李大勇 郭 理

2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，“要堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，并強調(diào)在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)領(lǐng)域，要加快“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。①參見《習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日。這不僅點明了新時代建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系的重要意義，也意味著制定和發(fā)展高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)是當下黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要課題。2019年8月30日，經(jīng)修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱“《審查規(guī)定》”）頒布，其中第11條第3項新增了對黨內(nèi)法規(guī)展開合理性審查的要求，旨在控制黨內(nèi)立規(guī)過程中的越權(quán)與濫用，確保黨內(nèi)法規(guī)運行暢通合理。合理性審查標準是黨內(nèi)法規(guī)合理性審查過程中應(yīng)當遵循的技術(shù)規(guī)范集合，也是決定合理性審查效果的關(guān)鍵。作為規(guī)范層面的合理性審查標準，該條中“合理性審查”的內(nèi)涵與外延如何界定？能否適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)審查實踐的需要？如何化解合理性審查過程中主觀性較強的問題？與國家法律合理性審查的聯(lián)系和區(qū)別是什么？黨內(nèi)法規(guī)的合理性審查是一個新生事物，此類相關(guān)問題并未得到學(xué)界足夠的重視及關(guān)注，僅有的成果也只是在對備案審查標準進行整體性論述時有所涉及，尚缺乏深入的、有針對性的研究。本文試以《審查規(guī)定》第11條第3項為核心，圍繞上述問題展開分析和討論，以期進一步增強合理性審查標準的科學(xué)性和可操作性，為完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供有力保障。

一、合理性審查標準的實踐價值

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的高度重視下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)突飛猛進，已構(gòu)建起結(jié)構(gòu)完備、內(nèi)容廣泛的黨內(nèi)法規(guī)體系。但黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建僅僅是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的第一步，目前，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重點由“合法性”轉(zhuǎn)向更深層次的“合理性”，合法性審查標準面對合法但不合乎常理、常情、常識等實踐問題時顯得捉襟見肘。尤其是在《審查規(guī)定》修訂之后，對合理性審查標準展開研究既是理論重點也是實踐需要。提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量、健全備案審查機制的目標追求構(gòu)成了合理性審查標準的價值基礎(chǔ)。

（一）提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量

黨的十八屆四中全會提出，要“運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”。①《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這也要求不斷提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量，為黨要管黨、從嚴治黨提供有力的制度保障。其中，合理性審查是提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策部署常態(tài)化、科學(xué)化地轉(zhuǎn)化為具體的制度安排和規(guī)范要求，穩(wěn)定傳達黨的意志。

第一，維護黨內(nèi)法規(guī)的理性權(quán)威是提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量的核心理念。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”②參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。。黨中央權(quán)威，最直接地表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威上，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威意味著一種黨員自愿服從的自我約束。確立法制權(quán)威包括三種模式：約定俗成的權(quán)威、理性權(quán)威以及定紛止爭的權(quán)威。③參見季衛(wèi)東：《論法制的權(quán)威》，《中國法學(xué)》2013年第1期。在合理性審查中，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法制規(guī)則的權(quán)威應(yīng)當體現(xiàn)為理性權(quán)威，即通過客觀充分的說理，論證黨內(nèi)法規(guī)符合正義、客觀、情理等理性要求而實現(xiàn)的權(quán)威。首先，要讓被審查黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)對審查結(jié)果心悅誠服，自覺維護黨內(nèi)法規(guī)的理性權(quán)威，必須有嚴謹?shù)暮侠硇詫彶闃藴侍峁┲危黄浯?，要讓黨員認可黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威并且形成內(nèi)心確認，確保被審查黨內(nèi)法規(guī)能夠在實踐中發(fā)揮良好的實效，也需要科學(xué)的合理性審查標準發(fā)揮作用。

第二，保障黨員的正當權(quán)利是提升黨內(nèi)立規(guī)質(zhì)量的使命所在。習(xí)近平總書記指出：“全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動的根本出發(fā)點和落腳點，是我們黨區(qū)別于其他一切政黨的根本標志?！雹芰?xí)近平：《在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話》，《人民日報》2013年12月27日。因此與國家法律不同，執(zhí)政黨的屬性決定了黨內(nèi)法規(guī)必須堅持義務(wù)本位的價值取向，但這并不意味著黨內(nèi)法規(guī)可以對黨員權(quán)利進行無限制的約束，而是強調(diào)義務(wù)優(yōu)先于權(quán)利評價和實現(xiàn)，這種優(yōu)先是邏輯次序和功能作用上的一種先占性，以體現(xiàn)黨的先進性以及黨員的身份價值。邏輯次序上的先占性如在《中國共產(chǎn)黨章程》第1章的內(nèi)容結(jié)構(gòu)中，優(yōu)先列舉黨員具體義務(wù)，后規(guī)定黨員權(quán)利；功能作用上的先占性如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定了黨員的知情權(quán)、參會權(quán)等權(quán)利，但這些權(quán)利的配置具有鮮明的手段性，旨在保障黨員批評和自我批評等義務(wù)的履行。①參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，《湖湘論壇》2018年第3期。同時，這種優(yōu)先性內(nèi)在地要求黨內(nèi)法規(guī)在堅持義務(wù)為先的前提下兼顧權(quán)利保障，考量黨內(nèi)法規(guī)約束黨員權(quán)利的必要性以及程度大小，避免只強調(diào)義務(wù)而對黨員的正當權(quán)利造成不必要的沖擊。合理性審查正致力于此，只有考量得當，黨內(nèi)法規(guī)才能發(fā)揮積極作用，維護黨管黨治黨的精確性和有效性。

（二）健全備案審查機制

黨的十八大以來，黨中央對推進黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)提出了一系列新理念、新思想以及新戰(zhàn)略，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值導(dǎo)向也由功能主義轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范主義，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范性和科學(xué)性。②參見王建芹、農(nóng)云貴：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)評估制度——學(xué)習(xí)黨的十九大報告》，《黨政研究》2018年第1期。這就要求突出備案審查的地位和作用，不斷深化備案審查的內(nèi)容和方式，為黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作提供科學(xué)依據(jù)，充分發(fā)揮備案審查的作用。

第一，銜接合法、合規(guī)性審查是健全備案審查機制的題中之義。在黨內(nèi)法規(guī)的備案審查中，合法、合規(guī)性審查是本質(zhì)，體現(xiàn)著對黨厲行法治、依法執(zhí)政的客觀要求，是必須嚴守的底線。合理性審查則是對黨內(nèi)法規(guī)在合法性基礎(chǔ)上的更高層次、程度的價值追求。③參見李大勇、宋潤潤：《黨內(nèi)法規(guī)備案審查的多元化標準》，《理論視野》2017年第1期。只有在堅持合法、合規(guī)性審查的同時，繼續(xù)保持嚴謹?shù)膽B(tài)度，不斷發(fā)現(xiàn)更深層次的合理性問題，才能確保黨內(nèi)法規(guī)體系方向正確、內(nèi)容適當。不合理的黨內(nèi)法規(guī)雖然并不一定違反憲法法律、上位黨內(nèi)法規(guī)的明文規(guī)定或者黨的理論、方針、政策，但可能不符合本地區(qū)、本部門的實際情況，或是存在明顯不公平、不適當?shù)那闆r。④參見中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》, 法律出版社2020年版，第160頁。因此，合理性審查標準與合法、合規(guī)性審查標準相互銜接、互為補充，既促進黨內(nèi)法規(guī)更客觀、全面，又最大限度地排除不合理因素的困擾，共同為提升黨治國理政的能力和水平發(fā)揮作用。

第二，規(guī)范黨內(nèi)立規(guī)中的自由裁量是健全備案審查機制的直接彰顯。習(xí)近平總書記指出：“要教育監(jiān)督各級國家機關(guān)和公職人員牢記手中的權(quán)力是黨和人民賦予的，是上下左右有界受控的?！雹荨读?xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 推進反腐敗工作法治化規(guī)范化》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第24期。這里的邊界不僅指合法、合規(guī)性審查所控制的合法、合規(guī)與否的邊界，更深層次地指向合理性審查所重點規(guī)范的自由裁量的邊界。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是由黨章從上至下、效力位階高低有序的規(guī)范體系，這意味著黨章對于黨內(nèi)立規(guī)具有框架性的秩序約束，正是這些約束，黨內(nèi)立規(guī)擁有了自由裁量的空間。但萬古不易的規(guī)律告訴我們，權(quán)力不加約束，極易被權(quán)力擁有者濫用。⑥參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。自由裁量作為一種權(quán)力，同樣存在被濫用的可能。比如，自由裁量往往運用于憲法法律和上位黨內(nèi)法規(guī)概念不明確、不具體或是根本缺乏規(guī)定的情況。不同層級制定機關(guān)對于憲法法律和黨的理論、政策的理解以及經(jīng)驗存在差異，因而就可能出現(xiàn)自由裁量表面上符合憲法法律和上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，但實質(zhì)上背離憲法法律和黨章要求的情況；再比如，不經(jīng)限制的自由裁量還有可能被制定機關(guān)作為實現(xiàn)部門利益的手段和工具，進行“權(quán)力尋租”。因此，自由裁量必須通過合理性審查標準的檢驗和監(jiān)督，從絕對自由的狀態(tài)轉(zhuǎn)為相對自由的狀態(tài)，避免恣意與專橫，實現(xiàn)自由裁量與權(quán)力控制動態(tài)的平衡。

二、合理性審查標準的發(fā)展與困境

黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記全面從嚴治黨思想的指引下，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度從建立到修訂，方方面面都獲得了較大的發(fā)展。但就合理性審查標準而言，其被納入備案審查制度的時間較晚，仍存在明顯的缺陷與不足，有待規(guī)范和完善。

（一）合理性審查標準的發(fā)展

黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度最早形成于1990年7月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第17條要求，黨內(nèi)法規(guī)起草完成之后，要進行審定。但對審查內(nèi)容和審查程序等并未加以規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的合理性審查標準在規(guī)范層面尚不明確，自然也無法真正落實。實踐中黨內(nèi)法規(guī)滯后于黨內(nèi)發(fā)展實際、內(nèi)容不適當?shù)葐栴}嚴重制約著黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展。2012年6月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》出臺，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定了備案審查的基本原則、審查標準以及程序等內(nèi)容，其中第7條第5項將合理性審查標準確立為“內(nèi)容是否明顯不當”，填補了合理性審查標準的空白。這一標準最大的問題在于“明顯不當”過于抽象，又缺乏權(quán)威的解釋說明，約束力較差。實踐中運用這一標準進行合理性審查容易產(chǎn)生爭議，加重了審查機關(guān)的工作負擔。為防止結(jié)果出錯，審查機關(guān)往往只進行合法性審查，不進行合理性審查。

2019年8月，《審查規(guī)定》第11條第3項進一步補充并修正了對黨內(nèi)法規(guī)展開合理性審查的角度和內(nèi)容，包括被審查黨內(nèi)法規(guī)是否適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，是否可能在社會上造成重大的負面影響，是否違反公平公正原則等。修訂后的標準總結(jié)了近年來合理性審查的實踐經(jīng)驗，細化了合理性審查標準中需要審查的要素。在立法技術(shù)上，該條款采取了明文列舉的方式，初步滿足了黨內(nèi)法規(guī)條文明確性的要求，末尾的“等”字發(fā)揮了兜底條款的作用，彌補了列舉式條款總是難以窮盡的缺陷，旨在防止規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)漏洞、掛一漏萬，不僅為實踐中進一步落實合理性審查工作指明了方向，也為合理性審查標準的理論研究和實踐探索留下了不斷發(fā)展的空間。

（二）合理性審查標準的困境

《審查規(guī)定》修訂后，合理性審查標準在形式上已經(jīng)具備了一定的科學(xué)性，但在實踐中仍然面臨著以下困境。

第一，“合理性”概念抽象化，審查內(nèi)容具有不確定性。在中國語境下，當我們對一個法律概念進行理解和適用時，必須首先對內(nèi)涵予以界定，確保其明確、具體。從法理學(xué)的角度看，合理性即合乎“理性”，這里的“理性”往往作廣義解釋，統(tǒng)攝著公平、正義等諸多法價值，但在不同立法目的和制度設(shè)計中，“合理性”側(cè)重的價值會有所不同。由于整個黨內(nèi)法規(guī)體系中都缺乏關(guān)于“合理性”的權(quán)威術(shù)語表述，理論界有關(guān)“合理性”理解的不同觀點也就各有其根據(jù)，“合理性”的基本內(nèi)涵難以形成共識，合理性審查標準也就無法固定。這就在事實上導(dǎo)致了審查機關(guān)很難直接從正面對合理性審查的范圍和強度進行把控，過于寬泛的合理性審查標準會與道德性標準相混淆，增加合理性審查的難度，而過于具體的合理性審查標準又極易流于形式。

第二，“不合理”情形的列舉缺乏涵蓋性與周延性。如前文所述，為了明確的界定合理性審查標準，《審查規(guī)定》選擇了列舉式的立規(guī)方法，反映出制定機關(guān)一種反向的思維方式，即通過消極地總結(jié)幾類“不合理”的情形，進而尋找黨內(nèi)法規(guī)滿足合理性要求的最低判斷標準。雖然列舉內(nèi)容本身是直觀、便于理解的，但問題在于：其一，現(xiàn)有規(guī)定只是制定機關(guān)對于被審查黨內(nèi)法規(guī)不合理表象的概括，缺乏對于三類情形之間邏輯關(guān)系的闡明。比如，不滿足“公平公正原則”的情形似乎也存在“造成重大負面影響”的可能，分類存在交叉重疊的情況等，難以滿足邏輯學(xué)對于分類窮盡和排斥的關(guān)系，不具有涵蓋性和穩(wěn)定性；其二，“形勢發(fā)展需要”“重大負面影響”“公平公正”等關(guān)鍵性概念本身的內(nèi)涵與外延即是模糊的，用不確定性的概念來限定抽象的“合理性”概念，似乎難以對合理性審查標準進行較為準確地描述和解釋。該方式下確定的合理性審查標準是否具有足夠的周延性，有待商榷。

第三，現(xiàn)有合理性審查標準的可行性不足。在實踐操作中，合法、合規(guī)性審查與合理性審查最大的區(qū)別在于，合法、合規(guī)性審查總是能夠依據(jù)憲法法律以及上位黨內(nèi)法規(guī)的明確規(guī)定，并借助嚴密的邏輯推理展開，合理性審查則通常面對沒有憲法法律和上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的情形，所依據(jù)的多為法律和上位黨內(nèi)法規(guī)的原則或精神，是一種與主觀性判斷聯(lián)系較為密切的價值衡量，擁有不同經(jīng)驗的人對于合理性要求深度不一，得出的結(jié)論自然也不相同。然而，作為功用性較強的審查標準，合理性審查不僅需要對問題進行定性，也需要對問題進行客觀的量化分析。目前，合理性審查標準在可操行性方面過于籠統(tǒng)、虛幻，實踐中審查機關(guān)只能采取歸類的思維方式，將被審查黨內(nèi)法規(guī)與標準中列舉的三類情形進行類比，來進行合理性審查判斷，這樣的方式不僅不具有科學(xué)性，也不能滿足演繹推理嚴密性的特征，難以符合備案審查工作對于合理性審查標準的期待。

上述問題不僅不利于合理性審查制度功能的實現(xiàn)，也極大地影響黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，因此，構(gòu)建更科學(xué)、更具有可操作性的合理性審查標準迫在眉睫。

三、路徑選擇：比例原則的借鑒與轉(zhuǎn)化

（一）比例原則的選擇與借鑒

比例原則最早出現(xiàn)在19世紀德國的警察法領(lǐng)域。二戰(zhàn)之后，民主、法治國等觀念不斷興起，比例原則突破了警察法領(lǐng)域，逐漸被世界各國所接受，成為公法學(xué)領(lǐng)域指導(dǎo)國家公權(quán)力行使以及立法空間形成的最高理性原則，是限制公權(quán)力濫用，保護公民權(quán)利不受侵犯的利器。①參見梅揚：《比例原則的適用范圍與限度》，《法學(xué)研究》2020年第2期。

比例原則在不同的法領(lǐng)域以及不同的干預(yù)類型，能夠與各領(lǐng)域、各種干預(yù)類型的固有特性相結(jié)合，甚而發(fā)展成為既合乎正當性要求又能明確操作的法律運作規(guī)則。①參見李大勇：《行政強制中的第三人權(quán)益保障》，《行政法學(xué)研究》2018年第2期。隨著法治理論的不斷發(fā)展，現(xiàn)代國家對于實質(zhì)法治的追求為比例原則適用于黨內(nèi)法規(guī)體系提供了可能性。在形式法治的理論框架中，法治意味著法律的統(tǒng)治，只要法律滿足公開、穩(wěn)定、不溯及既往等形式要件就應(yīng)當被遵守，而不論立法目的之良善。②參見楊開愚：《從“形式法治”到“實質(zhì)法治”：新時代我國行政法治學(xué)理的更新》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第22期。與之相對，實質(zhì)法治強調(diào)“良法善治”，在滿足形式法治要求的基礎(chǔ)上，還要以人為本，實現(xiàn)實質(zhì)正義。這與習(xí)近平總書記多次論述的形式法治與實質(zhì)法治有機統(tǒng)一的“良法善治”思想是相一致的。在黨內(nèi)立規(guī)過程中進行合理性審查，本質(zhì)上即反映了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)對“良法善治”思想的貫徹。也正因此，比例原則作為一項比較成熟的實質(zhì)法治原則，可以借鑒至黨內(nèi)法規(guī)體系之中。

借助這一橋梁，黨內(nèi)法規(guī)的合理性審查與比例原則在理念和價值追求上相互契合，形成了借鑒的理論基礎(chǔ)，而比例原則本身的優(yōu)勢則進一步肯定了借鑒的必要性和充分性。一方面，比例原則可以更好地規(guī)范自由裁量。在黨內(nèi)立規(guī)過程中，自由裁量既要受到約束，又必須留下足夠的裁量空間，從而更好地實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的價值。根據(jù)《審查規(guī)定》第19條第4項規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)只有出現(xiàn)明顯不合理的情形時，審查機關(guān)才應(yīng)當不予通過。而比例原則的精髓正在于強調(diào)適度干預(yù)，反對過度干預(yù)。③參見鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，《中國法學(xué)》2016年第2期。只有在明顯違反手段與目的關(guān)系時，才會被認定為不符合比例原則，既體現(xiàn)了對立規(guī)權(quán)力的尊重，也有效地監(jiān)督了自由裁量。另一方面，比例原則具有更強的實用性。比例原則中的適當性原則、必要性原則以及衡量性原則以能否實現(xiàn)立規(guī)目的、相關(guān)手段是否效益最高或者成本最低、目的與手段之間是否具有均衡性為考量對象，既架構(gòu)了合理性審查基本的邏輯層次，也提供了具體的基準和適用方案，較好地解決了實踐中審查機關(guān)如何認識和運用合理性審查標準的問題，具有方法論的意義。

（二）轉(zhuǎn)化與總結(jié)

總體而言，借鑒比例原則用來進行合理性審查的思路是可行的。不足在于：一方面，與國家法律不同，黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的載體，具有明顯的政策屬性。政黨制定政策的目的在于實現(xiàn)長期執(zhí)政，滿足人民需要以及保持政權(quán)穩(wěn)定。④參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性:法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期。為了適應(yīng)新形勢、新情況，黨的政策主張經(jīng)常處于自我革新的狀態(tài)。包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)都表現(xiàn)出這種特征，比如，幾乎每次黨的全國代表大會之后，黨章內(nèi)容都會進行不同程度的修正。但在比例原則的框架下，缺少對于黨內(nèi)法規(guī)這種政策屬性進行合理性審查的要素。另一方面，比例原則中的適當性原則以制定目的為導(dǎo)向，要求手段必須有助于制定目的達成，卻忽略了對于制定目的本身合理性的考量，如果作為起點的制定目的本身即是不合理的，那么后續(xù)一切內(nèi)容的合理性也無從談起；同時，作為一項審查標準，比例原則及其子原則的概念略顯空洞，缺乏穩(wěn)定性，對如何判斷“妥當性”“必要性”以及“均衡性”并沒有給出客觀準確的答案，直接適用會出現(xiàn)主觀性過大的問題。因此，必須結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展的實際，作出補充和調(diào)整。

首先，在借鑒比例原則對黨內(nèi)法規(guī)展開合理性審查時，必須充分考量黨內(nèi)法規(guī)的政策屬性，對于黨內(nèi)法規(guī)政策屬性的考量應(yīng)當貫穿于合理性審查的始終。政策的價值表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)是否能夠反映黨內(nèi)新鮮經(jīng)驗以及對黨執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)的實踐指導(dǎo)意義上，因此審查黨內(nèi)法規(guī)是否合理，需要在分析黨內(nèi)法規(guī)落實政策是否合理以及對黨內(nèi)政治生活是否適應(yīng)的基礎(chǔ)上，拓寬具體的審查角度，方能全面、準確地把握合理性審查標準。

其次，“任何手段都應(yīng)目的而生。”①蔣紅珍：《目的正當性審查在比例原則中的定位》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2019年第2期。如果立規(guī)目的不具有正當性，那么手段越有助于達成立規(guī)目的，黨內(nèi)法規(guī)的合理性程度也就越低，對人民利益造成的損害就越大。因此，在借鑒比例原則審查手段合理性的同時，必須增加關(guān)于目的正當性內(nèi)容的審查，確保合理性審查標準邏輯層次上的完整性。

最后，以目的與手段之間的關(guān)系為主軸，將合理性審查劃分為目的正當性、手段選擇最優(yōu)、目的與手段之間比例均衡三個具體的審查層次。在審查順序上，三個審查層次呈遞進關(guān)系，只有滿足上一層次審查標準的要求，才能展開下一層次的審查；在審查效力上，三個審查層次呈并列關(guān)系，被審查黨內(nèi)法規(guī)不滿足其中任何一項標準的要求都會影響其通過合理性審查。

這一思路的優(yōu)勢在于能夠和現(xiàn)有規(guī)定形成良好的對接，“是否適應(yīng)形勢發(fā)展需要”要求黨內(nèi)立規(guī)從實際出發(fā)，考慮黨內(nèi)法規(guī)的制定是否恰合時宜，滿足形勢任務(wù)的要求，構(gòu)成目的正當性層面的內(nèi)在要求；“是否違反公平公正原則”要求黨內(nèi)法規(guī)服從基本的法律原則，避免黨內(nèi)法規(guī)實施后有失公平公正，引發(fā)社會矛盾，屬于手段選擇最優(yōu)這一層次重要的判斷標準；“是否可能在社會上造成重大負面影響”意味著制定黨內(nèi)法規(guī)需要在制度價值與社會價值等多元價值之間進行衡量，避免黨內(nèi)法規(guī)不符合公眾期待，在群眾中造成負面影響，是對目的與手段價值之間比例均衡與否的考量。通過現(xiàn)有規(guī)定的比照和固定，可以避免審查機關(guān)在實踐中根據(jù)自己的好惡選取有助于其所希望結(jié)果達成的角度進行審查，損害合理性審查結(jié)果的客觀性、權(quán)威性。在保障合理性審查公信力的同時，最大限度地豐富合理性審查的內(nèi)涵，增強合理性審查的效能。

四、合理性審查標準的具體展開

習(xí)近平總書記指出：“越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第43頁。將合理性審查標準進一步展開，就是要賦予合理性審查標準更為具體化、可行化的內(nèi)容，提升合理性審查結(jié)果的正當性、說服性以及可預(yù)測性，保障黨內(nèi)立規(guī)的質(zhì)量和效率。

（一）目的正當性

目的正當性標準主要針對立規(guī)目的本身，旨在監(jiān)督黨內(nèi)公權(quán)力行使的正當性。不僅有助于緩解形式法治中制度與現(xiàn)實的巨大緊張關(guān)系，也是對形式法治主義的超越。應(yīng)當從以下四方面進行具體考量。

第一，是否保障最廣大人民的權(quán)益。在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記指出，全面依法治國“要堅持以人民為中心”，并強調(diào)全面依法治國的根本目的是“依法保障人民權(quán)益”。①參見習(xí)近平：《習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日。這也就意味著黨內(nèi)立規(guī)的最終目的不在于維護黨組織及黨員的權(quán)益，而在于保障和維護最廣大人民的利益，只有出于這一需要，才應(yīng)當通過制定黨內(nèi)法規(guī)進行調(diào)整。但這一表述過于抽象，缺乏操作層面的實際意義，什么樣的利益代表廣大人民并值得黨內(nèi)法規(guī)保障？需要制定機關(guān)進一步選擇和確定，但制定機關(guān)也不能隨心所欲地確定，必須依據(jù)黨章的要求或者黨中央的決策部署，確保“保障最廣大人民的權(quán)益”不是一句空洞的政治口號，而是一項通過現(xiàn)實可行的制度保障落實的目標。一切未體現(xiàn)人民利益、未反映人民意愿，旨在為黨內(nèi)成員增設(shè)權(quán)利、謀求部門利益的黨內(nèi)立規(guī)，都不具有正當性。

第二，是否堅持問題導(dǎo)向。習(xí)近平總書記在論述其法治思想的過程中，曾多次精準地指出當前我國法治建設(shè)中存在問題，并給出了解決方案，為推進法治建設(shè)指明了路徑。同樣，黨內(nèi)法規(guī)也需要始終堅持問題導(dǎo)向，黨內(nèi)法規(guī)不是為了制定而制定，而是用來解決新形勢下出現(xiàn)的新問題。比如，進入新時代以來，黨內(nèi)政治生活出現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、理想信念動搖、貪污腐敗嚴重等新問題。為了解決這些現(xiàn)實問題，黨中央在2016年10月通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，針對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅定理想信念，以及加強反腐倡廉等提出了一系列新的要求，指導(dǎo)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活正常運行。問題是時代的聲音，制定黨內(nèi)法規(guī)就是要發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

第三，是否著力解決群眾反映最強烈、黨內(nèi)最突出的問題。在中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)?！雹谕ⅱ?。堅持問題導(dǎo)向并不是要求黨內(nèi)法規(guī)制度面面俱到，解決黨內(nèi)政治生活中出現(xiàn)的所有問題，而是要積極運用矛盾分析的方法，抓住治官治權(quán)這個關(guān)鍵，著力解決群眾反映最強烈、黨內(nèi)最突出的問題。③參見宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期。比如，在作風(fēng)建設(shè)方面，“四風(fēng)”問題不僅是群眾反映最強烈、最深惡痛絕的問題，也是表現(xiàn)最集中的問題。2012年12月，黨中央出臺的《中共中央八項規(guī)定》正是以整治“四風(fēng)”問題為切入點和重要抓手，明確了改進工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾的具體要求，有效地遏制了黨內(nèi)的作風(fēng)問題，促進了黨風(fēng)政風(fēng)的好轉(zhuǎn)。

第四，是否適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。馬克思曾提出，立法活動并非是在創(chuàng)造，而是在陳述、表達客觀事實。④參見中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第183頁。這是“良法”的內(nèi)在屬性，黨內(nèi)法規(guī)同樣應(yīng)當體現(xiàn)這種屬性。根據(jù)《制定條例》第7條的規(guī)定，黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)當立足于黨的事業(yè)發(fā)展需要以及全面從嚴治黨的實際。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)新鮮經(jīng)驗固定化和規(guī)范化的成果，要發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須結(jié)合國情、黨情，應(yīng)時、應(yīng)勢而立，確保立規(guī)符合社會當下的認識規(guī)律以及黨的執(zhí)政規(guī)律。黨內(nèi)法規(guī)的制定有其對應(yīng)的時代背景，但隨著社會和黨執(zhí)政環(huán)境的發(fā)展，黨的形勢任務(wù)會發(fā)生變化，有關(guān)政策措施的有效性也會隨之改變。比如，為了推動經(jīng)濟發(fā)展，2013年以來，中央出臺了大量與“PPP”相關(guān)的政策，到了2017年，“PPP”項目開始被逐步叫停，此后再進行黨內(nèi)立規(guī)時，有關(guān)“PPP”項目的政策措施還是否正確、適當，就需要重新審視。

（二）手段選擇最優(yōu)

手段選擇最優(yōu)標準是對比例原則中妥當性和必要性子原則的借鑒。黨的十九屆四中全會提出，新時代要“全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”①參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。在這一過程中，黨內(nèi)法規(guī)不可避免地需要與國家法律等其他制度銜接、協(xié)調(diào)，因此，制定黨內(nèi)法規(guī)需要在所有能夠?qū)崿F(xiàn)立規(guī)目的的手段中，選取效益最高或是侵害最小的一種，為促進黨治國理政提供最優(yōu)的制度保障。

第一，手段是否有助于立規(guī)目的達成。按照妥當性原則的要求，被審查黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的手段必須有助于立規(guī)目的實現(xiàn)或者直接達成立規(guī)目的，如果手段與立規(guī)目的之間缺乏必要的連結(jié)關(guān)系，那么所選擇手段的合理性自然是存疑的。具體到被審查黨內(nèi)法規(guī)之中，就是要審查手段的應(yīng)然有效性，表現(xiàn)為是否針對預(yù)設(shè)的問題提出了具有針對性、能夠切實解決具體問題的措施和方案等。審查的難點在于，合理性審查階段進行的這種妥當性審查是一種事前判斷，是對黨內(nèi)法規(guī)實施后，所選手段在黨內(nèi)政治生活實踐中可能產(chǎn)生效果的一種猜測，審查機關(guān)在適用該標準時難免會陷入主觀、恣意的困境，導(dǎo)致對自由裁量的約束不當。但因為妥當性原則只要求手段在一定程度上有助于立規(guī)目的實現(xiàn)即可，并不要求每一項手段都必須直接達成目的。因此只要被審查黨內(nèi)法規(guī)在制定時進行了認真的實踐調(diào)研、充分的公眾參與以及科學(xué)的專家論證等，所選手段通常都能滿足這一要求。

第二，是否符合公平公正原則。習(xí)近平總書記指出：“公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權(quán)益、伸張正義?！雹凇读?xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào) 領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范 帶動全黨全國共同全面推進依法治國》，《黨建》2015年第3期。這一價值追求構(gòu)成了我國法治建設(shè)的生命線，在黨內(nèi)立規(guī)過程中，具體表現(xiàn)為制定機關(guān)必須公平公正地配置黨內(nèi)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括兩方面：1.權(quán)利義務(wù)分配平等。黨內(nèi)法規(guī)在涉及黨員權(quán)利義務(wù)時，首先要把握好權(quán)利義務(wù)的平等性，不因身份地位等因素為特殊人員設(shè)置特權(quán)或保留權(quán)益等。對此，習(xí)近平總書記強調(diào)：“在黨內(nèi)，所有的黨員都應(yīng)該平等相待,都應(yīng)該平等享有一切應(yīng)該享有的權(quán)利、履行一切應(yīng)該履行的義務(wù)?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室：《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2014年版，第770頁。比如，《紀律處分條例》第4條第2項明確規(guī)定，黨內(nèi)不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員。2.權(quán)責匹配性。黨內(nèi)法規(guī)在設(shè)置黨組織和黨員干部的職權(quán)職責時，應(yīng)當恪守權(quán)責匹配的準則，既不能權(quán)大于責，導(dǎo)致權(quán)力濫用，也不能權(quán)能不足，導(dǎo)致權(quán)力主體怠于行使權(quán)力。比如，《中國共產(chǎn)黨問責條例》第6條的規(guī)定，按照責任主體的權(quán)力大小不同，將責任對應(yīng)為全面責任、主要領(lǐng)導(dǎo)責任和重要領(lǐng)導(dǎo)責任三類，充分體現(xiàn)了“權(quán)責匹配”的精神。

第三，是否具有可操作性。2017年6月，黨中央發(fā)布《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)不僅要“立得住”，還要保證“行得通”“管得了”。④參見《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》,《秘書工作》2017年第7期。正所謂“徒法不足以自行”，可操作性是黨內(nèi)法規(guī)從應(yīng)然到實然過渡的橋梁。一部黨內(nèi)法規(guī)如果只是一份紙面上的文本規(guī)定，卻不能在實踐中實施和執(zhí)行，那么它的存在必然是缺乏合理性的。首先，黨內(nèi)法規(guī)中涉及權(quán)利義務(wù)的規(guī)則應(yīng)當明確主體和范圍，增強針對性。比如，《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》第2條明確該規(guī)定適用于縣級以上的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。其次，黨內(nèi)法規(guī)中的責任性規(guī)則應(yīng)當完整具體，避免出現(xiàn)無法問責、問責不當?shù)膶擂尉置妗１热纾?016年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第36條規(guī)定了黨員的監(jiān)督職責義務(wù)，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的責任。最后，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當為黨組織履行職責、黨員行使權(quán)利提供科學(xué)完備的程序保障，既要避免程序抽象模糊、難以執(zhí)行，又要避免程序繁瑣、不便操作。比如，《中國共產(chǎn)黨問責條例》第7條既規(guī)定了問責方式，同時又規(guī)定問責方式可以同時使用，是對問責幅度的一種明確，便于操作。

（三）目的與手段之間比例均衡

目的與手段之間比例均衡標準是對均衡性原則的借鑒，要求黨內(nèi)法規(guī)對于黨員權(quán)益的限制與立規(guī)目的所維護的價值之間比例均衡，并保持一定的恰當關(guān)系。從人民利益與個人利益的關(guān)系上來看，制定機關(guān)代表黨行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，行為目的最終落腳于維護人民利益，而黨員作為個體，也有自己的利益訴求。雖然在黨內(nèi)，人民利益絕對優(yōu)先于個體利益，但黨員的個體利益也是構(gòu)成人民利益的一部分，二者本質(zhì)上是統(tǒng)一的，并不對立。因此，既不能為了個體利益忽略人民利益，導(dǎo)致立規(guī)目的無法實現(xiàn)，也不能為實現(xiàn)人民利益無限制地減損黨員的個體利益，而是應(yīng)當充分考慮各方面的因素，維護二者的平衡，追求整體利益最大化。由于比例均衡的判斷涉及多種價值之間的比較，具有較大的主觀性，因此缺乏客觀的標準來確定最優(yōu)解，結(jié)論爭議性較強，但也不是毫無標準，至少應(yīng)當考慮以下三方面。

第一，是否重視和保護黨員的基本權(quán)利。在習(xí)近平法治思想中，尊重和保障人權(quán)是全面依法治國的重點任務(wù)，其中，人權(quán)在我國具體表現(xiàn)為憲法上的基本權(quán)利?；緳?quán)利是憲法中規(guī)定的公民享有的最重要、最根本的權(quán)利，處在整個憲法價值秩序中的最高位置，具有不可缺乏、不可替代的特征，也是個體權(quán)益的核心內(nèi)容。因此，在比例均衡的判斷中，應(yīng)當尊重基本權(quán)利的核心地位，充分考慮黨員的基本權(quán)利是否受到重視和保護，不得通過減損黨員基本權(quán)利的方式去實現(xiàn)一般的經(jīng)濟性目的等，當確有必要對黨員的基本權(quán)利進行限制時，立規(guī)目的所追求的價值必須足夠重要。比如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第44條限制了黨員的言論自由權(quán)，第45條限制了黨員的出版自由權(quán)等，但其目的在于維護黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨的總體目標，因此滿足比例均衡的要求。也有學(xué)者認為上述規(guī)定屬于政黨紀律，限制黨員基本權(quán)利具備阻卻違法性條件。①參見管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，《中國法學(xué)》2019年第6期。從側(cè)面印證了該立規(guī)目的所追求的價值足夠重要。

第二，是否具備法治思維，尊重黨內(nèi)法規(guī)既定的價值位階秩序。堅持全面依法治國是黨在十九大確立的建設(shè)中國特色社會主義的基本方略之一，其基本內(nèi)涵就是要把法治思維和方式貫徹到黨治國理政的方方面面。法治作為一種政治理想，目前已經(jīng)成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的普遍共識。它與人治相對，要求法律至上，并運用法律方式解決問題，表現(xiàn)為一種規(guī)則之治的構(gòu)建，并將其承載著的價值、理念和精神，依次按重要程度通過不同位階的法規(guī)范有序?qū)崿F(xiàn)。因此，比例均衡的判斷也必須具備法治思維，體現(xiàn)法治精神，尊重黨內(nèi)法規(guī)體系既定的價值位階秩序。比如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第96條規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部辭職、退休后從業(yè)的禁止性要求以及黨內(nèi)處罰措施，是對個人從業(yè)自由的一種限制，但這種限制有效地減少了腐敗的滋生，體現(xiàn)了對上位法規(guī)《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》中廉潔自律秩序的維護，因此這種限制滿足比例均衡的要求。

第三，能否產(chǎn)生良好的社會影響。從名稱上來看，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍限于黨內(nèi)，規(guī)范黨組織和黨內(nèi)成員的權(quán)利義務(wù)等事項。但由于黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位，黨在國家和社會事務(wù)上發(fā)揮著必要的領(lǐng)導(dǎo)和指引作用，黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)地需要對國家及社會事務(wù)進行調(diào)整。①參見歐愛民、李丹：《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評述與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第1期。黨內(nèi)法規(guī)也自然而然地產(chǎn)生了一定的“溢出效應(yīng)”，發(fā)揮引領(lǐng)社會價值的作用。比如，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》的實施不僅推動了黨內(nèi)奢侈浪費問題的解決，促進了節(jié)約型黨政機關(guān)的建設(shè)，也使人民群眾看到了黨加強自身建設(shè)的信心，社會各界開始廣泛關(guān)注并參與到厲行節(jié)約、反對浪費的實踐中來，形成了良好的社會風(fēng)氣和社會秩序。制定黨內(nèi)法規(guī)不僅要考慮黨內(nèi)法規(guī)能否實現(xiàn)制度層面預(yù)期的目標，產(chǎn)生法規(guī)效力，更要考慮能否得到人民群眾的認可和支持，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟和社會效益，如果社會反響不佳，那么合理性必然是存疑的。

五、結(jié) 語

囿于合理性概念的抽象性，合理性審查標準總是面臨著內(nèi)容不確定、可操作性差的問題，導(dǎo)致審查過于嚴苛或流于形式。但在黨內(nèi)立規(guī)的自由裁量領(lǐng)域，合理性審查又是不可或缺的。以上關(guān)于合理性審查標準的探討從某種程度上而言也只是一些抽象的探討，過于具體的合理性審查標準會過度地縮限自由裁量的空間，干擾自由裁量的正常行使，并且極易在具體個案中被推翻，不具有穩(wěn)定性。但對于當下而言，合理性審查標準作用的發(fā)揮離不開以上的描述，更不僅限于此。為了適應(yīng)黨內(nèi)法治的不斷深化，合理性審查標準需要結(jié)合習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是習(xí)近平法治思想，通過審查實踐的不斷積累，發(fā)展出更為具體的模式與方法，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度。