李曉明

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

提要： 《監(jiān)察法實施條例》究竟是“監(jiān)察法規(guī)”還是“監(jiān)察解釋”？不僅關乎其稱謂和準確定性，同時涉及其性質(zhì)類型和頒行主體的確認。當然，這應當取決于其實體內(nèi)容與權力機關的授權形式。從實體內(nèi)容看，其應當屬于“監(jiān)察解釋”，因為其是按照《監(jiān)察法》逐條逐句進行一一解釋的，顯然這與以推動和執(zhí)行法律為效能的“監(jiān)察法規(guī)”不同?！氨O(jiān)察解釋”固然也有推動法律執(zhí)行的作用，但其是以實體內(nèi)容通過對法律的進一步明確性來推動法律執(zhí)行的。而“監(jiān)察法規(guī)”顯然是通過具體運行的措施、程序和貫徹執(zhí)行的過程來推動法律執(zhí)行的。然而，目前全國人大常委會并未授予國家監(jiān)察機關“監(jiān)察解釋”的制定權，只是授予其“監(jiān)察法規(guī)”的制定權。誠然，二者的頒行主體都應是國家監(jiān)察機關，而非立法、司法和行政機關。故國家監(jiān)察機關解釋《監(jiān)察法》，只有期待全國人大常委會的“專項決議”或立法法來完成對其的明確規(guī)定或授權。

2021年9月20日國家監(jiān)察委員會公布了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)，并明確指出“這是國家監(jiān)委根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》制定的第一部監(jiān)察法規(guī)”。這就帶來一系列的問題，一是《監(jiān)察法實施條例》是否屬于“監(jiān)察法規(guī)”？二是其頒行主體應當歸屬誰？等等。這不僅涉及《監(jiān)察法實施條例》的性質(zhì)認定，甚至關乎其法律位階的確認，即是說《監(jiān)察法實施條例》究竟是“監(jiān)察法規(guī)”還是“法律解釋”，如果是后者屬立法解釋還是司法解釋抑或“監(jiān)察解釋”等。這些問題的回答涉及一系列的法理分析，顯然也是個極其嚴肅的問題。尤其是2020年11月16日中央全面依法治國工作會議上習近平總書記特別強調(diào)：“推進全面依法治國是國家治理的一場深刻變革，必須以科學理論為指導，加強理論思維，不斷從理論和實踐的結合上取得新成果。”如果處理不好《監(jiān)察法實施條例》性質(zhì)與位階的認定，誤把“監(jiān)察解釋”當“監(jiān)察法規(guī)”或者相反，不僅在理論上影響監(jiān)察立法體系的科學性，而且對于監(jiān)察法的貫徹落實與實踐的指導也容易出現(xiàn)偏差，甚至影響著監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋指導執(zhí)法與司法實踐作用的全面發(fā)揮，以及法規(guī)與法律解釋體系的科學化。

一、《監(jiān)察法實施條例》的位階：“監(jiān)察法規(guī)”抑或法律解釋

“位階”一詞源于西方對法律方法論的解釋，有“地位”和“等級”之意，在法理學上的“位階”指的是某種論證或法律適用的優(yōu)先性。學界通常認為：“法律位階是指在統(tǒng)一的法律體系內(nèi)，確定不同類別規(guī)范性法律文件之間的效力等級與適用順序的制度?！盵1]對于該范疇的理解，當然是指每一部規(guī)范性法律文本，包括立法和法律解釋在法律或解釋體系中的縱向等級劃分，以及類型和效力。誠然，不僅下位階的法律及其解釋應當服從上位階的法律及其解釋，而且所有的法律及其解釋必須按照效力服從最高位階的法律及其解釋，在我國依據(jù)憲法和立法法規(guī)定的體制，其效力從高到低依次是憲法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，以及立法解釋、司法解釋(包括判例和檢例解釋)、行政解釋、學理解釋等。如此或許會出現(xiàn)不同層級法律及解釋間的位階沖突及效力高低的紊亂，如本文所涉及的《監(jiān)察法實施條例》的定性與定位，以及“監(jiān)察法規(guī)”與“監(jiān)察解釋”不同性質(zhì)、層級、類型等的博弈及其準確認定。

(一)“監(jiān)察法規(guī)”的頒行主體：國家監(jiān)察委員會

我國立法法第65條第2款規(guī)定：“行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；(二)憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項?！憋@然，這里并非是指“監(jiān)察法規(guī)”，而僅指國務院根據(jù)我國憲法和法律制定的“行政法規(guī)”。因此，2019年10月26日第十三屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡稱《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》)，從而使得國家監(jiān)察機關擁有了制定“監(jiān)察法規(guī)”的立法權。其中第1條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。”“監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項；(二)為履行領導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項?！薄氨O(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸。”由此，國家監(jiān)察機關擁有了制定“監(jiān)察法規(guī)”的充分法律依據(jù)。即是說，由于有《2019制定監(jiān)察法規(guī)的決定》的規(guī)定和全國人大常委會的特別授權，“監(jiān)察法規(guī)”的頒行主體當然是國家監(jiān)察委員會。

接下來的問題是“監(jiān)察法規(guī)”屬什么性質(zhì)、規(guī)定什么內(nèi)容？前者如是規(guī)定對監(jiān)察法的工作推動還是對監(jiān)察法條文的具體解釋？后者也與其性質(zhì)有關，即是對監(jiān)察法落實的具體工作部署還是對監(jiān)察法條文的逐一解釋或理解？這才是問題的關鍵。對于第一個問題，由于國家監(jiān)察理論研究才剛剛起步，包括對“監(jiān)察法規(guī)”的研究并不深入，所以很難從國家監(jiān)察理論和“監(jiān)察法規(guī)”的研究中尋找到答案。從字面意義上講，監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律以及國家立法機關的授權，制定的一種有關推動監(jiān)察法落實的具體規(guī)則與運行中的具體規(guī)定。正因為如此，國家監(jiān)委會2019年8月致函全國人大常委會提出：“隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入，監(jiān)察工作中一些深層次問題逐漸顯現(xiàn)，監(jiān)察法中一些原則性表述需要進一步具體化。為便于各級監(jiān)察機關更好地執(zhí)行和適用法律，國家監(jiān)察委員會擬制定出臺‘監(jiān)察法實施條例’，建議全國人大常委會修改立法法或者作出相關決定，為國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)提供法律依據(jù)。”[2]應當說，全國人大高度重視，具體由法制工作委員會、監(jiān)察和司法委員會與之協(xié)商，認為“為了保障國家監(jiān)察委員會依法履行職責，由全國人大常委會作出決定，明確國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)是必要的、可行的”[2]。并最終通過了《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，這就是我國國家監(jiān)察機關擁有“監(jiān)察法規(guī)”制定權的最終形成過程。關鍵在于，國家監(jiān)察委員會提出的“監(jiān)察法中一些原則性表述需要進一步具體化”問題，全國人大常委會賦予其制定“監(jiān)察法規(guī)”后可否得以解決？這些針對監(jiān)察法中“原則性表述”需要進行“具體化”的內(nèi)容是落實監(jiān)察法的工作推動還是具體對監(jiān)察法解釋的具體內(nèi)容？顯然應當是后者，即對監(jiān)察法條文的進一步解釋。如上所述，“監(jiān)察法規(guī)”應當是對貫徹執(zhí)行監(jiān)察法工作的落實和進一步推動，與“監(jiān)察解釋”本不是一回事兒，后者一定程度上可以認為為對監(jiān)察法條文的具體理解、闡述和解釋。

當然，“監(jiān)察法規(guī)”的性質(zhì)是什么以及其應當具體規(guī)定哪些內(nèi)容？的確需要進行法解釋學或教義學上的進一步思考和研究。如上，在理論上這些似乎并未現(xiàn)成答案，只能從“國家監(jiān)察”的原始生態(tài)“行政監(jiān)察”或“行政監(jiān)察法規(guī)”中作些梳理或類比性研究。毋庸置疑“行政法規(guī)”是在立法法中有明確規(guī)定的，正因如此在授予國家監(jiān)察機關“監(jiān)察法規(guī)”制定權的討論中，也有一種意見建議由全國人大常委會盡快修改立法法，如此能夠為未來國家監(jiān)察機關制定“監(jiān)察法規(guī)”提供永久的法律保障，但目前尚未有人建議全國人大常委會也通過修改立法法或特別授權的方式賦予國家監(jiān)察委監(jiān)察解釋權。而且在我國行政監(jiān)察法制定之前，1990年12月9日國務院就頒布有《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(以下簡稱《行政監(jiān)察條例》)，甚至針對1997年5月9日的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱《行政監(jiān)察法》)，2004年9月6日國務院又制定有《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《行政監(jiān)察法實施條例》)。由此可見，“行政監(jiān)察法規(guī)”及其在我國的前期立法和制定中是較為發(fā)達和全面的，也為如今“國家監(jiān)察法規(guī)”的研究奠定了基礎。而在“行政監(jiān)察解釋”上，由于1981年6月10日第五屆全國人大常委會第十九次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《1981年法律解釋決議》)第3條明確賦予了“國務院及其主管部門”擁有“行政解釋權”，使得因“行政監(jiān)察解釋”被包括在“行政解釋權”中，而曾一度被忽略或淹沒。但國家監(jiān)察法頒布后情況就大不一樣了，由于國家監(jiān)察權與司法權和行政權(即一府兩院一委)的平行與并列，就凸現(xiàn)了“國家監(jiān)察解釋權”的應有地位，故也就需要全國人大及其常委會通過修改立法法或作出專門特別授權授予國家監(jiān)委會“監(jiān)察解釋權”。

誠然，“行政監(jiān)察法規(guī)”當屬“行政法規(guī)”，既然在“國家監(jiān)察法規(guī)”的理論研究上沒有更多積累，不妨先來看看長期以來學界對“行政法規(guī)”之論述。通常認為，“行政法規(guī)”是指國務院根據(jù)我國憲法和法律，依據(jù)法定程序制定的依法行使行政權力、履行行政職責的規(guī)范性文件之總稱。具體而言，是指國務院為領導、管理各項行政工作，依據(jù)憲法和法律按照2001年11月16日國務院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》之規(guī)定具體制定政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事類行政性法規(guī)的總稱。而且，行政法規(guī)一般以條例、辦法、實施細則、規(guī)定等形式頒布。但這些形式究竟屬于“行政解釋”還是“行政法規(guī)”，在學界時有爭議。如有學者指出：“雖然法律的行政解釋實踐豐富，但由于行政解釋形式缺乏確定性，因此導致行政解釋與普通行政法規(guī)混同，為了推動行政解釋實踐的發(fā)展，有必要對行政解釋進行專門立法?！盵3]行政法尚且如此，國家監(jiān)察法更應高度重視二者的區(qū)分，這是因為國家監(jiān)察法不僅涉及政務監(jiān)察，甚至涉及刑事監(jiān)察，甚至直接涉及限制人身自由和扣押財產(chǎn)強制性措施的采取，故對此不得不采取重視和審慎態(tài)度。

從實踐來看，“行政法規(guī)”并不都是對法律的解釋，甚至主要不是對法律的解釋。立法法第65條第2款第2項規(guī)定有“為執(zhí)行法律的規(guī)定制定行政法規(guī)”的國務院行政立法事項，憲法第89條規(guī)定有“行政管理”的18項國務院職權。顯然，國務院為此而制定的“行政法規(guī)”并不具有法律解釋的內(nèi)容，而是為執(zhí)行行政法律而制定的實施細則、條例和辦法，目的在于執(zhí)行法律而非解釋法律。根據(jù)國務院2018年修訂后的《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，行政法規(guī)通常使用的名稱為條例、規(guī)定和辦法。從法律解釋角度而言，國務院制定的規(guī)范性文件中，只有“法律實施細則”屬于解釋范疇，但其是否屬于“行政法規(guī)”卻并未被明確規(guī)定，即便屬于也是第4條“等”的范圍，只有如此才算得上“行政法規(guī)”范疇。

而條例通常有兩種：(1)行政機關為履行憲法所賦予的“行政管理職責”而頒布的“條例”，如《宗教事務條例》等；(2)法律“實施條例”，如《中華人民共和國統(tǒng)計法實施條例》等?！靶姓ㄒ?guī)”通常使用“辦法”，如《食鹽專營辦法》等，而很少使用“規(guī)定”，“規(guī)定”適用于對違法行為的行政處罰或者某事項的規(guī)范，如《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》所規(guī)定的條例、規(guī)定和辦法中，只有“實施條例”具有解釋的功效，其他條例、規(guī)定和辦法均屬于“行政法規(guī)”。

法律實施細則和實施條例雖然都具有法律解釋的效果，但二者的區(qū)別在于：前者大都通過對法律條款具體解釋和細化達到解釋法律的功效，使法律在實體落實與執(zhí)行上具有可操作性。而后者并不以解釋法律條文的具體適用為主，其針對的主要是整個法律如何實施和推動的整體部署，即貫徹落實法律中內(nèi)含的體制與機制規(guī)定，甚至包括實施過程中的法律責任等。因此可以明確地講，國家監(jiān)察機關有權制定“監(jiān)察法規(guī)”的權力和依據(jù)，并且是“監(jiān)察法規(guī)”制定的合法頒行主體。至于《監(jiān)察法實施條例》的性質(zhì)，從其制定的具體內(nèi)容可以推導出其實質(zhì)上屬于法律解釋，只是其屬于哪一種解釋類型？抑或獨立自成體系為“監(jiān)察解釋”，便是一個值得認真研究和嚴肅對待的問題。

(二)法律解釋的頒行主體：立法、司法、行政抑或監(jiān)察機關

我國法律解釋最早可追溯到1955年6月23日第一屆全國人大常委會第十七次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于解釋法律問題的決議》(以下簡稱《1955年解釋法律決議》)，該決議將法律解釋區(qū)分為立法解釋和應用解釋，進一步明確由1954年憲法第31條確立的全國人大常委會的“法律解釋權”及其授權規(guī)定，即可通過“立法決議”的形式將“法律解釋權”授權給其他國家機關行使，由此奠定了我國“多元法律解釋體制”的組織基礎或法律依據(jù)。而沿用《1955年解釋法律決議》規(guī)定，《1981年法律解釋決議》同樣區(qū)分立法解釋和應用解釋，并在此基礎上進一步擴大了法律應用解釋的多元主體：一是賦予最高法、最高檢、國務院及其主管部門法規(guī)解釋權，并最終形成了立法解釋、司法解釋(包括判例解釋、檢例解釋等，目前以公布指導案例為主要形式)和行政解釋并存的格局；二是賦予省級地方人大常委會及人民政府主管部門法規(guī)解釋權，其構造也相當于立法解釋和應用解釋。

關于司法解釋，全國人大常委會《1981年法律解釋決議》第2條規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定?！睉斦f，這就是最高法、最高檢擁有司法解釋權的法律依據(jù)。如上，立法法第45條第1款雖然規(guī)定有國務院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會等可以向全國人大會常委會提出法律解釋的請求，但一定是在特別授權后才擁有法律解釋的權力。而對于沒有特別授權的部門或機構，全國人大常委會則保留了法律解釋權，但其可提出由全國人大會常委會作出法律解釋的請求。即是說全國人大各專門委員會包括監(jiān)察和司法委員會及國家監(jiān)察機關等，至今也是沒有法律解釋權的。

如上，立法解釋的主體是立法機關，司法解釋的主體是司法機關，行政解釋的主體是行政機關。如果需要或存在“監(jiān)察解釋”，一是制定主體當然是國家監(jiān)察委員會，二是需要全國人大常委會的特別授權。即是說，“監(jiān)察解釋”不可能由司法機關或行政機關作出，而應當由立法機關或經(jīng)立法機關授權由監(jiān)察機關作出，這是因為只有立法機關全國人大常委會才擁有解釋一切法律的權力，或者授權給各有關部門或各專門委員會解釋法律的權力。但就目前而言，專項全面系統(tǒng)的“監(jiān)察解釋”不大可能由立法機關直接頒布，因為全國人大常委會尚未有這樣的先例。因此，最有可能或可比性的就是類似于行政解釋的解讀，當然還要取決于國家監(jiān)察機關的最終定性與法律定位，看其究竟屬于什么性質(zhì)的機關。自《1981年法律解釋決議》授權國務院及主管部門法律解釋權以來，學界對“行政解釋”的爭議頗多。主要表現(xiàn)在：(1)其對“行政解釋”的解釋主體具體包含哪些機關并未做出具體規(guī)定，對其范圍和對象上的規(guī)定存有局限性，導致“行政解釋”概念含混以及解釋主體、范圍和對象上的混亂，尤其實踐中不利于區(qū)分“行政解釋”與“行政立法”。(2)“行政解釋”是否包含在“行政立法”之中，即國務院及主管部門對法律的解釋是否可以通過“行政立法”的形式出現(xiàn)，如是“行政解釋”實為一種“立法”活動。(3)“行政解釋”的形式也需要規(guī)范，尤其國務院主管部門的內(nèi)設機構所作出的答復等應通過“行政立法”予以規(guī)范或?qū)χ贫ǔ淌阶鞒鼍唧w規(guī)定[3]。其實，此些問題不僅在行政法規(guī)和行政解釋中存在，在監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋更是存在，如上提及的《監(jiān)察法實施條例》是“監(jiān)察法規(guī)”還是“監(jiān)察解釋”，究竟是立法還是法律解釋及頒行主體等。

從上述類比看，行政法規(guī)與行政解釋都尚且如此，也即含混不清，更何況監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋呢？其原由是，就國務院的行政權力而言，既有立法法第65條第2款規(guī)定的“行政法規(guī)”制定權，又有《1981年法律解釋決議》規(guī)定的行政解釋權。而國家監(jiān)察機關只有《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》第1條規(guī)定的“監(jiān)察法規(guī)”的制定權，尤其是該“監(jiān)察法規(guī)”是否具有法律解釋的效力與功能不得而知，這也是最最核心和關鍵性的問題，需要從法理上深入剖析和論證。但無論如何，國家監(jiān)察機關擁有“監(jiān)察法規(guī)”的制定權，這是毋庸置疑的。不管立法法未來修改時再予以追認，還是如今已有的《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》授權，如今國家監(jiān)察機關制定“監(jiān)察法規(guī)”是有合法依據(jù)的。至于“監(jiān)察法規(guī)”可不可以解釋法律，或者說國家監(jiān)察機關有沒有“監(jiān)察解釋”權，的確需要從憲法、立法法以及國家監(jiān)察機關的性質(zhì)及其法律定位等諸多方面進行考量和研究，更需要從法理或立法與法律解釋的基本原理上來進行具體分析。

眾所周知，法律的任務就在于幫助人類將正義實現(xiàn)到其共同生活中[4]442。這一功能的落地依托法律的適用，而法律適用過程中離不開法律解釋、法律補充等準備工作。關于法律解釋與法律補充之界限的劃分，通說以“可能的文義”為其標準，尤其是國家監(jiān)察業(yè)務中擁有刑事監(jiān)察權。首先，從法權角度看，刑法解釋與漏洞補充的區(qū)分，事關法治國背景下司法權與立法權的權力邊界，同時牽涉到對刑罰權可能的不當擴張之控制與審查，更關系到國民基本人權與自由之保障。其次，二者的性質(zhì)也不同。關于法律漏洞補充的性質(zhì)，黃茂榮在其《法學方法與現(xiàn)代民法》中將其界定為“(一)法律解釋活動的繼續(xù)；(二)造法的嘗試”[4]444-451。可見，法律解釋不僅僅是對法律原意的闡述，極有可能是在一定程度上對法律的補充和再造，故法律解釋權是一項極其嚴肅的權力。也正因為如此，我國立法法第45、50條明確規(guī)定：“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會?！薄叭珖嗣翊泶髸瘴瘑T會的法律解釋同法律具有同等效力?！惫式忉寵嗳缤⒎嗟男ЯQ定了其不能輕易授予或隨意使用，必須嚴肅程序。

如上，除上述《1981年法律解釋決議》第2條授予最高法、最高檢“司法解釋”權的規(guī)定外，還有第3條規(guī)定的“行政解釋”權，即“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋?！边z憾的是目前尚未見到“監(jiān)察解釋”授權，顯然其不屬于行政解釋。這當然與當時沒有國家監(jiān)察機關有關，但需要全國人大常委會的再次專門授權，國家監(jiān)察機關才能擁有“監(jiān)察解釋”權。這是因為，第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月20日通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《國家監(jiān)察法》)之后，原有的1997年的《行政監(jiān)察法》就壽終正寢了。相應地，我國的監(jiān)察體制也由原來的“行政監(jiān)察”提升為“國家監(jiān)察”[5]。因此，如今的“國家監(jiān)察”不可能再是當初的“行政監(jiān)察”，從而使我國的監(jiān)察制度有了一個質(zhì)的飛躍和變化。所以，如果說真正存在“監(jiān)察解釋”的話，既不可能是國務院的“行政解釋”，也不可能是國務院所屬部門(如當時的監(jiān)察部)的“行政解釋”，更不可能是最高法、最高檢的司法解釋，因此，必然需要以憲法和立法法的規(guī)定抑或全國人大常委會的“專項決議”授權為依據(jù)，產(chǎn)生或獨立出一個專屬于國家監(jiān)委會的“監(jiān)察解釋”權，下文將作專門討論。

二、國家監(jiān)察委員會的機構性質(zhì)：政治機關抑或監(jiān)督或監(jiān)察機關

眾所周知，第十三屆全國人民代表大會第一次會議2018年3月11日通過了《中華人民共和國憲法修正案》，3月20日通過了《國家監(jiān)察法》。重新劃分了國家的基本權能與職能分工，由原來的“一府兩院”改制成“一府一委兩院”，雖然憲法和《國家監(jiān)察法》都稱“國家監(jiān)察委員會”是“最高監(jiān)察機關”，但其機關性質(zhì)始終是學界十分關注的問題。且《監(jiān)察法實施條例》第2條監(jiān)察機關的“政治機關”屬性的表述，使得有關監(jiān)察機關的性質(zhì)問題成為一個繞不開的話題。

(一)“政治機關”的寬泛稱謂及其闡釋

2016年11月中共中央辦公廳制定、印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。此前我國行政監(jiān)察體制的主要依據(jù)是1990年12月9日國務院頒布的《行政監(jiān)察條例》，以及1997年5月9日第八屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《行政監(jiān)察法》。1993年1月黨中央根據(jù)反腐敗斗爭的需要，決定中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，實際上是由中央紀委統(tǒng)籌黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責。我們注意到，當人們闡述其政治性時大都與紀檢機關相聯(lián)系。如時任中央紀委書記王岐山同志2017年1月20日“關于《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》的說明”曾經(jīng)指出：“紀檢機關是政治機關，監(jiān)督執(zhí)紀是政治性極強的工作，紀檢干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢事業(yè)就會離黨中央的要求偏出一丈?！鼻以诖鹬型庥浾邌枙r繼續(xù)指出：“監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，其性質(zhì)和地位不同于行政機關和司法機關?！盵6]特別是《監(jiān)察法實施條例》第2條要求“強化監(jiān)察機關的政治機關屬性，把黨的領導貫徹到監(jiān)察工作各方面和全過程?！钡?條進一步明確了“監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公”，由此再次引發(fā)對“監(jiān)察機關”性質(zhì)的關注與討論，并同《監(jiān)察法實施條例》的性質(zhì)、稱謂及頒行主體相聯(lián)系。

有觀點認為，國家監(jiān)察機關是“政治機關，不是行政機關、司法機關”。也有觀點認為，監(jiān)察機關屬于“政治機關”和“政法機關”。顯然，“這些觀點都是從政治角度進行定位，無法揭示監(jiān)察委員會的法律屬性，也很難體現(xiàn)監(jiān)察委員會的國家職能”[7]。誠然，如果站在黨的紀檢檢查角度來談監(jiān)察機關的政治性，似乎也有一定的道理或可以理解，因為一個政黨的機構或部門稱其為政治機關，完全符合情理和邏輯。但如果站在法律角度上看，監(jiān)察機關就不應當具有更大的政治屬性，因為其主要職責是國家法律的執(zhí)行，更應該具有嚴肅性、中立性、客觀性和不受政治意識形態(tài)的干預性。所以有學者認為，“我國憲法所確立的國家機關除了有權力機關(立法機關)、行政機關、監(jiān)察機關、司法機關之外，并不存在所謂的‘政治機關’。可以說，將監(jiān)察機關定性為“政治機關”，并不具有任何憲法上的根據(jù)。”[8]另外，如果從國家統(tǒng)治的意識形態(tài)出發(fā)，立法機關、司法機關包括執(zhí)法機關，哪個不具有政治性？難道都稱作政治機關嗎？故所謂監(jiān)察機關的“政治屬性”只不過是一種泛稱，不是法律意義上的定性與定位，更多強調(diào)的是政黨、紀委的政治屬性，甚至其辦案過程中利用組織屬性的政治優(yōu)勢。就像通常所說的“這是政治任務”的泛稱一樣，把反腐敗的工作統(tǒng)稱為一個政黨或國家的政治任務，或者直接把反腐敗的機關稱作是“政治機關”，顯然都是一種語言上的寬泛稱謂，并不具有嚴謹?shù)姆蓪傩?，更不是一種法律稱謂，這是必須明確的。

上述爭論似乎是在國家監(jiān)察體制改革及其試點過程中逐步提出和形成的，但隨著《國家監(jiān)察法》的通過，尤其在國家監(jiān)察體制改革基本完成后，這些長期爭議的問題似乎并未能因為《國家監(jiān)察法》的頒布與實施而“煙消云散”，相反卻在較大程度上依然制約著國家監(jiān)察理論的深入研究及其工作的推進，甚至在一定程度上影響著國家監(jiān)察理論與制度的科學發(fā)展與進步。從某種意義上講，針對上述問題的討論與分析，以及對國家監(jiān)察理論的進一步研究和推動，尤其是敢于回答一些客觀存在的現(xiàn)實問題應當說是理論界包括實務工作部門的歷史責任和責無旁貸的學術使命，甚至在未來的國家監(jiān)察業(yè)務工作的推進中，或在一定時間內(nèi)對“監(jiān)察機關”的性質(zhì)解讀仍然是一個永恒的話題[5]。更有學者認為，“如果國家監(jiān)察機關是政治機關，其法定權屬是屬于政治權，還是屬于一般公權的范圍和運行范式。”[9]可見，監(jiān)察機關是“政治機關”的說法和觀點似乎是綜合了黨的紀檢監(jiān)察性質(zhì)的泛稱，即是說監(jiān)察工作一旦和黨的紀檢工作相聯(lián)系，就自然增強了其政治性或“政治機關”的屬性。雖然憲法和《國家監(jiān)察法》并沒有明確規(guī)定將“黨的紀律檢查”工作納入“國家監(jiān)察”體系之內(nèi)或二者合署辦公，但國家監(jiān)察體制實際是這樣運行的，甚至《監(jiān)察法實施條例》第2、3條明確了其“政治機關”的性質(zhì)和“合署辦公”的問題，這或許就是國家監(jiān)察機關被稱為“政治機關”的主要原由，同時也反映出在“監(jiān)察機關”的性質(zhì)解讀上業(yè)界尚未達成一致或共識。在最早執(zhí)法機關抑或司法機關的爭論下，新近又提出了政治機關、監(jiān)察機關、監(jiān)督機關的不同主張，非常值得深入思考和研究。像有學者批評的那樣，監(jiān)察機關的“政治機關的定位有?！婪ㄖ螄c依規(guī)治黨相統(tǒng)一原則’，主張‘國家監(jiān)察機關’”[10]。因此，監(jiān)察委員會的“政治機關”定位一定要慎重，最好用憲法和《國家監(jiān)察法》所使用的“監(jiān)察機關”或“國家監(jiān)察機關”的用語或稱謂，以達致國家法律用語的統(tǒng)一性和嚴肅性。

(二)“監(jiān)察機關”的法律稱謂及其內(nèi)涵

憲法第123、125條分別規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關?！薄爸腥A人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關?！薄秶冶O(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！睆倪@些內(nèi)容看，一是監(jiān)察委員會被明確為“監(jiān)察機關”，這既是一種規(guī)范的法律稱謂又是一種準確的機關定性。二是從“監(jiān)察機關”所行使的“政務監(jiān)察權”和“刑事監(jiān)察權”來看，顯然與原來傳統(tǒng)的“行政監(jiān)察權”具有本質(zhì)的不同與區(qū)別。主要表現(xiàn)在：一是主體性質(zhì)不同?！靶姓O(jiān)察權”源自于行政權，而“政務監(jiān)察權”和“刑事監(jiān)察權”來自于國家層面。不再隸屬于行政或同一級政府，而是與同一級政府處于同一級別的“國家監(jiān)督機關”，在國家的權能分配上也由原來的一府兩院改為一府一委兩院[5]。二是監(jiān)督對象不同。我國1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象針對的是行政領域的公務員，而現(xiàn)行《國家監(jiān)察法》第1、15條規(guī)定的監(jiān)察對象針對的是一切“行使公權力”的全部公職人員。三是監(jiān)督方式不同。1997年《行政監(jiān)察法》第4章“監(jiān)察機關權限”規(guī)定的只是案件的一般調(diào)查權，以及行政處罰權。而《國家監(jiān)察法》第11條規(guī)定了“監(jiān)督、調(diào)查、處置”等職責與職權，尤其是在其第4章規(guī)定了全面的“調(diào)查取證權”“留置權”“搜查權”“凍結財產(chǎn)權”“查封、扣押權”“勘驗、鑒定權”“技術調(diào)查權”“通緝、追捕權”和“移送起訴權”等[5]。顯然，國家監(jiān)察機關的實質(zhì)內(nèi)涵與原來的行政監(jiān)察具有很大不同，其行使的是對公職人員的全面監(jiān)督，甚至不惜動用限制人身自由和凍結其與違法犯罪有關的財產(chǎn)權，堪稱國家反腐敗的專司機構。

所謂“政務監(jiān)察權”是指“對所有行使國家公權力的公職人員可以進行的全方位、立體化的監(jiān)督、調(diào)查和處置等方面的職能與職權”[8]。政務監(jiān)督是國家監(jiān)察機關針對所有行使公權力的公職人員，包括行政機關的公務人員、審判機關和檢察機關的司法人員、事業(yè)單位和人民團體以及基層群眾自治組織的管理人員，國有公司企業(yè)的管理人員和其他的行使公權力的公職人員所進行的涉及黨政紀律、履職情況和廉潔自律的監(jiān)督查究?？梢?，其是一種執(zhí)紀、執(zhí)法、處分、糾正、督促、檢查的綜合監(jiān)督活動與過程。正如通常所講的，黨有黨紀，政有政令，國有國法，都是政務監(jiān)督的重要依據(jù)和內(nèi)容。在黨內(nèi)，有黨規(guī)黨紀和黨的紀律處分條例，尤其是2020年6月20日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《中華人民共和國公職人員政務處分法》，更是為政務監(jiān)督權的實施和政務監(jiān)督工作的依法進行打下了堅實基礎。從某種程度上講，政務監(jiān)督部門更像一種執(zhí)紀、執(zhí)法部門，通過執(zhí)紀、執(zhí)法完成對政務監(jiān)督權的實施。

所謂“刑事監(jiān)察權”“則是指監(jiān)察機關對于那些因?qū)嵤┴澪圪V賂、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等職務違法行為已經(jīng)涉嫌犯罪的公職人員，通過調(diào)查取證，將其移送檢察機關審查起訴的權力”[8]?！靶淌卤O(jiān)察權”是個新概念，它是針對職務犯罪由監(jiān)察機關行使的用于調(diào)查職務犯罪刑事監(jiān)督和查究的綜合權力。像有學者所認為的，“《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機關行使的‘調(diào)查權’是一項特殊的復合型權力，從‘調(diào)查’的權力內(nèi)容和權力屬性來看，既涵蓋并超越了一般意義上的‘調(diào)查’權限，又涵蓋并超越了‘偵查’的權力內(nèi)容和權力屬性，可以說，監(jiān)察機關在行使訊問、查詢、扣押、搜查等調(diào)查職權時，也在發(fā)揮著類似‘偵查’的職能權限，故而沒有必要再單獨規(guī)定?！薄耙虼耍瑢ⅰ{(diào)查’予以刑事轉化，成為名副其實的‘刑事調(diào)查措施’是必要的，以避免在今后司法辦案與法律適用中可能再次引發(fā)的質(zhì)疑或沖突?！盵11]由此可見，刑事監(jiān)察的任務與功能在于查破和打擊職務犯罪，著實具有刑事司法的職能與功用，只不過其被轉化為“刑事監(jiān)察”而已。也可以說，這種轉化本身就標志著“監(jiān)察機關”以及“刑事監(jiān)察”的特殊功能與作用。

綜上所述，“監(jiān)察機關”是一種法律定位，既不可更改也不可易意，只是其“政務監(jiān)察權”和“刑事監(jiān)察權”決定了其不應當是政治機關、行政機關和司法機關，而是一個集黨紀政紀監(jiān)察、政務監(jiān)察和刑事監(jiān)察于一身的擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職能的綜合性“監(jiān)督機關”，下面進行詳述。

(三)“監(jiān)督機關”的實質(zhì)功能及其分析

所謂“監(jiān)督”是指“察看并督促”之意；所謂“監(jiān)察”是指“監(jiān)督各級國家機關和機關工作人員的工作并檢舉違法失職的機關或工作人員”[12]。在國家監(jiān)察學中，“監(jiān)察是國家權力機關(代議機關)或政府通過所屬專門機構對國家機關及其工作人員的公務行為進行綜合的監(jiān)督檢查的活動”[13]4。在《辭源》中對“監(jiān)察”的解釋是“猶監(jiān)督”。所以，“監(jiān)察”與“監(jiān)督”兩個概念很容易混淆。從憲法意義上“監(jiān)督”的使用頻率比“監(jiān)察”多，如稱檢察院為“法律監(jiān)督機關”，稱監(jiān)察委員會為“國家監(jiān)察機關”?？梢?，“監(jiān)察”一詞的使用范圍更窄一些，更具專門性和特定性。與權力、行政、機構、機關等相對應，則組合為“監(jiān)察權”“行政監(jiān)察”“國家監(jiān)察”“監(jiān)察機構”“監(jiān)察機關”等相關概念，因此要很好地理解和使用。

有學者就認為：“監(jiān)察機關對全體公職人員行使的監(jiān)督權是國家監(jiān)督體系的有機組成部分，是通過預防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監(jiān)督，這種監(jiān)督與檢察機關的法律監(jiān)督一起，屬于在人大監(jiān)督指導下監(jiān)督體系的有機組成部分。在憲法層面，監(jiān)察機關盡管與紀委合署辦公，卻并不能被混為一談。各級監(jiān)察委員會并不是什么‘政治機關’，而是對公職人員行使監(jiān)督、調(diào)查和處置職能的國家監(jiān)察機關?！盵8]也有學者認為，大陸法系國家監(jiān)察權一般都被定性為“監(jiān)督權、司法權、與預防腐敗等復合型權力”[9]。在這些學者看來，監(jiān)察機關不僅不是什么“政治機關”，而應當是一種綜合性的“監(jiān)督機關”。

根據(jù)2018年《憲法修正案》的規(guī)定，目前我國“行使監(jiān)督權力”的機關有三種：(1)作為“國家權力機關”的全國及各級地方的“人民代表大會”；(2)作為“國家法律監(jiān)督機關”的最高檢及各級地方的“檢察機關”；(3)作為國家及各級地方的“監(jiān)察機關”，也即“監(jiān)察委員會”[14]?？梢哉f，這是我國法律意義上有關直接“監(jiān)督”權能的新近劃分。當然，憲法第127條第2款：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”以及憲法第140條：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！边@些規(guī)定雖然也是法律意義上的相互制約和監(jiān)督，但都是一些間接性監(jiān)督，而非直接意義上的監(jiān)督。此外還有四種意義上的監(jiān)督也應引起重視：一是全黨系統(tǒng)對內(nèi)(黨的機關和系統(tǒng))對外(黨的派出機構和黨員個人)的黨務監(jiān)督；二是國家機關自上而下的行業(yè)或系統(tǒng)的指導或領導性的監(jiān)督；三是新聞媒體、公眾輿論對國家機關及其工作人員包括黨內(nèi)外的監(jiān)督；四是公民或大眾對黨和國家事務的全面監(jiān)督等。但這四種監(jiān)督雖然在一定程度上也有效，但并非國家層面尤其法律意義上必然啟動的法定監(jiān)督程序，尤其無法和國家權力機關、檢察機關、監(jiān)察機關的大力度有效性的監(jiān)督相比擬。像有學者指出的，“監(jiān)察委員會的權力屬性具有復合性，集中了黨權(黨的紀律檢查權)與國權(行政監(jiān)察權、刑事偵查權)于一身”[15]?？梢姡O(jiān)察委員會在用“監(jiān)察”之名來行“監(jiān)督”之實，二者是形式過程和實質(zhì)內(nèi)容的關系。

當然，“監(jiān)察”與“監(jiān)督”是不可分割的，也是缺一不可的。監(jiān)察權和監(jiān)督權的聯(lián)系表現(xiàn)在：(1)二者均基于對公權力的“不信任”而設立，“且都以保障國家權力的正常運行以及不偏離既定軌道與保障公民基本權利不受侵犯，尤其是不受公權力侵犯為目的”。(2)“權利是權力的具體實現(xiàn)手段。在國家生活和社會活動中，如果沒有一套豐富的權利制度，即使是統(tǒng)治集團，也很難進行自身的組織并在現(xiàn)實生活中發(fā)揮統(tǒng)治和管理的功能?！盵13]5故在監(jiān)察機關的定性與定位上一定要深刻理解監(jiān)察與監(jiān)督的相互關系。

三、國家監(jiān)察法的解釋定位：立法解釋抑或監(jiān)察解釋

如上所述，《監(jiān)察法實施條例》是法律解釋抑或監(jiān)察解釋還是監(jiān)察法規(guī)，爭論甚大。那么，對《國家監(jiān)察法》的解釋又不應當屬于司法解釋和行政解釋，因為監(jiān)察機關不屬于司法機關和行政機關。由此，《監(jiān)察法實施條例》究竟應當屬于立法解釋抑或自身獨立的“監(jiān)察解釋”呢？下面進行分析。

(一)立法解釋及其頒行主體：全國人大常委會

立法法第45條第1款規(guī)定：“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會?！钡?6條規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求?！庇纱丝梢姡山忉寵嘣練w屬于全國人大常委會，國務院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會等可以向全國人大會常委會提出法律解釋的請求，待授權后便可以進行法律解釋。根據(jù)《1955年解釋法律決議》的規(guī)定，我國的法律解釋可具體劃分為“立法解釋”和“應用解釋”，“立法解釋”的頒行主體自然是全國人大常委會。“應用解釋”現(xiàn)今已有的包括“司法解釋”和“行政解釋”，前者的頒行主體是最高法、最高檢，后者的頒行主體是國務院。至于全國人大各專門委員會經(jīng)請求所擁有法律解釋的性質(zhì)有爭論，有人認為屬行政解釋的性質(zhì)，也有人認為屬立法解釋的性質(zhì)。我們認同后一種意見，因為全國人大及其各專門委員會本質(zhì)上屬于立法機關，其所做出的解釋當然屬于立法解釋的性質(zhì)。如此，《監(jiān)察法實施條例》如果屬于法律解釋也只能屬于立法解釋，因為其既不屬于司法解釋也不屬于行政解釋，當然經(jīng)過全國人大授權未來也可以獨立為“監(jiān)察解釋”。當然，就目前而言，其立法解釋權由全國人大實施還是監(jiān)察和司法委員會實施值得深入研究。

憲法第70條第2款規(guī)定：“各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。”全國人大組織法第37條“各專門委員會的工作”第3項規(guī)定：“審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規(guī)、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告?！蓖瑫r，全國人大常委會官網(wǎng)公布有“監(jiān)察和司法委員會”的“工作職責”第6項“承辦有關法律配套法規(guī)制定的督促工作”。等這些內(nèi)容均與法律解釋的內(nèi)容有關，但并未顯示全國人大“監(jiān)察和司法委員會”擁有自己制定法律解釋的權力。這同全國人大常委會《1981年法律解釋決議》第1條規(guī)定的“凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規(guī)定”相一致。包括其第2、3條也只是授權最高法、最高檢、國務院相應的司法解釋和行政解釋權，但至今全國人大常委會只授予國家監(jiān)察機關制定“監(jiān)察法規(guī)”的權力，并未授權其有制定“監(jiān)察解釋”的權力。所以，《監(jiān)察法實施條例》若屬于法律解釋就目前而言只能是一種立法解釋，其頒行主體只能是全國人大常委會。

然而，全國人大常委會至今還沒有為一部法律制定全套“法律解釋”或“立法解釋”的先例，同時各專門委員會目前也沒有為一部法律系統(tǒng)頒布立法解釋的先例。故因此得出結論，即需要全國人大常委會通過修改立法法或“專項決議”為國家監(jiān)委會“監(jiān)察解釋”進行授權，只有如此國家監(jiān)委會才擁有監(jiān)察解釋權。

那么，究竟是否應當存在“監(jiān)察解釋”呢？回答是肯定的。既然我國憲法第3條將“監(jiān)察機關”與國家行政機關、審判機關、檢察機關相并列，而且排在國家行政機關之后審判機關和檢察機關之前，居于第二位的顯赫位置，也就說明其在國家機關中的重要程度并不亞于審判機關和檢察機關。包括國務院、最高法和最高檢均有法律解釋權，那么國家監(jiān)察機關也就應當擁有或被授予法律解釋權。當然，由于國家監(jiān)察機關剛剛成立，尤其是其法律地位及其相關立法、法律解釋等需要一定時間或過程去認識、消化和安排。例如《2019年制定監(jiān)察法規(guī)的決定》規(guī)定的“監(jiān)察法規(guī)”的制定權就是例證，相信不久的將來“監(jiān)察解釋”權也會通過立法法的修改與完善或者繼續(xù)采用全國人大常委會“專項決議”的方式予以落實。然而，“監(jiān)察解釋”與“立法解釋”“司法解釋”究竟是一個什么樣的關系？的確是一個非常復雜的問題，既是一個立法與法律解釋的實務問題，同時又是一個法理或法學理論問題，很值得進一步深入探討和研究。

(二)“監(jiān)察解釋”及其頒行主體：國家監(jiān)察委員會

如上，立法機關目前只賦予國家監(jiān)察機關制定“監(jiān)察法規(guī)”的權力，并未明確其“監(jiān)察解釋”權，盡管從理論上推導國家監(jiān)察機關應當與國家行政機關、審判機關、檢察機關一樣擁有法律解釋權。但對于公權力而言“法無授權不可為”，這是基本的法治原則不可逾越，因此就目前而言國家監(jiān)察機關尚未“監(jiān)察解釋”權，這是毫無疑問的。因為全國人大常委會在制定《1981年法律解釋決議》時尚不存在國家監(jiān)察機關，接下來全國人大及其常委會通過立法法的修改或?qū)ｉT下達決議或命令，授權監(jiān)察和司法委員會及國家監(jiān)察機關解釋法律的權力，尤其是后者最有可能，因為前者尚未有授權全國人大專門委員會解釋法律的先例。誠然，是否授予其法律解釋權或授予什么性質(zhì)的法律解釋權，尤其是授予國家監(jiān)察委會監(jiān)察解釋權，主要取決于如上分析的國家監(jiān)察機關的性質(zhì)或其在我國法律體系中的基本定位，的確是一個亟待思考和盡快解決的問題。即便是未來授予也一定不是立法解釋權和司法解釋權，因為其既非立法機關也非司法機關，故這里只能按照先前的行政解釋權來進行些梳理和推演，至于未來授權之后再根據(jù)授權性質(zhì)進行分析。

一般認為，法律解釋是有關國家機關、組織或個人，根據(jù)法定權限和程序，按照一定的標準和原則，對法律條文的內(nèi)容、含義及其術語等所作出說明和解釋。立法與司法機關擁有法律解釋權在法理上并無異議，但行政機關是否擁有法律解釋權在理論上時常有爭議，正因如此，我國授予行政機關的法律解釋權是《1981年法律解釋決議》以后的事，此前并未授予行政機關法律解釋權。之所以不主張行政機關解釋法律，是由于“行政機關解釋法律，不僅不符合行政權的性質(zhì)和法律解釋的客觀性和個案性原則，同時也會引起行政機關權力擴張，從而違反法律解釋權配置的一般原理”[3]。雖然從立法法的授權角度來看，其解釋的地位與效力低于立法與司法解釋，但就我國法律解釋的現(xiàn)實而言，法律的解釋與實施均由行政機關通過實施細則、實施條例、答復等形式進行。其特點是：通過制定普遍適用的規(guī)則而將法律的規(guī)定具體化。當然，“其解釋不是將法律規(guī)定適用于案件事實而發(fā)生的具體個別解釋，而是將不確定的法律概念或者法律條文通過限制或者擴大的方法將之明確化和具體化，可以為國家機關反復適用”[3]。

另外，如上全國人大常委會《1981年法律解釋決議》第2條的規(guī)定，應當說就是最高法、最高檢擁有司法解釋權的根據(jù)。立法法第45條第1款雖然也規(guī)定有國務院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會等可以向全國人大會常委會提出法律解釋的請求，但一定是在特別授權后才擁有法律解釋的權力。否則沒有專門授權，這些部門或機構只有向全國人大會常委會提出法律解釋的請求，而法律解釋權仍然屬于全國人大及其常委會。因此，包括“監(jiān)察和司法委員會”以及“國家監(jiān)察委員會”等全國人大各專門委員會，至今也是沒有法律解釋權或“監(jiān)察解釋”權的，只能等待未來全國人大及其常委會的特別授權。正因為如此，才需要進一步研究“監(jiān)察解釋”及其授權問題，使得立法及法律解釋更加科學或有效。

既然全國人大沒有為部門法制定完整性“立法解釋”的先例，國家監(jiān)察機關又不屬于行政機關和司法機關，包括全國人大“監(jiān)察和司法委員會”等各專門委員會也沒有被明確授權有直接解釋法律的權力或先例，那么只有一種可能性或可行性，即由立法法明確規(guī)定或全國人大會常委會“專項決議”授權國家監(jiān)察機關擁有制定“監(jiān)察解釋”的權力，就法律程序來講已無他路可走。當然，接下來的問題是，專門解釋《國家監(jiān)察法》的“監(jiān)察解釋”究竟以何種形式或稱謂來命名或頒布？這就是一個形式或名稱問題了。筆者近期注意到，最高法2021年6月9日印發(fā)《關于修改〈最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定〉的決定》中明確規(guī)定了“司法解釋的形式分為‘解釋’、‘規(guī)定’、‘規(guī)則’、‘批復’和‘決定’五種”。這樣就和1996年12月9日最高檢《司法解釋工作暫行規(guī)定》中規(guī)定的“解釋、規(guī)定、規(guī)則、批復和決定五種解釋形式”取得一致。我們再來類比一下最高法、最高檢、公安部關于刑事訴訟法貫徹執(zhí)行的“解釋形式”與“稱謂”，分別是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》。作為國家監(jiān)察機關和最高檢兩個除權力機關行使“監(jiān)督權”之外的“監(jiān)察監(jiān)督機關”和“法律監(jiān)督機關”，既然最高檢使用了“規(guī)則”和最高法使用了“解釋”的形式與稱謂，不妨建議國家監(jiān)察機關也使用“監(jiān)察法的實施規(guī)則”或“關于適用監(jiān)察法的解釋”的形式與稱謂，不再適用《監(jiān)察法實施條例》的形式與稱謂，以便與真正推動監(jiān)察法落實之“工作條例”的區(qū)別，使監(jiān)察立法、監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋有個清晰明確的區(qū)分，有利于監(jiān)察法立法及其解釋的科學化。

綜上所述，除對國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察解釋的內(nèi)容、稱謂進行研究外，也需要根據(jù)憲法第3條規(guī)定：“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！比缟纤?，由原來的“一府兩院”改為“一府一委兩院”，也就是說對國家的權能進行了重新劃分，增加了國家的“監(jiān)督職能“，而且這一職能與國家的行政職能、審判職能和檢察職能相并列。如此的改變，相應地或與之平行的行政職能、審判職能、檢察職能等都相應有行政解釋權、行政法規(guī)立法權和司法解釋權等，而監(jiān)察機關怎么可能就只有監(jiān)察法規(guī)立法權卻沒有監(jiān)察解釋權呢？也就是說，根據(jù)國家機關的權能劃分以及相應的立法權和法律解釋權也應當是逐一分配的，而不可能有例外。像本文如上闡述的，從《監(jiān)察法實施條例》文本結構及條文內(nèi)容看，其本身就是對《監(jiān)察法》逐一條文的解釋，而非行政法規(guī)那樣是對一部法律貫徹實施的措施推動，因此其監(jiān)察解釋的定性似乎更妥。盡管目前全國人大常委會并未授予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察解釋權，但可以說這只是時間問題，隨著全國監(jiān)察工作的實際需要，對于監(jiān)察工作或辦案中所需要解決問題或解釋法律問題的日益突出，相信這些工作會自然有一些區(qū)分。因此，研究監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察解釋的基本概念和范疇不僅關乎監(jiān)察業(yè)務及其理論，同時也是國家行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、行政解釋、監(jiān)察解釋及司法解釋體系科學化的重要需求，盡管目前這些研究還很不完善，但正因為如此才需要予以重視。

四、結語：“監(jiān)察解釋”權由全國人大常委會的“專項決議”或立法法來授予

如上，目前國家監(jiān)察機關只有制定“監(jiān)察法規(guī)”的權力，從《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定的實質(zhì)內(nèi)容看，其是對《國家監(jiān)察法》條文的解釋，《國家監(jiān)察法》總共才69條，而《監(jiān)察法實施條例》卻多達287條，而且絕大多數(shù)條款都是對《國家監(jiān)察法》條文的細化和具體適用標準的制定。并且我國憲法、《國家監(jiān)察法》規(guī)定的國家監(jiān)察機關的性質(zhì)及其法律定位決定了對其的解釋既不是行政解釋，也不是司法解釋，全國人大常委會及各專門委員會包括“監(jiān)察和司法委員會”也沒有為一部法律作全面系統(tǒng)“立法解釋”的先例。當然，國家監(jiān)委會急需一個獨立或自成體系的“監(jiān)察解釋”權，以平衡和應對《國家監(jiān)察法》規(guī)定較為原則或不夠具體的現(xiàn)狀，如是該“監(jiān)察解釋”權也只能由全國人大及其常委會通過立法法或“專項決議”的方式來授予，目前似乎別無其他路徑可走。