潘曉濱，都博洋

（天津財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300222）

渤海位于太平洋西部海域，美麗而又富饒，是世界上為數(shù)不多的幾大重要內(nèi)海之一，同時也是我國唯一的近封閉海。渤海海岸長達(dá)3000 余公里, 面積約7.7 萬平方公里，沿岸有遼津冀魯三省一市，經(jīng)濟(jì)體量巨大。渤海擁有豐富的自然人文資源，再加上其得天獨(dú)厚的灘涂資源，使得渤海具有十分重要的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值。然而，豐富的自然資源一方面促進(jìn)了沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也使得沿岸地區(qū)成為重要工業(yè)活動的集中地，對渤海海域生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的破壞。同時，渤海海峽南北相距約109 千米，渤海海水與外界交換緩慢，自凈能力差，這種近封閉性也為渤海污染防治工作帶來了特殊性，種種原因使得渤海海域的環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴(yán)重。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021 年發(fā)布的《2020 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》，2020 年全年，在我國四大海域中，渤海未達(dá)第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域比重為17.4%，遠(yuǎn)超其他三大海區(qū)，甚至二三四類海域以及劣于四類海域面積占比也都高出其他海區(qū)[1]。種種數(shù)據(jù)表明，渤海的環(huán)境污染問題已經(jīng)十分嚴(yán)重。從根本上來說，渤海的污染問題可以歸結(jié)為這樣一對矛盾：一方面，渤海海域作為內(nèi)海但擁有較大的海域面積，在沿岸經(jīng)濟(jì)一體化不發(fā)達(dá)的時候，較為寬廣的海域面積使得排污行為并不必然導(dǎo)致渤海出現(xiàn)整體性的污染問題，這就會促使沿岸各地會產(chǎn)生“海洋排污權(quán)自由”的不良心態(tài)。另一方面，隨著沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步提高，經(jīng)濟(jì)相互依存度進(jìn)一步加強(qiáng)，污染排放量增加，渤海海峽的封閉性又使得排放行為迅速地引起嚴(yán)重的系統(tǒng)性海洋污染問題。為有針對性地解決渤海海域生態(tài)環(huán)境問題，2018 年12 月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委和自然資源部聯(lián)合印發(fā)了《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），2021 年是渤海污染防治攻堅戰(zhàn)的收官之年，因此，對渤海環(huán)境保護(hù)的法制情況進(jìn)行考察，不僅是對《行動計劃》實施效果的評估，同時也是從整體、全面、系統(tǒng)的視角對我國渤海污染防治工作的審視。

一、我國渤海污染防治的主要法律制度

目前為止，我國并沒有渤海單行法,但適用于渤海環(huán)境保護(hù)的海洋環(huán)境保護(hù)法律早已有之。具體來說，包括2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，2017 年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，2001 年公布的《海域使用管理法》，以及一些法規(guī)和規(guī)章。

（一）重點海域污染物排放總量控制

排污總量控制制度是針對渤海封閉性所帶來的環(huán)境污染問題的重要機(jī)制?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,我國要建立一套完善的重點海域污染物總量控制制度,并在此基礎(chǔ)上確定重點海域的污染排放總量的指標(biāo),此外,還要針對不同類型的污染源設(shè)置不同排放標(biāo)準(zhǔn)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第3 條是確立重點海域污染物排放總量控制制度的全局性規(guī)定,起到了將該項制度法定化、正規(guī)化的重要作用。同時本條還說明“具體辦法由國務(wù)院制定”，該表述為本制度的詳細(xì)與完善提供了一個重要窗口。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第11 條還對排放標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)做出了規(guī)定。在重點海域，對于國家以及沿海各級行政區(qū)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，不僅要以相關(guān)的海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)，還應(yīng)該遵守之前制定的重點海域主要污染物向海洋排放的控制指標(biāo)。此外，還應(yīng)將該標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行具體到各個污染排放單位，將宏觀指標(biāo)分解為多個微觀指標(biāo)，并分配給各個污染排放單位，要求其嚴(yán)格遵守落實到本單位的污染排放控制標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)2012 年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020 年）》，目前我國共劃定了29 個重點海域，而渤海海域就有6個。該文件也明確說明，對于圍填海管理與環(huán)境保護(hù)工作，要在渤海海域?qū)嵤白顕?yán)格”的政策。配合《海洋環(huán)境保護(hù)法》第35條規(guī)定的閉海排污禁限制度，排污總量控制制度可謂是為治理渤海這樣的封閉性內(nèi)海量身打造。作為對《海洋環(huán)境保護(hù)法》的呼應(yīng)，該制度也在渤海沿岸各地方人大、政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章中有所體現(xiàn)。地方立法主要是在《海洋環(huán)境保護(hù)法》的框架內(nèi)，針對該制度的實施程序做出了具體性的規(guī)定。

（二）跨區(qū)域跨部門的環(huán)境污染防治協(xié)調(diào)制度

渤海的污染防治涉及多省市多部門的職權(quán)范圍，但在科層制以及傳統(tǒng)的條塊分割管理模式下[2]，各地方各部門利益之間，局部利益與整體利益之間并不統(tǒng)一，在實際海域治理中常有沖突[3]，因此渤海海域的污染防治是一個涉及多個多級政府間協(xié)調(diào)的問題?！董h(huán)境保護(hù)法》第20 條確立了我國的跨區(qū)域環(huán)境污染防治制度，具體為重點區(qū)域流域統(tǒng)一防治，其他區(qū)域或協(xié)商或上級協(xié)調(diào)解決。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第8 條和第9 條對此進(jìn)行了回應(yīng)。第8 條授權(quán)毗鄰重點海域沿岸省級人民政府及海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，第9 條除延續(xù)了《環(huán)境保護(hù)法》或協(xié)商或上級協(xié)調(diào)的跨區(qū)域海洋環(huán)境污染協(xié)調(diào)防治模式外，還針對跨部門的重大海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境部先協(xié)調(diào)，再由國務(wù)院決定的兩級處理模式。2012 年的《河北省海洋環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》的第20 條則規(guī)定，相鄰海域市縣政府應(yīng)建立相應(yīng)的污染聯(lián)合治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。

《行動計劃》從國家層面直接指出要研究建立渤?？缧姓^(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，不僅將渤海海域視為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第8 條所指的應(yīng)建立環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織的“重點海域”，而且將該條建立跨行政區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的可能性予以現(xiàn)實化。具體內(nèi)容包括定期會商制度，整治協(xié)調(diào)制度等，以提高渤海環(huán)境綜合治理能力。在該條的指引下，各地開始著手建立一系列包括協(xié)調(diào)執(zhí)法在內(nèi)的協(xié)調(diào)治理機(jī)制[4]。

（三）專項整治計劃

為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿岸各地的渤海污染防治工作，彌合由于地方“條塊分割”管轄在渤海環(huán)境治理中的局限性，國務(wù)院曾先后出臺數(shù)個渤海環(huán)境專項整治計劃。2001 年的《渤海碧海行動計劃》分別制定了近期（2001—2005）、中期（2006—2010）和遠(yuǎn)期（2011—2015）三大目標(biāo)，但2008 年的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》中渤海環(huán)境現(xiàn)狀評估顯示，《渤海碧海行動計劃》近期目標(biāo)難稱實現(xiàn)。而《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》本身，也同樣難以克服條塊分割管轄的固有缺陷。渤海水質(zhì)只有個別年份得到改善，整體實施效果不如預(yù)期[5]。2018 年的《行動計劃》著眼于渤海特殊性，針對渤海環(huán)境保護(hù)特殊問題創(chuàng)設(shè)了跨區(qū)域協(xié)作制度、陸源污染防治制度等，計劃實施以來，經(jīng)過落實“灣長制”以及綜合整治行動，渤海的海域水質(zhì)得到了明顯好轉(zhuǎn)，2018 年的渤海非一類水質(zhì)海域面積為21560 平方公里，2020 年則降至13490 平方公里，降幅達(dá)37%[6]。

二、現(xiàn)行渤海污染防治立法存在的問題

總體而言，自1982 年《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實施以來，通過近40 年的環(huán)境保護(hù)立法及司法實踐，我國法律在海洋環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)有了長足進(jìn)展。基本的法律制度已得到設(shè)立，從中央到地方形成了一套較為完整的環(huán)境污染防治體系。但這套體系也有一定的缺陷。

（一）特殊海域污染控排制度立法銜接不暢

根據(jù)2017 年修訂的《水污染防治法》第2 條，海洋污染防治適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。但《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3 條的排污總量控制僅僅為原則性的規(guī)定，因此還需要進(jìn)一步出臺法律法規(guī)對其進(jìn)行充實以具備實踐上的意義。雖然本條說明“具體辦法由國務(wù)院制定”，但是該辦法或細(xì)則仍未出臺，除程序上原則上的規(guī)定外找不到具體實施方面的條文，這就使得該制度遠(yuǎn)未到普及實施的地步。雖然國務(wù)院辦公廳及原國家海洋局已經(jīng)對此發(fā)布了若干規(guī)范性法律文件，但僅屬政策性的軟法。

此外，在水體自凈能力較差的封閉性海域，雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》第35 條明確了閉海排放禁限制度，但是在地方立法中卻并未得到廣泛響應(yīng)。針對封閉海域半封閉海域的治理措施，只有遼寧省和山東省的環(huán)境保護(hù)條例及辦法做出了一定說明，但只是說在半封閉海灣興建工程項目影響了潮汐通道、削弱了水體交換能力或者提高了通道淤積速度的情況下，要處以罰款，而且兩地的罰款數(shù)額也不相同，遼寧省是1 萬以上3 萬以下，而山東省是最少1 萬元，最高20 萬元。

（二）沿岸區(qū)域立法不協(xié)調(diào)

由于各地的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件不同，面臨的問題各不相同，因此其所秉承的發(fā)展理念和模式也就不盡相同。根據(jù)相關(guān)的實證研究，我國區(qū)域環(huán)境治理的成本收益比存在顯著差異[7]。換言之，由于社會發(fā)展情況的不同，各地很難以一致行動的方式來進(jìn)行渤海的環(huán)境污染治理工作。

具體到立法上，沿岸三省一市的渤海污染防治體系在細(xì)節(jié)處卻各有側(cè)重，甚至有的地方大不一樣。如針對拒不清除本單位用海范圍內(nèi)的生活廢棄物等污染物的情況，《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》第33 條規(guī)定的罰款數(shù)額是3 萬元以下，2018 年修正的《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》第38 條規(guī)定的數(shù)額則是1000—5000 元人民幣。再如針對位于半封閉海域的，降低了水體交換能力，提高了河道淤積速度，影響了潮汐通道的海域開發(fā)項目，山東省規(guī)定的數(shù)額是1—20 萬元人民幣，而遼寧省規(guī)定的數(shù)額只有1—3 萬元人民幣。此外，值得注意的是，只有《天津市海洋環(huán)境保護(hù)條例》（2020 年修正）對于野生動物及其棲息地的保護(hù)作出了針對性的規(guī)定，其余三省則不見說明。

同時，沿岸各地海洋環(huán)境保護(hù)立法層級也參差不齊。天津市與山東省的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)是地方性法規(guī)，而遼寧省與河北省的海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)則是地方政府規(guī)章，法律效力不一。

（三）沿岸區(qū)域間協(xié)作水平較低

早在《渤海碧海行動計劃》中，我國就已經(jīng)提出要建立健全統(tǒng)籌沿岸各省以及各部門的渤海污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，并提出要成立渤海碧海行動協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下設(shè)渤海碧海行動辦公室以統(tǒng)籌各方。在《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》中，該機(jī)制則進(jìn)一步表述為“在充分發(fā)揮各方面能動作用的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，建立健全跨部門、跨地區(qū)、跨流域的協(xié)調(diào)機(jī)制”，《行動計劃》亦提出要建立跨行政區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。在我國，這種跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制實踐途徑主要有二，一是成立專門的管理機(jī)構(gòu)，如針對流域治理而成立的長江等七大流域的水利委員會和流域管理局，二是府際協(xié)商，即同級政府間簽訂合作協(xié)議，形成治理協(xié)作機(jī)制，形式包括但不限于預(yù)警聯(lián)動、應(yīng)急聯(lián)動、聯(lián)席會議等。根據(jù)目前資料顯示，渤海沿岸各省市的協(xié)調(diào)機(jī)制僅限于省內(nèi)各地和各部門之間，如中國海警局、生態(tài)環(huán)境部等四部委共同開展的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，上文提到的河北省生態(tài)環(huán)境廳及其海警局的部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，此外遼寧省也建立了11項執(zhí)法協(xié)作機(jī)制等[8]。但在區(qū)域協(xié)作方面，不僅未見類似于流域管理機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域海域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，也未見沿岸的遼津冀魯三省一市簽署府際協(xié)作橫向協(xié)議，可以說，我國尚不存在渤海海域治理的省級府際協(xié)作實踐[9]。

整體上來說，我國渤海的污染防治制度的問題主要集中在區(qū)域協(xié)作方面，即由于立法協(xié)作差異導(dǎo)致重點海域排污總量控制制度無法得到有效銜接，同時各地的地方立法規(guī)定不統(tǒng)一導(dǎo)致存在監(jiān)管套利空間，在執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制方面，目前水平僅局限于部門協(xié)同以及省內(nèi)協(xié)同。

三、《長江保護(hù)法》在區(qū)域協(xié)調(diào)治理方面的啟示

針對渤海污染治理中表現(xiàn)出來的區(qū)域協(xié)調(diào)治理方面的問題，流域治理領(lǐng)域也曾出現(xiàn)過，而2020 年發(fā)布的《長江保護(hù)法》則對上述問題予以回應(yīng)?！堕L江保護(hù)法》是我國第一部流域?qū)ｍ椓⒎ǎ_啟了流域法治保護(hù)新時代，對于我國流域保護(hù)具有重大意義。與渤海污染治理中的困境類似，由于流域統(tǒng)一治理與地方“條塊”分割治理的矛盾，區(qū)域協(xié)同治理是流域治理的重要主題。在《長江保護(hù)法》出臺之前，我國已有流域法治實踐，由《環(huán)境保護(hù)法》《水法》以及其他行政法規(guī)建立了流域統(tǒng)一管理制度、府際協(xié)調(diào)制度和府際流域生態(tài)補(bǔ)償制度等。但上述制度中流域管理體制與流域統(tǒng)一生態(tài)治理目標(biāo)存在沖突，流域管理機(jī)構(gòu)定位權(quán)限不明[10]，府際協(xié)調(diào)立法缺失[11]等與渤海污染治理中出現(xiàn)的問題類似?！堕L江保護(hù)法》立足于長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理，對上述缺陷進(jìn)行了比較全面的回應(yīng)。

（一）統(tǒng)一流域立法，制定流域統(tǒng)一生態(tài)治理目標(biāo)

在《長江保護(hù)法》出臺之前，隨著《太湖流域管理條例》的出臺，我國在前流域法時代形成了環(huán)境保護(hù)法—水事四法—水事治理法規(guī)規(guī)章，流域治理專項立法，流域治理綜合立法的立法體系，在整體上呈現(xiàn)低位階多，高位階少且立法零碎不成體系的分布特征[12]。

作為我國第一部流域治理的專項立法，《長江保護(hù)法》在吸取數(shù)十年的流域保護(hù)法治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將原先散見于《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》以及《水土保持法》中的水事治理專項制度，有機(jī)整合于一法之中，實現(xiàn)了流域保護(hù)制度的系統(tǒng)化與體系化。

（二）建立國家長江流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制

以水利部七大流域管理委員會為代表的流域管理機(jī)構(gòu)是《長江保護(hù)法》出臺之前主要的流域治理機(jī)構(gòu)，流域管理機(jī)構(gòu)旨在破解流域治理的區(qū)域性與流域本身的統(tǒng)一治理要求之間的矛盾。但是，已有的流域統(tǒng)一管理模式存在著定位模糊的狀態(tài)[13]。這就導(dǎo)致各大流域管理機(jī)構(gòu)在履職過程中往往會出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉，難以協(xié)調(diào)的問題[14]。

《長江保護(hù)法》在保留流域管理機(jī)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。該法第3 條強(qiáng)調(diào)了長江保護(hù)應(yīng)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，第4 條總括性地規(guī)定了其職權(quán)，在決策、規(guī)劃、監(jiān)督與政策制定方面有力支持了長江保護(hù)工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從立法角度來講，該法第4 條不僅實現(xiàn)了跨地區(qū)的協(xié)調(diào)，也實現(xiàn)了跨部門的統(tǒng)籌合一，作為國家專門設(shè)立的國家級流域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制超越了原流域管理機(jī)構(gòu)模式，彌補(bǔ)了流域水利委員會以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)察局分別作為水利部和生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu)在流域統(tǒng)一治理上所具有的治理偏向性的缺陷。

在流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制與地方行政治理機(jī)制的關(guān)系方面，《長江保護(hù)法》也予以了廓清。該法第5 條確立了國家長江流域協(xié)調(diào)決策，地方政府對決策進(jìn)行落實的分工治理模式，同時國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制首先回應(yīng)了流域管理機(jī)構(gòu)模式下管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明法律定位模糊的問題，將“流域管理機(jī)構(gòu)”明確為“國務(wù)院水行政主管部門有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)”，整體上形成了國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制—水利部長江流域管理委員會—地方行政治理的三級流域治理模式[15]。此外，該法第9 條與第13 條還分別規(guī)定國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制要建立監(jiān)測信息流域信息共享機(jī)制，設(shè)立專家咨詢委員會，為長江流域保護(hù)提供完善的支持。第26 條與第50 條具體規(guī)定了國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在岸線修復(fù)與保護(hù)方面的職能，為長江流域提供嚴(yán)密的保護(hù)屏障。

（三）明確府際協(xié)調(diào)事項與方式

府際協(xié)調(diào)也是旨在實現(xiàn)流域協(xié)調(diào)治理的重要機(jī)制，我國的府際流域治理協(xié)作的實踐較為廣泛。是此種實踐并沒有具體的法律作為依據(jù)以規(guī)避其風(fēng)險。我國法律中關(guān)于府際協(xié)作的規(guī)定大多只是提倡性的，我國的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理呈現(xiàn)運(yùn)動化的特點，在目標(biāo)上追求“短平快”，并沒有形成具體長效的府際協(xié)調(diào)機(jī)制。

在《長江保護(hù)法》中，除了在中央層面實現(xiàn)流域協(xié)調(diào)治理的國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制外，在地方，為了解決前流域法時代地方政府在流域治理協(xié)作方面的困境。《長江保護(hù)法》第6 條建立了地方流域治理協(xié)作制度，并具體規(guī)定了協(xié)作事項，根據(jù)該條的規(guī)定，長江流域各地方政府需要在流域治理立法、流域治理規(guī)劃以及流域執(zhí)法監(jiān)督三個方面展開協(xié)作，這回應(yīng)了前流域法時代府際協(xié)調(diào)無事可協(xié)的困境。該法還建立了聯(lián)合執(zhí)法制度，適用領(lǐng)域具體有兩類，一是在事項上，突出重點性和重大性，在非法采砂整治，水工程聯(lián)合調(diào)度，防止洪澇災(zāi)害以及重大案件等方面，水利部長江流域管理委員會及其他有關(guān)部門應(yīng)會同地方政府開展聯(lián)合執(zhí)法；二是在空間上，聯(lián)合執(zhí)法制度的適用范圍有三類，分別是生態(tài)敏感區(qū)域，案件高發(fā)區(qū)域以及跨越多個行政區(qū)域的案件?！堕L江保護(hù)法》彌補(bǔ)了前流域法時代，府際協(xié)作治污在立法上缺乏操作性的不足。

（四）《長江保護(hù)法》對于渤海污染治理的借鑒意義

當(dāng)然，相對于流域治理，渤海污染治理也有其特殊性。較大的海域面積確實為地區(qū)環(huán)境治理協(xié)作增加了一定的難度。隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，原有渤海條塊分割治理模式已經(jīng)不能再適應(yīng)我國發(fā)展對渤海污染防治所提出的需求，環(huán)渤海地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展需要一個美麗藍(lán)色的渤海[16]。同時，海洋環(huán)境管理也需要堅持綜合治理原則[17]，結(jié)合我國現(xiàn)階段國情，有必要借鑒《長江保護(hù)法》中所體現(xiàn)出的流域統(tǒng)一治理模式，以解決由于立法協(xié)同不足帶來的執(zhí)法、規(guī)劃、管理協(xié)同不足的問題。

四、關(guān)于制定“渤海特別法”完善相關(guān)制度的建議

在上述背景下，隨著我國不斷推進(jìn)流域?qū)ｉT立法，應(yīng)基于已經(jīng)提出的《行動計劃》這樣的跨省污染治理計劃,整合現(xiàn)有渤海污染防治制度，參照《長江保護(hù)法》,制定專門的渤海海域保護(hù)法[18]。建立單獨(dú)的渤海污染防治機(jī)關(guān)，獨(dú)立于地方的“條塊分割”化的管轄，以彌補(bǔ)由于各地環(huán)境治理的成本效益差異所帶來的海域環(huán)境治理割裂化問題，形成一整套統(tǒng)一且特別的渤海污染防治體系[19]。這一方面可以減少各地由于立法不一而造成的逃避監(jiān)管或“監(jiān)管套利”現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，這種統(tǒng)一的立法體制也符合當(dāng)前京津冀經(jīng)濟(jì)合作的迫切需求。在渤海特別法中，針對渤海的封閉性自凈能力差的特點，強(qiáng)化重點海域、封閉海域排污總量控制制度，繼續(xù)落實《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》的各項制度，彌補(bǔ)渤海污染防治制度的現(xiàn)有缺陷。

（一）建立“灣長制”

2016 年以來,我國針對河流治理而推行的“河長制”正是上述一體化整合化趨勢的最好體現(xiàn)，而原國家海洋局于2017 年仿照“河長制”提出了“灣長制”的海灣環(huán)境污染防治模式。2017 年9 月，原國家海洋局印發(fā)了《關(guān)于開展“灣長制”試點工作的指導(dǎo)意見》，2017 年9 月14 日，青島在全國率先推行“灣長制”[20]。根據(jù)有關(guān)方案，“灣長制”具體內(nèi)容為各級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任行政區(qū)域總灣長;各級相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任行政區(qū)域內(nèi)灣長，建立市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）三級灣長體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)渤海污染防治工作，實現(xiàn)渤海治理的首長負(fù)責(zé)制。河北省環(huán)渤海區(qū)域已經(jīng)于2020 年全面推行“灣長制”[21]，而“灣長制”也在2018—2021 年的渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了重大作用。這也是《長江保護(hù)法》中創(chuàng)制國家長江流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制這一立法精神的體現(xiàn)與延續(xù)。但是，“灣長制”尚未在我國立法中得到確立，只是出現(xiàn)在了《行動計劃》中，不能穩(wěn)定地發(fā)揮作用[22]。因此，結(jié)合我國已有的渤海治理實踐，“灣長制”有必要在渤海特別法中形成法律制度，建立長效機(jī)制。

（二）完善重點海域排污總量控制配套立法

在未來，我國重點海域排污總量控制制度還應(yīng)完善相應(yīng)配套立法。具體而言，應(yīng)在結(jié)合《海洋環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，通過借鑒《水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)海洋污染防治的特點和內(nèi)海污染防治的特殊性，有針對性地做好相關(guān)配套立法?，F(xiàn)有框架下行之有效的法律法規(guī)還應(yīng)提高立法層級，以國務(wù)院行政法規(guī)甚至是人大立法的形式表現(xiàn)出來，從而使重點海域排污總量控制制度更加具體化，更具可行性。該制度還應(yīng)與現(xiàn)有的排污總量控制制度進(jìn)行良好銜接，明晰《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3 條與現(xiàn)行《排污許可管理條例》的關(guān)系，同時針對渤海海域排污治理的特殊性，作出有特色的安排。

（三）建立專門地區(qū)環(huán)境治理協(xié)作及綜合管理體制

通過上文對《長江保護(hù)法》的分析，我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一的流域治理法律框架為長江污染治理提供了重要的保障。明確府際協(xié)調(diào)事項與方式，較好地處理了長江沿岸環(huán)境治理中可能出現(xiàn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的多邊糾紛。因此在未來的渤海特別法中，應(yīng)繼續(xù)落實《行動計劃》中所提到的地區(qū)環(huán)境治理合作機(jī)制，在必要的情況下，應(yīng)設(shè)立類似于我國流域管理機(jī)構(gòu)的渤海海域管理機(jī)構(gòu)，提高跨區(qū)域協(xié)作的等級，使其不再局限于一省市范圍之內(nèi)統(tǒng)籌沿岸省市的渤海環(huán)境治理。在職權(quán)上，海域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿岸省市渤海環(huán)境治理，主持制定渤海環(huán)境治理計劃，解決地區(qū)環(huán)境治理糾紛，提供政府間環(huán)境治理橫向協(xié)議簽訂平臺，舉辦各部門聯(lián)席會議等。同時，針對渤海海域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，渤海特別法應(yīng)設(shè)專章加以規(guī)定廓清，處理好地區(qū)協(xié)作機(jī)制與傳統(tǒng)的地方行政管理體制之間的關(guān)系，單一部門治理與各部門聯(lián)合治理之間的關(guān)系，將渤海環(huán)境管理體制向統(tǒng)一化、綜合化發(fā)展[23]。

迄今為止，我國針對渤海治理提出的專項整治計劃，其存在的好處在于能夠以專項行動的方式,針對一段時間內(nèi)渤海海域存在的突出問題, 結(jié)合渤海特殊的自然地理環(huán)境，對癥下藥，有的放矢。我國《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》并未對專項整治計劃的設(shè)定以制度的方式體現(xiàn)出來。渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得了重大的成果，在此背景下，渤海特別法應(yīng)將這些成果固定下來，形成長效機(jī)制，碧海藍(lán)天才應(yīng)該成為渤海灣的常態(tài)。