孫彩紅

（1.中國社會科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院；2.中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100732）

全面依法治國是國家治理領(lǐng)域的一場深刻革命。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，黨堅持依法治國，不斷推進(jìn)社會主義法治建設(shè)；必須堅持中國特色社會主義法治道路，貫徹中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。習(xí)近平法治思想是內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的科學(xué)思想體系。其中，關(guān)于法治政府建設(shè)的論述，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，不僅突出了法治政府建設(shè)在依法治國總體戰(zhàn)略中的重要地位，而且表現(xiàn)出了時代特性和創(chuàng)新特征。法治政府建設(shè)的政治維度、職能維度、主體維度構(gòu)成了習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)論述的三維基本框架，而法治政府實(shí)現(xiàn)包含的法治理念、制度規(guī)范、技術(shù)手段等三個層次則構(gòu)成習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)論述的三個邏輯層次。

一、習(xí)近平總書記對法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略定位及其創(chuàng)新特征

習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)的論述，明確提出了法治政府建設(shè)在依法治國體系中的戰(zhàn)略地位，即重點(diǎn)任務(wù)與主體工程；這一戰(zhàn)略定位體現(xiàn)了體系性與重點(diǎn)性相統(tǒng)一，以及頂層設(shè)計的體系性創(chuàng)新特點(diǎn)。

（一）習(xí)近平總書記對法治政府建設(shè)在依法治國體系中的戰(zhàn)略定位

習(xí)近平法治思想的一個核心是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。法治政府建設(shè)的地位是在這個整體系統(tǒng)和坐標(biāo)中確定的。

政府的依法行政是依法治國的關(guān)鍵部分。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國是一個龐大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。政府的依法行政是依法治國的關(guān)鍵之一，“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政”[1]。這是習(xí)近平總書記在多次講話中提到的觀點(diǎn)，比如他在中央全面依法治國委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)：“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是一個有機(jī)整體，關(guān)鍵在于黨要堅持依法執(zhí)政、各級政府要堅持依法行政?！盵2]政府的依法行政成為依法治國的關(guān)鍵部分，完善發(fā)展社會主義法治體系其中包含了高效的法治實(shí)施體系，而政府是實(shí)施和執(zhí)行法律的重要國家權(quán)力主體。法治政府建設(shè)在發(fā)展社會主義法治體系中也有著極其重要地位。

法治政府建設(shè)是依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。關(guān)于法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，法治政府是建設(shè)法治國家的主體。他在中央全面依法治國工作會議中強(qiáng)調(diào)：“法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破……要用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，健全政府守信踐諾機(jī)制，提高依法行政水平?！盵3]其一，這個重點(diǎn)任務(wù)是指，政府作為重要國家權(quán)力主體，法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的極其重要部分。其二，作為主體工程要率先突破，關(guān)鍵之一是政府依法行政、法治行為對其他國家機(jī)關(guān)、社會和公民的示范效應(yīng)，這對政府執(zhí)行力、公信力是一種現(xiàn)實(shí)考驗，政府要發(fā)揮帶頭和前鋒作用。其三，用主體工程突出了法治政府建設(shè)在依法治國整體系統(tǒng)中的戰(zhàn)略地位。這里“工程”在《辭?！分杏袃煞N解釋，一種是指具體的基本建設(shè)項目，如南京長江大橋工程、三峽工程；一種是指涉及面廣，需各方合作、投入人力物力的工作，如希望工程、“菜籃子”工程[4]。在依法治國系統(tǒng)性工程中，法治政府建設(shè)是主體結(jié)構(gòu)、重要結(jié)構(gòu)，是需要多方合作、投入多種資源的重要工程，其重要地位不言而喻。

法治政府建設(shè)的最高目標(biāo)是增進(jìn)人民福祉。法治政府建設(shè)在依法治國體系中的戰(zhàn)略定位還體現(xiàn)在其最高目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)社會安定、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。沒有穩(wěn)定的發(fā)展就沒有高質(zhì)量的發(fā)展。法治政府建設(shè)要求政府嚴(yán)格依法行政、規(guī)范公正執(zhí)法，確保社會安定與公平正義，這也是政府一項重要職能。“要把促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定，哪里有不符合社會公平正義的問題，哪里就需要改革”[5]。法治政府建設(shè)的目標(biāo)要求把政府的行政工作與公共事務(wù)治理都納入法治化軌道，標(biāo)準(zhǔn)就是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)社會公平正義。

（二）習(xí)近平總書記對法治政府建設(shè)戰(zhàn)略定位的創(chuàng)新特征

我們黨對法制與法治的理論認(rèn)識和實(shí)踐是一個不斷深化發(fā)展的過程，法治建設(shè)定位日益精準(zhǔn)、思路日益清晰。習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)的論述，與改革開放以來我們黨關(guān)于法制及法治政府的思想一脈相承，是在繼承的基礎(chǔ)上拓展深化與創(chuàng)新發(fā)展，體現(xiàn)了歷史與現(xiàn)實(shí)統(tǒng)一，其對法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略定位也體現(xiàn)了體系性與重點(diǎn)性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計的體系性創(chuàng)新特點(diǎn)。

鄧小平法制思想的精華是，強(qiáng)調(diào)法制觀念、對權(quán)力制約以及社會主義法制重要性，把民主和法制視為不可分割的整體，這為后來建設(shè)法治政府和法治國家奠定了基礎(chǔ)。“要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法制。沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法制也是不行的?！盵6]面對改革開放初期形勢和任務(wù)，鄧小平提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”[7]的社會主義法制建設(shè)十六字方針，強(qiáng)調(diào)“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”[8]。樹立法律權(quán)威、法律面前人人平等基本原則，要求任何人都不得干擾法律實(shí)施，都沒有超越憲法和法律的特權(quán)，任何人的違法行為都要依法受到責(zé)任追究與制裁。只有大力加強(qiáng)以憲法為根本的社會主義法制建設(shè)，才能維護(hù)國家長治久安。

在黨中央提出依法治國基本方略之后，從依法行政到法治政府建設(shè)呈現(xiàn)出不斷前進(jìn)的狀態(tài)。黨的十五大報告首次提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)，并對依法治國內(nèi)涵予以界定，高度重視依法行政在依法治國中的關(guān)鍵作用?！耙婪ㄖ螄?，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障?！盵9]依法治國就要發(fā)展民主、健全法制，保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。黨的十七大提出，全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，其中一個重要組成部分是“推進(jìn)依法行政”，以事關(guān)依法行政全局體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，加快建設(shè)法治政府。

習(xí)近平總書記對法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略定位體現(xiàn)了體系性與重點(diǎn)性相統(tǒng)一的創(chuàng)新。法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程的戰(zhàn)略定位，呈現(xiàn)出時代性的體系創(chuàng)新性。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記根據(jù)中國特色社會主義發(fā)展新階段的要求，提出了新的法治中國建設(shè)總目標(biāo)，形成了中國特色社會主義法治思想體系，高度重視法治政府建設(shè)并創(chuàng)新性地發(fā)展了理論體系。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，明確“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”目標(biāo)以及六方面內(nèi)涵和要求[10]。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。關(guān)于如何建設(shè)法治政府，習(xí)近平總書記統(tǒng)籌謀劃了一系列組合性措施，促使法治政府建設(shè)進(jìn)一步完善和體系化發(fā)展。黨的十九大報告提出從2020年到2035年的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之一是“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”?？梢姡ㄖ握谝婪ㄖ螄鴳?zhàn)略中的發(fā)展目標(biāo)清晰，方向明確。

習(xí)近平總書記對法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略定位具有頂層設(shè)計的體系性創(chuàng)新特點(diǎn)。這一創(chuàng)新性最為突出的是把法治政府從單一領(lǐng)域推進(jìn)發(fā)展到了法治國家、法治政府、法治社會的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的三位一體建設(shè)，依法行政成為依法治國、依法執(zhí)政的重要部分。習(xí)近平總書記提出法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，“對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用。法治政府建設(shè)應(yīng)該率先取得突破，要加強(qiáng)對示范創(chuàng)建活動的指導(dǎo)，杜絕形式主義，務(wù)求實(shí)效”[11]。這是對法治政府建設(shè)戰(zhàn)略定位的提升與升華，從法治政府在建設(shè)法治國家中的戰(zhàn)略定位，到法治政府建設(shè)目標(biāo)及具體內(nèi)涵，從法治政府要求的理念與思維，到具體制度規(guī)范以及法治技術(shù)手段的運(yùn)用，逐步形成了法治政府建設(shè)的體系性理論。

二、習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)論述的三維基本框架

法治政府建設(shè)有三個關(guān)鍵的維度，即政治維度、職能維度、主體維度，這構(gòu)成了習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)論述的基本框架。

（一）政治維度：法治政府建設(shè)的根本要求和根本保障

1. 必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的根本要求。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面。法治政府建設(shè)是依法治國的主體工程，政府作為國家機(jī)關(guān)也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，必須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本要求，黨的堅強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)是政府發(fā)揮作用的根本保障?！拔覀円獔猿贮h總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用……支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作?！盵12]堅持黨對政府行政工作和法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，要把黨總攬全局與政府依法履行職能、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作有機(jī)統(tǒng)一起來。在具體工作領(lǐng)域，要以中央全面依法治國委員會的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌為前提，形成法治工作合力，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

2. 堅持人民至上是法治政府建設(shè)的核心價值。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容之一是堅持以人民為中心?！皥猿秩嗣裰辽稀币彩窃邳h的十九屆六中全會決議中總結(jié)的黨百年奮斗歷史經(jīng)驗之一。政府權(quán)力根本上來自人民，法治政府建設(shè)也要始終把人民立場作為根本立場，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，實(shí)現(xiàn)好維護(hù)好發(fā)展好人民群眾的根本利益。政府改革和法治政府建設(shè)也必須堅持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨和最廣大人民根本利益的標(biāo)準(zhǔn)，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人們生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”[13]。能否堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，是衡量依法行政效果和法治政府建設(shè)成敗的最高標(biāo)準(zhǔn)。堅持以人民為中心還要擺正法治政府建設(shè)中政府與人民的關(guān)系。一方面，要對政府公共權(quán)力進(jìn)行制約，保障人民監(jiān)督政府的權(quán)利，政府要接受人民群眾的監(jiān)督，在陽光下公開行使權(quán)力。另一方面，政府要教育人民學(xué)習(xí)、遵守法律，運(yùn)用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益。政府普法宣傳就是這一功能的重要體現(xiàn)。

3. 堅持民主集中制是法治政府建設(shè)的基本原則。民主集中制是中國國家組織形式和活動方式的基本原則。“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象。”[14]政府作為重要國家組織，是掌握公共行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，建設(shè)法治政府，也必須以民主集中制為基本原則。特別是政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政立法是加強(qiáng)和改進(jìn)法律實(shí)施工作的一種重要方式，須遵循民主集中制的基本原則。

（二）職能維度：法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容

職能維度重要的是政府依法履行職能。對內(nèi)職能主要是政府的行政立法，對外職能主要是政府的行政執(zhí)法與具體重點(diǎn)職能履行。政府依法履行職能是底線要求。

1. 政府的行政立法要做到依法和民主立法。政府立法是貫徹憲法法律和履行職能的重要內(nèi)容。建設(shè)法治政府要求政府的行政立法要以憲法和法律為依據(jù)，按照規(guī)定的立法權(quán)限進(jìn)行立法，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。“各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾?！盵15]如果有關(guān)方面在立法中為了自己利益相互掣肘，還可能造成“依法打架”問題。政府的行政立法還要堅持民主與科學(xué)立法的原則要求。行政立法的具體制度要求政府在立法過程中創(chuàng)新公眾參與方式，廣泛聽取各方面的意見和建議。通過加強(qiáng)行政立法程序中的公眾參與，使立法充分反映人民群眾訴求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系。

2. 政府的行政執(zhí)法是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要建設(shè)法治政府，依法行政和增強(qiáng)法律執(zhí)行力極其重要。法律的生命力和權(quán)威都在于法律要嚴(yán)格實(shí)施。政府作為重要執(zhí)法主體，必須嚴(yán)格公正透明地依法執(zhí)法?！皣鴦?wù)院和地方各級人民政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，作為國家行政機(jī)關(guān)，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實(shí)施憲法和法律的重要職責(zé)，要規(guī)范政府行為，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！盵16]行政執(zhí)法是依法行政和建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法之所以是建設(shè)法治政府的一個重要內(nèi)容，是因為行政執(zhí)法同行政管理相對人、同老百姓關(guān)系最為密切，直接體現(xiàn)政府治理能力。依法嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基本要求，事關(guān)政府形象和公信力。人民群眾對美好生活的向往從基本生存需求擴(kuò)展到對民主、法治、公平、安全等價值追求，這對政府的依法行政、依法規(guī)范公正透明執(zhí)法提出了更高期待?！霸趫?zhí)法辦案各個環(huán)節(jié)都設(shè)置隔離墻、通上高壓線，誰違反制度就要給予最嚴(yán)厲的處罰，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。要堅持以公開促公正、以透明保廉潔”[17]。由此，對政府執(zhí)法中存在的問題也要加強(qiáng)治理，反對各種形式的執(zhí)法腐敗等行為。在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，執(zhí)法體制改革作為一個專項任務(wù)被提出來，必須加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，否則就會破壞黨和政府公信力。政府的行政執(zhí)法還要求有溫度、一視同仁。法治政府建設(shè)要求的行政執(zhí)法不是冷冰冰的，而是需要堅持以人民為中心的有溫度的執(zhí)法?！吧婕叭罕姷膯栴}，要準(zhǔn)確把握社會心態(tài)和群眾情緒，充分考慮執(zhí)法對象的切身感受，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、‘委托暴力’那一套?！盵18]有溫度的執(zhí)法關(guān)鍵是堅持法律面前人人平等、一視同仁。在執(zhí)法過程中，不管是誰都不能例外，只要違法就要依法追究其責(zé)任。

3. 政府職能履行與政府法治相輔相成。第一層關(guān)系是政府一定要依法全面履行職能。政府作為國家行政機(jī)關(guān)要依法行使權(quán)力和履行職責(zé)。政府依法履行職能不僅要有實(shí)體法的依據(jù)，而且要有程序上合法的要求?！案骷壵欢ㄒ獓?yán)格依法行政，切實(shí)履行職責(zé)，該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象?！盵19]比如，政府治理經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能，要與社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。更好發(fā)揮政府作用，也不是簡單下達(dá)行政命令，而是在尊重市場規(guī)律基礎(chǔ)上，運(yùn)用法治方式規(guī)范市場行為，用政策引導(dǎo)市場預(yù)期。要用法治來規(guī)范政府和市場的邊界，確保通過依法執(zhí)法為法治化營商環(huán)境提供重要保障。政府的社會管理職能與社會治理體制創(chuàng)新，要求依法化解各類風(fēng)險和矛盾，做到處置依據(jù)和程序合法合規(guī)，運(yùn)用法治方式增強(qiáng)社會治理的預(yù)見性和精準(zhǔn)性。政府依法履行公共服務(wù)職能，要為人民群眾提供均等化、便捷高效、精準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)。第二層關(guān)系是政府職能及其轉(zhuǎn)變需要法治保障。政府全面深化改革和推動職能轉(zhuǎn)變，會影響到政府行為內(nèi)容與治理方式變革，為此需要法治保障，處理好法治與政府職能轉(zhuǎn)變的辯證關(guān)系。“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用……又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。”[20]政府職能改革與法治保障的這種相輔相成關(guān)系，也構(gòu)成了法治政府建設(shè)的實(shí)踐動力。

（三）主體維度：法治政府建設(shè)的“牛鼻子”

法治政府建設(shè)最終要落實(shí)到政府行政人員主體身上，要求政府具備合格的行政人員隊伍和法治工作隊伍。法律需要人來執(zhí)行，并且執(zhí)法的人要守法。

1. 行政人員隊伍是法治政府建設(shè)的主體保障。高素質(zhì)的行政人員隊伍是法治政府建設(shè)的“牛鼻子”。法治政府建設(shè)離不開具體行政人員去落實(shí)，強(qiáng)有力的法治工作隊伍是法治政府建設(shè)的主體保障和人才支撐。“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關(guān)重要。”[21]這支隊伍的重要主體包括政府行政人員隊伍。關(guān)于公務(wù)員的法律法規(guī)和國家機(jī)關(guān)及其工作人員的一些規(guī)定性文件，則是行政人員尊法、守法、依法行政的重要行為依據(jù)。

2. 各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部是建設(shè)法治政府的示范與表率。除政府的一般行政人員外，政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)群體，是法治政府建設(shè)中發(fā)揮示范帶頭和表率作用的主體。“各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進(jìn)度。”[22]政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部首先要把尊崇法律、敬畏法律放在第一位，提高法治素養(yǎng)和增強(qiáng)法治觀念，不能以言代法、以權(quán)壓法，要帶頭捍衛(wèi)法治、厲行法治、依法辦事，做尊法學(xué)法守法用法的模范。領(lǐng)導(dǎo)干部要特別明確職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、權(quán)力界限在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，由此權(quán)力行使也必受監(jiān)督，這些是確保領(lǐng)導(dǎo)干部在法治政府建設(shè)中發(fā)揮作用的關(guān)鍵內(nèi)容。

3. 法治隊伍的均衡發(fā)展是建設(shè)法治政府的條件之一。建設(shè)法治政府要求政府隊伍主體具備強(qiáng)有力的依法行政能力。依法行政能力整體水平提高，不能依賴政府隊伍的少數(shù)人，而是要這個隊伍比較均衡發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)中西部法治工作隊伍的均衡布局，按照法治人才隊伍建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，推動?xùn)|中西部法治工作隊伍均衡布局……為加快建設(shè)社會主義法治國家提供有力人才保障”[23]。由此也可看出習(xí)近平總書記推進(jìn)法治政府建設(shè)的全局觀和統(tǒng)籌性，一些地方實(shí)現(xiàn)了法治政府建設(shè)目標(biāo)不等于全國普遍實(shí)現(xiàn)，一些地方政府人員的依法行政能力強(qiáng)不等于全國各地行政隊伍能力都強(qiáng)。為此，從統(tǒng)籌全局、全國一盤棋的戰(zhàn)略高度，促進(jìn)全國各區(qū)域法治工作隊伍的均衡發(fā)展，這是全面實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的一個重要條件。

4. 落實(shí)第一責(zé)任人職責(zé)是法治政府建設(shè)的組織保障。在法治政府建設(shè)隊伍主體當(dāng)中，要有主心骨和第一責(zé)任人，這是法治工作隊伍發(fā)揮主體作用的組織保障。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的第一責(zé)任人要求。黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，這是推進(jìn)法治建設(shè)的重要組織保障。尤其是政府的主要負(fù)責(zé)人，要承擔(dān)起第一責(zé)任人的職責(zé)，這是法治政府建設(shè)的組織保障，還要完善黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的約束機(jī)制，確保領(lǐng)導(dǎo)干部和一般行政人員堅持法治思維、在法治之下履行職責(zé)及行使權(quán)力。

三、習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)論述的三個邏輯層次

習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)的論述包含著法治理念、制度規(guī)范、技術(shù)手段等三個邏輯層面。

（一）最高層次是法治政府理念

理念是行動的先導(dǎo)，觀念處于支配行為的哲學(xué)層次。實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)實(shí)踐目標(biāo)，要求在最高層次或宏觀層次上必須有社會主義法治理念指導(dǎo)，突出體現(xiàn)在政府行政人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念、法治精神、法治思維和法治意識等方面，這是思想基礎(chǔ)。

堅持法治觀念和弘揚(yáng)法治精神。各級政府行政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要尊崇法律、敬畏法律，并且將對法律的尊崇和敬畏轉(zhuǎn)化為法治思維方式和行為方式，指導(dǎo)和約束行使權(quán)力的行為，“領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念”[24]。政府要增強(qiáng)法治意識，認(rèn)識到運(yùn)用法律和制度的行政才更加科學(xué)、才能提高行政效能，行政人員特別要堅持人人平等的法治觀念。

堅持法治思維和法律底線思維。法治思維具體表現(xiàn)在政府行政人員和領(lǐng)導(dǎo)干部要明確法治要求和目的，法治第一位要求是守法律、重程序；法治的根本目的是要保護(hù)人民權(quán)益。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維與法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧?！袄喂檀_立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[25]。而且，政府人員隊伍還要樹立底線思維，必須在法治之下，而不是法治之外，更不是在法治之上想問題、作決策、辦事情。

牢固樹立法治意識和法律信仰。法治意識是法治理念的表現(xiàn)和要求之一。作為法治政府建設(shè)主體，政府行政人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識培養(yǎng)與提升至關(guān)重要，因為這些主體是依法行政的重要主體，是關(guān)鍵。培養(yǎng)與提升法治意識最為重要的是破除權(quán)力迷信，增強(qiáng)對法律的敬畏之心，尊崇法律。這對全社會的法治意識培養(yǎng)、法治理念樹立具有重要示范與表率作用。法治意識還包含著法律信仰，即應(yīng)深刻認(rèn)識到法外無權(quán)，必須樹立職權(quán)法定并且權(quán)受監(jiān)督的意識，明確權(quán)力必須接受依法制約和監(jiān)督。

（二）中觀層次是制度規(guī)范保障

完備的制度規(guī)范是建設(shè)法治政府的重要依據(jù)和制度支撐。習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)的論述中多次強(qiáng)調(diào)了各項相關(guān)制度規(guī)范的重要性。要達(dá)到法治政府建設(shè)目標(biāo)，需要一系列制度保障?！耙越ㄔO(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化……建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制?！盵26]政府權(quán)責(zé)法定化是法治政府建設(shè)的基本要求與前提。依法行政基本要求是，有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)要對等、權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。建設(shè)法治政府，就要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，法律在法治政府建設(shè)中具有重要地位，政府的一切權(quán)責(zé)都必須法定。

政府依法決策制度與合法性程序要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在“深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府”這一部分，提出了健全依法決策機(jī)制的指導(dǎo)性要求，也是法治政府建設(shè)的內(nèi)涵組成。特別是重大決策的合法性審查制度，規(guī)定未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的重大決策，不得提交討論，這是政府決策制度和決策程序理論的重要發(fā)展，合法性審查成為重大決策法定程序之一?！鞍压妳⑴c、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！盵27]習(xí)近平總書記提到法治政府建設(shè)還有一些難啃的硬骨頭，包括行政決策合法性審查問題還沒有根本解決。決策后續(xù)的責(zé)任倒查與終審責(zé)任追究制度，成為重大決策鏈條中的重要環(huán)節(jié)，確保重大行政決策的依法、科學(xué)、高質(zhì)量。

規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的制度保障。法治政府要求依法規(guī)范政府權(quán)力。黨中央要求推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。各地實(shí)行權(quán)力清單制度，是政府限權(quán)、減權(quán)、規(guī)范權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的重要舉措。依法把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，確保行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力，要加快構(gòu)建規(guī)范高效的制約監(jiān)督體系。關(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。多元主體監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督制度體系，是依法行政、建設(shè)法治政府的重要保障。加強(qiáng)對權(quán)力監(jiān)督要求責(zé)任追究制度的配套，既追究直接責(zé)任也追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，若權(quán)力的行使不講責(zé)任、各種失職瀆職不被追究責(zé)任，就會嚴(yán)重影響政府執(zhí)行力。

（三）微觀層次是技術(shù)工具手段

在樹立法治理念的宏觀層次、制定制度規(guī)范的中觀層次前提下，法治政府建設(shè)的微觀層次即是技術(shù)手段工具的層次，主要是運(yùn)用法治方式和具體手段實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)有效治理。從這個意義上，法治方式與政府管理運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)的、行政的、道德的等方式的范疇是一致的，在運(yùn)用法律手段加強(qiáng)法治政府建設(shè)中，更多處于技術(shù)操作層面。

在政府治理的不同具體領(lǐng)域，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出運(yùn)用法律手段加強(qiáng)治理、提升治理效能。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，建設(shè)法治政府更多要求運(yùn)用法律手段依法管理經(jīng)濟(jì)，政府只有依法執(zhí)法落實(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)，才能更好地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所要求的營商環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)監(jiān)管也要依法推進(jìn)。習(xí)近平總書記在加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理方面提出了加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)的要求。政府對互聯(lián)網(wǎng)的管理體制還跟不上形勢發(fā)展變化，特別是面對傳播快、影響大、覆蓋面廣、社會動員能力強(qiáng)的微博、微信等社交網(wǎng)絡(luò)和即時通信工具用戶的快速增長，如何加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)和輿論引導(dǎo)，確保網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序和國家安全、社會穩(wěn)定，已經(jīng)成為擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)突出問題。網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地，網(wǎng)絡(luò)行為必須受到法律監(jiān)管。要明確政府與其他各方相關(guān)主體在網(wǎng)絡(luò)治理中的權(quán)力與義務(wù)，“形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局”[28]。特別是要依法嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為，依法落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的主體責(zé)任，依法維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。在政府治理網(wǎng)絡(luò)的手段上，要全面提升技術(shù)治網(wǎng)能力和水平，防范大數(shù)據(jù)等新技術(shù)帶來的風(fēng)險，形成正面引導(dǎo)和依法監(jiān)管相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)空間治理工作格局。

生態(tài)環(huán)境治理是系統(tǒng)工程，也需要以法治手段為主，綜合運(yùn)用行政、市場、科技等多種手段。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須堅持法治，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府要依法追究責(zé)任?！耙⒇?zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究?！盵29]習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的不依法、不符合法治的突出問題，問題大多與體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。為此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門要加強(qiáng)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，形成執(zhí)法合力，懲治違法破壞生態(tài)化環(huán)境的行為。堅持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，針對決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的責(zé)任，明確各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形，確保生態(tài)環(huán)境治理在法治軌道上運(yùn)行，這也是落實(shí)新發(fā)展理念和確保高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

習(xí)近平總書記關(guān)于法治政府建設(shè)的論述，為如何建成法治政府、實(shí)現(xiàn)2035年建成法治政府的戰(zhàn)略目標(biāo)提供了重要指導(dǎo)和行動指南，也提出了發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。審視未來發(fā)展，在政府內(nèi)部，應(yīng)通過法治政府建設(shè)帶動實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化和治理能力水平提高，從而使得國家治理效能有新的提升，這是“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出的目標(biāo)要求。在政府外部，要實(shí)現(xiàn)全面依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)，需要通過法治政府建設(shè)和發(fā)展，示范引領(lǐng)和帶動法治國家、法治社會建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)以及提升建設(shè)成效，還必須有效評估與分階段推進(jìn)。以2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》為基礎(chǔ)，全面督促、客觀評估法治政府建設(shè)的成效，總結(jié)存在的突出問題，通過階段性進(jìn)展最終實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。這一主體工程建設(shè)也將為全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供堅實(shí)基礎(chǔ)。