，規(guī)范行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等關(guān)系民生的行政行為，促進(jìn)政府依法履職；加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，協(xié)調(diào)促進(jìn)政府、群眾、各社會(huì)團(tuán)體依法參與治理，形成共治下良性互動(dòng)的平等協(xié)作關(guān)系，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

二、行政審判服務(wù)保障基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)意義

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，充分發(fā)揮治理主體優(yōu)勢(shì)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)法治化才能有序推進(jìn)”。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安。黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的內(nèi)在契合從根本上保證了社會(huì)治理法治化的社會(huì)主義方向。作為社會(huì)治理的重要主體，人民法院應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化自身建設(shè)，努力成為基層社會(huì)治理法治化的服務(wù)者和保障者，成為社會(huì)治理、多元化解矛盾糾紛的重要力量。人民法院必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以人民為中心，主動(dòng)融入社會(huì)治理工作，充分發(fā)揮司法引領(lǐng)作用。作為人民法院的重要職能工作，行政審判應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為、創(chuàng)新服務(wù)，積極為群眾辦實(shí)事、辦好事，為行政機(jī)關(guān)依法行政提供助力和支持。行政審判服務(wù)保障基層社會(huì)治理要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以人民群眾利益為中心，建立健全服務(wù)保障機(jī)制，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理方式，以創(chuàng)新實(shí)踐順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，切實(shí)解決社會(huì)矛盾，充分保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，為基層社會(huì)治理提供完善的法律服務(wù)與保障。

(二)強(qiáng)化司法引領(lǐng)，助推政府治理體系構(gòu)建與治理能力提升

馬克思主義認(rèn)為政府具有政治統(tǒng)治和社會(huì)管理雙重職能。馬克思政府職能理論具有價(jià)值取向的人民性、內(nèi)容的雙重性，在政府與社會(huì)的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)決定國(guó)家，在職能載體上強(qiáng)調(diào)政府的廉價(jià)性等特點(diǎn)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以馬克思政府職能理論指導(dǎo)新時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變，使政府職能由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主轉(zhuǎn)為管理性、服務(wù)性職能為主，是適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾需要的必然變化。當(dāng)代中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，提倡多元主體參與基層社會(huì)治理的共治模式，可以有效推動(dòng)多方力量共同促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為涉及多重制度體系及各社會(huì)力量的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括民主治理、依法治理、賢能治理及社會(huì)共治等多種方式[3]?！霸诠芾砟Ｊ较?，主要強(qiáng)調(diào)政府的行政強(qiáng)制；而在治理模式下，要發(fā)揮全社會(huì)的力量，形成民眾對(duì)社會(huì)治理的廣泛參與”(6)參見(jiàn)王利明：《法治：良法與善治》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期，第118頁(yè)。。所謂“治國(guó)者先治吏，治吏者先懂法”，行政審判能夠依法規(guī)范行政行為，通過(guò)典型案例和法治宣傳，加強(qiáng)政府工作人員法治思維和依法行政的意識(shí)；通過(guò)采取多元化解糾紛的方式，做好訴與非訴之間的銜接，建立司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解三位一體工作格局，構(gòu)建多渠道、多層次的矛盾糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)良好行政關(guān)系形成；通過(guò)加強(qiáng)“府院聯(lián)動(dòng)”及“行政爭(zhēng)議調(diào)解中心”建設(shè)，在參與基層社會(huì)治理的過(guò)程中，激發(fā)各類主體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

(三)強(qiáng)調(diào)良法善治，有效化解矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”(7)參見(jiàn)王安石：《周公論》， 載依依文庫(kù)，http://www.yiyiwen-ku.com/p/250782.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年7月5日。，“治民無(wú)常，唯法為治”(8)參見(jiàn)韓非子：《韓非子·心度》，載360百科，http://baike.so.com/doc/24412562-25241509.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年7月5日。。只有以法治理念引領(lǐng)社會(huì)治理實(shí)踐的創(chuàng)新，才能確保社會(huì)在法治軌道上和諧有序發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)處于各種社會(huì)矛盾多發(fā)期和凸顯期，社會(huì)治理問(wèn)題更趨復(fù)雜，這就要求黨和政府不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，提高執(zhí)政能力，服務(wù)社會(huì)發(fā)展。人民法院依法行使職能，審理各類案件，充分發(fā)揮司法裁判對(duì)已發(fā)生糾紛的評(píng)價(jià)和化解的終局性、權(quán)威性作用。行政審判主要處理政府與群眾之間的糾紛，通過(guò)案件審理規(guī)范政府行為，有利于加強(qiáng)和維護(hù)良好的法治營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過(guò)對(duì)征收補(bǔ)償、強(qiáng)制拆遷等集體性案件的審理，加強(qiáng)調(diào)解化解，能夠大大降低重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的發(fā)生；通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，可以使其直面群眾訴求，有效促進(jìn)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)化解；通過(guò)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、釋法明理，實(shí)現(xiàn)法理相融，以良法善治推動(dòng)形成現(xiàn)代基層社會(huì)治理新格局。

三、L省Y市人民法院行政審判參與基層治理工作現(xiàn)狀

筆者以L省Y市兩級(jí)人民法院為樣本，對(duì)Y市兩級(jí)法院行政審判參與基層治理工作現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研。

(一)Y市兩級(jí)法院行政審判工作情況

Y市地處L半島中樞，是全國(guó)首批沿海開(kāi)放城市，也是東北地區(qū)重要的港口城市。Y市轄區(qū)面積5427平方公里，常住總?cè)丝?31.2萬(wàn)。近年來(lái)，Y市兩級(jí)法院年收案近8萬(wàn)件，法官年人均結(jié)案約300件。

Y市中級(jí)人民法院(下表簡(jiǎn)稱“中院”)及6個(gè)縣區(qū)級(jí)人民法院(下表簡(jiǎn)稱“基層院” )共有從事行政審判工作的干警44人。具體人員配置情況見(jiàn)表1。

表1 Y市人民法院行政審判工作干警配置

以2021年為例，Y市兩級(jí)法院共受理行政案件1093件，其中一審案件504件，二審案件199件，再審案件14件，非訴審查案件354件，其他案件22件。Y市中級(jí)人民法院受理行政案件274件，其中一審案件60件，二審案件199件，再審案件7件，其他案件8件(見(jiàn)圖1)。

圖1 2021年Y市兩級(jí)法院受理行政案件數(shù)據(jù)

Y市兩級(jí)法院受理行政案件類型涉及公安、交通、人社、自然資源、國(guó)土、稅務(wù)、財(cái)政、民政、市場(chǎng)監(jiān)管、住建、規(guī)劃、水利、林業(yè)、衛(wèi)健、退役軍人事務(wù)、教育等各個(gè)部門(mén)。其中案件占比較多的部門(mén)及案件數(shù)量如下：公安機(jī)關(guān)124件，各級(jí)政府(不含復(fù)議和共同被告)104件，人社部門(mén)82件，自然資源75件，住建22件，征收部門(mén)18件。涉及上述被訴部門(mén)行政案件合計(jì)425件，占一審案件的84.3%。

(二) Y市法院行政審判主動(dòng)參與基層社會(huì)治理的具體舉措

1.加強(qiáng)府院聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)訴源治理，協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議

Y市人民政府和Y市中級(jí)人民法院聯(lián)合出臺(tái)了《Y市人民政府與Y市中級(jí)人民法院關(guān)于建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)則》《Y市府院聯(lián)動(dòng)工作委員會(huì)行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解中心工作規(guī)則(試行)》等規(guī)范性文件，更好地利用司法審判陣地，履行人民法院司法職能作用，精準(zhǔn)把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，使法院工作更加貼近黨委政府中心工作。Y市中級(jí)人民法院與市司法局、市政府就府院聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制建設(shè)、行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解等問(wèn)題深入探討，建立健全各方溝通渠道，使2021年全市行政案件調(diào)撤率達(dá)到33.3%；Y市中級(jí)人法院與市海關(guān)通過(guò)云會(huì)簽方式建立聯(lián)系溝通機(jī)制；與市自貿(mào)區(qū)管委會(huì)簽訂《關(guān)于建立行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制促進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作規(guī)則(試行)》，通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制推動(dòng)Y地區(qū)法治建設(shè)邁上新臺(tái)階，社會(huì)綜合治理步入新階段，更好地服務(wù)Y市振興發(fā)展大局。

2.發(fā)出司法建議及審判白皮書(shū)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴

Y市兩級(jí)法院結(jié)合行政案件受理情況，依法向政府及各職能部門(mén)發(fā)出司法建議；自2020年起，Y市中級(jí)人民法院每年對(duì)外公開(kāi)發(fā)布行政審判白皮書(shū)，總結(jié)行政執(zhí)法和應(yīng)訴中存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議；通過(guò)《Y市中級(jí)人民法院關(guān)于審理涉人民政府補(bǔ)償、賠償、行政協(xié)議案件情況的通報(bào)》推動(dòng)市政府將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴及行政應(yīng)訴能力建設(shè)納入市、區(qū)(縣)兩級(jí)政府績(jī)效考核，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，使群眾“告官能見(jiàn)官”。僅在2021年，Y市兩級(jí)法院就向行政機(jī)關(guān)發(fā)送負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法建議11份。市中級(jí)人民法院審理的案件中，涉訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件32件，出庭應(yīng)訴率為18.1%；各基層院審理的案件中，涉訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件89件，出庭應(yīng)訴率32.1%。

3.開(kāi)展法治宣傳和培訓(xùn)，與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

Y市兩級(jí)法院積極開(kāi)展法治宣傳，持續(xù)開(kāi)展送法進(jìn)機(jī)關(guān)活動(dòng)。2021年，Y市人民法院為行政機(jī)關(guān)開(kāi)展理論培訓(xùn)5次，為市委黨校組織觀摩行政庭審2次，組織員額法官赴市委黨校授課3次；與市司法局聯(lián)合召開(kāi)2021年行政審判、行政復(fù)議工作座談會(huì)；與市場(chǎng)監(jiān)督管理局共同到企業(yè)走訪，開(kāi)展對(duì)涉疫行政爭(zhēng)議案件的調(diào)研、分析；與市公安局、市檢察院、市司法局聯(lián)動(dòng)，配合市生態(tài)環(huán)境局成立了全國(guó)首家環(huán)保涉法“一站式”服務(wù)中心。

四、 行政審判服務(wù)保障基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題

如何將人民法院行政審判工作融入基層社會(huì)治理大格局，是亟待人民法院研究解決的重要課題，也是人民法院行政審判工作必須完成的重要政治任務(wù)。

(一)審判資源有限，法官參與積極性不高

“案多人少”是人民法院當(dāng)前發(fā)展中一個(gè)普遍突出的“老大難”問(wèn)題，行政審判隊(duì)伍同樣面臨著案多人少、后備力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題。從表1 Y市人民法院行政審判人員配置情況可以看到，地級(jí)市兩級(jí)法院行政審判隊(duì)伍不過(guò)幾十人，并且還存在配置不全的現(xiàn)象。法官面對(duì)繁重的案件審理工作壓力巨大，還要分出部分精力投入基層社會(huì)治理，加劇了實(shí)際工作中人員調(diào)配緊張的狀況。雖然每年兩級(jí)法院都會(huì)開(kāi)展相關(guān)調(diào)研、宣傳活動(dòng)，組織召開(kāi)與政府各職能部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，但是與“真正走入田間地頭、走到人民群眾身邊”的要求還有差距，沒(méi)有真正融入基層社會(huì)治理。另外，參與基層社會(huì)治理的考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不夠健全，也造成了法院隊(duì)伍參與社會(huì)治理積極性不足的局面。大部分法官局限于審理好自己負(fù)責(zé)的案件，做好本職工作，把參與基層社會(huì)治理工作當(dāng)做錦上添花，重視度和參與度自然有所欠缺。

(二)定位與責(zé)任不清，形成各方合力不足

建立共建共治共享的良好社會(huì)治理格局需要建立完備的社會(huì)治理體系。人民法院作為社會(huì)治理的參與者，不能過(guò)度突破自身角色。人民法院的中心工作是堅(jiān)守維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，維護(hù)司法終局裁判的權(quán)威性。如果人民法院提前介入矛盾糾紛不當(dāng)，就有可能帶來(lái)負(fù)面影響，有損法官“中立”的角色形象，甚至導(dǎo)致審理案件出現(xiàn)被動(dòng)局面。因此，人民法院在基層社會(huì)治理工作中，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取地方黨委政法委的支持，探索在社會(huì)治理領(lǐng)域成立社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)矛盾糾紛化解和社會(huì)治理工作，讓各方資源得以整合，各方力量得到很好的協(xié)調(diào)。目前，爭(zhēng)議調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制雖然已經(jīng)建立，但部門(mén)人員配置、管理權(quán)限、可利用資源和保障仍然不足，責(zé)任劃分不清、權(quán)責(zé)不明確，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人民法院的力量發(fā)揮不到位。若相關(guān)機(jī)關(guān)各自為政，協(xié)調(diào)配合不到位，基層社會(huì)治理工作就難以順暢有效地開(kāi)展。

(三)多元糾紛化解難，參與社會(huì)治理深度不夠

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，要正確認(rèn)識(shí)和處理國(guó)家權(quán)力與人民權(quán)利二者之間的關(guān)系。人民法院通過(guò)行政審判發(fā)揮司法職能作用，以法治規(guī)制權(quán)力、保障權(quán)利，在政府和群眾之間居間裁判，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，成為雙方良性互動(dòng)和互信關(guān)系的紐帶。行政相對(duì)人因矛盾糾紛的產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)不再信任，而行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過(guò)程中往往處于優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致行政審判開(kāi)展調(diào)解的難度較大。實(shí)際工作中，還存在著部門(mén)聯(lián)系銜接不順暢、多部門(mén)重復(fù)調(diào)解的現(xiàn)象。民事審判涉及婚姻家庭、民間借貸、勞動(dòng)爭(zhēng)議等案件，往往與群眾的工作生活密切相關(guān)，因此群眾比較熟悉；而行政審判常以“法院—政府—群眾”形式間接出現(xiàn)，大多數(shù)群眾對(duì)此比較陌生，體現(xiàn)出當(dāng)前行政審判參與社會(huì)治理深度不夠、廣度不足的問(wèn)題。對(duì)此，人民法院應(yīng)當(dāng)積極探索加強(qiáng)行政審判與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)、司法所、派出所等基層矛盾調(diào)解機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，多渠道多途徑提供司法服務(wù)。行政審判工作也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步積極探索服務(wù)基層社會(huì)治理的路徑與方式，為人民法院融入基層社會(huì)治理大格局助力。

五、行政審判服務(wù)保障基層社會(huì)治理的具體舉措

社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化需要多元主體共同參與，人民法院行政審判工作需要扮演好“監(jiān)督、支持、服務(wù)、保障”的角色。習(xí)近平總書(shū)記指出，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，遵循治理規(guī)律，把握時(shí)代特征，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，更好解決我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序(9)參見(jiàn)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政第2卷》，北京：外文出版社2017年版，第386頁(yè)。。堅(jiān)持法治維度下基層社會(huì)治理的創(chuàng)新和發(fā)展，是人民法院行政審判工作對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義治理道路的踐行和呼應(yīng)。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)、規(guī)范規(guī)章制度的建立及適用

行政審判可以對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審查，規(guī)范規(guī)章制度的制定程序、豐富制定內(nèi)容、提升制定水平并引領(lǐng)其價(jià)值導(dǎo)向，促進(jìn)清理不符合上位法或者相互間存在沖突的規(guī)章制度，確保規(guī)章制度由有權(quán)主體制定且程序合法。只有堅(jiān)持合法、公平、公開(kāi)原則制定出的規(guī)則才能符合治理實(shí)踐，有效發(fā)揮其治理作用。應(yīng)當(dāng)注意的是，審查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將是否符合道德、情理，是否符合民情、民意作為考慮因素之一?；鶎由鐣?huì)治理關(guān)乎廣大人民群眾的根本利益，要把服務(wù)群眾、紓難解困作為工作著力點(diǎn)，作為基層社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；要堅(jiān)持群眾路線，鼓勵(lì)人民群眾積極主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)；要善用教化手段，將法理融入人情；要積極引導(dǎo)、規(guī)范社區(qū)(村)制定村規(guī)民約，并為其提供制度保障和智力支持。

(二)堅(jiān)持訴源治理，建設(shè)一站式多元糾紛化解平臺(tái)

矛盾糾紛化解是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，化解矛盾糾紛單純依賴訴訟手段不僅徒增當(dāng)事人的解紛成本，也與依法保障人民權(quán)益的根本目的背道而馳。黨中央高度重視社會(huì)矛盾糾紛的多元化解和實(shí)質(zhì)化解。2021年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第18次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，提出 “加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量” “推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”，為進(jìn)一步推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解提供了基本遵循。人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮多方合力，把住關(guān)口、加強(qiáng)預(yù)防，堅(jiān)持訴源治理，提倡調(diào)解化解，努力將矛盾消滅在萌芽階段；通過(guò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，積極推行多元主體共同參與治理，自治、法治、德治“三治”融合，讓基層人民群眾遇到的問(wèn)題和矛盾糾紛得到有效解決。在行政審判領(lǐng)域，要加快推進(jìn)行政審判繁簡(jiǎn)分流及訴前調(diào)解工作，提高工作效率，達(dá)到“簡(jiǎn)案快審、繁案精審”的工作目標(biāo)。積極建立行政爭(zhēng)議多元化解中心，建立矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處機(jī)制，提供司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解一站式服務(wù)。實(shí)踐中，可以與司法局合作建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式；與律師協(xié)會(huì)和公證、仲裁機(jī)構(gòu)展開(kāi)合作，建立中立、具有公信力的第三方調(diào)解組織，充分發(fā)揮調(diào)解的訴前解紛作用，并及時(shí)對(duì)調(diào)解效力予以確認(rèn)。

(三)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高執(zhí)法能力和水平

行政審判應(yīng)充分發(fā)揮法律監(jiān)督作用，促進(jìn)政府依法行政；約束行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)建立權(quán)力清單和責(zé)任清單；促進(jìn)形成完善的行政賠償、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利救濟(jì)制度，充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政審判履行法律監(jiān)督職能，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法能力和水平，正是實(shí)現(xiàn)服務(wù)保障基層社會(huì)治理的重要手段。通過(guò)引導(dǎo)和監(jiān)督，行政審判能夠推動(dòng)行政機(jī)關(guān)工作人員樹(shù)立法治思維和法治信仰，營(yíng)造尊法守法、嚴(yán)格執(zhí)法的法治氛圍。行政審判嚴(yán)格依照《行政訴訟法》的規(guī)定開(kāi)展監(jiān)督，對(duì)確認(rèn)行政行為違法的行政機(jī)關(guān)依法判令賠償，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益；對(duì)存在行政不作為的行政機(jī)關(guān)，依法判決其在合理期限內(nèi)履行法定職責(zé)，促進(jìn)政府及相關(guān)職能部門(mén)依法行政；針對(duì)個(gè)案適時(shí)發(fā)出應(yīng)訴通知，提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。

(四)積極應(yīng)對(duì)人民訴求，保障群眾知情權(quán)和參與權(quán)

行政審判工作融入基層社會(huì)治理應(yīng)積極應(yīng)對(duì)人民訴求，注重引導(dǎo)廣大人民群眾樹(shù)立“遇事找法”的法治思維，讓群眾知法、懂法、用法；積極拓寬民生訴求表達(dá)渠道，針對(duì)群眾反映的問(wèn)題對(duì)接相關(guān)政府部門(mén)，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題組建服務(wù)團(tuán)隊(duì)專案處理，形成受理、解決、反饋的閉環(huán)機(jī)制；安排法官聯(lián)系街道、走進(jìn)鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)司法服務(wù)下沉；對(duì)基層社會(huì)治理工作人員開(kāi)展培訓(xùn)或直接為群眾提供法律咨詢服務(wù)，打通服務(wù)保障基層社會(huì)治理的“最后一百米”。

實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化必須堅(jiān)持服務(wù)公眾，擴(kuò)大公眾參與，完善公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。“信息公開(kāi)是公民作為治理主體所享有的治理權(quán)利的構(gòu)成要素，對(duì)應(yīng)著政府的信息公開(kāi)義務(wù)。另一方面，信息公開(kāi)可以增強(qiáng)政府決策的合法性”(10)參見(jiàn)王錫鋅：《以信息公開(kāi)作為治理改革的最佳支點(diǎn)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第2期，第31頁(yè)。。在行政審判工作方面，可以通過(guò)對(duì)政府信息公開(kāi)案件的審理，促進(jìn)政府信息進(jìn)一步公開(kāi)、透明，增強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的主動(dòng)性，保障公民的合法權(quán)益不受侵犯；通過(guò)依法審理行政許可、征收補(bǔ)償類案件，有效維護(hù)公平公正的市場(chǎng)秩序，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

(五)加強(qiáng)法治宣傳和引導(dǎo)

人民法院可以結(jié)合行政審判工作特點(diǎn)，多途徑多方式開(kāi)展法治宣傳，普及法律知識(shí)，增強(qiáng)人民群眾法治意識(shí)，引導(dǎo)人民群眾合理合法表達(dá)訴求；切實(shí)維護(hù)人民群眾權(quán)益，讓群眾感受到公平正義就在身邊，感受到司法服務(wù)的溫情，用有力量、有是非、有溫度的新時(shí)代司法回應(yīng)人民期盼，提升司法權(quán)威；通過(guò)積極開(kāi)展調(diào)解工作，指導(dǎo)各調(diào)解主體依法調(diào)解，增強(qiáng)調(diào)處能力，更好地定分止?fàn)帲S護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益；通過(guò)開(kāi)展法官大講堂活動(dòng)，強(qiáng)化行政案例的示范引導(dǎo)作用，提高行政機(jī)關(guān)工作人員的法治思維和執(zhí)法水平；通過(guò)開(kāi)展法官進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)網(wǎng)格，深入基層，送法入戶；通過(guò)法院公眾號(hào)、社區(qū)公眾號(hào)、抖音、微博等新媒體方式開(kāi)展法治宣傳；通過(guò)發(fā)布行政審判白皮書(shū)、司法建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的提高，為行政機(jī)關(guān)依法行政提供智力支持和專業(yè)指導(dǎo)。

(六)建設(shè)“智慧法院”，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化

依托“智慧法院”建立行政審判數(shù)據(jù)庫(kù)，與政府部門(mén)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息資源同網(wǎng)流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)共享；主動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)，將行政案件糾紛數(shù)量、類型及分布，行政機(jī)關(guān)敗訴率、出庭率等進(jìn)行動(dòng)態(tài)顯示。通過(guò)平臺(tái)數(shù)據(jù)比對(duì)，法院可以建立特殊矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制，對(duì)不重視出庭應(yīng)訴、敗訴率高的行政機(jī)關(guān)及部門(mén)進(jìn)行預(yù)警，并及時(shí)發(fā)出司法建議。人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)功能，通過(guò)平臺(tái)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)可能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的行政案件提前進(jìn)行影響評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范，從源頭預(yù)防和消除各種不穩(wěn)定因素，推動(dòng)建立“數(shù)字治理”模式；同時(shí)，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，提高相關(guān)人員運(yùn)用法治思維和法治方式處理工作、解決糾紛的能力。

六、行政審判服務(wù)保障基層社會(huì)治理的創(chuàng)新思路

維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定是人民法院的職責(zé)所在。受多方因素的影響和制約，現(xiàn)階段僅憑有限的司法資源無(wú)法解決廣泛存在的復(fù)雜多元的矛盾糾紛，必須強(qiáng)化源頭治理，將矛盾糾紛及時(shí)化解在基層、化解在萌芽。要“抓前端、治未病”，將“非訴”挺在前頭。

行政審判應(yīng)創(chuàng)新推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在基層社會(huì)治理領(lǐng)域的新升級(jí)。人民法院參與基層社會(huì)治理，可以借助法律程序吸收多元司法資源，鞏固以契約為核心的現(xiàn)代信任機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)綜合治理的法治化轉(zhuǎn)向?！肮膭?lì)和支持各類社會(huì)組織開(kāi)展相應(yīng)的多元糾紛解決活動(dòng)，以法官或法院為主體，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與多元糾紛解決組織的有效銜接”(11)參見(jiàn)于浩：《推陳出新：“楓橋經(jīng)驗(yàn) ”之于中國(guó)基層司法治理的意義》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第4期，第11頁(yè)。。行政審判可以通過(guò)自身與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體聯(lián)系密切的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制，完善基層公共法律服務(wù)體系，推動(dòng)建立共建共治共享機(jī)制。在主觀層面強(qiáng)調(diào)司法裁判功能為先，在客觀層面強(qiáng)調(diào)司法裁判在網(wǎng)格治理中的嵌入，“通過(guò)針對(duì)性較強(qiáng)的司法社會(huì)工作和與相關(guān)人員的聯(lián)系，協(xié)助有關(guān)力量化解糾紛”(12)參見(jiàn)周蘇湘：《法院訴源治理的異化風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)防——基于功能主義的研究視域》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期，第36頁(yè)。。人民法院可以借鑒寧波“小巷法官”、上?！吧鐓^(qū)法官”的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立“3+X”的“網(wǎng)格法官”模式：以“法官+法官助理+書(shū)記員”組成的3人小組為基礎(chǔ)，依托司法局、行政機(jī)關(guān)法制部門(mén)等政府機(jī)關(guān)或相關(guān)部門(mén)，聯(lián)合律師協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，招募具備法律資格水平的志愿者，共同形成社會(huì)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為基層提供法律服務(wù)。從當(dāng)前社會(huì)治理的發(fā)展需要來(lái)看，“網(wǎng)格法官”模式可以使社會(huì)資源得到有效整合，吸收各方力量，通過(guò)開(kāi)展宣傳、引導(dǎo)、教育、培訓(xùn)等活動(dòng)，使有限的行政審判資源拓展發(fā)揮出多元合力。在矛盾糾紛化解過(guò)程中，借助“智慧法院”平臺(tái)，以通過(guò)12368呼叫或平臺(tái)直接“下單”的形式，由群眾選擇爭(zhēng)議來(lái)源、類型，法院確定調(diào)解組織，采用上門(mén)調(diào)解、電話調(diào)解、在線調(diào)解等多種手段，實(shí)現(xiàn)糾紛實(shí)質(zhì)化解。

“網(wǎng)格法官”直接打通了為基層提供精準(zhǔn)服務(wù)的直達(dá)通道，便于直面人民群眾的訴求，形成“主動(dòng)找法”的治理模式。法院可以聯(lián)系司法局、公安、海關(guān)、婦聯(lián)、人社、衛(wèi)健等部門(mén)，建立糾紛化解對(duì)接機(jī)制，促進(jìn)行政調(diào)解；積極拓展法律服務(wù)模式，促進(jìn)律師調(diào)解、公證調(diào)解、專業(yè)組織調(diào)解。針對(duì)群眾反映的問(wèn)題，法官可以聯(lián)合調(diào)解組織工作人員共同組成針對(duì)個(gè)案的協(xié)調(diào)化解小組，通過(guò)靈活機(jī)動(dòng)的配對(duì)化解、專案解決，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)問(wèn)題的系統(tǒng)治理和針對(duì)性治理。

七、結(jié)語(yǔ)

“法者，治之端也”(13)參見(jiàn)荀況：《荀子·君道篇第十二》，載360doc個(gè)人圖書(shū)館，http://www.360doc.com/content/181/0926111/57852223_789782045.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年7月5日。，任何國(guó)家的司法都必須分擔(dān)治理國(guó)家和社會(huì)的政治責(zé)任，這是無(wú)法逃避或放棄的(14)參見(jiàn)蘇力：《關(guān)于能動(dòng)司法與大調(diào)解》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期，第7頁(yè)。。助推共建共治共享社會(huì)治理新格局的構(gòu)建，必須堅(jiān)持以法治思維為引領(lǐng)。新時(shí)代人民法院行政審判工作應(yīng)融入基層社會(huì)治理大格局，充分發(fā)揮法律監(jiān)督和引導(dǎo)作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，探索多元矛盾糾紛化解新路徑，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，更多、更好地滿足人民群眾的利益訴求，助推基層社會(huì)治理法治化邁向新征程。