韓 寧

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，河南 鄭州 450046）

一、問(wèn)題導(dǎo)入

《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）是新中國(guó)成立后第一部以“法典”命名的立法文件，這足以表明《民法典》在我國(guó)法律體系中的基礎(chǔ)性地位和重要作用?！睹穹ǖ洹肥敲袷禄痉?，著眼調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，旨在奠定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律規(guī)則。不可忽視的是，《民法典》對(duì)民法之外的法律領(lǐng)域仍然具有重要指導(dǎo)意義，無(wú)論是行政法，還是刑法、訴訟法等法律，都應(yīng)尊重《民法典》所確立的基本法律規(guī)則?！睹穹ǖ洹繁旧硪嘤胁糠謼l文直接或間接地規(guī)定了行政管理、行政執(zhí)法相關(guān)的內(nèi)容。這正像學(xué)者指出的那樣，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，公法、私法規(guī)范共同治理的意義愈來(lái)愈凸顯。《民法典》在國(guó)家治理現(xiàn)代化的意義脈絡(luò)中，加強(qiáng)了對(duì)民事權(quán)利和民事活動(dòng)體系的規(guī)定，確立了其與行政法的協(xié)同關(guān)系。①馬懷德：《民法典時(shí)代行政法的發(fā)展與完善》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年6月3日，第11版。

市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)和此前的工商機(jī)關(guān)從事合同行政監(jiān)管工作是國(guó)家賦予的重要管理職責(zé)。在《民法典》實(shí)施之前，此項(xiàng)工作的基礎(chǔ)法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）第一百二十七條①《合同法》第一百二十七條規(guī)定：工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)利用合同危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。，原國(guó)家工商行政管理總局依據(jù)《合同法》第一百二十七條規(guī)定，先后制定了《關(guān)于查處利用合同進(jìn)行的違法行為的暫行規(guī)定》《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！睹穹ǖ洹纷?021年1月1日起施行，作為《辦法》法律依據(jù)的《合同法》同時(shí)廢止，《辦法》法律依據(jù)不復(fù)存在，法源基礎(chǔ)缺失?！睹穹ǖ洹返谖灏偃臈l②《民法典》第五百三十四條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為的，市場(chǎng)監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理。對(duì)合同行政監(jiān)管的立法表達(dá)形式上有別于《合同法》，《合同法》第一百二十七條對(duì)合同行政監(jiān)管的賦權(quán)職能轉(zhuǎn)由《民法典》第五百三十四條承擔(dān)，這意味著《辦法》必須以《民法典》為新的立法依據(jù)。③2020年底，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)《辦法》進(jìn)行了修改，將《辦法》第1條中的“《中華人民共和國(guó)合同法》”修改為“《中華人民共和國(guó)民法典》”，將第四條、第五條、第十二條和第十四條中的“工商行政管理機(jī)關(guān)”修改為“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門”，將第十五條中的“國(guó)家工商行政管理總局”改為“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”，將第6條中的“當(dāng)事人不得利用合同實(shí)施下列欺詐行為”修改為“當(dāng)事人不得利用合同實(shí)施下列欺詐行為，危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”。由此，除了用語(yǔ)的調(diào)整及對(duì)欺詐行為的界定外，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改動(dòng)。2021年6月，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《合同行政監(jiān)督管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，相比于《辦法》，有很多實(shí)質(zhì)性的修改。

《民法典》第五百三十四條是典型的具有公法性質(zhì)的法律規(guī)范，它首先設(shè)定了行為模式，即當(dāng)事人從事民事活動(dòng)的時(shí)候不得利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為。如果符合該法律規(guī)范的涵攝，該條則采取了“引致”條款，規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門以法律、行政法規(guī)監(jiān)督處理?！睹穹ǖ洹纷鹬亓宋覈?guó)合同行政監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要，并為新時(shí)代的合同行政監(jiān)管工作提供了新的法律依據(jù)。在貫徹執(zhí)行《民法典》第五百三十四條、修改《辦法》的背景下，有必要在對(duì)合同行政監(jiān)管內(nèi)涵論證的基礎(chǔ)上，探討合同行政監(jiān)管的基本遵循，厘清合同行政監(jiān)管的規(guī)范意蘊(yùn)。

二、合同行政監(jiān)管的內(nèi)涵

監(jiān)管一詞對(duì)應(yīng)的英文為regulation，同義的漢語(yǔ)表述可為規(guī)制、控制、管制等，但官方立法用語(yǔ)一般為監(jiān)管。根據(jù)主體的不同，監(jiān)管可分為行政監(jiān)管、行業(yè)組織監(jiān)管等。美國(guó)學(xué)者黑夫蘭（Heffron）對(duì)行政監(jiān)管內(nèi)涵采取三分法。黑夫蘭把行政監(jiān)管分為經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管、社會(huì)性行政監(jiān)管和輔助性行政監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的費(fèi)率、服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、競(jìng)爭(zhēng)行為等方面；社會(huì)性行政監(jiān)管則針對(duì)生產(chǎn)不安全的或不健康的產(chǎn)品以及生產(chǎn)過(guò)程中的有害副產(chǎn)品；輔助性行政監(jiān)管則涉及各類社會(huì)福利例如社會(huì)保險(xiǎn)、老兵福利計(jì)劃等有關(guān)的監(jiān)管。④丹尼東·F.史普博：《管制與市場(chǎng)》，余暉、何帆、錢家駿、周維富譯，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2017，第26頁(yè)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森則對(duì)行政監(jiān)管內(nèi)涵采取二分法，把行政監(jiān)管分為經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管和社會(huì)性行政監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管涉及對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制，例如電話、電力、天然氣、供水的產(chǎn)業(yè)管制，經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管立足于維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)、矯正市場(chǎng)失靈。社會(huì)性行政監(jiān)管則用來(lái)保護(hù)環(huán)境以及勞工、消費(fèi)者的健康和安全，目的在于矯正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所引起的各種派生后果和外部性問(wèn)題，例如凈化空氣、保證消費(fèi)品安全等方面，社會(huì)性行政監(jiān)管立足于救濟(jì)弱者、促進(jìn)公眾健康與安全等社會(huì)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。①保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第19版），蕭琛主譯，商務(wù)印書(shū)館，2013，第41頁(yè)。

雖然二分法或三分法具有形式上的區(qū)別，但均承認(rèn)行政監(jiān)管不僅包括自由競(jìng)爭(zhēng)之維護(hù)，還包括弱勢(shì)群體之幫助，故上述分類對(duì)合同行政監(jiān)管的界定具有重要的啟示意義。一般而言，合同行政監(jiān)管可以這樣理解：國(guó)家授權(quán)的合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)為維護(hù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，依據(jù)法定職權(quán)，運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政處罰等行政手段對(duì)合同當(dāng)事人進(jìn)行指導(dǎo)，打擊和查處利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為等相關(guān)行政管理活動(dòng)。在此種表述下，合同行政監(jiān)管呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特色。

第一，合同行政監(jiān)管的法定性。具體包括監(jiān)管主體的法定、監(jiān)管依據(jù)的法定、監(jiān)管程序的法定等方面。一定意義上講，即使合同行政監(jiān)管十分必要，但如果沒(méi)有法律在該領(lǐng)域的具體授權(quán)，行政機(jī)關(guān)也不能直接進(jìn)行合同行政監(jiān)管。市場(chǎng)失靈固然可怕，但政府失靈更為可怕，相對(duì)于市場(chǎng)失靈有過(guò)之而無(wú)不及。第二，合同行政監(jiān)管的例外性。在民法領(lǐng)域，合同屬于當(dāng)事人意思自治的范疇，當(dāng)事人訂立什么樣的合同，約定什么樣的權(quán)利和義務(wù)，全憑當(dāng)事人的意思。如果在民法領(lǐng)域失去了這樣的基本共識(shí)，則源于古羅馬法的民事法律制度將蕩然無(wú)存，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則也將不復(fù)存在。如果把意思自治的合同比喻成主角，則合同行政監(jiān)管無(wú)疑就是配角。合同行政監(jiān)管只有在當(dāng)事人利用合同實(shí)施了侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為才能介入。合同行政監(jiān)管不僅包括針對(duì)嚴(yán)重違法行為的事后監(jiān)管，還包括事前監(jiān)管和事中監(jiān)管，②房琦：《合同監(jiān)管運(yùn)行論——從規(guī)范結(jié)構(gòu)與監(jiān)管類型兩方面探討》，《理論學(xué)刊》2016年第4期，第138頁(yè)。采取行政處罰、行政指導(dǎo)等相結(jié)合的行政監(jiān)管措施。此外，根據(jù)《民法典》五百三十四條之規(guī)定，合同行政監(jiān)管的執(zhí)法主體包括市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)行政主管部門。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的合同監(jiān)管職責(zé)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境秩序的維護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)有關(guān)；其他有關(guān)行政主管部門例如銀保監(jiān)系統(tǒng)、自然資源系統(tǒng)等在其職權(quán)范圍之內(nèi)也進(jìn)行合同行政監(jiān)管。

三、合同行政監(jiān)管的基本遵循

我國(guó)行政合同監(jiān)管與西方國(guó)家的典型區(qū)別在于沿革路徑不同。在西方國(guó)家，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)歷了由單純的“守夜人”角色到“適度管制”角色的轉(zhuǎn)變，基于法治的當(dāng)然要求，“適度管制”角色下經(jīng)濟(jì)法登上了歷史舞臺(tái)，使政府的“適度管制”納入法治化軌道，避免在解決市場(chǎng)失靈的同時(shí)造成政府失靈。在我國(guó)，新中國(guó)成立后實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府管制無(wú)處不在，可以稱之為全面的合同行政監(jiān)管。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，合同行政監(jiān)管的廣度逐步收縮，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)歷了從“全面管制”到“適度管制”的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)法也經(jīng)歷了由20世紀(jì)80年代的“包打天下”到現(xiàn)今與民商法“平分秋色”的格局變化。路徑沿革的不同，必然影響著人們對(duì)合同行政監(jiān)管理念的認(rèn)識(shí)。對(duì)于懷有深厚合同行政監(jiān)管情結(jié)的人們而言，他們自然會(huì)更強(qiáng)調(diào)合同行政監(jiān)管的作用和價(jià)值，甚至在一定程度上會(huì)認(rèn)為合同行政監(jiān)管優(yōu)位；而對(duì)于向往市場(chǎng)自決的人們而言，他們則更傾向于合同行政監(jiān)管的弱化甚至取消監(jiān)管。不同的監(jiān)管情結(jié)，拋開(kāi)利益層面的考量，更多體現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下管制的不同認(rèn)知。

（一）意思自治是合同行政監(jiān)管的前提

在傳統(tǒng)私法理論體系中，法律行為是為了引起某種私法上的法律效果，是私法自治的工具，而法律行為的典型表現(xiàn)就是合同。①卡爾·拉倫茨：《德國(guó)民法通論（下冊(cè)）》，王曉燁等譯，法律出版社，2003，第426頁(yè)。在合同當(dāng)中，當(dāng)事人可以根據(jù)自身意愿配置彼此之間的民事權(quán)利和民事義務(wù)，合同在當(dāng)事人之間具有法鎖的功效。正是合同的存在，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才得以確立，離開(kāi)了合同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將難覓蹤跡。從西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程及我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律視角來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性和基礎(chǔ)性作用，這種作用的實(shí)現(xiàn)是政府公權(quán)力無(wú)法完成的。唯有賦予市場(chǎng)主體充分的意思自治，才能保障市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性和基礎(chǔ)性作用。該邏輯進(jìn)程是承認(rèn)市場(chǎng)主體的營(yíng)利性，在營(yíng)利大棒的指揮下，市場(chǎng)主體會(huì)理性判斷自身的經(jīng)營(yíng)策略和經(jīng)營(yíng)手段，不同市場(chǎng)主體的理性判斷交融在一起，會(huì)形成巨大的“市場(chǎng)之手”，調(diào)控配置市場(chǎng)要素，實(shí)現(xiàn)功效最大化。這樣，市場(chǎng)主體在營(yíng)利追求的主觀驅(qū)使下，客觀上有效地配置了資源，形成富有活力而又充滿競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密針對(duì)此現(xiàn)象指出：憑借互通有無(wú)、物物交換和互相交易的潛在影響，人們通過(guò)把需要各種才能生產(chǎn)的物品整合為共享資源，使每位成員都可以在這個(gè)資源中隨意購(gòu)買到自己所需的其他生產(chǎn)物。②亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，胡長(zhǎng)明譯，重慶出版社，2015，第11頁(yè)。

無(wú)論一個(gè)國(guó)家奉行什么樣的意識(shí)形態(tài)，采取什么樣的治理策略，只要承認(rèn)市場(chǎng)的作用，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)不把意思自治作為合同的基本原則，也無(wú)不承認(rèn)意思自治是合同行政監(jiān)管的前提。在此背景下，合同行政監(jiān)管不是否定意思自治，而是保障意思自治。意思自治是合同行政監(jiān)管之前提，就如同水和魚(yú)兒之關(guān)系，離開(kāi)了水，魚(yú)兒將無(wú)法存活；合同行政監(jiān)督離開(kāi)了意思自治，則將失去意義，重新回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端已經(jīng)被我國(guó)實(shí)踐所證明。倘若合同行政監(jiān)管否定意思自治，無(wú)疑在否定合同行政監(jiān)管的正當(dāng)性與合理性，實(shí)屬自我掘墓。我們必須培養(yǎng)平等、權(quán)利、意思自治理念，在社會(huì)中廣泛培養(yǎng)契約觀念。在我們的合同監(jiān)管中，也毫不例外地要求執(zhí)法者真正做到樹(shù)立契約自由、意思自治的觀念，以此指導(dǎo)我們的合同監(jiān)管工作。③李有星：《合同意思自治與合同監(jiān)管研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2000年第2期，第108頁(yè)。

（二）合同行政監(jiān)管基于市場(chǎng)失靈與實(shí)質(zhì)正義

如前文所述，行政監(jiān)管至少包括經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管和社會(huì)性行政監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性行政監(jiān)管針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序之維護(hù)，社會(huì)性行政監(jiān)管針對(duì)弱勢(shì)群體利益之保障。依據(jù)《民法典》第五百三十四條，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門介入合同領(lǐng)域，需針對(duì)當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為。從市場(chǎng)主體的特質(zhì)出發(fā)，市場(chǎng)主體行為往往以自身利益最大化為目標(biāo)，在自身利益最大化這一目標(biāo)的驅(qū)使之下，極有可能會(huì)傷及不特定人的利益，甚至危及交易的正常秩序。馬克思經(jīng)典著作告訴我們：資本出現(xiàn)在世界上，是從頭到腳，每個(gè)毛孔都滲透著血和污物。④馬克思：《資本論（第一卷）》，郭大力、王亞楠譯，上海三聯(lián)書(shū)店，2009，第565頁(yè)。在該部分，作者引用《季刊評(píng)論》介紹：如果有10%的利潤(rùn)，資本就會(huì)在任何地方使用；如果有20%的利潤(rùn)，資本就活躍起來(lái)；如果有50%的利潤(rùn)，它就積極大膽了；如果有100%的利潤(rùn)，人間所制定的一切法律，就被它踢開(kāi)了；如果有300%的利潤(rùn)，資本就會(huì)不顧任何的犯罪，資本所有者甚至不惜冒絞首的危險(xiǎn)了。資本的逐利性僅靠道德教化和市場(chǎng)自決是無(wú)法克服其弊端的。唯有進(jìn)行有力的行政監(jiān)管，方能有效化解資本逐利性而帶來(lái)的弊端，凈化市場(chǎng)環(huán)境，保障弱勢(shì)交易一方的利益。

此外，民法強(qiáng)調(diào)的形式平等即法律地位的平等，并無(wú)法解決事實(shí)上不平等的問(wèn)題。在信息不對(duì)稱的交易情境下，如果一味強(qiáng)調(diào)意思自治，最終只會(huì)使意思自治變成交易強(qiáng)勢(shì)一方損害交易弱勢(shì)一方的工具和手段，而作為交易對(duì)象的弱勢(shì)一方，則很難尋求到公正的庇護(hù)。合同行政監(jiān)管，立足于對(duì)經(jīng)營(yíng)者的規(guī)制，圍繞經(jīng)營(yíng)者提供的格式條款和經(jīng)營(yíng)者參與的市場(chǎng)秩序展開(kāi)，彰顯了國(guó)家公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)失靈的補(bǔ)救，更維護(hù)了法律的公正價(jià)值。

（三）合同行政監(jiān)管需秉持謙抑性，防范政府失靈

麥迪遜指出：如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了。在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難首先在于使政府能夠管理被統(tǒng)治者，然后再使政府能管夠理自身。①漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書(shū)館，1995，第264頁(yè)。從柏拉圖的圣人之治到亞里士多德退而求其次的法律之治，無(wú)疑告訴我們這樣一個(gè)道理：社會(huì)中的人也好，作為人的組合體的政府也好，均不是盡善盡美的，都存在自利性的一面。如果聽(tīng)之任之而不設(shè)防范，則存在很大的國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)。政府失靈的原因包括自身利益、有限理性、有限信息等方面，甚至還會(huì)出現(xiàn)“規(guī)制俘虜”，即監(jiān)督者被被監(jiān)督者“收買”的現(xiàn)象。此外，繁文縟節(jié)、超負(fù)荷、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的過(guò)度官僚化也容易導(dǎo)致規(guī)制之“惡”。②羅伯特·鮑德溫等：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海三聯(lián)書(shū)店，2017，第6頁(yè)。

一般而言，如果市場(chǎng)失靈與政府失靈并存，應(yīng)該選擇“兩害相較取其輕”，但孰輕孰重是一個(gè)難以辨別的復(fù)雜問(wèn)題，很難進(jìn)行量化分析，而定性的分析往往又過(guò)于抽象。此外，合同行政監(jiān)管的一些監(jiān)管措施即使已經(jīng)不合時(shí)宜，鑒于既得利益者的阻礙，往往不會(huì)自動(dòng)退出或解除，甚至有些情形下，合同行政監(jiān)管的效果反倒不如默認(rèn)市場(chǎng)運(yùn)行的自然結(jié)果。當(dāng)然，在合同行政監(jiān)管領(lǐng)域，政府公權(quán)力的行使是重要手段，但公權(quán)力本身的兩面性使我們必須對(duì)之進(jìn)行有效的規(guī)制，否則，市場(chǎng)失靈問(wèn)題不僅得不到很好的解決，還會(huì)引起政府失靈。

正是基于此，合同行政監(jiān)管一定要堅(jiān)持審慎原則，秉持公權(quán)力的謙抑性，嚴(yán)格解釋“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為”。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)合同進(jìn)行行政監(jiān)管而言，雖然需要公權(quán)力介入的合同行為很多，但基于行政機(jī)關(guān)的系統(tǒng)分工，有些已經(jīng)由特定主管部門負(fù)責(zé)，如銀保監(jiān)系統(tǒng)、自然資源系統(tǒng)等，因此，由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行行政監(jiān)管的合同是有限的，不能大一統(tǒng)地將所有的合同領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈行為均列為市場(chǎng)監(jiān)管部門職權(quán)下的合同行政監(jiān)管的對(duì)象。

四、合同行政監(jiān)管的規(guī)范意蘊(yùn)

全國(guó)人大法工委和最高人民法院對(duì)《民法典》的釋義是目前對(duì)《民法典》的權(quán)威解讀。在對(duì)合同行政監(jiān)管的認(rèn)識(shí)上，全國(guó)人大法工委首先強(qiáng)調(diào)了意思自治是合同的基本原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以尊重，不得隨意干預(yù)。但對(duì)于合同行政監(jiān)管的理解，其僅僅基于文義解釋對(duì)該條的內(nèi)容進(jìn)行了語(yǔ)義闡述，并未做進(jìn)一步的說(shuō)明。③黃薇：《中華人民共和國(guó)民法典釋義（中）》，法律出版社，2020，第1022—1023頁(yè)。最高人民法院則強(qiáng)調(diào)合同行政監(jiān)管的法定性，其提出國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局頒布的《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》可以作為合同行政監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)。①最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《中華人民共和國(guó)民法典合同編理解與適用（一）》，人民法院出版社，2020，第494—496頁(yè)。為了保障合同行政監(jiān)管依據(jù)《民法典》第五百三十四條的規(guī)范意蘊(yùn)展開(kāi)，必須對(duì)“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為”和“市場(chǎng)監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理”進(jìn)行合理的、符合實(shí)際的分析論證。

（一）《民法典》合同行政監(jiān)管授權(quán)規(guī)范的法律屬性

法律規(guī)范從不同的角度可以有不同的分類。依據(jù)公法、私法的劃分，可以把法律規(guī)范分為具有公法性質(zhì)的法律規(guī)范和具有私法性質(zhì)的法律規(guī)范，②基于以調(diào)整對(duì)象與調(diào)整目的為標(biāo)準(zhǔn)的公法、私法二元論其實(shí)是和政治國(guó)家與市民社會(huì)的分離相契合的。但有學(xué)者強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)的法律已經(jīng)變成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的規(guī)范體系，對(duì)于同一社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)象，公法和私法可能從不同的角度進(jìn)行了調(diào)整，因而一旦出現(xiàn)糾紛，偏廢任何一方進(jìn)行孤立的考察都不可能圓滿地解決問(wèn)題。黃忠：《民法如何面對(duì)公法：公、私法關(guān)系的觀念更新與制度構(gòu)建》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第9期，第71頁(yè)。《民法典》合同行政監(jiān)督授權(quán)規(guī)范無(wú)疑屬于具有公法性質(zhì)的規(guī)范。由此，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門就有責(zé)任把該項(xiàng)規(guī)范中的義務(wù)落實(shí)到具體職責(zé)范圍，保障《民法典》的貫徹實(shí)施。依據(jù)法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，法律規(guī)范可以分為完全規(guī)范和不完全規(guī)范。完全規(guī)范通常采取假定處理模式，可以直接構(gòu)成權(quán)利義務(wù)模式；不完全規(guī)范則不能直接形成權(quán)利義務(wù)模式，需要和其他法律規(guī)范相結(jié)合才能形成權(quán)利義務(wù)模式，一般包括說(shuō)明性規(guī)范、限制性規(guī)范、參引性規(guī)范等③說(shuō)明性規(guī)范區(qū)分為描述規(guī)范和填補(bǔ)規(guī)范。描述規(guī)范對(duì)概念等進(jìn)行描述，一般體現(xiàn)為定義規(guī)范；填補(bǔ)規(guī)范旨在進(jìn)一步闡述法律后果。限制性規(guī)范是對(duì)另一規(guī)定太寬的規(guī)范進(jìn)行限制的規(guī)范。參引性規(guī)范是引致規(guī)范。除此之外，不完全規(guī)范還包括擬制、推定、解釋規(guī)則、補(bǔ)充規(guī)范等。朱慶育：《民法總論（第二版）》，北京大學(xué)出版社，2016，第46—50頁(yè)。。《民法典》合同行政監(jiān)督授權(quán)規(guī)范屬于不完全規(guī)范。該規(guī)范雖然明確要對(duì)“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為”進(jìn)行行政監(jiān)督，但通過(guò)“引致”的立法技術(shù)把監(jiān)管依據(jù)界定為依據(jù)法律和行政法規(guī)。基于此，《民法典》合同行政監(jiān)管授權(quán)規(guī)范需與其他法律、行政法規(guī)相結(jié)合，才能形成完全規(guī)范，構(gòu)成合同行政監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)。

（二）“當(dāng)事人利用合同實(shí)施行為”的理解

對(duì)當(dāng)事人利用合同實(shí)施行為的解讀，合同是關(guān)鍵點(diǎn)。如果當(dāng)事人實(shí)施的行為和合同沒(méi)有牽連，自不應(yīng)在本文義的涵攝之下。需分析的是“利用合同”的界定問(wèn)題。合同是當(dāng)事人意思自治的產(chǎn)物，故合同由當(dāng)事人意定產(chǎn)生，則“利用合同”就應(yīng)該包括合同訂立、合同履行等全過(guò)程。在《合同法》當(dāng)中，關(guān)于合同行政監(jiān)管的規(guī)范規(guī)定在《合同法》第八章“其他規(guī)定”的第一百二十七條當(dāng)中。而《民法典》體系下合同行政監(jiān)管的規(guī)范規(guī)定在第三編“合同”第一分編“通則”的第四章“合同的履行”的第五百三十四條當(dāng)中?；凇睹穹ǖ洹返捏w系化表達(dá)，也只有放在此處才是最科學(xué)合理的。如把合同監(jiān)行政監(jiān)管放在第三編“合同”第一分編“通則”的第一章“一般規(guī)定”中，容易使人產(chǎn)生合同行政監(jiān)管是常態(tài)、合同不進(jìn)行行政監(jiān)管是例外的錯(cuò)誤觀念，明顯不妥。唯值得注意的是，在市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2021年6月發(fā)布的《合同行政監(jiān)督管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》④《辦法（征求意見(jiàn)稿）》）第二條第一款規(guī)定：市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依照法律法規(guī)及本辦法，對(duì)經(jīng)營(yíng)者與他人訂立合同的行為實(shí)施監(jiān)督管理。（以下簡(jiǎn)稱《辦法（征求意見(jiàn)稿）》）規(guī)定中，合同監(jiān)管對(duì)象針對(duì)訂立合同的行為，排除了合同履行行為。在《合同行政監(jiān)督管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》修改說(shuō)明中，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局認(rèn)為，《民法典》第五百三十四條規(guī)定“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”的行為，應(yīng)當(dāng)是指當(dāng)事人通過(guò)與他人訂立合同的方式實(shí)施的違法行為。若違法行為僅發(fā)生于合同履行過(guò)程中，與合同內(nèi)容無(wú)關(guān)，則談不上“利用合同”，市場(chǎng)監(jiān)管部門合同行政監(jiān)管工作不宜介入。此種認(rèn)識(shí)，是否妥當(dāng)，尤其是是否符合《民法典》的規(guī)范意蘊(yùn)，頗令人質(zhì)疑。

“實(shí)施行為”一般應(yīng)是當(dāng)事人的積極行為即作為，但也應(yīng)該包括不作為。申言之，當(dāng)事人利用合同實(shí)施行為既包括當(dāng)事人利用合同實(shí)施積極行為，也包括當(dāng)事人利用合同實(shí)施消極行為。如根據(jù)《民法典》第四百九十四條之規(guī)定，國(guó)家根據(jù)搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控或者其他需要下達(dá)國(guó)家訂貨任務(wù)、指令性任務(wù)的，有關(guān)民事主體之間應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)訂立合同。假設(shè)有關(guān)民事主體拒絕依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)訂立合同，如果危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，自應(yīng)理解為當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為，合同行政監(jiān)管也應(yīng)該跟上，讓有關(guān)民事主體為自己的違法行為付出代價(jià)。

（三）“國(guó)家利益”“社會(huì)公共利益”的理解

國(guó)家利益的觀念最早出現(xiàn)在歐洲，其產(chǎn)生之初就認(rèn)為國(guó)家自身是具有自身存在價(jià)值和利益訴求的行為體，明確強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益作為國(guó)家發(fā)展的最高目標(biāo)，是國(guó)家行為的出發(fā)點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者漢斯·摩根索認(rèn)為國(guó)家利益包括領(lǐng)土完整、國(guó)家主權(quán)完整和文化完整，但其同時(shí)指出國(guó)家利益是可以多種多樣的尺度來(lái)衡量的：從政治角度，國(guó)家利益體現(xiàn)為以權(quán)力為核心的利益；從經(jīng)濟(jì)角度，國(guó)家利益體現(xiàn)為以財(cái)富收入為核心的利益；從道德角度，國(guó)家利益體現(xiàn)為以善為基礎(chǔ)的利益。①漢斯·摩根索：《國(guó)家間政治：權(quán)力斗爭(zhēng)與和平》，徐昕、郝望、李保平譯，北京大學(xué)出版社，2006，第29—37頁(yè)。以上界定體現(xiàn)了國(guó)家利益的變量，使國(guó)家利益的內(nèi)涵變得更加難以捉摸。雖然如此，上述界定均認(rèn)為國(guó)家為獨(dú)立的利益體，國(guó)家權(quán)力、國(guó)家財(cái)富甚至國(guó)家文化等均應(yīng)涵攝在國(guó)家利益的范圍之內(nèi)。對(duì)當(dāng)事人“利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益的行為”的理解，從以上角度出發(fā)較為妥當(dāng)。但國(guó)家利益的界定十分復(fù)雜，在《辦法》修改過(guò)程中，雖仍然不宜直接界定國(guó)家利益的內(nèi)涵，但可采取不完全列舉的方式。當(dāng)然，如果在實(shí)踐中出現(xiàn)了典型案例，可通過(guò)案例形式解讀國(guó)家利益，指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐。

社會(huì)公共利益可以簡(jiǎn)稱公共利益。②在《民法典》中，“公共利益”一詞共出現(xiàn)8次。其中，總則編1次，為第一百一十七條；物權(quán)編2次，為第二百四十三條、第三百五十八條；人格權(quán)編4次，為第九百九十九條、第一千零九條、第一千零二十條和第一千零三十六條?！吧鐣?huì)公共利益”出現(xiàn)3次。其中，總則編2次，為第一百三十二條、第一百八十五條；合同編1次，為第五百三十四條。純粹從字面上看，“公共利益”和“社會(huì)公共利益”并沒(méi)有什么區(qū)別。但從具體語(yǔ)境來(lái)看，二者還是存在差異。使用“公共利益”一詞時(shí)，其假定是“公共利益”與“個(gè)體利益”之間存在沖突，為了“公共利益”的需要可以抑制或者犧牲“個(gè)人利益”；使用“社會(huì)公共利益”一詞時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是“個(gè)體利益”的行使存在邊界，在邊界以內(nèi)可以行使，超出邊界即為禁止。故從規(guī)范旨意角度，《民法典》在不同的地方分別使用不同的表達(dá)，應(yīng)該不是無(wú)意為之，而是有所區(qū)分。本論文如沒(méi)有特殊強(qiáng)調(diào)，公共利益與社會(huì)公共利益等同使用。公共利益興起的背景是資產(chǎn)階級(jí)為主體的市民社會(huì)的發(fā)展。③黑格爾指出：市民社會(huì)既是個(gè)人私利的戰(zhàn)場(chǎng)，又是私人利益根特殊公共事務(wù)沖突的舞臺(tái)。黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范陽(yáng)等譯，商務(wù)印書(shū)館，1961，第197—198頁(yè)。正是基于此，公共利益的概念隨之興起。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)并沒(méi)有市民社會(huì)階層，自然無(wú)法產(chǎn)生嚴(yán)格意義的公共利益概念，但“民本”思想、“兼相愛(ài)”等具有公共利益的觀念。托馬斯·阿奎那認(rèn)為，公共利益是推動(dòng)法律制度完善的基本要素，發(fā)揮著不可替代的作用。④阿奎那：《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，商務(wù)印書(shū)館，1982，第123頁(yè)。而龐德則認(rèn)為公共利益包括作為法人的國(guó)家利益和作為社會(huì)利益維護(hù)者的國(guó)家利益。作為法人的國(guó)家利益涵攝國(guó)格和財(cái)產(chǎn)，這可對(duì)應(yīng)我國(guó)實(shí)證法上的國(guó)家利益。作為社會(huì)利益維護(hù)者的國(guó)家利益包括公共安全、保護(hù)社會(huì)資源、公共發(fā)展等方面，這可對(duì)應(yīng)我國(guó)實(shí)證法上的社會(huì)利益。①羅斯科·龐德：《法理學(xué)（第三卷），廖德宇譯，法律出版社，2007，第180—240頁(yè)。在我國(guó)，有學(xué)者對(duì)公共利益進(jìn)行了詳細(xì)研究，相關(guān)的內(nèi)容繁多。但對(duì)如何界定公共利益，學(xué)者們?nèi)匀桓鲌?zhí)己見(jiàn)，莫衷一是。公共利益至少存在以下幾種學(xué)說(shuō)。第一，特殊利益說(shuō)，認(rèn)為公共利益是一種特殊的利益，這種利益具有普遍性和整體性，第二，非商業(yè)利益說(shuō)，認(rèn)為公共利益應(yīng)從消極方面進(jìn)行認(rèn)定，即凡是屬于商業(yè)開(kāi)發(fā)的，均絕對(duì)不屬于公共利益的范疇。第三，最大多數(shù)人的最大利益論。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為公共利益是社會(huì)大眾所決定的利益，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公共利益也會(huì)不斷發(fā)生變化。第四，公共需求論。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為公共利益是滿足社會(huì)成員公共需求的利益，是公眾對(duì)社會(huì)文明狀態(tài)的愿望和需要。第五，價(jià)值論。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為公共利益是一種“公共的善”的社會(huì)價(jià)值，屬于價(jià)值判斷的范疇。第六，整體利益論。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為公共利益是人們之間在交往當(dāng)中所形成的整體利益，而非社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單相加。②肖順武：《公共利益研究：一種分析范式及其在土地征收中的運(yùn)用》，法律出版社，2010，第71—99頁(yè)。在我國(guó)立法層面上，雖然公共利益一詞在立法文本中出現(xiàn)較為頻繁，但很少對(duì)其內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確的界定③值得一提的是，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條對(duì)公共利益進(jìn)行了界定。該條規(guī)定：為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：第一，國(guó)防和外交的需要；第二，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；第三，由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；第四，由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；第五，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；第六，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。。

我們認(rèn)為，學(xué)界對(duì)公共利益的內(nèi)涵與外延雖然爭(zhēng)論比較大，但在涉及不特定人利益方面是一致的。在合同領(lǐng)域，如果當(dāng)事人利用合同實(shí)施了侵害不特定人利益的行為，除了屬于國(guó)家利益之外，應(yīng)歸屬到公共利益的范疇之內(nèi)。例如在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，如果經(jīng)營(yíng)者利用格式合同免除自身責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、排除對(duì)方主要權(quán)利的，就涉及不特定人的利益。原因在于經(jīng)營(yíng)者的格式合同不是適用于某個(gè)消費(fèi)者，而是適用于進(jìn)行消費(fèi)的不特定消費(fèi)者。對(duì)此類格式合同進(jìn)行行政監(jiān)管，也不是出于維護(hù)某個(gè)消費(fèi)者的利益，而是出于維護(hù)不特定消費(fèi)者的利益，構(gòu)建健康有序、公平合理的消費(fèi)市場(chǎng)。這也體現(xiàn)了“重點(diǎn)對(duì)合同格式條款進(jìn)行引導(dǎo)監(jiān)督”契合“國(guó)家利益”“社會(huì)公共利益”。④房琦：《市場(chǎng)決定論背景下合同監(jiān)管之發(fā)展方向》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第2期，第67頁(yè)。例如在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，通過(guò)協(xié)議形式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，雖然已經(jīng)涉嫌構(gòu)成壟斷，但從合同行政監(jiān)管角度，無(wú)疑也構(gòu)成了對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的沖擊，損害了社會(huì)公共利益。例如當(dāng)事人通過(guò)訂立、履行合同等破壞環(huán)境、影響到公共安全甚至實(shí)施傷風(fēng)敗俗的行為，則必然影響到社會(huì)公共利益。在部門規(guī)章修改過(guò)程中，雖仍然不宜直接界定公共利益的內(nèi)涵，但可采取不完全列舉的方式，列舉當(dāng)事人利用合同侵害公共利益的具體情形，既利于執(zhí)法又利于保持開(kāi)放性。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，在對(duì)“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害公共利益的行為”進(jìn)行理解時(shí)，法國(guó)傳統(tǒng)的合同原因理論具有借鑒意義。在法國(guó)傳統(tǒng)合同制度中，合同原因理論比較重要。⑤尹田：《法國(guó)現(xiàn)代合同法：契約自由與社會(huì)公正的沖突與平衡》（第二版），法律出版社，2009，第179—193頁(yè)。但在早期，法國(guó)奉行合同原因客觀論，合同原因理論的中的“原因”僅指當(dāng)事人訂立合同的直接目的，即實(shí)現(xiàn)對(duì)方的對(duì)待給付。這樣，同樣類型的合同，其對(duì)待給付的性質(zhì)是一樣的。例如，在買賣合同中，出賣人簽訂合同的原因是取得出賣物的價(jià)款，買受人簽訂合同的原因是取得出賣物的所有權(quán)。但假設(shè)當(dāng)事人簽訂合同的動(dòng)機(jī)是為了實(shí)現(xiàn)不法目的，甚至危害到社會(huì)公共利益，則合同原因客觀論無(wú)法解決，因?yàn)檫@一定程度上忽略了對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)?；诖耍贤蚩陀^論發(fā)展為合同原因主觀論，即合同原因不僅包括當(dāng)事人訂立合同的直接目的即近因，也包括當(dāng)事人訂立合同的最終目的（包含動(dòng)機(jī)）即遠(yuǎn)因。例如根據(jù)法國(guó)最高法院的一些判例，因受害人不肯原諒遺囑人的亂倫行為，遺囑人就將財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與他人，旨在從財(cái)產(chǎn)方面懲罰受害人，該贈(zèng)與因違反公序良俗而無(wú)效；為了購(gòu)買一處妓院而訂立的借貸合同無(wú)效；女仆與經(jīng)營(yíng)妓院的女經(jīng)營(yíng)人之間訂立的勞動(dòng)合同無(wú)效。①《法國(guó)民法典》（下冊(cè)），羅結(jié)珍譯，法律出版社，2005，第831頁(yè)。隨著法國(guó)債法改革，法國(guó)已不再?gòu)脑虻慕嵌日J(rèn)定合同效力，但考慮到原《法國(guó)民法典》中的原因包括主觀原因即動(dòng)機(jī)在內(nèi)，故法國(guó)有關(guān)主觀原因違反公序良俗的理論及實(shí)踐對(duì)于解決我國(guó)法中當(dāng)事人的動(dòng)機(jī)違反公序良俗的問(wèn)題仍有一定參考價(jià)值。②戴孟勇：《法律行為與公序良俗》，《法學(xué)家》2020年第1期，第20頁(yè)。因此，在理解當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為時(shí)，不僅應(yīng)該考慮當(dāng)事人實(shí)施合同的直接目的，還應(yīng)考慮當(dāng)事人實(shí)施合同的最終目的，科學(xué)周延解釋當(dāng)事人的行為性質(zhì)。當(dāng)然，學(xué)界對(duì)于合同行政監(jiān)管方能否在合同行政監(jiān)管中確認(rèn)合同無(wú)效存在不同的認(rèn)識(shí)。有文章指出，合同行政監(jiān)管方應(yīng)有合同無(wú)效確認(rèn)權(quán)則一方面基于如沒(méi)有合同無(wú)效確認(rèn)權(quán)，則無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)管，另一方面基于如沒(méi)有合同無(wú)效確認(rèn)權(quán)則與合同行政監(jiān)管方的職權(quán)相矛盾。③童謠：《論我國(guó)合同監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)方式》，《牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第11期，第23頁(yè)?！掇k法（征求意見(jiàn)稿）》第四條第二款規(guī)定：市場(chǎng)監(jiān)督管理部門實(shí)施合同行政監(jiān)管不影響合同的效力?！掇k法（征求意見(jiàn)稿）》的修改說(shuō)明指出，市場(chǎng)監(jiān)管部門合同行政監(jiān)管工作是通過(guò)追究違法行為人行政責(zé)任的方式實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。對(duì)具體個(gè)案中當(dāng)事人合同權(quán)利的維護(hù)，屬于民事法律關(guān)系調(diào)整范疇，市場(chǎng)監(jiān)管部門不宜干預(yù)，也無(wú)權(quán)對(duì)合同的效力作出評(píng)判。我們認(rèn)為，合同無(wú)效是相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，基于民事關(guān)系和行政關(guān)系的分離，合同行政監(jiān)管方不宜對(duì)合同無(wú)效進(jìn)行認(rèn)定。

《辦法（征求意見(jiàn)稿）》把“國(guó)家利益”“社會(huì)公共利益”理解為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和消費(fèi)者權(quán)益，將合同行政監(jiān)管的對(duì)象確定為經(jīng)營(yíng)者，具體分為兩大類，分別為經(jīng)營(yíng)者在與消費(fèi)者訂立合同時(shí)格式條款的規(guī)制以及經(jīng)營(yíng)者利用合同實(shí)施的擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的行為。④《辦法（征求意見(jiàn)稿）》第七條、第九條。針對(duì)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者訂立合同時(shí)格式條款規(guī)制，明確了12種合同行政監(jiān)管情形，并采取兜底性立法技術(shù)進(jìn)行開(kāi)放式界定；針對(duì)經(jīng)營(yíng)者利用合同實(shí)施的擾亂經(jīng)濟(jì)秩序行為，明確了5種合同行政監(jiān)管的情形，也采取兜底性立法技術(shù)進(jìn)行開(kāi)放式界定。《辦法（征求意見(jiàn)稿）》不僅從事后監(jiān)管、行政處罰角度規(guī)制合同行政監(jiān)管，還規(guī)定了合同示范文本制定與推廣、格式條款公示、格式條款專家評(píng)審等行政指導(dǎo)措施和監(jiān)管制度的規(guī)定。⑤《辦法（征求意見(jiàn)稿）》第十一條至第十四條。

（四）對(duì)“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理”的理解

應(yīng)當(dāng)如何解釋《民法典》中合同行政監(jiān)管授權(quán)規(guī)范中的“依照法律和行政法規(guī)”？如果法律、行政法規(guī)沒(méi)有對(duì)“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為”進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，是否意味著作為執(zhí)法部門的市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就無(wú)法行使職權(quán)，任由當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為？如果這樣，不僅與《民法典》合同行政監(jiān)管授權(quán)規(guī)范的規(guī)范旨意相悖離，而且市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)還會(huì)被指責(zé)行政不作為。倘若此種情形發(fā)生，當(dāng)屬市場(chǎng)之殤、法治之悲。在法治精神的指引下，尋求問(wèn)題之解決顯得迫在眉睫。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十條的規(guī)定，具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章?！秶?guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局“三定”方案》第三條明確國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局有權(quán)制定有關(guān)規(guī)章、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，有責(zé)任維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。基于此，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定合同行政監(jiān)管部門規(guī)章的職權(quán)十分明晰。然而，《民法典》第五百三十四條明確規(guī)定“市場(chǎng)監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理”，這是否意味著市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的合同行政監(jiān)管部門規(guī)章不能作為執(zhí)法依據(jù)呢？我們認(rèn)為，對(duì)此不應(yīng)當(dāng)機(jī)械理解，應(yīng)根據(jù)我國(guó)法律實(shí)施的具體情況進(jìn)行理解。

在現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，基本上都有代議機(jī)構(gòu)作為立法機(jī)構(gòu)立法。立法活動(dòng)不僅僅是法律的價(jià)值判斷過(guò)程，而且涉及政治乃至意識(shí)形態(tài)的貫徹和體現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，理性的有限性和法律關(guān)系復(fù)雜性的博弈使立法不可能詳細(xì)完備，需要配套的規(guī)范性文件進(jìn)行解釋和貫徹。例如，最高人民法院出臺(tái)的有關(guān)司法解釋就是對(duì)相應(yīng)法律的貫徹實(shí)施。具體到合同行政監(jiān)管領(lǐng)域，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的合同行政監(jiān)管部門規(guī)章并不存在脫離法律、行政法規(guī)而去創(chuàng)設(shè)完全不同的法律規(guī)則的問(wèn)題，而是在細(xì)化法律、行政法規(guī)，使之更具有可操作性。如《民法典》第五百三十四條僅僅規(guī)定對(duì)“當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為”進(jìn)行行政監(jiān)管，并沒(méi)有明確具體而又具備可操作性的行政監(jiān)管類型，如果沒(méi)有部門規(guī)章進(jìn)行細(xì)化，則直接使用該條規(guī)定很難進(jìn)行有效的合同監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在具體執(zhí)法的時(shí)候?yàn)榱素瀼貓?zhí)行《民法典》第五百三十四條的規(guī)定，自可依據(jù)市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的合同行政監(jiān)管部門規(guī)章進(jìn)行具體執(zhí)法，這實(shí)際上是在依據(jù)《民法典》第五百三十四條規(guī)定和《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》行使職權(quán)，這種職權(quán)的行使不僅不違背《民法典》第五百三十四條的規(guī)定，反而是在貫徹執(zhí)行《民法典》第五百三十四條的規(guī)定。①有種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在合同監(jiān)管執(zhí)法的時(shí)候，如果制作法律文書(shū)，不宜直接援引市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的合同行政監(jiān)管部門規(guī)章，而應(yīng)援引《民法典》第五百三十四條及有關(guān)的法律、行政法規(guī)，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的合同行政監(jiān)管部門規(guī)章僅在說(shuō)理部分進(jìn)行體現(xiàn)即可。

出現(xiàn)這樣一個(gè)情況，無(wú)疑是綜合性的合同行政監(jiān)管的法律、行政法規(guī)缺位的結(jié)果。以上論述只是解決了市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定合同行政監(jiān)管部門規(guī)章的法源依據(jù)和合同行政監(jiān)管部門規(guī)章進(jìn)行執(zhí)法適用的正當(dāng)性問(wèn)題，并無(wú)法彌補(bǔ)合同行政監(jiān)管的綜合性上位法缺位的遺憾，因而這種論述僅是權(quán)宜之計(jì)而不應(yīng)該是永久安排。建議在條件成熟的時(shí)候，及時(shí)把合同監(jiān)管的綜合性行政法規(guī)的立法任務(wù)納入國(guó)務(wù)院行政法規(guī)立法計(jì)劃當(dāng)中，及時(shí)制定合同監(jiān)管的行政法規(guī)，以便更好地進(jìn)行合同行政監(jiān)管，凈化市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)交易弱勢(shì)一方利益，進(jìn)而營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。