高 蕾

（中共中央黨?！磭倚姓W院〉研究生院 北京 100091）

古今中外歷史一再表明，沒有哪一個國家和社會在運轉(zhuǎn)過程中，可以擺脫緊急危險情況的發(fā)生。在常態(tài)狀態(tài)下，為了防止公權(quán)力的行使對私權(quán)利的侵害，往往需要將公權(quán)力通過各類條件、程序等限制在固定的范圍之內(nèi)，形成“法無明文授權(quán)即禁止”的原則。這樣的限制在秩序穩(wěn)定的常態(tài)社會中，可以有效地防止公權(quán)力的濫用，但在面臨突如其來或者影響廣泛的緊急情況下，囿于法律的僵硬性和滯后性，常態(tài)下的公權(quán)力可能無法發(fā)揮其維護公共秩序的作用。因此，應急狀態(tài)下，行政機關(guān)為了國家和社會公共利益的需要，可能會作出“突破”當前法律規(guī)定的內(nèi)容與程序的行政行為，即是說行政機關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)或者與法律相抵觸的措施[1]。行政應急行為即應急狀態(tài)下的行政行為，是行政行為的一個下位概念，不僅需要遵守一般行政行為的原則，而且由于其適用的社會狀態(tài)為應急狀態(tài)，故還應遵守由于社會狀態(tài)的改變所確立的原則，即行政應急性原則。

一、行政應急性原則的提出及內(nèi)涵辨析

（一）行政應急性原則在法學界的提出與討論

行政應急性原則最早由龔祥瑞先生提出：“應變性原則是合法性原則一般的例外,是原則性和靈活性的結(jié)合。一般適用于無法律規(guī)定或法律規(guī)定的‘例外’情況?！盵2]龔祥瑞先生將行政應變性原則列為行政法基本原則之一[3]。雖然龔祥瑞先生未直接提出行政應急性原則，但“應變”的一個基本解釋為“對突發(fā)性事件的一種應付，應付事變”，而“應急”則指應付迫切情形的需要，二者雖有一字之差，但基本內(nèi)涵是相同的。

龔祥瑞先生雖然最早論及此原則，但第一個明確將行政應急性原則列入我國行政法基本原則的是羅豪才教授，他提出行政法的基本原則就是“行政法治原則”，包括行政合法性原則、行政合理性原則和行政應急性原則三個方面，行政應急性原則是指在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施。應急性原則是合法性原則的例外，但是應急性原則并非排斥任何的法律控制[1]。

關(guān)于行政應急性原則的概念，學者們的觀點也各不相同。有的學者提出：“應急性原則是指行政主體在面對由突發(fā)事件引發(fā)的緊急情況時，為了保障公共利益和公民根本利益、維護社會秩序等，可以采取法律規(guī)定的應急措施，也可以采取一些沒有具體法律規(guī)范，甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律條款實施的行為?！盵4]還有學者指出：應急性原則就是在“必要”情況下為保護國家和公眾重大利益，行政主體在緊急情況下有權(quán)作出對個別人的權(quán)利進行限制或產(chǎn)生影響的采取對個別人正常權(quán)利帶來限制和影響的應急行為[5]。也有學者認為，在應急的時候采用在常態(tài)狀況下不宜采用的手段必然伴隨著公民權(quán)利的限縮，但應急原則需要在非常態(tài)下也建立一種法治秩序，代表行政機關(guān)可能采用一種非常態(tài)方式應急，而這種方式雖然不是法律所規(guī)定的內(nèi)容，但仍然是在法治框架內(nèi)的行政行為[6]。

從上述學者們對行政應急性原則所作出的概述可知，在行政應急性原則指導下，行政行為的目的可以概括地表述為公共利益、將社會狀態(tài)由非常態(tài)恢復至常態(tài)，但是概念中所提及的緊急情況、非常態(tài)并未明確化。同時，公共利益的概念本身就存在抽象性，在憲法法律中也沒有對其做進一步的解釋。另外，行政應急性原則與其所依據(jù)的法律或者“突破”法律之間的關(guān)系如何尚存不明晰之處。因此，行政應急性原則定義的內(nèi)涵和外延存在一定的模糊性。

（二）行政應急性原則的概念辨析

行政應急性原則的適用在很大程度上會對公民權(quán)利產(chǎn)生限制或影響，而由于其內(nèi)涵中所包含的行政應急行為的目的——公共利益、行政應急性原則適用非常社會狀態(tài)及其與法律的關(guān)系三個要素的模糊性不利于應急法制的建設，不能夠充分指導和規(guī)范行政應急行為的實施，進而導致不能實現(xiàn)對行政相對人權(quán)利的保障。故而，本文嘗試從以下三方面對行政應急性原則的內(nèi)涵予以辨析。

1.行政應急行為的目的——公共利益的界定

如何認定應急行為目的符合公共利益，學者們普遍認為，對公共利益用實質(zhì)性的語句做一個準確的定義是存在一定難度的，甚至說是不可能的[7]。但也如有學者提出：“對于事物如果難以用一個概念對其下定義，通過把握其基本特征同樣能夠反映出這一概念的本質(zhì)和基本精髓?！盵8]筆者嘗試通過揭示公共利益的核心特征來描述性地界定行政應急性原則的目的——公共利益。一是不體現(xiàn)私人性，公共利益雖然由若干個私人利益所組成，但公共利益的本質(zhì)不應是私人利益的代表，應當是私人利益中合理多數(shù)人的利益；二是不具有商業(yè)性，公共利益的“公益性”應表現(xiàn)在實現(xiàn)社會福祉和提高社會大眾的生活質(zhì)量等方面，應排除具有一定或附屬公益價值的商業(yè)開發(fā)行為；三是不以人數(shù)多少為基本判斷標準，公共利益應當代表多數(shù)人的利益，但少數(shù)人利益并非一定不能成為公共利益，行政應急行為應著眼于其背后所代表的社會秩序，而非受益對象人數(shù)的多寡。

2.行政應急性原則適用的非常社會狀態(tài)辨析

社會是由多元主體所組成的一個整體，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在各種不穩(wěn)定因素，導致現(xiàn)代社會風險頻發(fā)。社會的常態(tài)是平常的、正常的狀態(tài)，與常態(tài)相對應的為非常態(tài)的社會狀態(tài)?！胺浅Ｉ鐣顟B(tài)”在各個國家的表述都不相同，包括緊急情況、特別狀態(tài)、戒備狀態(tài)、警戒狀態(tài)、非常局勢、危險事態(tài)等。我國學界對“非常態(tài)”的分類主要為戰(zhàn)爭狀態(tài)、緊急狀態(tài)和行政應急狀態(tài)。在我國《憲法》和《國防法》中明確規(guī)定了戰(zhàn)爭狀態(tài)，包括戰(zhàn)爭的決定權(quán)、宣布以及戰(zhàn)爭狀態(tài)的保障①。我國《憲法》《突發(fā)事件應對法》《戒嚴法》中均對“緊急狀態(tài)”作了規(guī)定，包括緊急狀態(tài)的決定權(quán)、宣布等②。此外，與我國特別行政區(qū)有關(guān)的法律規(guī)范、與專利和知識產(chǎn)權(quán)以及能源資源相關(guān)的法律規(guī)范及文件也規(guī)定了國家發(fā)生包括緊急情況或處于緊急狀態(tài)時，國家的相關(guān)緊急權(quán)。而在《憲法》和其他法律中并未明確出現(xiàn)應急狀態(tài)這個詞語，只是一種約定俗成的說法，用來指那些尚不足以宣告緊急狀態(tài)的非常狀態(tài)，一般指《突發(fā)事件應對法》所規(guī)定的發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的社會狀態(tài)。

戰(zhàn)爭狀態(tài)、緊急狀態(tài)以及應急狀態(tài)的不同之處在于，戰(zhàn)爭狀態(tài)和緊急狀態(tài)的啟動條件是國家發(fā)生了為憲法或法律所規(guī)定的重大的社會危險情形，出現(xiàn)危及國家生存與安全的緊急局勢時，將這些正常狀態(tài)下的突發(fā)事件籠統(tǒng)地納入緊急狀態(tài)，不利于國家正常法律體系的運轉(zhuǎn)。戰(zhàn)爭狀態(tài)和緊急狀態(tài)下國家的權(quán)力機關(guān)基本處于癱瘓狀態(tài)，此時也不可能存在行政機關(guān)通過行政公權(quán)力進行各類行政行為的情況。應急狀態(tài)則主要表現(xiàn)為國家權(quán)力機關(guān)及其職權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，可以是將權(quán)力集中到某些部門，或者是臨時成立專門應對危機事件的國家機構(gòu)，政府仍然能夠行使公權(quán)力。因行政應急性原則仍屬于行政法的基本原則，故其適用的社會狀態(tài)應為應急狀態(tài)。

而突發(fā)事件的重要特征為“突然性和緊急性”，其中自然災害、事故災難和社會安全事件基本都是在短時間內(nèi)爆發(fā)，并通過行政機關(guān)采取應急措施即能迅速將其控制并將社會狀態(tài)恢復至正常狀態(tài)，例如地震、火災、恐怖襲擊等。公共衛(wèi)生事件則可能有所區(qū)別，2003年的“非典”持續(xù)了8個月，新冠肺炎疫情從2020初爆發(fā)至今持續(xù)了近兩年，且仍在各地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)復發(fā)的情形。在這種情況下，不能認為在公共衛(wèi)生事件持續(xù)的時間內(nèi)行政機關(guān)都可以采取應急措施，在行政機關(guān)已經(jīng)掌握了基本的應急方案，能夠保證后續(xù)的治療，進入有秩序應對的情況下，即使仍處于新冠肺炎疫情期間，但行政機關(guān)采取應急行為應遵守正常社會狀態(tài)下的行政法合法性原則和行政合理性原則。

3.行政應急性原則與法律的關(guān)系

行政應急性原則產(chǎn)生和存在最主要的原因就是要能夠有效應對各類突發(fā)事件，因而在應對過程中，面對有限的時間和信息條件，政府的應急行為有可能突破現(xiàn)有法律的限制，這樣有助于快速、有效地采取措施恢復正常的社會狀態(tài)，具有一定的現(xiàn)實正當性。但這并不意味著行政應急性原則的行使可以使政府擁有不受法律約束的“法外特權(quán)”，因為權(quán)力如果不受約束就存在對公民權(quán)利和國家的民主憲政構(gòu)成威脅的可能，因此，需要分析應急權(quán)與法律之間的關(guān)系謂何。

從自然法角度來說，超法規(guī)性表現(xiàn)為超越實定法；從實定法角度來看，超法規(guī)性表現(xiàn)為超越正常狀態(tài)下的法律體系，適用緊急狀態(tài)中特殊的法律體系[9]。應急權(quán)的超法規(guī)屬性包含兩層含義：一是在自然法意義上而言的，行政應急權(quán)力具有超越實定法之屬性。二是在實在法意義上而言的，行政應急權(quán)力具有超越正常狀態(tài)下的法律體系，具有適用一種特別的或緊急狀態(tài)的法律體系的屬性。我國同許多國家一樣，都制定了專門應對非常態(tài)的法律法規(guī)，包括作為我國行政應急法制發(fā)展道路上里程碑似的立法《突發(fā)事件應對法》以及專門應對不同種類的突發(fā)事件的法律法規(guī)，如《防震減災法》《傳染病防治法》等。由此可見我國行政機關(guān)的行政應急行為是受到專門關(guān)于非常態(tài)法律的調(diào)整，在此前提下，并不意味著行政應急行為就不會產(chǎn)生超越法律的情形，因為我們需承認并正視立法者的理性的有限性，無法將任何一種危機都用法律來加以規(guī)范，并且既定法律也無法涵蓋所有的應急措施。因此，基于行政應急法制的有限性，行政應急性原則具有判斷應急行為目的是否具有合法性的功能和價值。

二、行政應急性原則的價值分析

行政法的基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國家的憲政精神，對行政法規(guī)范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則[10]。行政應急性原則作為行政法基本原則之一，體現(xiàn)了突發(fā)事件應對工作的基本價值和觀念，是規(guī)范和指導行政應急權(quán)行使的基本性指導思想和綱領(lǐng)性的準繩，在立法、執(zhí)法和司法等方面均具有重要的價值。

（一）指導行政應急法制的發(fā)展和完善

目前我國已經(jīng)基本建成以憲法為基礎，以《突發(fā)事件應對法》為龍頭的一系列比較完備的應對各類突發(fā)災害的法律規(guī)范，如《傳染病防治法》《防震減災法》、國家和地方應急預案以及各類專門應急預案等。但每一次重大突發(fā)事件的發(fā)生都會暴露出行政應急管理體系和應急處置能力仍存在的短板和不足。在應對2020年新冠肺炎疫情時，我國現(xiàn)行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案、《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等都暴露出短板。而突發(fā)公共事件的突發(fā)性、不確定性、危害性大等特性決定了政府雖然為突發(fā)事件應對的主導者，但也需要依靠社會多方力量的參與，才能快速妥善應對。基于應對主體的多元性和應對環(huán)境的復雜性，應將應急管理的各個環(huán)節(jié)以法律的形式進行系統(tǒng)的規(guī)范，如習近平總書記強調(diào)：“要堅持依法管理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規(guī)，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作?！盵11]我國還需在不斷完善應急管理體制機制的基礎上，依據(jù)行政應急性原則繼續(xù)健全和提高應急管理的規(guī)范化、制度化、法治化水平，以保障應急管理機制有序、有力、有效運行。

（二）規(guī)范和指引行政應急權(quán)的行使

行政應急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國家機關(guān)與公民之間的權(quán)利義務關(guān)系，將權(quán)力重心向國家機關(guān)傾斜，授權(quán)政府在第一時間采取緊急處置手段，有助于及時迅速有效地控制公共危機事態(tài)的發(fā)展[12]。為了應對突發(fā)事件,行政機關(guān)需要采取各種應急措施，以便盡快恢復社會秩序，而應急權(quán)力行使過程中不可避免對公民權(quán)利產(chǎn)生限制，如對人身權(quán)的限制，包括人身自由、對言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的克減、選舉權(quán)、被選舉權(quán)的克減；對財產(chǎn)權(quán)的限制，主要表現(xiàn)在應急征用行為中，例如在處理突發(fā)事件中，行政機關(guān)可能對公民的交通工具予以征用，用于運送物資或人員等，對公民房屋、土地的征用，用作隔離地點或作為醫(yī)護人員的工作地點等。上述行政應急權(quán)與常態(tài)下的行政權(quán)存在著不同，表現(xiàn)為具有擴張性、更高的裁量性、強制性。

行政應急權(quán)是應急狀態(tài)下行政機關(guān)所行使的權(quán)力，需要依據(jù)應急法制行使，但是法律有其固有的缺陷：再完善的法治社會，法律也難以覆蓋社會關(guān)系的全部；任何一項法律都是對過去經(jīng)驗的總結(jié)和提升；法律必須通過執(zhí)行主體的內(nèi)化才能具有效力。更何況突發(fā)事件本身具有不確定性的特征，應急法制更無法預判所有的情形。因此，行政應急權(quán)應分為授權(quán)性的權(quán)力和非授權(quán)的權(quán)力。授權(quán)性的權(quán)力是指應急法制中所規(guī)定的權(quán)力，但是即使在有法律規(guī)定的情況下，仍存在內(nèi)容相互矛盾或具體如何行使未做規(guī)定等情形，這些情形同非授權(quán)的應急權(quán)一樣，行政機關(guān)都將具有較大的自由裁量權(quán)。因此，自由裁量的判斷標準和行政應急權(quán)的行使都需要行政應急性原則的指引。

（三）作為應急行為司法審判的依據(jù)

應急狀態(tài)下，行政機關(guān)作出的應急決定、命令，一般具有高度的政治性，不能被認定為純粹的行政應急行為，如果出現(xiàn)誤判或違法的情形，一般是由領(lǐng)導人承擔政治責任。我國應急決定的典型案例為武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)布的第1號通告③。在美國憲政理論中，法院不能審查總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的決定的一般依據(jù)是該決定屬于政治問題[13]。

但是在突發(fā)事件應對過程中的行政應急行為是受應急法律所調(diào)整和規(guī)范的，例如強制隔離、責令停產(chǎn)停業(yè)等等，而這些應急措施如上述所論，即使在沒有應急法律規(guī)定的情況下也要遵循行政應急性原則的理念和本質(zhì)內(nèi)容作出。因此，如果相對人的權(quán)利在行政機關(guān)行使應急措施過程中受到了侵害，可以向法院提起訴訟，法院則可以依據(jù)應急法制和行政應急性原則來裁判應急措施目的與行為是否具有正當性，進而分析其是否具有合法性。

三、行政應急性原則的內(nèi)容解析

（一）行政應急性原則具體內(nèi)容的確立標準

美國學者邁克爾·D·貝勒斯曾提出：“原則有制定良好與不好之特征，它們是可以相互衡量權(quán)衡出來的。”[14]這也暗含著對于原則的理解是具有強烈主觀色彩的，由于立法者或?qū)W者所處的時代背景、民族國家或地區(qū)的不同，結(jié)合其自身的知識儲備等因素，可能作出不同的歸納和總結(jié)。但對行政應急性原則所內(nèi)含保障公民權(quán)利、履行行政應急機關(guān)的義務的基本價值應是一致的。因此，應急狀態(tài)下行政應急性原則的本質(zhì)內(nèi)容如何確定，應以快速高效解決突發(fā)事件、最大限度保障人權(quán)為判斷標準。

1.有效解決突發(fā)事件

根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展的過程，可以將行政機關(guān)采取的應急措施分為控制型和恢復型兩類，控制型是旨在制止事態(tài)蔓延、防止其社會危害性擴散殃及更大范圍的公共秩序與公共安全的應急措施[15]。突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府首先要做的就是采取有效措施將其危害性控制在最小范圍內(nèi)，能否做到這一點，事關(guān)應急處理成功與否的全局。這類措施主要包括對人員和財產(chǎn)的撤離、對危險人員的隔離和對危險因素的遏制等?；謴托褪侵荚诰戎蛲话l(fā)公共事件而直接受損的生命與財產(chǎn)安全、盡快全面恢復遭破壞的公共秩序的應急措施。在有效控制的基礎上，盡快恢復正常的生活與生產(chǎn)秩序，其中比較典型的為地震之后，政府各部門應盡快組織各方面力量開展自救和護救，恢復被破壞的交通、水電燃氣等的供應。但在大多數(shù)情況下，應急措施都是同時進行的，這些應急措施主要包括行政規(guī)制、行政強制、行政征用、行政指導等，這些應急行為在發(fā)揮著自身作用的同時與其他應急行為相互輔助，共同交織成一個高效有序的應急處理網(wǎng)絡。因此，在規(guī)制行政應急機關(guān)的應急行為時，應以盡快將社會狀態(tài)恢復至正常狀態(tài)，控制、減輕直至消除突發(fā)事件所帶來的影響作為行政應急性原則確立的首要標準。

2.最大限度保障人權(quán)

突發(fā)事件本身的發(fā)生就帶有不確定性，會對人類的生存和發(fā)展產(chǎn)生威脅和傷害。而行政機關(guān)行使的應急權(quán)是以國家強制為后盾的，具有集中性和權(quán)力的擴張性，會對公民權(quán)利造成限制或影響甚至是侵害。與突發(fā)事件為公民權(quán)利帶來的影響比較而言，如果因應急權(quán)的行使沒有得到規(guī)制對公民造成損害可能會更大，因此立法者或研究者在設計行政應急權(quán)運作所應遵循的原則時，應將如何最大限度保障人權(quán)作為重要的參考因素。

最大限度保障人權(quán)需要政府不僅要依法依規(guī)履行社會管理職能和公共服務職能，更要以保護公民生命健康、財產(chǎn)權(quán)，最大程度減少由突發(fā)事件引起的傷亡和危害作為行為理念和價值追求。

（二）行政應急性原則的具體內(nèi)容

以上述有效解決突發(fā)事件和最大限度保障人權(quán)兩個標準為基礎，本文將行政應急性原則的具體內(nèi)容歸納為以下幾個原則。

1.效率原則

效率是一個經(jīng)濟學中的概念，指單位時間內(nèi)完成的工作量。效率的提高是指使社會資源在有限的條件下能夠發(fā)揮最大的作用以滿足人類的需求。行政應急性原則本質(zhì)所包含的效率原則是指行政機關(guān)在采取應急措施時，爭取通過使用最少的人員和物資，在最短的時間內(nèi)完成突發(fā)事件的應對，從而獲得最大的社會和經(jīng)濟效益。而若要提高應急效率，需要對其具有重大影響的行政應急主體、應急程序、對相對人的保障三個要素提出要求。

第一，行政應急主體要體現(xiàn)效率。行政應急主體主要是指中央和地方各級行政機關(guān)以及法律和法規(guī)授權(quán)的組織[16]，效率原則在行政應急主體中的表現(xiàn)主要分為兩方面，一是應急權(quán)力的主體要體現(xiàn)效率。應急管理是一個系統(tǒng)工程，它涉及很多系統(tǒng)和部門，突發(fā)事件越復雜，涉及的系統(tǒng)和部門就越多。因此，應急權(quán)力行使機構(gòu)應盡量整合到統(tǒng)一組織機構(gòu)中，在法律法規(guī)規(guī)章或者應急預案中明確各方責任、規(guī)定協(xié)同應對機制。我國在第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構(gòu)改革方案設立中華人民共和國應急管理部即是效率原則的體現(xiàn)，可以實現(xiàn)應急資源的共享，最大程度發(fā)揮整體功效。另外，在突發(fā)事件發(fā)生后，應立即指定一名主要領(lǐng)導人作為總指揮，專門負責應對危機事件的全面工作，并且賦予其高度的權(quán)威性，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)決策的迅速作出、機構(gòu)之間的高效協(xié)調(diào)。二是應急主體應具備綜合性的應急管理能力。任何組織部門都是由每個單獨的個人組成，因此工作人員應具備精干、快速應對突發(fā)事件的能力，要注重領(lǐng)導干部的應急處置能力培養(yǎng)并提升政府及專業(yè)技術(shù)人員的綜合性應急管理能力。在預防階段，要提升危機意識、責任意識，主動地、深入地檢查突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)的部位和環(huán)節(jié)；在準備階段，應提升信息的收集和分析能力、制定應急預案并不斷完善和進行實踐演練，提高危險情況下救援處置的能力，有效保護一線應急人員的生命安全，要進行宣傳和教育，使應急人員和公眾了解危機和正確應對危機等；在回應階段，要強化時間第一的觀念，重點增強快速反應能力和組織協(xié)調(diào)能力。

第二，應急程序要體現(xiàn)效率。行政機關(guān)應對突發(fā)事件的經(jīng)過屬于行政權(quán)的運行過程，在法治國家，行政權(quán)力的運行必須遵循正當程序是現(xiàn)代法治政府理應遵循的一個基本準則。但是在應急狀態(tài)下，如果應急程序的設計過于繁雜，顯然阻礙效率的實現(xiàn)。因此，應急程序?qū)π实淖非?，應從應急立法與執(zhí)法程序的簡化和變通兩方面實現(xiàn)：

一方面，制定和發(fā)布應急性行政法規(guī)、規(guī)章或命令應當適用簡易程序。突發(fā)事件發(fā)生的不確定性特征可能會產(chǎn)生沒有法律依據(jù)的情形，即使有相關(guān)的應急法制但也可能存在立法規(guī)定不全面或內(nèi)容更側(cè)重于原則性的問題，此時可能就需要有法律規(guī)范來指導突發(fā)事件的應對。但依據(jù)我國立法程序，若要制定一部新的法律，可能需要較長的時間來完成，但突發(fā)事件的緊急性特征又與其相矛盾，因此，立法程序可能需要做些變通。例如，我國在2003年應對“非典型肺炎疫情”期間制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》從立項到出臺用時不超過1個月，過程具有典型代表性。

另一方面，突發(fā)事件應對過程中無須遵守常態(tài)下的程序。正當程序原則要求行政主體在作出不利于行政相對人的行政行為時，“必須遵守最低限度的程序正義底線”[17]。聽證、說明理由等都是常態(tài)下應遵守的法律程序。但由于突發(fā)事件的緊急性和不確定的危害性，需要行政機關(guān)在進行應急處置過程中采取簡化性或特別的程序來完成突發(fā)事件的應對。如《突發(fā)事件應對法》第七條第二款中規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。但有些程序即使由于應急狀態(tài)的緊急性也不能予以省略，例如，應急征用行為中，征用決定通知可以先以口頭形式發(fā)出，事后補齊所缺少的書面文件，可以在應急處置措施結(jié)束后或者在被征用財產(chǎn)或勞務使用完成時補償?shù)?，但征用通知書的送達和用途的公開等程序都是不能省略的。

第三，應急資源要有充分保障。保障要素是否充分和及時是突發(fā)事件應對能力強弱的客觀標準，沒有保障就談不上效率。世界上很多國家包括中國都認識到這一點并在法律中作了規(guī)定。如2002年的《日本災害救助法》第三十七條規(guī)定，都道府縣必須設立災害救助基金。2004年的《英國國內(nèi)緊急狀態(tài)法案》第三十二條規(guī)定，內(nèi)閣閣員因本條例規(guī)定事項進行的開支應當由議會提供資金。我國《突發(fā)事件應對法》第三十二條規(guī)定，國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。

2.比例原則

比例原則被譽為行政法中的“皇冠原則”，它要求行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對行政相對人損害最小的方式進行[18]。行政法學通說認為，比例原則有狹義和廣義之分[19-20]。對于廣義比例原則含義，通說認為比例原則包含適當性原則、必要性原則和均衡性原則或狹義比例原則三個子原則。其中適當性原則需要為了達到目的所選取的手段是最有效的，必要性原則要求實現(xiàn)目的的手段是對相對人造成侵害最小的，而狹義比例原則是指行政行為的選擇與其所達到的目的之間必須是相對稱的[21]。

突發(fā)事件應對中，行政應急性原則賦予行政機關(guān)可能“突破”法律規(guī)定的應急權(quán)，而行政應急權(quán)與公民權(quán)利之間的平衡需要比例原則來實現(xiàn)。首先需要明確應急權(quán)的啟用必須是在必要的前提下，危險發(fā)生時，行政機關(guān)首選應該是依據(jù)常規(guī)狀態(tài)下的法律行使權(quán)力，如果常規(guī)的行政權(quán)不足以控制和消除突發(fā)事件時，才能實施應急權(quán)。

應急狀態(tài)下，行政機關(guān)為了恢復社會秩序需要采取不同的應對措施，但各個措施之間的選取和對公民權(quán)利限制的程度都有許多不同之處，從比例原則的手段與目的關(guān)系解析上述行為，可以將應急措施視為手段，恢復社會制度等同于目的，那么在應急狀態(tài)下，手段和目的之間需要是具有相稱性的，不能為了達到目的而選取對公民權(quán)利侵害最大的措施或者超出一定限度，給公民帶來不必要的損失，應盡量將損失降到最低。即是說，應急措施的種類和強度應與突發(fā)事件的種類和等級相適應。根據(jù)發(fā)生的原因或后果不同，突發(fā)事件可以有多種分類，根據(jù)社會危害程度和危害范圍不同，突發(fā)事件可以分為不同的等級，行政機關(guān)所采取的應急措施應當與不同類型和不同級別的突發(fā)事件相適應。應對自然災害與應對恐怖活動，應對經(jīng)濟突發(fā)事件與應對重大瘟疫的應急措施都是有所區(qū)別的。在突發(fā)事件預警期所采取的應急措施與突發(fā)事件發(fā)生期所采取的應急措施也是有區(qū)別的。

3.尊重和保障憲法基本權(quán)利原則

突發(fā)事件的發(fā)生對公民、法人或其他組織的權(quán)利的侵害，包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等都是憲法和法律所明確規(guī)定的權(quán)利。雖然在世界各國通行的做法是在本國《憲法》中規(guī)定了應急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利可以予以限制。如1983年《荷蘭憲法》中規(guī)定了宣布緊急狀態(tài)后，公民在室外和公共場所行使基本權(quán)利包括表達自由、結(jié)社、集會、游行權(quán)利、住宅安全權(quán)利等均需變通執(zhí)行。我國憲法在2004年的修正案中也加入了“國家將尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)容。憲法規(guī)定了公民基本權(quán)利，雖然在應急狀態(tài)下，可以對公民基本權(quán)利進行限制，但并不意味著所有的權(quán)利都可以受到限制。尊重和保障憲法基本權(quán)利原則不僅適用于常態(tài)社會下，應急狀態(tài)下公民權(quán)利更容易遭到侵害，更應該堅持該項原則。因此，應實現(xiàn)最大限度地保障公民的憲法權(quán)利，將不可被限制或克減的公民基本權(quán)利采用憲法保留。因憲法作為基本大法，具有最高的權(quán)威性，其修改程序復雜且嚴密，應急狀態(tài)下，行政應急權(quán)向立法權(quán)擴張時，通過臨時或簡單的立法程序制定應急法律法規(guī)條例等將公民權(quán)利的限制合法化，憲法保留可以防止因應急立法而造成公民權(quán)利限制。

公民權(quán)利限制的憲法保留并不是對所有的權(quán)利都要進行保留，憲法只應當對那些最基本的公民權(quán)利予以保留。國際人權(quán)公約中明確指出：“不可克減的權(quán)利是公認的無論以何種理由、在任何情況下都不得侵犯的權(quán)利?！盵22]對于究竟哪些權(quán)利屬于最低限度的人權(quán)，各國突發(fā)事件應急立法并不完全一致，但從世界范圍看，不可克減的基本權(quán)利通常包括：生命權(quán)、免受酷刑和奴役的權(quán)利、人格尊嚴的權(quán)利、思想、良心和宗教信仰的自由權(quán)、獲得被公正對待和救濟的權(quán)利等，這些權(quán)利是基于人性尊嚴最低限度的要求，憲法對這些權(quán)利的限制應該予以保留。

四、小結(jié)

法律的生命在于運行，理論研究的目的在于實踐。本文對行政應急性原則的概念、價值和內(nèi)在本質(zhì)進行了深層次的解析，目的是希望它能夠更好地指導、服務于我國應急法律制度體系的建設和運行。而理論的實踐，應貫穿在應急法律制度的始終，否則，行政應急性原則的研究就喪失了它原本的意義，還可能給應急權(quán)的濫用留下可能的空間。因此，行政應急性原則的最終目的是通過解決各類突發(fā)事件，使應急權(quán)與公民權(quán)利達到動態(tài)的平衡，既能保障應急權(quán)的有效行使，也能最大程度實現(xiàn)對公民權(quán)利的保護。

注釋：

①見《憲法》第六十二條、第六十七條、第八十條，《國防法》第十條、第十一條、第四十九條規(guī)定。

②見《憲法》第六十七條、第八十條、第八十九條規(guī)定、《突發(fā)事件應對法》第六十九條規(guī)定，《戒嚴法》第二條規(guī)定。

③通告內(nèi)容為：自1月23日10時起，武漢全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢；機場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉。