李洪雷

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，高度重視法治在治國理政中的重要地位。2013年黨的十八屆三中全會《決定》將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，并圍繞法治中國建設(shè)對法治領(lǐng)域改革進(jìn)行了部署。習(xí)近平總書記在《決定》說明中，明確提出“在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第94頁。2020年習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上，把“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面依法治國的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，確立了這一命題作為習(xí)近平法治思想核心要義之一的地位。②習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一系列重要論述，科學(xué)分析了法治和國家治理、法治體系和國家治理體系之間的邏輯關(guān)系，指明了法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的“軌道”作用，①王晨：《習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的新發(fā)展新飛躍》，《中國法學(xué)》2021年第2期，第15頁。是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，對于推進(jìn)全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化具有重要的指導(dǎo)意義。法治化既是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，也是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐和有力保障。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持全面依法治國，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。在新時代，要在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的大局中去考慮、去謀劃、去推進(jìn)全面依法治國，運(yùn)用法治思維和方式妥善應(yīng)對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的難題和挑戰(zhàn)。

一、依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第4頁。全面依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第118頁。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須高度重視法治問題。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第3頁。

（一）法律是治國理政的規(guī)矩或準(zhǔn)繩

“法者，治之端也?！保ā盾髯印ぞ榔谑罚安灰砸?guī)矩，不能成方圓。”（《孟子·離婁上》）法治是規(guī)則之治和理性之治。⑤［英］馬丁·洛克林：《劍與天平——法律與政治關(guān)系的省察》，高秦偉譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第76、85頁。與法治相對的人治，則將個人意志凌駕于規(guī)則之上，不免流于恣意、專斷與人性。習(xí)近平總書記指出，治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩，法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。形象地說，法律就是準(zhǔn)繩，法治就是用法律的準(zhǔn)繩去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)社會生活。我國是有十多億人口的大國，地域遼闊，民族眾多，國情復(fù)雜，我們黨在這樣一個大國執(zhí)政，要保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，都需要秉持法律這個準(zhǔn)繩、用好法治這個方式。⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第9頁。

（二）法治體系是國家治理體系的骨干工程

國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。⑦習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021年，第46頁。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，本質(zhì)上是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式。⑧中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第35頁。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。法治體系是國家治理體系的骨干工程，②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第112頁。法治體系建設(shè)對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的促進(jìn)作用。實(shí)踐證明，通過憲法法律確認(rèn)和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，保障了國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第272頁。在利益分化、價值多元的現(xiàn)代社會，法律因其普遍性、規(guī)范性、確定性、程序性和權(quán)威性而在國家治理中發(fā)揮關(guān)鍵的作用，法治是維護(hù)秩序、彰顯社會公平正義的重要保障，只有全面依法治國才能最大限度凝聚社會共識。④習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推動各方面制度更加成熟、更加定型，逐步實(shí)現(xiàn)國家治理制度化、程序化、規(guī)范化、法治化。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第274頁。

（三）法治能力是國家治理能力的重要方面

國家治理能力是一個國家的制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各個方面。⑥習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，第46頁。新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持依法治理，提高我們黨依法治國、依法執(zhí)政能力。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。⑦中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第25頁。習(xí)近平總書記指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。⑧習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第96頁。領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵。⑨習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第287頁。各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧。⑩中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第110—111頁。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項(xiàng)工作。?習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第15頁。

（四）法治化是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必由之路

現(xiàn)代化（英文為modernization，又譯近代化）中“現(xiàn)代”不是一個純粹的時間或時代概念，而是指涉一種與傳統(tǒng)社會不同的社會形態(tài)。實(shí)現(xiàn)以科技化、工業(yè)化、城市化、理性化、民主化、法治化等為特征的現(xiàn)代化，是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是近代以來中國仁人志士和中國共產(chǎn)黨人的不懈追求。?關(guān)于中國的現(xiàn)代化，參見羅榮渠編：《現(xiàn)代化新論——世界與中國的現(xiàn)代化進(jìn)程》（增訂版），北京：商務(wù)印書館，2009年。法治化既是國家現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必由之路。?張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第5頁。習(xí)近平總書記指出，法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，都較好解決了法治和人治的問題。相反，一些國家雖然也一度實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的“陷阱”，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第12頁。

（五）全面依法治國是治國理政的重大戰(zhàn)略任務(wù)

戰(zhàn)略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰(zhàn)略上判斷得準(zhǔn)確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動，黨和人民事業(yè)就大有希望。②習(xí)近平：《在紀(jì)念鄧小平同志誕辰一百一十周年座談會上的講話》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第45—46頁。戰(zhàn)略思維是一種高瞻遠(yuǎn)矚、總攬全局的思維方式，也就是要善于立足全局、著眼長遠(yuǎn)、把握大勢、抓住根本，系統(tǒng)、整體、前瞻、深入地思考、謀劃、布局和決策。習(xí)近平總書記站在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢、實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，深刻論述全面依法治國的使命和內(nèi)涵。他指出，部署全面依法治國，既是立足于解決我國改革發(fā)展穩(wěn)定中的矛盾和問題的現(xiàn)實(shí)考量，也是著眼于長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃。人無遠(yuǎn)慮，必有近憂。全面建成小康社會之后路該怎么走？如何跳出“歷史周期率”、實(shí)現(xiàn)長期執(zhí)政？如何實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第11頁。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第12頁。全面依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第86—87頁。全面依法治國，是我們黨從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義出發(fā)、為更好治國理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國的一個全局性問題。落實(shí)好這項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，對推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會公平正義，對全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，都具有十分重要的意義。⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第7頁。

（六）全面依法治國為解決黨和國家發(fā)展中的問題提供制度化解決方案

隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。習(xí)近平總書記指出，全面依法治國是解放和增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求，是從法治上為解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題提供制度化方案。⑦習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第85—86頁。必須把黨和國家工作納入法治化軌道，堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。⑧中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第11頁。我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障，要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第272—273頁。

（七）全面依法治國充分汲取了我們黨治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

中華文明素有重視歷史、“以史為鑒”的傳統(tǒng)。歷史是最好的老師，是最好的教科書，也是最好的營養(yǎng)劑和清醒劑，學(xué)歷史可以“看成敗、鑒得失、知興替”，習(xí)近平總書記高度重視歷史的功效作用，指出全面推進(jìn)依法治國，是深刻總結(jié)我國社會主義法制建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)作出的重大抉擇。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)使我們黨深刻認(rèn)識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨?！拔幕蟾锩笔陜?nèi)亂使法制遭到嚴(yán)重破壞，付出了沉重代價，教訓(xùn)十分慘痛！改革開放以來，我國之所以創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”，同我們不斷推進(jìn)社會主義法治建設(shè)有著十分緊密的關(guān)系。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治，發(fā)展環(huán)境越復(fù)雜越要強(qiáng)調(diào)法治。②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第253頁。這次應(yīng)對新冠肺炎疫情，我們堅(jiān)持在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，依法維護(hù)社會大局穩(wěn)定，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果。③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。

（八）法治是國家核心競爭力的重要內(nèi)容

當(dāng)前國與國之間的競爭越來越表現(xiàn)為綜合國力的競爭。美國哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈認(rèn)為，一個國家的綜合國力，既包括由經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力等表現(xiàn)出來的“硬實(shí)力”，也包括以文化、價值觀和內(nèi)外政策等體現(xiàn)出來的“軟實(shí)力”。④關(guān)于軟實(shí)力，參見［美］約瑟夫·奈：《軟實(shí)力》，馬娟娟譯，北京：中信出版社，2013年。法治就是這樣一種軟實(shí)力。習(xí)近平總書記指出，法治是國家核心競爭力的重要內(nèi)容。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球治理體系發(fā)生深刻調(diào)整，制度競爭是綜合國力競爭的重要方面，也是國家間最根本的競爭；制度優(yōu)勢是一個國家贏得戰(zhàn)略主動的重要優(yōu)勢，也是一個國家的最大優(yōu)勢。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第226—227頁；習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，第290、333頁。堅(jiān)持全面依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，⑥習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》2020年第22期。我們必須長期保持并不斷增強(qiáng)，以保證我們在激烈的國際競爭中占據(jù)制高點(diǎn)，掌握主動權(quán)，不斷提升中國法治、中國制度和中國道路的國際話語權(quán)和影響力。經(jīng)過長期努力，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國力大幅躍升，日益走近世界舞臺中央。我國已經(jīng)進(jìn)入國際重大政治、發(fā)展和經(jīng)貿(mào)問題談判的核心圈，在聯(lián)合國、二十國集團(tuán)等全球治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。⑦汪洋：《加強(qiáng)涉外法治工作》，《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2014年，第51頁。要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)治理和國際治理，更好維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。要完善涉外法律法規(guī)和涉外法治實(shí)施、監(jiān)督、保障體系，提升對外開放的制度化、法治化水平，助力構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)現(xiàn)高水平對外開放。要強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治方式，有效應(yīng)對挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險，綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益。要推動全球治理變革，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。要積極參與國際規(guī)則制定，提升國際事務(wù)話語權(quán)，為形成公正合理的國際規(guī)則體系作出中國貢獻(xiàn)。

二、在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的大局中推進(jìn)全面依法治國

習(xí)近平總書記在回顧總結(jié)我國法治工作的經(jīng)驗(yàn)時指出，黨的十一屆三中全會以來，我們黨把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，始終把法治放在黨和國家工作大局中來考慮、來謀劃、來推進(jìn)，依法治國取得重大成就。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第8頁。在新時代，必須在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的大局中部署推進(jìn)全面依法治國，在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)工作。③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第52頁。

（一）對標(biāo)對表國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)推進(jìn)全面依法治國

黨的十九屆四中全會《決定》為貫徹落實(shí)十九大報告中提出的從2020年到本世紀(jì)中葉兩階段戰(zhàn)略部署，提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。這為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了總方向和總遵循，也為推進(jìn)全面依法治國提供了重要的坐標(biāo)系。法治建設(shè)的中長期目標(biāo)，要統(tǒng)籌國際國內(nèi)形勢、法治建設(shè)進(jìn)程和人民群眾法治需求，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相協(xié)同。④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第275頁。全面依法治國的推進(jìn)，要對標(biāo)對表國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)與步驟，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求與任務(wù)，統(tǒng)籌謀劃、一體安排、共同發(fā)力。2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》設(shè)定了法治中國建設(shè)到2025年及2035年的目標(biāo)，并且提出了法治國家、法治政府、法治社會全面建成的愿景。這些目標(biāo)部署與“十四五”規(guī)劃以及十九屆四中全會《決定》對治國理政進(jìn)程的安排相對應(yīng)，體現(xiàn)了法治化與國家治理現(xiàn)代化之間的有機(jī)銜接。

（二）緊緊圍繞“五位一體”總體布局推進(jìn)全面依法治國

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成并統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》說明中強(qiáng)調(diào)，全面依法治國，要圍繞中國特色社會主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。因此，在圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)；在圍繞政治建設(shè)方面，要以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的社會主義民主政治；在圍繞文化建設(shè)方面，要建立健全堅(jiān)持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，建設(shè)法治文化；在圍繞社會建設(shè)方面，要加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，建設(shè)法治社會；在圍繞生態(tài)文明建設(shè)方面，要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。

（三）充分發(fā)揮全面依法治國在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的作用

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，圍繞堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這個主題主線，提出了中國特色社會主義“四個全面”戰(zhàn)略布局，構(gòu)建了我們黨在新形勢下治國理政的總方略和事關(guān)黨和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的總戰(zhàn)略。“四個全面”，每一個“全面”都具有重大戰(zhàn)略意義，它們環(huán)環(huán)相扣、相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在“四個全面”中，全面依法治國具有基礎(chǔ)性、保障性作用，可以為其他三個全面提供長期穩(wěn)定的法治保障。沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會落空。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第15頁。伴隨著全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，黨的十九屆五中全會將“四個全面”中的全面建成小康社會更新為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，這將推動法治中國和“中國之治”實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、邁上新臺階、開辟新境界。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，必須把全面依法治國擺在全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、保障性位置，向著全面建成法治中國不斷前進(jìn)。

（四）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一

推進(jìn)全面依法治國必須處理好法治與政治的關(guān)系，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的十九屆四中全會《決定》把堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一列入堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本遵循，具有貫通全局、覆蓋全局和指導(dǎo)全局的重大指導(dǎo)意義。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第51頁。新時代推進(jìn)全面依法治國，需要聚焦堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展全過程人民民主，提高黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨和依法治國水平，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、全過程人民民主和全面依法治國的真正打通、相輔相成。

（五）堅(jiān)持依法治國與以德治國相結(jié)合

“法安天下，德潤人心”，法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律和道德都具有規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序的作用，在國家治理中都有其地位和功能。③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第109頁。中國傳統(tǒng)儒家學(xué)說有著深刻的德治思想，“為政以德”“導(dǎo)之以德”“施仁政”“德主刑輔”等對當(dāng)代治國理政仍具有重要的啟發(fā)意義。習(xí)近平總書記指出，法律是準(zhǔn)繩，道德是基石，中國特色社會主義法治道路的一個鮮明特點(diǎn)，就是堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬，這既是對歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對治國理政規(guī)律的深刻把握。在新的歷史條件下，必須繼續(xù)堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，使法治和德治在國家治理中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，共同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第165頁。堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，解決的是全面推進(jìn)依法治國的精神支撐問題。法治的根基在人民。要堅(jiān)持把全面普法和全民守法作為依法治國的基礎(chǔ)性工程，使全體人民成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守著、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。重視發(fā)揮道德的教化作為，提高全社會文明程度，為全面依法治國創(chuàng)造良好人文環(huán)境。要在道德教育中突出法治內(nèi)涵，注重培育人們的法律信仰、法治觀念、規(guī)則意識，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任，營造全社會都講法治、守法治的文化環(huán)境。要堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍，特別要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國和以德治國中的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)干部既應(yīng)該做全面依法治國的重要組織者、推動者，也應(yīng)該做道德建設(shè)的積極倡導(dǎo)者、示范者。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第165—168頁。

（六）堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法

2011年中央宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。實(shí)踐是法治的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，隨著時代發(fā)展和改革推進(jìn)，國家治理現(xiàn)代化對科學(xué)完備的法律規(guī)范體系的要求越來越迫切。要聚焦法律制度的空白點(diǎn)和沖突點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃和整體推進(jìn)立改廢釋各項(xiàng)工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第275頁。良法是善治之前提。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量，以立法高質(zhì)量保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。③習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第253頁。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、有效性、可操作性，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。④習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第73—74頁?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民，⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第94頁。依法立法的核心在于遵循立法程序、嚴(yán)守立法權(quán)限。要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。⑥習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第20頁。

（七）加強(qiáng)社會公平正義法治保障

十九屆四中全會《決定》在總結(jié)我國國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢時，將“切實(shí)保障社會公平正義和人民權(quán)利”與“堅(jiān)持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”并舉，深刻揭示了我國治理現(xiàn)代化和法治建設(shè)的價值追求。習(xí)近平總書記指出，公正是法治的生命線。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，是我們黨追求的一個十分崇高的價值目標(biāo)。全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義。⑦中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，北第38頁。推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益。⑧習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。我們要依法保障全體公民享有廣泛的權(quán)利，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。⑨習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第14頁。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，確保法律公正、有效實(shí)施。行政執(zhí)法是實(shí)施法律的主要途徑，是國家治理的重要方式，也是依法行政乃至依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法的能力和水平在很大程度上決定著政府法治和國家治理的發(fā)展?fàn)顩r。要做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。要創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。公正司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，所謂公正司法，就是受到侵害的權(quán)利一定會得到保護(hù)和救濟(jì)，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰。①習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第22頁。深化司法體制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。要提高司法質(zhì)量、效率、公信力，確保司法公正高效權(quán)威，完善人權(quán)司法保障機(jī)制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（八）健全權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對權(quán)力的監(jiān)督。②習(xí)近平：《深刻把握黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的重要經(jīng)驗(yàn)》（2018年1月11日），《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第191頁。要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督協(xié)調(diào)貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。③習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第三卷），第52—53頁；習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，第233頁。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。要把厲行法治作為治本之策，把權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩立起來、講起來、守起來。④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第127—128頁。要督促掌握公權(quán)力的部門、組織合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、嚴(yán)格職責(zé)權(quán)限，完善權(quán)責(zé)清單制度，加快機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。⑤習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第241頁。要把法治監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系，加強(qiáng)對立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督，健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約的體制機(jī)制，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)、全過程在有效制約監(jiān)督下進(jìn)行。⑥習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國特色社會主義法治道路，更好推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，《求是》2022年第4期。要通過加強(qiáng)權(quán)力制約監(jiān)督，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法必追究。

三、在法治軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化需要處理好的若干關(guān)系

在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題，為充分發(fā)揮法治在國家治理中的作用指明了方向。我們要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，妥善處理好在法治軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化所面臨的一些棘手的難題。

（一）深化改革與推進(jìn)法治

我國改革進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，處理好改革和法治的關(guān)系至關(guān)重要，習(xí)近平總書記對這一問題有精辟的論述。他指出，不全面深化改革，發(fā)展就缺少動力，社會就沒有活力；不全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運(yùn)行，就難以實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，有力推動全面建成小康社會事業(yè)向前發(fā)展。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第14—15頁。要做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力。②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第52頁。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。對實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。對實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止。要加強(qiáng)法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。處理好改革與法治的關(guān)系，需要完善我國的授權(quán)法律制度，包括取消對全國人大特別授權(quán)立法授權(quán)對象的限制，明確規(guī)定地方立法主體可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，擴(kuò)大具體授權(quán)的適用范圍。④李洪雷：《深化改革與依法行政關(guān)系再認(rèn)識》，《法商研究》2014年第2期，第55頁。

（二）依法治國與依法執(zhí)政

我國是共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的國家，黨的執(zhí)政能力、水平和方式與依法治國關(guān)系重大。依法治國的重點(diǎn)，是對國家權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)的規(guī)范，而黨的執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)如何依法加以規(guī)范，還存在一些理論和實(shí)踐上有待研究的問題。例如，依法執(zhí)政或者黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，應(yīng)依何法進(jìn)行，國家法律是否可以或者在何種范圍和程度上可以對執(zhí)政黨進(jìn)行規(guī)范？執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循什么程序？執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)法律責(zé)任？在黨政融合的背景下，這些問題對于法治建設(shè)的重要性進(jìn)一步凸顯。黨的十八屆四中全會《決定》精辟提出了處理黨和國家關(guān)系“三統(tǒng)一、四善于”的要求，明確了黨在立法、執(zhí)法、司法、守法這個依法治國四維度上的地位與作用以及改革完善的方向，需要深入研究具體落實(shí)的方法路徑。

（三）中央權(quán)威與地方自主

我國是一個廣土眾民的超大規(guī)模國家，國家治理必須妥善處理好中央和地方的關(guān)系。黨的十九屆三中全會和四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)。賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。目前中央和地方以及各地方層級之間的事權(quán)、財權(quán)劃分仍不夠清晰，配置仍不盡合理，未來需要進(jìn)一步探索將中央和地方關(guān)系納入法治軌道的路徑，例如是否要制定一部統(tǒng)一的《中央與地方關(guān)系法》？是否要對各級地方制定相應(yīng)的組織法？如何進(jìn)一步明確不同層級政府之間的職權(quán)劃分？等等這些問題都尚待深入研究。

（四）立法質(zhì)量與執(zhí)法力度

古希臘哲人亞里士多德很早就提出，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從；而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！雹荩酃畔ＥD］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第199頁。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。習(xí)近平總書記指出，不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。①中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，第44頁。他在黨的十八屆四中全會《決定》說明中曾尖銳指出我們在立法領(lǐng)域面臨的一些突出問題。在一些立法的質(zhì)量尚待提升的情況下，一個嚴(yán)峻的實(shí)踐和理論問題是：如果法律不是良法應(yīng)該怎么辦，是否也要嚴(yán)格執(zhí)行？按照法律實(shí)證主義的基本觀念，即使不是良法一般也要遵守，但是這一要求并不絕對，對于惡法應(yīng)盡可能限制其適用范圍、降低其危害，而非不加區(qū)分地予以同等程度地執(zhí)行或適用，否則可能會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會公平正義帶來非常嚴(yán)重的損害，從根本上背離實(shí)行法治的目的。但如果允許在特殊情況下不執(zhí)行法律，又可能損害法治所要求的法律的權(quán)威性、法律適用的平等性和一貫性、以及對法律后果的可預(yù)見性。如何拿捏取舍，并不容易。這一方面需要根據(jù)個案對法律安定性原則與正義原則的分量進(jìn)行合理權(quán)衡，②參見李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第67—68頁。并嫻熟運(yùn)用法律解釋、漏洞補(bǔ)充等法律解釋技術(shù)。另一方面，需要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，暢通撤銷和糾正違憲違法規(guī)范性文件的渠道。

（五）嚴(yán)格執(zhí)法與便宜原則

行政執(zhí)法面臨的一對基本矛盾，是執(zhí)法資源的有限性和違法行為大量存在的矛盾。為了有效配置執(zhí)法資源，應(yīng)當(dāng)允許執(zhí)法機(jī)關(guān)有所取舍，將更多的執(zhí)法資源運(yùn)用到那些性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重、行為人主觀惡性大的案件。域外的法治理論中，高度重視尊重行政機(jī)關(guān)在配置執(zhí)法資源方面的自主性、啟動執(zhí)法程序方面的便宜性。例如，德國《違反秩序罰法》第四十七條規(guī)定：“違反秩序之追究，屬于追究機(jī)關(guān)依合義務(wù)之裁量?！苯陙砦覈男姓?zhí)法實(shí)踐，例如首違不罰、包容審慎監(jiān)管、執(zhí)法和解，均須以執(zhí)法的便宜主義為法理基礎(chǔ)。但同時也應(yīng)注意到，片面強(qiáng)調(diào)便宜主義也存在著危險，對法治的權(quán)威性、對全民守法觀念的形成，都可能會產(chǎn)生負(fù)面效果。③與此相關(guān)的討論，參見李娜：《守法社會的建設(shè)：內(nèi)涵、機(jī)理與路徑探討》，《法學(xué)家》2018年第5期，第15頁以下。尤其是我國欠缺法治的文化傳統(tǒng)，實(shí)踐中還存在大量執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為、慢作為、怠于執(zhí)法的現(xiàn)象，有的給公共利益、公共秩序、人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成了很大損害。因此，如何妥善處理便宜原則與嚴(yán)格執(zhí)法的關(guān)系，恰當(dāng)界定便宜原則的適用領(lǐng)域和條件，尚待進(jìn)行審慎的考慮和設(shè)計。④例如有學(xué)者提出，行政處罰究竟采取便宜原則還是法定原則，應(yīng)依“職務(wù)密度”而定，也即需要考慮職務(wù)的執(zhí)行對公共利益或公民權(quán)利保護(hù)的重要性。李惠宗：《行政法要義》，臺北：五南圖書出版公司，2002年，第499頁。

（六）程序法治與實(shí)體法治

程序法治是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對于規(guī)范與制約公共權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利意義重大，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。但目前在程序法治建設(shè)上存在兩個傾向，一方面是過于繁瑣，例如《行政強(qiáng)制法》里的很多規(guī)定，嚴(yán)重影響行政效率；另一方面是流于形式，程序空轉(zhuǎn)。近年來在我國的法治建設(shè)尤其是行政法治建設(shè)中，高度強(qiáng)調(diào)程序法治建設(shè)，這對于促進(jìn)行政管理的規(guī)范化、制度化具有重要意義，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了大量認(rèn)認(rèn)真真走過場的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法治建設(shè)的實(shí)效和法治的權(quán)威。以重大行政決策為例，目前在一些地方，對于法定的公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等程序環(huán)節(jié)，形式上雖然都落實(shí)到位，但這些環(huán)節(jié)對于最終決策的作出并不能發(fā)揮實(shí)際的制約作用，實(shí)效性不足，認(rèn)認(rèn)真真走過場，拍腦袋決策、專斷決策的現(xiàn)象仍屢見不鮮。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話中，特別提到行政決策合法性審查流于形式的問題。①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。程序空轉(zhuǎn)、流于形式的本質(zhì)是形式主義、官僚主義，應(yīng)當(dāng)予以高度重視，并探求有效的解決之道。

（七）立足中國與放眼世界

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面依法治國，必須從我國實(shí)際出發(fā)，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)，要突出中國特色、實(shí)踐特色、時代特色。同時，堅(jiān)持從我國實(shí)際出發(fā)，不等于關(guān)起門來搞法治。法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義，我們要學(xué)習(xí)借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。但是，學(xué)習(xí)借鑒不等于是簡單的拿來主義，必須堅(jiān)持以我為主、為我所用，認(rèn)真鑒別、合理吸收，不能搞“全盤西化”，不能搞“全面移植”，不能照搬照抄。②習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，第110—111頁。我國法治建設(shè)中大量的概念、原則、規(guī)則來自于域外，這既是我國在目前發(fā)展階段的不得不然，也體現(xiàn)了我們的后發(fā)優(yōu)勢。我們堅(jiān)持以開放的心胸“學(xué)習(xí)外來”，積極學(xué)習(xí)和借鑒域外法治建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國的法治建設(shè)。法治建設(shè)有其特定的時空性，在具體制度設(shè)計上不宜照搬照抄其他國家的模式。在我國法治建設(shè)實(shí)踐中，始終能夠遵照中國特色社會主義政治制度的方向指引，關(guān)照我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展實(shí)際。即使是借鑒國外的制度，在其具體內(nèi)涵和適用范圍等方面也都結(jié)合中國實(shí)際加以調(diào)整。在未來，我們要系統(tǒng)深入總結(jié)我國法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，積極探索中國特色社會主義法治建設(shè)新模式新路徑，并用以指導(dǎo)我們的全面依法治國事業(yè)。要以更加寬廣的心胸和寬闊的視野，心懷天下、放眼全球，對世界法治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以全面準(zhǔn)確了解，作為我國法治建設(shè)的參考與鏡鑒。

結(jié) 語

全面依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，既是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和鮮明標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路和有力保障。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，要更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，堅(jiān)持依法應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾。③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》。我們要在習(xí)近平法治思想的指引下，堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，堅(jiān)持改革方向、問題導(dǎo)向，適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面問題、聚焦問題，以高質(zhì)量法治助力高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障。