賈 恂,洪 濤，雷小欣

(1.遼寧省公安廳，遼寧 沈陽 110032； 2. 遼寧大學，遼寧 沈陽 110036； 3. 遼寧公安司法管理干部學院，遼寧 沈陽 110161)

進入數(shù)字時代，大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等現(xiàn)代科學技術在推動社會發(fā)展的同時，深刻改變著人們的生產(chǎn)方式、生活方式和行為模式。信息技術的革新、新型行為模式和生活方式的出現(xiàn)引發(fā)了法學領域的新變革，即數(shù)據(jù)法學研究。這場理論“革命”涵蓋了現(xiàn)代法學的方方面面，它要求我們從本體論路徑審視和接受數(shù)字法學的變革，作好面對現(xiàn)代法學轉型升級的理論重塑和規(guī)制建構。具體到行政執(zhí)法領域，利用算法技術的非現(xiàn)場執(zhí)法成為理論研究與實務探索的重要關切。一般認為，公安非現(xiàn)場執(zhí)法是指公安執(zhí)法人員運用智能化手段，即技術監(jiān)控設備、信息網(wǎng)絡平臺等，收集、固定行政相對人違法證據(jù)材料，并依法對行為人作出行政處罰的執(zhí)法方式。從實踐反饋來看，公安非現(xiàn)場執(zhí)法集中在交通管理方面，包括對闖紅燈、亂停車、超速、超載等交通違法行為的檢測和處罰。公安交通非現(xiàn)場執(zhí)法具有節(jié)省執(zhí)法人力同時提高效益、不影響道路安全暢通等優(yōu)勢，其應用在理論界與實務界已經(jīng)基本形成共識，得到了社會多方認可?；诂F(xiàn)代信息技術的公安交通非現(xiàn)場執(zhí)法已成為公安交通管理發(fā)展的必然趨勢，亦被作為未來自動化行政執(zhí)法的基本范式。但實踐中，公安非現(xiàn)場執(zhí)法與現(xiàn)有行政法體系存在一定隔閡，引發(fā)了執(zhí)法原則和執(zhí)法實踐的沖突，亟待理論與實務研究者進行理性的審視與考察，進而推動制度層面和執(zhí)法實踐方面相關問題的解決。鑒于此，筆者擬從公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用需求與技術原理、應用現(xiàn)狀、應用隔閡入手，分析潛在問題與沖突，提出完善方案，以期助力公安非現(xiàn)場執(zhí)法在數(shù)字時代的規(guī)范應用，推進行政執(zhí)法工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用需求與技術原理支撐

公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用與制度體系的設計不單止于對其執(zhí)法優(yōu)勢的考量，還需從非功利性的服務公平正義的司法裁判、促進高效能執(zhí)法的價值需要出發(fā)，全面考量其應用需求的必要性以及應用原理的可靠性。本文將具體從應用需求與技術原理兩方面論證公安交通非現(xiàn)場執(zhí)法應用的必要性和可行性。

(一)公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用需求

經(jīng)濟、政治、人文等多方面的現(xiàn)實需求，共同構成了公安交通非現(xiàn)場執(zhí)法的應用基礎。首先，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，機動車已經(jīng)成為普羅大眾的代步工具，機動車保有量的劇增使得道路交通違法案件呈上升趨勢，公安道路交通執(zhí)法成為非現(xiàn)場執(zhí)法的重要應用領域。據(jù)公安部統(tǒng)計，2020年全國汽車保有量達2.81億輛[1]，這一數(shù)量依然呈不斷上升趨勢，與之相伴的是近幾年道路交通違法案件每年都在20萬件以上。數(shù)量如此巨大的道路交通違法案件如果都采用現(xiàn)場執(zhí)法方式處置，不僅會造成巨額資源耗費，也成為執(zhí)法機關難以承擔的“執(zhí)法之重”。相比之下，非現(xiàn)場執(zhí)法可以減輕執(zhí)法負累，提高執(zhí)法效益。有學者指出，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使得社會結構發(fā)生調(diào)整，從需求側對執(zhí)法效率與執(zhí)法技術提出了新要求，非現(xiàn)場執(zhí)法由此誕生[2]。

其次，建設中國特色社會主義法治國家，需要以高質(zhì)量法治保障高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量執(zhí)法“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”(1)參見《習近平在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm，最后訪問時間：2022年10月4日。。一方面，高質(zhì)量執(zhí)法要求執(zhí)法活動符合公平正義，不能“因人而異”實施差別式執(zhí)法?，F(xiàn)場執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員可能因為與違法者存在親緣、地緣等關系而出現(xiàn)“網(wǎng)開一面”的情況，造成執(zhí)法不公。而非現(xiàn)場執(zhí)法發(fā)現(xiàn)、固定違法資料的主體是智能化設備和算法，兩者具有預設的客觀性，不會因違法者身份不同而作出不同判斷。另一方面，高質(zhì)量執(zhí)法要求執(zhí)法活動有據(jù)可依，能夠說服違法者自覺接受處罰，避免誘發(fā)執(zhí)法沖突。現(xiàn)場執(zhí)法通常依賴執(zhí)法人員的主觀判斷，有時難以使違法者信服；而非現(xiàn)場執(zhí)法由于收集、固定的證據(jù)為視頻圖片形式，不但可以重復展示，而且是真實的現(xiàn)場視頻畫面，更容易讓違法者承認違法事實進而接受處罰。

最后，數(shù)字時代的法治政府建設要求利用數(shù)字技術打造智慧型政府，積極推進智慧執(zhí)法。中共中央國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》指出，要堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數(shù)字化水平。智慧型政府要求在法治基礎上通過技術賦能提升執(zhí)法能力，優(yōu)化執(zhí)法效果，更好地為公民提供執(zhí)法服務。從應用機理來看，非現(xiàn)場執(zhí)法借助智能化設備進行執(zhí)法活動，并通過信息網(wǎng)絡平臺將執(zhí)法基礎數(shù)據(jù)、執(zhí)法程序流轉、執(zhí)法信息公開匯聚一體。這一智慧執(zhí)法模式完全符合智慧型政府的建設要求。因此，城市管理領域為了適應現(xiàn)代交通管理的需求，有必要做到科技強警，解放警力，加大非現(xiàn)場執(zhí)法力度[3]。

(二)公安非現(xiàn)場執(zhí)法的技術原理支撐

公安非現(xiàn)場執(zhí)法中使用的遠程監(jiān)控器、超載超限動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡信息平臺等智能化設備都是通過算法提前預設好的。算法具有專業(yè)性與復雜性。從整個執(zhí)法流程來看，公安非現(xiàn)場執(zhí)法可以分為四個環(huán)節(jié)：電子監(jiān)控設備安置與使用；交通違法信息的收集固定；作出行政處罰決定；對違法行為人進行告知。后三個環(huán)節(jié)中都存在算法技術的運用，但是技術與行政融合有所差別，發(fā)揮的作用和機理也各有特色。有學者將算法決策分為算法輔助決策和算法自動化決策。前者中算法主要用于信息收集、數(shù)據(jù)整理，但最終處理結果還是由人工作出；后者則是算法不但用于信息收集，還會按照法律規(guī)范自動作出處罰決定[4]。筆者認為，公安非現(xiàn)場執(zhí)法在技術應用方面既有算法輔助決策，也有算法自動化決策。

具言之，在交通違法信息的收集固定環(huán)節(jié)，符合技術標準的監(jiān)控設備借助可信算法發(fā)揮作用，能夠拍攝出清晰的圖片或視頻作為證據(jù)材料，并將其存儲于可靠的電子系統(tǒng)之中。數(shù)據(jù)顯示，合格的監(jiān)控設備對移動車輛車牌號的正確識別率白天為95%，夜晚為90%[5]。在行政處罰決定環(huán)節(jié)，算法將行政法律規(guī)范與違法者行為特征數(shù)字化和邏輯化，進而通過代碼進行自動化決策。比如通過對比行為人的車速與監(jiān)控設備安置地的限速要求，可以得出行為人是否超速的結論，并在此基礎上生成行政決定；在對違法行為人告知環(huán)節(jié)，先通過大數(shù)據(jù)算法確定其身份和聯(lián)系方式，然后使用智能填充算法補足預制的處罰模板，最后通過執(zhí)行算法將處罰決定發(fā)送給違法行為人。值得說明的是，公安非現(xiàn)場執(zhí)法雖然已經(jīng)發(fā)展到算法自動化決策的程度，但仍然受制于算法整體發(fā)展水平，并沒有邁入完全自動化的階段，只能稱之為半自動化決策，部分任務和工作仍然需要人工介入與處理[6]。

綜上，數(shù)字時代下公安機關選擇非現(xiàn)場執(zhí)法并非僅僅基于其因可信算法技術而具有的較高執(zhí)法效益等優(yōu)勢，更是為了順應當前社會在高質(zhì)量執(zhí)法、智慧型政府建設等方面的應用需求。

二、公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用現(xiàn)狀介評

(一)公安非現(xiàn)場執(zhí)法的實踐案例

作為現(xiàn)代執(zhí)法方式，公安非現(xiàn)場執(zhí)法從出現(xiàn)至今已經(jīng)走過了漫長的發(fā)展道路。1996年5月，北京市公安交管局在北京西四路口成功設置國內(nèi)第一臺“搶紅燈自動拍攝器”，開啟了我國道路交通非現(xiàn)場執(zhí)法模式；2004年《中華人民共和國道路交通安全法》(下文簡稱《道路交通安全法》)第114條明確作出規(guī)定，交通技術監(jiān)控記錄資料可用于對車輛的所有人和管理人的行政處罰。在長期實踐應用中，公安非現(xiàn)場執(zhí)法不僅極大程度上緩解了執(zhí)法人員的工作壓力，也為違法者提供了諸多便利化服務。豐鎮(zhèn)市交警大隊利用數(shù)字化、信息化手段，采用非現(xiàn)場執(zhí)法方式處置十字街、火車站等重要路口路段違章車輛，并通過建立分包制、責任制使得非現(xiàn)場執(zhí)法制度切實落地，有效改善了當?shù)氐缆方煌ㄖ刃?，受到社會群眾的一致好評[7]。長沙市自2018年8月起開展非現(xiàn)場執(zhí)法試點，投入近5000萬元布局了14條非現(xiàn)場執(zhí)法公路，構建了以治超站點、超限檢測系統(tǒng)、重點路段監(jiān)控為終端的治超信息系統(tǒng)。長沙市交警部門利用上述設施和信息系統(tǒng)先后查處795起道路違法行為，取得了較為突出的“兩降”成果(2)"兩降"即超限超載車輛數(shù)量下降67%，超限超載比例30%以上的嚴重超限超載車輛數(shù)量下降89%。參見《湖南"非現(xiàn)場執(zhí)法"讓治超更智慧》，載微信公眾平臺，https://mp.weixin.qq.com/s/-ikmj-bZNYAmZxeh-YoiVg，最后訪問時間：2022年11月12日。。

從個案角度來看，公安非現(xiàn)場執(zhí)法也存在著諸多問題，對行政相對人的合法權利造成了現(xiàn)實侵害，應該引起我們的重視和關注。應當說，執(zhí)法司法中萬分之一的失誤，對當事人就是百分之百的傷害[8]。對此，筆者擬通過兩個案例進行論證。

案例一：寧某娟案(3)參見浙江省湖州市中級人民法院(2013)浙湖行終字第9號行政判決書(寧麗娟訴湖州市公安局交通警察支隊罰款案)，載中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html，最后訪問時間：2022年11月12日。。該案被告H市公安局交通警察支隊依據(jù)道路交通技術監(jiān)控記錄資料，認為原告寧某娟存在違反禁令性交通標志通行的違法行為，因而作出了相應的行政處罰。原告寧某娟認為，被告在《H日報》上刊登的施工公告沒有公布施工結束時間，未盡到公示義務，導致原告作為機動車駕駛人因無法及時知悉該道路能否雙向通行而多次違法通行。此外，被告在抓拍違法行為后未及時通知原告，導致原告多次違章而不自知，屬于程序違法，其目的是為了收取罰款。這種因未及時告知而導致的道路交通違法行為并不罕見，最為典型的是轟動一時的杜某良案。該案中杜某良因公安機關道路交通標志設置不規(guī)范且未及時履行告知義務，導致在同一地點連續(xù)違章105次而被處罰。案件曝光后在社會上引起了對公安非現(xiàn)場執(zhí)法的諸多質(zhì)疑。

案例二：季某堯案(4)參見上海市靜安區(qū)人民法院(2019)滬0106行初607號行政判決書(季嘉堯訴上海市公安局浦東分局交通警察支隊罰款案)，載中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html，最后訪問時間：2022年11月12日。。被告上海市公安局P分局交通警察支隊通過交通技術監(jiān)控設備，認為原告季某堯違反規(guī)定停放機動車，應罰款200元。但原告季某堯指出，停車地僅有警示牌，不能等同于交警的口頭警告。被告未盡到“令其駛離”的程序義務。此種情況下若直接進行處罰，將會導致原告喪失因及時糾正違停行為而免受處罰的權利。據(jù)了解，很多地方都存在這種以靜態(tài)警示牌替代口頭警告的情況，這種做法并不合適。原本可以避免的臨時違停罰款，會因為技術監(jiān)控的機械性而難以避免。這些看似合法的行為并不符合老百姓認可的常理，社會認同度較低，應從立法層面加以調(diào)整。

(二)其他執(zhí)法部門非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范參考及啟示

目前，我國在國家層面主要依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第41條和《道路交通安全法》第114條對公安非現(xiàn)場執(zhí)法進行規(guī)范。一些省市行政機關根據(jù)執(zhí)法實際需要，制定了較為細化的非現(xiàn)場執(zhí)法工作實施辦法或工作指引。這些地方性規(guī)范文件梳理并明確了非現(xiàn)場執(zhí)法的應用細節(jié)，對公安非現(xiàn)場執(zhí)法工作具有較強的借鑒意義(見表1)。

表1 部分地區(qū)非現(xiàn)場執(zhí)法的相關規(guī)定

這些地方性規(guī)范在程序規(guī)范上多數(shù)細節(jié)是一致的，如電子文書的送達和公示、證據(jù)材料的規(guī)范使用、電子支付平臺的運用等，但是也存在著一些程序差異。如在告知期限方面，《南京市非現(xiàn)場執(zhí)法管理暫行辦法》未明確告知期限，《浙江省交通運輸非現(xiàn)場執(zhí)法工作指引(試行)》要求在非現(xiàn)場執(zhí)法案件資料審核確認后5個工作日內(nèi)告知，《河南省治理貨運車輛超限運輸非現(xiàn)場執(zhí)法實施辦法》則規(guī)定告知期限為30日內(nèi)?？偟膩碚f，這些地方性規(guī)范文件在程序上規(guī)定得更為細化，對公安非現(xiàn)場執(zhí)法具有一定參考意義。由于作為公安非現(xiàn)場執(zhí)法直接依據(jù)的《行政處罰法》和《道路交通安全法》修改不久，短時間內(nèi)不適合再作直接調(diào)整，建議立法部門可先以“法律適用問題解答”等方式作出公安非現(xiàn)場執(zhí)法的具體規(guī)范指引。

三、公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用隔閡

學界在歸納公安非現(xiàn)場執(zhí)法的問題時傾向于采取微觀視角，如未告知處罰情況、無法確定具體處罰單位等等。筆者認為，此進路無法明晰問題產(chǎn)生的根源，導致解決方案只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，難以實現(xiàn)有效治理。微觀維度的問題可以追溯到宏觀維度的原則，作為違反行政處罰原則的具體體現(xiàn)。從原則層面探討非現(xiàn)場執(zhí)法的現(xiàn)實問題，在具備理論深度的同時，能夠明確問題產(chǎn)生的根源和規(guī)律，有助于錨定行之有效的解決對策。這或許是一條更具有理論價值和實踐意義的研究進路。

(一)與教育相結合原則的沖突

《行政處罰法》第5條規(guī)定，行政處罰應堅持處罰與教育相結合。執(zhí)法機關在面對行政相對人的違法行為時不能“一罰了事”，需要對行政相對人進行法治教育，提高其守法意識，從源頭避免違法行為再次發(fā)生。實踐中，部分執(zhí)法人員在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中只注重處罰措施的貫徹落實，忽略了執(zhí)法過程的法治教育作用。這種情況主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，事前教育的省略?！兜缆方煌ò踩ā返?3條規(guī)定，違法停放或臨時停車的駕駛者只要經(jīng)口頭警告后立即駛離的，可以不受處罰?？梢姡囟ㄇ闆r下的事前教育能夠起到減少不必要處罰的“閥門”作用。但如案例二所述，實踐中有關部門多以設立警示牌代替現(xiàn)場口頭警告。筆者認為，警示牌以靜態(tài)形式存在，難以對駕駛人起到有效的勸誡作用；遠程監(jiān)控設備又只能記錄違法行為，不具備提示功能，導致事前警告在非現(xiàn)場執(zhí)法中缺位，處罰傾向愈發(fā)突出。

第二，事后教育的缺位。作出行政處罰決定后，執(zhí)法人員通常會對違法者進行法治教育，使其認識到行為的錯誤性，避免違法行為再次發(fā)生。但在非現(xiàn)場執(zhí)法場景下，作出行政處罰決定的執(zhí)法人員與違法者沒有信息接觸，不存在事后教育的空間。事后教育的缺位，會使執(zhí)法人員形成“為罰而罰”“一罰了事”的潛意識，不斷激化執(zhí)法機關與行政相對人之間的矛盾，不利于社會穩(wěn)定和諧。

(二)與權利告知原則的沖突

《行政處罰法》第31條規(guī)定，行政機關應當遵守權利告知原則，在作出具體處罰前必須履行告知義務。但從實踐情況看，非現(xiàn)場執(zhí)法過程中權利告知原則沒有得到嚴格遵守，且缺乏必要的監(jiān)督。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，部分事項未告知?！缎姓幜P法》第41條規(guī)定，電子技術監(jiān)控設備的設置地點應當向社會公布。但是，實踐中仍有很多行政機關不告知或僅部分告知監(jiān)控設備安置點，或者不在安置區(qū)域設置易識別的警示標志。某地的遠程監(jiān)控設備曾經(jīng)一天內(nèi)在路口抓拍到564個違章行為。媒體跟進采訪時發(fā)現(xiàn)該設備設置非常隱蔽，駕駛人基本上不會注意。這種行為客觀上屬于“暗中執(zhí)法”[9]。此外，實踐中還出現(xiàn)了處罰單內(nèi)容缺失的情況。例如雖告知當事人處罰事實、理由及依據(jù)，但處罰單列出的處罰機關為某支隊電子警察，并未告知執(zhí)法部門具體地址和聯(lián)系方式，也未告知接受當事人陳述申辯機構的聯(lián)系方式，沒有為當事人提供維權的便利通道。

第二，告知途徑有限。實踐中電子警察設置的告知途徑通常為報紙或官方微信平臺，這些告知渠道本身具有局限性，相當一部分社會群體不能收到信息，導致權利告知原則未得到實質(zhì)性落實。目前公安非現(xiàn)場執(zhí)法的處罰前告知基本上采用短信告知方式。由于手機用戶使用短信的頻次普遍較低，很難起到良好的告知效果。當行政相對人得知自己被處罰時，往往已經(jīng)回憶不起違章時的具體情況，陳述和申辯自然無從談起。

第三，告知義務履行形式化。部分執(zhí)法人員認為只要按照當事人提供的聯(lián)系方式發(fā)出短信即履行了告知義務，完全忽略了因系統(tǒng)出錯或個人聯(lián)系方式修改可能出現(xiàn)的“告了不知”情形。此外，實踐中還存在著“一告了知”的做法。一些當事人接到違停短信提醒后立刻趕往停車地點準備挪車，卻發(fā)現(xiàn)罰單已經(jīng)貼在車上，而且罰單開出時間與被告知時間幾乎同步。這些形式化告知使得權利告知失去了應有的意義，也讓行政相對人感覺執(zhí)法者是“為罰而罰”，不但消減了執(zhí)法效果，還埋下了執(zhí)法沖突的隱患。

(三)與個人責任原則的沖突

根據(jù)《道路交通安全法》第114條規(guī)定，行政處罰實施個人責任原則，只處罰具體的違法者，即機動車駕駛人。但從實踐情況來看，非現(xiàn)場執(zhí)法的處罰邏輯往往是“從監(jiān)控數(shù)據(jù)到涉案車輛再到車輛所有人”，導致實際受罰對象是車輛所有人而不是機動車駕駛人。在車輛出借、租賃等情況下，機動車駕駛人和所有人并非是同一人，非現(xiàn)場執(zhí)法顯然有意模糊了這一點。這是因為現(xiàn)有監(jiān)控設備可能受技術條件或其他因素影響，導致無法抓拍到實際駕駛人的清晰圖像，只能通過大數(shù)據(jù)技術確定車輛所有人并給予相應處罰。如果機動車所有人能夠提供駕駛人的資料，那么處罰責任應當由駕駛人承擔。但由于執(zhí)法人員并不對機動車所有人提供的資料進行核實，導致留下了違法交易的空間。

具言之，道路交通違法除罰款外還涉及扣分問題。根據(jù)規(guī)定，一個記分周期內(nèi)機動車駕駛人累積被扣滿12分后，需要接受交管部門處理，重新參加駕駛理論學習和駕駛資格考試。在非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中，出現(xiàn)了大批“買賣分”的做法：實際駕駛人通過給付金錢等方式，讓與違法行為并無關聯(lián)的其他人替代其接受扣分處罰。據(jù)筆者了解，由于非現(xiàn)場執(zhí)法下的處罰頻率較高，導致“買賣分”情況非常嚴重，甚至發(fā)展成為灰色產(chǎn)業(yè)鏈，嚴重破壞了執(zhí)法公信力。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，2020年全國交通違法總罰款數(shù)額為3000億元左右[10]。按照交通違章“扣2分罰款100元”或“扣3分罰款200元”的標準計算，每個有駕照的機動車所有人一個記分周期內(nèi)可能出現(xiàn)的最大罰款額為600～800元。2020年我國汽車保有量為2.81億輛，假設一人一車，與總罰款額對比存在752～1314億元的缺口。再排除正常租賃、借車、家庭共用等情形，可以窺見潛力巨大的“買賣分”市場?！百I賣分”不但違背個人責任原則，更為嚴重的是由于沒有處罰實際違法者，導致其不能認識到違法行為的嚴重性并及時加以糾正，留下了交通事故的隱患。2006年重慶“10.1”特大交通事故案件的涉案車輛共有198次違法記錄，但該車3名駕駛人仍然沒有因扣滿12分而“回爐重造”，是導致此次特大交通事故發(fā)生的重要原因之一(5)詳見2007年7月15日中央電視臺第一套節(jié)目《新聞調(diào)查》欄目。。

(四)與比例原則的沖突

比例原則是行政法中的帝王原則。比例原則由妥當性、必要性與均衡性組成，在行政處罰中具體表現(xiàn)為過罰相當，即行政處罰的決定、處罰種類和幅度應當與違法行為的情節(jié)、性質(zhì)相適應，既不能“當罰不罰”也不能“輕錯重罰”。適度處罰交通違法行為，能夠督促當事人自我反省并及時改正錯誤行為；相反，過重的處罰非但不能起到良好的教育功能，還會使被處罰者產(chǎn)生抵觸心理、拖延甚至抗拒執(zhí)法，對執(zhí)法機關的公信力造成嚴重負面影響。數(shù)字時代的公安非現(xiàn)場執(zhí)法亦概莫能外。從實踐的運行結果來看，存在著應然與實然的背離。具體表現(xiàn)如下：

第一，對連續(xù)違法行為多次處罰違背了妥當性原則。依據(jù)妥當性原則，執(zhí)法人員在作出行政處罰時應當選擇最有利于實現(xiàn)有效教育、能從根源減少違法行為的方法。因此，《行政處罰法》確立了“一事不再罰”原則，即對于同一違法行為不能處罰兩次。但違法行為的個數(shù)認定并不是界限分明的，會受到行為持續(xù)狀態(tài)的影響而難以判斷，需要結合具體情況考慮，不能簡單地視為多個獨立行為。然而，實踐中個別執(zhí)法人員違背了以上原則，以處罰為目的，對連續(xù)違法行為進行多次處罰，完全忽略了其連續(xù)狀態(tài)。

第二，高頻率、高密度的處罰違背了必要性原則和均衡原則。根據(jù)必要性原則和均衡原則，非現(xiàn)場處罰只適用于后果嚴重、情節(jié)惡劣的違法行為，同時要盡量選擇對行政相對人損害最小的處罰方案?，F(xiàn)實情況是公安非現(xiàn)場執(zhí)法運用的智能監(jiān)控設備和大數(shù)據(jù)算法使得違法行為無所遁形，違法行為發(fā)現(xiàn)率較現(xiàn)場執(zhí)法呈幾何倍率增長。上文提到的3000億元罰款就是其具體表現(xiàn)。有學者指出，從概率統(tǒng)計來看，可以認為交通違章處罰幾近于“全民化”[11]；全國人大代表韓德云也認為，由于電子警察的濫用，導致罰款越來越多，預想的監(jiān)管沒有發(fā)揮實效，反而埋下了交通執(zhí)法管理腐敗的禍根[12]。

(五)與事實清楚的證明原則沖突

《行政處罰法》第40條要求，執(zhí)法機關作出行政處罰時必須查明案件事實。然而，出于對智能化設備和大數(shù)據(jù)技術的高度信賴，公安非現(xiàn)場執(zhí)法人員通常根據(jù)遠程監(jiān)控記錄資料直接作出處罰決定，不再對記錄資料的真實性進行審查。行政相對人雖然會對記錄材料的真實性提出質(zhì)疑，但很難得到正面的有效回應；極少數(shù)回應中也只是簡單地說明相關設備仍處于保質(zhì)期內(nèi)，可以正常運轉和工作。在上海首例“電子警察”抓拍違法鳴喇叭案中，法官就是從形成過程、明顯性、實際效果三方面審查監(jiān)控記錄資料的真實性(6)參見上海市第一中級人民法院(2018)滬01行初216號行政判決書(何某訴上海市公安局黃浦分局交通警察支隊罰款案)，載北大法寶網(wǎng)，https://www.pkulaw.com/case?way=topGuid，最后訪問時間：2022年11月12日。。筆者認為，智能化設備雖然通過算法運行，具有較強的客觀性和可靠性，但并不意味著不會出錯。算法絕不能被視為永遠不會犯錯的“上帝”，否則就不會存在“BUG”一詞。執(zhí)法者一旦形成技術依賴，盲目采信監(jiān)控設備的記錄資料，很容易在案件事實不清的情況下作出錯誤裁決，損害當事人利益和執(zhí)法公信力。在一起故意涂改車牌號的違法案件中，電子警察將涂改后的車牌號識別為涉案車牌號，執(zhí)法人員以此為線索通過數(shù)據(jù)分析找到鄭某并對其作出行政處罰。實際上，從鄭某車輛的GPS定位和行車軌跡可知，當時鄭某并不在違法現(xiàn)場[13]。值得注意的是，部分執(zhí)法機關雖然也認為非現(xiàn)場處罰應達到“事實清楚”的證明程度，卻有意轉移了違法行為的證明責任，要求行政相對人舉證證明相關監(jiān)控記錄資料存在問題。如果行政相對人不能提供合理理由和證據(jù)支撐，便認定相關資料是真實可信的。

四、非現(xiàn)場執(zhí)法應用隔閡的消解

(一)貫徹教育與處罰相結合原則

修訂后的《行政處罰法》增加了“首違可不罰”的規(guī)定，即初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。筆者認為，“首違不罰”是《行政處罰法》修訂的一大突破，也是對教育與處罰并重原則的生動貫徹。公安非現(xiàn)場執(zhí)法同樣應當遵守上述規(guī)定，摒棄以往“為罰而罰”“以罰創(chuàng)收”的做法，走向規(guī)范化、人性化道路。2021年發(fā)布的《公安部關于貫徹實施行政處罰法的通知》明確指出，公安機關應當規(guī)范使用監(jiān)控設備，嚴防其淪為“罰款工具”，杜絕以罰代管。對此，筆者建議從事前針對性預防、事中首違不罰與事后定期回訪三方面切入，貫徹落實教育與處罰并重的執(zhí)法原則。

首先，在違章高發(fā)地區(qū)安置語音播放裝置或使用無人機掛載播放裝置，提示經(jīng)過該地區(qū)的駕駛者注意觀察路況，不要因大意而出現(xiàn)違章行為。沈海高速MD服務區(qū)的一個電子警察僅2017年就開出12.5萬個壓實線變道的罰單，就是因為該服務區(qū)有一個長達1.5公里的實線，錯過該服務區(qū)就只能去80公里外的下一個服務區(qū)。一些司機因為不了解情況，著急加油或者去衛(wèi)生間，只得違章壓線[12]。此外，公安機關可以對短期內(nèi)有多次違章記錄的駕駛者進行短信或電話提醒，使其感受到執(zhí)法機關的教育初衷，進而發(fā)自內(nèi)心地改正違法行為，實現(xiàn)由被動守法到主動護法的轉變。其次，對于初次違法且危害后果輕微的駕駛人不再進行行政處罰，而是通過提醒督促其及時改正。和諧社會應該具有一定的包容性，落實“首違不罰”規(guī)定對于公安非現(xiàn)場執(zhí)法意義重大，能夠突出其人文關懷的一面。關于初次違法的認定，建議參考駕駛證以一年為周期的計分制度，一年內(nèi)的首次違法都屬于初次違法。最后，對于多次違章者和“首違不罰”者進行事后定期回訪，一方面督促其對執(zhí)法人員的教育牢記在心，避免“左耳進，右耳出”；另一方面，通過反饋情況積累實踐經(jīng)驗，提升執(zhí)法人員的法治教育能力和法治教育效果。

(二)落實權利告知原則

權利有效行使的一個重要前提就是權力擁有者知曉自己享有該權利以及如何行使該權利。公安非現(xiàn)場執(zhí)法與權利告知原則的沖突以及由此引發(fā)的壓縮行政相對人權利的現(xiàn)狀，提示公安機關在非現(xiàn)場執(zhí)法過程中更需要重視行政相對人的權利保障，防止形成對比下的執(zhí)法不公。結合當前執(zhí)法實踐，建議從以下方面著手落實權利告知原則：

第一，應有事項應告盡告。電子監(jiān)控設備應設置合理、擺在明處，杜絕“暗中執(zhí)法”。這是法治的應有之義。對于電子監(jiān)控設備的設置，執(zhí)法機關不但要保障其物理空間的公開，而且需要告知行政相對人，確保非現(xiàn)場執(zhí)法行為法律意義上的公開。全國人大常委會法工委處長張曉瑩指出，應當確保電子技術監(jiān)控設備的設置公開透明，把住“設置關”[14]。對于非現(xiàn)場處罰單內(nèi)容缺項的問題，需要公安部總結既往經(jīng)驗，制定出規(guī)范的格式文本，并建立責任倒查機制。

第二，多元途徑告知。如前所述，報紙、官方微信存在告知范圍有限的問題，可能導致部分社會群體無法得知信息。筆者建議綜合采用郵寄、短信、聲訊、媒體定期公布方式告知，或者授權行政相對人通過大數(shù)據(jù)平臺查詢等途徑獲得相關處罰信息。告知方式的綜合利用可以充分體現(xiàn)執(zhí)法服務的人性化。對于收看率低造成的告知不及時問題，可以借助大數(shù)據(jù)平臺的信息查閱回復及統(tǒng)計功能，對可能沒有查閱到相關信息的人群通過短信或者電話方式再次進行告知。

第三，確?！案娑苤薄嵺`中出現(xiàn)的“告了不知”“一告了知”，本質(zhì)上是執(zhí)法機關“告知義務”流于形式的體現(xiàn)。糾正這種情況需要執(zhí)法機關充分認識自身職責，通過定期更新聯(lián)系方式、開通反饋通道等途徑，確?！案娑苤?。

(三)嚴懲“買賣分”以落實個人責任

對于公安非現(xiàn)場執(zhí)法衍生出的“買賣分”現(xiàn)象，有觀點提出建立“雙記分”制度應對，即不僅對違法行為人采取記分措施，而且對違法機動車也采取記分措施[15]；也有觀點提出采用分別處罰制，即對實際違法駕駛人給予行政處罰與記分，對機動車所有人、管理人通報批評，達到一定次數(shù)后吊銷機動車牌照[16]。筆者認為，以上觀點均有不足之處，并非遏制“買賣分”現(xiàn)象的最佳方案。具言之，雙計分制過于苛刻，對機動車所有人造成了不應有的負擔，而且不利于正?；ソ?、短期租賃等行為；分別計分制則需要創(chuàng)設出一種新的處罰種類，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。筆者認為，對“買賣分”的懲治可以從三個方面施力，沒有必要只盯著處罰制度的配置。

其一，優(yōu)化監(jiān)控設備的技術水平，減少其受外界影響而降低記錄資料清晰度的可能性，這是最根本的解決之法。其二，利用大數(shù)據(jù)技術建立預警機制。篩選出扣分超過12分的違法機動車，對機動車所有人調(diào)查詢問，如果確定存在買分情況就對其處以罰款等懲戒，使其認識到“買賣分”行為的違法性。其三，關注在短時間內(nèi)頻繁被扣分的人員，利用非現(xiàn)場處罰電子記錄查看該人歷次違法情況。如果每次違法車輛都不同，應當要求其作出合理解釋。對于不能作出合理解釋的人員可以采取罰款等懲戒措施。以上做法并不能從根本上杜絕“買賣分”現(xiàn)象，但可以發(fā)揮遏制作用，在一定程度上減少“買賣分”現(xiàn)象的蔓延。

(四)恪守比例原則

比例原則是行政法的靈魂。公安非現(xiàn)場執(zhí)法作為新型執(zhí)法模式亦不能脫離法治軌道而僅以效率、懲戒違法為單一價值導向。如前所述，公安非現(xiàn)場執(zhí)法下的比例失衡主要體現(xiàn)在連續(xù)違法行為與處罰頻率、密度上，執(zhí)法機關必須對此作出回應以恪守比例原則。

首先，關于如何對待連續(xù)違法行為現(xiàn)有規(guī)范文件存在沖突，不能提供有效指引。公安部《關于對交通技術監(jiān)控記錄的違法行為如何進行處罰的請示的批復》認為，連續(xù)同種違法行為仍屬于數(shù)個相互獨立的違法行為，應當按照法律法規(guī)分別作出處罰。但公安部交通管理局《關于規(guī)范查處機動車違反限速規(guī)定交通違法行為的指導意見》卻要求對于持續(xù)違法行為選擇一次最為嚴重的違反限速規(guī)定行為實施處罰。在妥當性原則下，可以將符合一定條件的連續(xù)違法行為視為同一個違法行為，只給予一次處罰。具言之，引入切割處斷理論。如果連續(xù)違法行為出現(xiàn)一定時間的中斷、一定距離的中斷、新違法故意的中斷等情形，才可以將其從自然意義的連續(xù)行為評價為法律意義上的多個行為，進而給予多個處罰(7)參見北京市第三中級人民法院(2020)京03行終393號行政判決書(李清志與北京市公安局公安交通管理局朝陽交通支隊案)，載北大法寶網(wǎng)，https://www.pkulaw.com/case?way=topGuid，最后訪問時間：2022年11月12日。。至于合理之機會時間長度的確定，需要結合違法行為特點以及日常生活經(jīng)驗予以判斷。

其次，針對非現(xiàn)場處罰頻率過高的問題，有觀點提出應當降低非現(xiàn)場處罰的效率，以緩解自動化執(zhí)法的僵化[17]；也有觀點認為，與其通過降低處罰效率壓制非現(xiàn)場執(zhí)法的功能，不如建立處罰標準的動態(tài)調(diào)整機制[18]。筆者認為，兩種觀點均有一定合理性，可以兼而采之。電子眼覆蓋性監(jiān)控有違以人為本的執(zhí)法原則，把個體意義上的人作為了客體而不是主體對待，這種覆蓋性監(jiān)控會令行政相對人感受到不被信任，產(chǎn)生對執(zhí)法活動的抵觸情緒，不利于和諧社會的構建。對此，一方面可以考慮清理一部分沒有設置必要的電子設備，把有限的資源和執(zhí)法力量用于易引發(fā)擁堵、影響交通安全、造成事故隱患的重點地區(qū)。對此韓德云代表建議，由國務院公共交通管理部門從國家統(tǒng)一管理層面規(guī)范各地設置使用“電子警察”的標準[12]。另一方面，在權衡執(zhí)法過程中涉及到的公眾利益和個人利益時，應設置相關程序進行權力限制和救濟補正。比如在處罰過程中對特殊案件采用聽證程序并變通處罰。黃琪認為，非現(xiàn)場執(zhí)法案件的處罰不能機械采用數(shù)學計算方式確定處罰數(shù)額，應當考慮違法行為的情節(jié)、社會危害程度的具體情況[19]。筆者建議主管部門加強對“電子警察”的監(jiān)管力度，開通“電子警察”異議處理窗口，負責交通違法異議的快速受理、核查與復議。

(五)嚴把證據(jù)關卡

證據(jù)是正義的根基，一切裁決都應基于可靠證據(jù)。公安非現(xiàn)場執(zhí)法過于依賴算法技術，在證據(jù)的審查上不夠嚴格、精細，導致部分處罰決定不能滿足事實清楚的證明標準，引發(fā)了相對人的質(zhì)疑和不解，難以有效地解決糾紛。筆者認為，公安交通非現(xiàn)場執(zhí)法應當堅持法律與技術的雙重面向，唯有如此才能在發(fā)揮算法技術作用的同時滿足行政處罰的證明要求。

在技術層面，建構數(shù)據(jù)反饋機制和機器學習算法(Machine Learning)，不斷提升公安非現(xiàn)場執(zhí)法中算法技術的科學性，實現(xiàn)道路交通違法數(shù)據(jù)的準確收集和可信存證。機器學習是一種能夠賦予機器學習能力的方法，可以使算法技術不斷升級優(yōu)化，甚至超越其設計者的水平。同理，我們可以利用非現(xiàn)場執(zhí)法的歷史數(shù)據(jù)庫，對遠程監(jiān)控算法、智能填充算法、執(zhí)行算法進行訓練，創(chuàng)建交通違法記錄收集、固定的最佳模型，進而實現(xiàn)證據(jù)的可信收集、固定，以滿足事實清楚的證明標準。

在法律層面，不能盲信算法技術，必須對電子監(jiān)控記錄資料進行實質(zhì)性審查?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第19條明確要求交管部門對記錄內(nèi)容進行審核，審核無誤后才能錄入道路交通違法信息管理系統(tǒng)，作為行政處罰證據(jù)。具體審查時，一方面可以從監(jiān)控記錄資料的收集、審核、上傳等程序環(huán)節(jié)的合法性、完整性切入，審查數(shù)據(jù)是否存在丟失、替換、篡改的可能。如果以上程序存在違法操作(如一人審核材料)，那么相關記錄資料的真實性就是存疑的，需要執(zhí)法機關作出合理解釋。另一方面，可以從印證的角度入手，審查監(jiān)控記錄資料能否與其他部分的視頻監(jiān)控、運行軌跡等電子數(shù)據(jù)進行同一性印證。如果這些數(shù)據(jù)一致表明行政相對人存在違法行為，那么公安執(zhí)法人員便可以借助印證提升行政違法數(shù)據(jù)的證明力，進而滿足事實清楚的證明標準。

五、結語

公安非現(xiàn)場執(zhí)法作為一種全新的執(zhí)法模式，利用智能化設備和大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)了算法賦能，在高質(zhì)量執(zhí)法和智慧型政府建設上邁出了重要一步。從執(zhí)法效益、高質(zhì)量執(zhí)法、智慧型政府建設等方面來看，非現(xiàn)場執(zhí)法有著充足的應用需求，可信算法技術又為其提供了技術原理支撐。公安非現(xiàn)場執(zhí)法在當下甚至未來都大有可為。但必須承認，由于規(guī)范與實踐的不匹配，公安非現(xiàn)場執(zhí)法和教育與處罰相結合、權利告知、個人責任等行政原則產(chǎn)生了一定的沖突，使得非現(xiàn)場執(zhí)法的應用受阻，執(zhí)法實效受到影響。因此，本文提出通過貫徹教育與處罰相結合原則、落實權利告知原則、嚴把證據(jù)關卡等路徑消解公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用隔閡，助力數(shù)字時代執(zhí)法活動的高質(zhì)量發(fā)展。時代發(fā)展迅速，執(zhí)法活動必須與之相順應。不論執(zhí)法活動如何變動和調(diào)整，都存在一條清晰的主線，即“權力規(guī)制與權利保護”。公安非現(xiàn)場執(zhí)法的應用應當嚴格遵循“權力規(guī)制與權利保護”的執(zhí)法主線，在法治軌道上利用技術賦能走得更遠、更好，成為未來規(guī)范執(zhí)法的主要范式。