陳奕彤

內容提要:氣候變暖導致的海平面上升不僅產生了自然地理危害，而且動搖了沿海國家的基線穩(wěn)定性。《聯(lián)合國海洋法公約》在制定時缺乏對氣候科學的認知，造成了應對海平面上升的適用困境。國際法產生并發(fā)展于全新世永恒不變、地球系統(tǒng)足夠穩(wěn)定的基礎之上。海平面上升作為人類世下地球系統(tǒng)變化的突出表現(xiàn)之一，嚴重沖擊了傳統(tǒng)國際法規(guī)則，影響了國際法的穩(wěn)定性和確定性。國際法委員會將海平面上升納入專題審議，推動和發(fā)展了相應的國際造法進程。中國應以海洋命運共同體理念為指導思想，深度參與國際造法進程以把控國際規(guī)則制定的主導權，提出中國實踐方案以系統(tǒng)應對人類世背景下海平面上升的國際法挑戰(zhàn)。

氣候變暖導致了海平面上升。自20世紀以來海平面上升速率高于過去兩千年的平均速率，上升幅度超過十厘米。近幾十年來，由于山地冰川消融、格陵蘭和南極冰蓋減退，全球平均海平面呈加速上升趨勢，從而造成并加劇了包括土地永久淹沒、海岸侵蝕、沿海生態(tài)系統(tǒng)損害等在內的沿海極端海平面災害。(2)IPCC, 2014,Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.). IPCC, Geneva, Switzerland, p.151.Chen, X. Y., X. B. Zhang, J. A. Church, C. S. Watson, M. A. King, D. Monselesan, B. Legresy, and C. Harig,“The increasing rate of global mean sea-level rise during 1993-2014,” Nature Climate Change, Vol.7, No.7, 2017, pp. 492-495.中國也是海平面上升的受害國之一。在1980—2019年期間，中國沿海海平面上升速率高于同期全球平均水平，并呈現(xiàn)加速趨勢。(3)參見自然資源部海洋預警監(jiān)測司：《2019 年中國海平面公報》，中國政府網(wǎng)，2020年4月30日，http://gi.mnr.gov.cn/202004/P020200430591277899817.pdf [2022-02-10]。

海平面上升不僅會產生自然地理方面的危害，而且動搖和挑戰(zhàn)了沿海國家的基線穩(wěn)定性，造成了海洋法的適用困境，進而根本性地沖擊和影響了國際法傳統(tǒng)理論中的若干內容和國際秩序。我國學者已就與之相關的法律問題開展了先期研究。(4)例如，馬博：《海平面上升對小島嶼國家的國際法挑戰(zhàn)與應對——“中國—小島嶼國家”合作展望》，《國際法研究》2018年第6期，第46頁；馮壽波：《海平面上升與國際海洋法：挑戰(zhàn)及應對》，《邊界與海洋研究》2020年第5期，第31頁；馮壽波：《領土喪失與國家地位:海平面上升對小島國的挑戰(zhàn)》，《西部法學評論》2019年第3期，第103頁；李學文、張克寧：《海平面上升情形對海洋法的影響及中國南海權益維護》，《中國海商法研究》2017年第3期，第40頁。但對這一問題給國際法律秩序所帶來的整體影響、新近國際造法(international law-making，國內也有翻譯成國際立法)動態(tài)及此進程中的中國角色等問題的關注度不足。

本文討論海平面上升給國際法律制度特別是海洋法所帶來的影響與挑戰(zhàn)，在考察該議題的國際造法進展和相關國家實踐的基礎上，提出以海洋命運共同體理念為指導，以國際造法為視角，在人類世(5)我們的地球正在經(jīng)歷從全新世到人類世的轉變。21世紀初，因其在大氣臭氧方面的研究獲得諾貝爾獎的學者保羅·克魯岑(Paul Crutzen)提出，由于經(jīng)濟發(fā)展和人口增長對全球環(huán)境的影響，地球系統(tǒng)已經(jīng)離開了全新世(Holocene)，進入了新的人類世(Anthropocene)時代。參見：Paul J. Crutzen, “Geology of mankind,” Nature,Vol.415, 2002, p.23。人類世的概念在過去20年來迅速傳播開來成為了被廣泛接受的科學術語，指的是人類在地球系統(tǒng)上的印記影響深遠，已經(jīng)到了地質級別；人類世已經(jīng)成為地球地質史上的一個新時代。而在過去的大約7000年里，海平面在全新世時代保持了基本穩(wěn)定。背景下系統(tǒng)應對海平面上升問題以維護我國海洋權益的中國實踐方案。

一、現(xiàn)行國際法應對海平面上升問題的困境與挑戰(zhàn)

現(xiàn)行國際法中與海平面上升問題的規(guī)制直接相關的，是兼具了國際條約和習慣國際法雙重屬性的《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)這一全球性、綜合性的多邊條約體系。然而，由于《公約》的談判與制定均是在海平面上升和地球系統(tǒng)的復雜性被國際社會廣泛理解之前，因此它所提供的法律工具是模糊而有限的。國際法理論與內容產生并建立于全新世永恒不變、地球系統(tǒng)足夠穩(wěn)定的基礎事實之上。(6)Davor Vidas, Jan Zalasiewicz, and Mark Williams,“What Is the Anthropocene- and Why Is It Relevant for International Law?”,Yearbook of International Environmental Law, Vol.25, No.1, 2015, pp.3-23.國際法在地球系統(tǒng)從全新世轉入人類世時代的事實情境下，將面臨根本性的挑戰(zhàn)。海平面上升作為人類世下地球系統(tǒng)變化的突出表現(xiàn)之一，嚴重沖擊了傳統(tǒng)國際法規(guī)則，影響了國際法的穩(wěn)定性與確定性。

(一)《公約》制定時缺乏對氣候科學的認知使其主體內容受到海平面上升問題的根本挑戰(zhàn)

目前，有168個締約方的《聯(lián)合國海洋法公約》因其極具綜合性和全面性，被譽為全球性的“海洋憲章”?！豆s》既是對歷史上有關海洋的習慣國際法規(guī)則的編纂，也是對海洋法《日內瓦四公約》的修改和發(fā)展，還有對國際法院等司法機構判例精神的吸納?！豆s》以主權國家的領海基線為起點，將全球海域劃分為國家管轄范圍內外的不同海區(qū)，沿海國和其他國家在不同海區(qū)享有各自的法律權利和義務?；€所確定的海洋界限和海區(qū)是《公約》的基石性主體內容。(7)Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea, Cambridge: Cambridge University Press, 2019.《公約》也創(chuàng)設了專屬經(jīng)濟區(qū)、群島水域、國際海底區(qū)域制度等新的國際法律概念與制度，反映了長達十年的第三次聯(lián)合國海洋法會議期間初登國際舞臺的新興發(fā)展中國家的利益和訴求。

《公約》在談判之時的基本認知是：海平面的變化是“完全自然發(fā)生的，而且是極其緩慢的發(fā)生，通常以地質時間為衡量單位，并且海平面變化有可能導致水位上升或下降”。(8)Eugen Seibold，Wolfgang H. Berger, “Sea Level Processes and Effects of Sea Level Change,” The Sea Floor, 2017, pp.127-155. M. A. Kominz, “Sea Level Variations Over Geologic Time，” Encyclopedia of Ocean Sciences, 2001, pp.2605-2613.因此，在全球海平面變化仍被認為是不確定且作用不顯著的未來事件的背景下，《公約》只在規(guī)制直線基線的第七條第二款直接提到了關于因有三角洲和其他自然條件導致海岸線非常不穩(wěn)定的情況的處理辦法——“該直線基線在沿海國按照本公約加以改變以前仍然有效”，即維護了基線的穩(wěn)定性。此外，雖然有關大陸架的第七十六條第九款沒有直接強調基線的穩(wěn)定性，但其內容提及“沿海國應將永久標明其大陸架外部界限的海圖和有關情報，包括大地基準點，交存于聯(lián)合國秘書長”，因此相關國際法研究機構認為這是《公約》中唯一明確提到基線永久性的證據(jù)。(9)ILA, “Baselines under the International Law of the Sea, Sofia Report 28,” 2012. http://www.ila-hq.org/images/ILA/DraftReports/DraftReport_Baselines.pdf [2022-02-10].

除了上述僅有的兩處專門提到基線穩(wěn)定性和永久性的內容之外，《公約》其他部分的規(guī)定導致相關學者曾一度認為“基線是流動的，根據(jù)自然條件朝陸地或海洋方向移動”，就是《公約》應對海平面變化的主旨精神。(10)David D. Caron, “When Law Makes Climate Change Worse: Rethinking the Law of Baselines in Light of a Rising Sea Level,” Ecology Law Quarterly, Vol.17,1990, pp.621-653.《公約》關于直線基線的第七條第四款規(guī)定“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認者外，直線基線的劃定不應以低潮高地為起訖點”。這意味著一旦海平面上升，此低潮高地即可能永久失去基點的法律地位?！豆s》第十三條低潮高地條款、第四十七條群島基線條款、第一百二十一條島嶼制度條款等，亦均未有固定基線的表意或應對全球平均海平面上升的認知，因此海平面上升亦可導致基線向陸地方向產生物理移動的情況。然而，“《公約》認可基線具有流動性”的認知，將意味著國家在領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等不同海域的主權、主權權利和管轄權會因海平面的不斷變化而隨之變動，導致國家海洋權利的不確定性，加劇海洋邊界爭端，從而給國際秩序的穩(wěn)定帶來不利影響。

例如，海平面上升會淹沒領海基線，從而使國家管轄海域的外部界限向陸地方向移動，導致國家海洋權利的萎縮。無論國家采取的是正?；€還是直線基線的劃定方法，都不會改變海平面上升所引發(fā)的國家領?；€向陸地方向移動的物理后果。作為基點的島嶼若被永久淹沒，可能造成領?；€向陸地方向移動?？杀挥脕泶_定基點位置從而劃定基線的礁石(第六條)、河口(第九條)、海灣(第十條)、低潮高地(第十三條)和群島及群島干礁(第四十七條)一旦被上升的海平面淹沒，也會出現(xiàn)基線向陸地方向偏移而重新定位的情況。《公約》第一百二十一條定義了享有完全海洋權利的島嶼和只享有部分海洋權利的巖礁。區(qū)分這兩類海洋地物的標準要素在于，是否能夠“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”。但《公約》對這一標準要素缺乏具體而周詳?shù)倪M一步解釋，從而導致實踐中二者的邊界十分模糊，國家實踐和判例標準存在分歧。當海平面上升導致享有完全權利的島嶼變得不適宜居住時，這類島嶼有被歸為巖礁的可能性，從而失去之前基于島嶼地位而主張的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。而如果島嶼完全消失的話，后果則將更為嚴重，這種海洋權利的喪失程度可能要遠大于基線變化引起海區(qū)內移的情況。如果基線先前是根據(jù)因海平面上升而完全消失的島嶼劃定的話，在失去一個距離基線24海里的島嶼的情況下，沿海國的領海面積可能減少1500平方公里。(11)Alfred H.A. Soons, “An Ocean Under Stress Climate Change and the Law of the Sea, ”Addendum to Climate Change: Options and Duties under International Law, 2018, https://knvir.org/knvir-site/wp-content/uploads/2018/10/Preadvies-A.H.A.-Soons-2018.pdf [2022-02-10].

再如，海平面上升可能動搖已劃定的海洋界限，加劇海洋邊界爭端。沿海國之間若因為特定的地理形態(tài)而無法按照《公約》所賦予法律權利的最大范圍來確定各自海區(qū)的外部界限時，應通過雙邊或多邊談判締結條約或遞交國際司法機構裁判的方式進行海洋劃界，和平解決劃界爭端。劃定海洋界限的通行辦法是采用等距離或中間線的劃分方法，并考慮公平原則。在劃界過程中，“有關兩國海岸上最適當?shù)狞c”特別是“海岸突出點”具有重要作用。(12)International Court of Justice, “Maritime Delimitation in the Black Sea (Romania v Ukraine), Judgment,” I.C.J. Reports 2009, https://www.icj-cij.org/en/case/132/judgments [2022-02-10].島嶼也可能作為劃定海洋邊界時考慮公平性的重要影響因素。島嶼因部分淹沒被歸類為巖石、或島嶼被完全永久淹沒，都可能導致海洋劃界的過程中不再考慮這類島嶼，從而影響劃界結果。

《公約》制定時缺乏對氣候科學的認知，沒有將人類活動導致的氣候變暖所引起的海平面上升這一因素考慮在內，也沒有預計到海平面上升的速度和幅度遠超過自然力量，“只是針對其自身時代的地理環(huán)境而制定的，而不是針對即將到來的環(huán)境”(13)Davor Vidas, “Sea-Level Rise and International Law: At the Convergence of Two Epochs,” Climate Law, Vol.4, No.1, 2014, pp.70-84.。這是導致《公約》在應對海平面上升問題上儲備不足以至于其主體內容直接受到嚴峻挑戰(zhàn)的主要原因。

(二) 人類世下的海平面上升問題嚴重沖擊了傳統(tǒng)國際法規(guī)則

作為測量和劃定不同海區(qū)起算點的基線，不僅決定沿海國的海洋利益，也同時影響到公海的面積和全球國家海洋權利的未來空間和利益分配。目前有70多個國家正在或很可能直接受到海平面上升的影響，主要包括沿海國、低地國家和小島嶼國。但即使某些國家并不是全球平均海平面上升的直接受損者，例如若干中高海拔國家不會在第一時間被波及，但這些國家依然會受到相應的國際法影響。這一系列影響主要表現(xiàn)在三個方面：海洋法、國家地位和人員保護。(14)UN General Assembly, “Official Records of the General Assembly, Seventy-third Session, Supplement No. 10 (A/73/10) annex B，” UN General Assembly, 2021,https://legal.un.org/ilc/reports/2018/english/a_73_10_advance.pdf [2022-02-10].這三個方面是相互關聯(lián)的。其中,“對海洋法的影響”是國際法委員會過去三年的主要研究內容，也是直接關系到對后兩個方面的國際法解釋和應對方案的前置條件。包括領土喪失、國家合并與繼承等國家地位的問題，以及包括國際人權法、氣候移民等話題在內的人員保護問題是國際法委員會未來幾年的工作內容。海平面上升所引發(fā)的法律影響絕不僅限于海洋法領域，因其系統(tǒng)性和全面性遠遠跨越至國際法的若干領域，從而嚴重沖擊了傳統(tǒng)國際法規(guī)則。

在國際法的發(fā)展歷史上，領土法是最主要的內容?，F(xiàn)代意義上的民族國家體系建立于1648年《威斯特伐利亞和約》簽署之后，國際法的“歐洲中心”屬性在那時即已鑄就，其形成發(fā)展在很大程度上伴隨著歐洲列強對陸地和海外領土的發(fā)現(xiàn)、占領與爭奪。戰(zhàn)爭和領土變更是國際法近400年發(fā)展史中的主體內容，戰(zhàn)爭與和平不斷交替循環(huán)的主旋律直到二戰(zhàn)后聯(lián)合國體系正式建立才有所改變。但這種改變依然是同一線程上的，未跳脫出人類社會的基本框架。

在過去漫長的歷史時期，地球系統(tǒng)呈現(xiàn)出相當高程度的穩(wěn)定性。因此，國際法規(guī)則長期以來解決的是以國家為構成單位的人類社會問題，而不是地球系統(tǒng)問題或地球系統(tǒng)對人類社會的反饋問題。人類世的到來宣告著一個變動的、不再具備高度確定性和穩(wěn)定性的地球系統(tǒng)時代，這給人類接受已久并習以為常的國際法帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)直接超越了過往漫長到以地質單位為時間尺度的全新世，擺在了世人面前。傳統(tǒng)的若干國際法規(guī)則和理念受到?jīng)_擊，而新規(guī)則的形成仍不明朗。

例如，“陸地統(tǒng)治海洋”和“基線決定國家管轄海域范圍”是國際海洋法律制度中的根本性規(guī)則，前者已被國際法院“北海大陸架案”等有關國際司法判例確認，并經(jīng)習慣國際法的發(fā)展成為一項國際法一般原則(15)Jia Bingbing, “The Principle of the Domination of the Land over the Sea: A Historical Perspective on the Adaptability of the Law of the Sea to New Challenges.” German Yearbook of International Law, Vol.57, 2014, pp.63-94. https://www.iilj.org/wp-content/uploads/2016/09/JiaIILJColloq2015.pdf [2022-02-10].，后者則來源于《公約》的直接規(guī)定。為應對海平面上升所導致的基線地理變動問題，目前國際上提出了凍結基線以維持現(xiàn)有權利和不凍結基線但保有海洋權利外部界限的兩種解決方法。這都是在陸地自然地理環(huán)境發(fā)生改變的情況下，固定一國海洋權利的主張。(16)Bharatt Goel, “The Sea Dominates the Law: Rise in Sea Level as a Grotian Moment,” The blog of the Norwegian Centre for the Law of the Sea, 9 September 2020, https://site.uit.no/nclos/2020/09/09/the-sea- dominates-the-law-rise-in-sea-level-as-a-grotian-moment/ [2022-02-10].但這兩種方案均與事實上“陸地決定海洋”和“基線決定國家管轄海域范圍”原則中的實際地理狀態(tài)不符，嚴重沖擊和松動了這兩項傳統(tǒng)國際法規(guī)則的內涵和適用外延。

海平面上升也與“條約解釋有關的嗣后協(xié)定和嗣后實踐”有關。國際法面臨著修改現(xiàn)有《公約》或對于現(xiàn)有法律規(guī)則進行解釋適用的抉擇。對于這個問題，國際法委員會決定不修改《公約》內容(17)有關國際法委員會的工作，請見下文。，只就相關問題提出“法律意見”(18)UN General Assembly, “Official Records of the General Assembly, Seventy-third Session, Supplement No. 10 (A/73/10) annex B,” UN General Assembly, 2021, https://legal.un.org/ilc/reports/2018/english/a_73_10_advance.pdf [2022-02-10].。 然而，國際法委員會的“法律意見”并不是國際法的正式淵源，不產生法律拘束力，至多只能促進相關習慣國際法的進一步發(fā)展。在全球海平面上升的事實確定性和上升速率的不確定性面前，維持現(xiàn)有的法律框架和內容并不是長久之計。

海平面上升也危害了國際法的內在穩(wěn)定性和確定性。國際法的目的是在國際關系中建立穩(wěn)定性。(19)參見國際法院1970年報告中關于巴塞羅那牽引案的判決第50頁第97段，Barcelona Traction Case, ICJ Reports 1970, https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/50/050-19700205-JUD-01-00-EN.pdf[2022-02-10]。在國際社會中，法律的穩(wěn)定性、確定性和可預測性將對各國行為產生決定性影響，促進各國對國際法的信賴與遵守?！皣铱偸强释趪H法律體系中尋找穩(wěn)定性和確定性?！?20)Michael Byers, Custom, Power and the Power of Rules International Relations and Customary International Law, Cambridge University Press, 1999, p.124.即使是面對明顯和根本性的政治變化時，國際法也依然追求和支持對穩(wěn)定性的偏好。(21)參見漢斯·摩根索等學者的著述。如：Hans J. Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace, McGraw-Hill Higher Education, 2006。在過去的全新世時代，這種穩(wěn)定性和確定性主要是通過國際法對領土邊界穩(wěn)定性的確認來維持的。

根據(jù)《公約》規(guī)定，基線的確認需要參照沿海國承認的官方海圖，但《公約》對于除大陸架外部界限之外的其他界限變動并未規(guī)定任何審查機制。海平面上升所造成的事實地理狀態(tài)是：基線被淹沒，新的沿岸低潮線會向陸地方向移動；移動后的近陸“真實”基線一旦被確認，必定會導致沿海國海洋權利的減損，因此很少有國家會主動向鄰國和聯(lián)合國告知和確認移動后的符合地理真實狀態(tài)的基線位置。這種不具有公開性和明晰性的做法，顯然與《公約》要求不符。然而，如果選擇維持原有基線，即采取凍結并使用虛擬基線的做法，則又與“陸地統(tǒng)治海洋”的原則不符，也與之前所劃定、交存聯(lián)合國并公開于國際社會的海圖不相符，增加了航行安全等方面的風險，也會引發(fā)一系列的海洋邊界沖突；沿海國和其他國家基于海區(qū)劃分的海洋權利，如無害通過權、航行自由權、捕魚權等均會受到影響。

二、應對海平面上升的新近國際造法進展和國家實踐

全球平均海平面上升不僅威脅到各類生態(tài)系統(tǒng)和海岸環(huán)境，也影響到沿海國和低地國家的社會存續(xù)，而且其危害對于最不發(fā)達國家和陸地資源有限的小島嶼發(fā)展中國家尤其嚴重。(22)UN General Assembly, “Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015 A/RES/70/1，” UN General Assembly, 21 October 2015, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_70_1_E.pdf [2022-02-10].國際法委員會通過討論和編纂?yún)^(qū)域實踐和國際判例，推動和發(fā)展了與海平面上升有關的國際造法進程。

(一)國際法委員會近年來的主要工作成果

根據(jù)《聯(lián)合國憲章》于1947年成立的國際法委員會是聯(lián)合國的輔助機構，專門從事國際法的發(fā)展與編纂工作，就國際法尚未訂立公約或各國慣例尚未充分發(fā)展形成成文法的領域編纂擬定公約草案，同時系統(tǒng)總結和整理若干國際法規(guī)則。委員會由聯(lián)合國大會選舉的“在國際法上具有公認能力”的專家組成。這些專家委員以個人身份工作，不代表國家或政府。我國著名國際法學者黃惠康自2010年接任現(xiàn)國際法院副院長薛捍勤大法官任委員以來，在2016年換屆選舉中連任至今。

國際法委員會編纂國際法的工作方法是：先由推選的專題報告員提出其所草擬的條文草案，并加以評注，然后由全體委員逐條討論。自其成立以來，國際法委員會在國際條約和習慣國際法的編纂和整理方面貢獻斐然，尤其是在海洋法、外交關系和領事法、條約法等國際法領域工作突出，加快了現(xiàn)代國際法的發(fā)展和體系化進程，增強了完整性。

1990年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)發(fā)布的第一次氣候變化評估報告中，已經(jīng)包括了對海平面上升的評估內容。IPCC之后發(fā)布的幾次報告，均在自然科學方面就海平面上升及氣候變化對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響等方面取得了重大進展。但直到IPCC于2013年發(fā)布第五次評估報告之后，國際社會才就全球平均海平面上升這一趨勢逐漸達成政治方面的共識，并計劃提出應對的行動方案。國際法學界也逐步意識到現(xiàn)有的國際法律制度在解決這一問題上存在規(guī)制不足的漏洞，開始研究與此有關的法律問題，并著手國際法的解釋和編纂。在2012年，專門從事國際法研究的國際法協(xié)會(International Law Association，ILA)就開始開展研究并發(fā)布了一系列報告。在此基礎上，國際法委員會(International Law Commission，ILC)于2018年將“與國際法有關的海平面上升”專題列入長期工作方案進行審議，并于2019年決定設立關于這一專題的不限成員名額研究組。由于ILC具有高度的權威性和影響力，不同于ILA這種不具有聯(lián)合國授權的國際“民間”組織，因此ILC的這一動作意味著“與國際法有關的海平面上升”專題正式進入了國際法編纂的進程中。

根據(jù)ILC的工作提綱，它將以海平面上升是一個經(jīng)過科學證明的事實為前提審查該專題，只處理“海平面上升的法律影響”，而不涉及“環(huán)境保護、氣候變化本身、因果關系、責任和義務”。這一專題不局限于研究海平面上升對于海洋法的相關影響，而是涵蓋國際法的多個方面，在方式上亦會考慮到不同方面之間的相互關聯(lián)。具體工作是分析包括條約和習慣國際法在內的現(xiàn)行國際法，從而為國際社會應對該問題提供法律上的幫助，但不會對《公約》等現(xiàn)行國際法提出修改上的建議。2020年，ILC就“海平面上升對于海洋法的影響”發(fā)布了第一次問題文件。根據(jù)先前計劃，本專題項下的其他兩大議題——“對國家地位的影響”和“受海平面上升影響的人員保護”應在2021年完成首次概覽。但據(jù)最新消息，由于專題的復雜性以及新冠疫情影響等因素，ILC將爭取在下一個五年期完成與之有關的問題文件和實質性報告。

在海平面上升對國家海洋邊界產生的影響方面，ILC認為由于《公約》制定時并未意識到海平面上升及影響的現(xiàn)實性，因此《公約》被解釋為基線和從基線量起的外部海域界線都是可移動的。為了保護沿海國在不同海區(qū)的權利和維護法律的穩(wěn)定性、安全性、確定性及可預測性的要求，并維持沿海國權利與第三國權利之間現(xiàn)有的平衡，ILC認為應固定基線和從基線量起的海區(qū)外部界限，并保持沿海國的應享權利。在海平面上升造成了海岸變化的情況下，當事方也應當通過協(xié)議或裁判維持現(xiàn)有海洋界限。根據(jù)國際判例，“無論是陸地邊界還是大陸架邊界，都必然涉及穩(wěn)定性和永久性因素”(23)International Court of Justice, “Aegean Sea Continental Shelf (Greece v. Turkey), Judgment,” I.C.J. Reports 1978, https://www.icj-cij.org/en/case/62/judgments [2022-02-10].。海平面上升這一漸進而非突然發(fā)生的自然現(xiàn)象并不能作為各國援引1969年《維也納條約法公約》第六十二條第二款(a)項的理由，從而單方面終止或退出海洋邊界條約?！耙驗楹Ｑ筮吔缧枧c任何其他陸地邊界一樣穩(wěn)定而明確，以保障國家間的長期和平關系”(24)Permanent Court of Arbitration, “The Bay of Bengal Maritime Boundary Arbitration between Bangladesh and India.” 7 July 2014, https://pcacases.com/web/sendAttach/383 [2022-02-10].，維持和保證法律的穩(wěn)定性和確定性。

關于海平面上升對島嶼的影響，ILC主要結合相關國際判例和習慣國際法的發(fā)展對《公約》第一百二十一條進行了分析和解釋。雖然ILC并沒有明確表態(tài)，只是承認并注意到了各國立場和實踐的諸多分歧，但其似乎更傾向于在這一問題上繼續(xù)維護海洋權利的穩(wěn)定性。這一判斷來源于對ILC一系列評論的解讀：“海平面上升導致一個享有完全權利的島嶼被淹沒所引發(fā)的潛在后果是重大的”，“嚴格解讀第一百二十一條第三款將意味著一個島嶼如果因海平面上升而變得不適合居住……則可能失去其專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架權利……這樣的后果可能在經(jīng)濟、社會和文化上都是災難性的。專屬經(jīng)濟區(qū)的自然資源是許多小島嶼發(fā)展中國家的主要生計來源”。(25)UN General Assembly, “Official Records of the General Assembly, Seventy-third Session, Supplement No.10 (A/73/10) annex B,” UN General Assembly, 2021, https://legal.un.org/ilc/reports/2018/english/a_73_10_advance.pdf [2022-02-10].

此外，ILC也對海平面上升的一些應對和適應措施，如建設人工島嶼、填海造地或島嶼防御活動持包容態(tài)度，認為國家可通過使用人工手段維護基點和島嶼特征以維持現(xiàn)有國家管轄海域的范圍。

(二)相關國家的法律立場與國家實踐

太平洋小島嶼國家陸地資源匱乏，海洋權益對其尤為重要。由于它們受海平面上升影響最大，抵抗風險能力最弱，因此在實踐中普遍傾向于固定國家管轄海域外部界限以維持其海洋權利，并致力于將該方法發(fā)展為習慣國際法，作為其應對海平面上升所采取措施的合法依據(jù)。

太平洋島國論壇是代表受到海平面上升影響的小島嶼國家，通過集體努力維護自身海洋權利的區(qū)域組織。在其向ILC提交的材料中提出，保留現(xiàn)有的海區(qū)及由此產生的權利至關重要。(26)Polynesian Leaders Group, “Declarations by Polynesian Leaders Group to COP 21,” 2015, http://www.presidence.pf/files/Polynesian_PACT_EN_15-07-15.pdf [2022-02-10].早在2010年，太平洋島國論壇領導人就承諾在海平面上升的情況下維護論壇成員現(xiàn)有的海區(qū)權利。太平洋島國領導人發(fā)表的一系列宣言，特別是2015年的《塔普塔普塔宣言》(27)Polynesian Leaders Group,“Taputapuatea Declaration on Climate Change,” 15 September 2015,https：//www.samoagovt.ws/wp-content/uploads/2015/07/The-Polynesian-P.A.C.T .pdf [2022-02-10].、2018年的《德拉普承諾》(28)Pacific Island leaders(the Federal States of Kiribati, the Marshall Islands, the Federal States of Micronesia, Nauru, Palau, Papua New Guinea, Solomon Islands and Tuvalu), “Delap Commitment on Securing our common wealth of oceans - reshaping the future to take control of the fisheries,” 2 March 2018.和《波伊宣言》(29)Pacific Islands Forum Secretariat, “Boe Declaration on Regional Security,” 28 December 2018, https://www.forumsec.org/boe-declaration-on-regional-security/ [2022-02-10].都強調，太平洋國家打算最終確定基線、劃定外部界限和海洋邊界，向聯(lián)合國交存信息，維持海洋主張以應對海平面上升的影響。太平洋小島嶼國家認為，定期審查基線的位置并不是《公約》所要求的，而且定期審查將給各國造成沉重負擔，行政成本高且易引起混亂，還會導致海區(qū)及其權利變得更不確定。雖然目前各國主要使用海圖來作為顯示基線和海區(qū)外部界限的唯一或主要方法，但太平洋小島嶼國家認為，可使用地理坐標代替海圖以應對海平面上升和更新海圖的行政成本，從而維護基線和海區(qū)界限的準確性和確定性，明晰沿海國和第三國的權利和責任。

其他國家也利用向ILC提交法律意見的機會表達了各自的國家實踐。例如卡塔爾已經(jīng)開展了一系列調查研究工作來保護海岸，并通過種植紅樹幼苗的方式，規(guī)劃基礎設施以應對未來海平面上升的可能性。(30)International Law Commission, “Sea-level rise in relation to international law, Seventy-second session, A/CN.4/740,” United Nations, 28 February 2020, https://documents-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N20/053/91/PDF/N2005391.pdf?OpenElement [2022-02-10].新加坡也已經(jīng)在制定長期戰(zhàn)略以保護海岸免受海平面上升的影響。海岸保護措施包括建造海堤、巖墻等工程解決方案，并輔以積極恢復紅樹林等基于自然的解決方案。(31)Response of the Republic of Singapore to the International Law Commission’s request on the topic, “Sea-Level Rise in relation to International Law,” United Nations, 2 Feb 2020, https://legal.un.org/ilc/sessions/72/pdfs/english/slr_singapore.pdf[2022-02-10].

非洲國家在ILC第一份問題文件發(fā)出后，也就自身法律立場和國家實踐做出了系統(tǒng)說明。在習慣國際法的形成方面，文件指出，在審查了38個非洲沿海國家的立法和《公約》實踐，以及國際性法院做出的相關司法決定后，調查認為非洲在基線和海洋邊界方面的做法十分多樣，無法推斷已經(jīng)存在贊成或反對永久或移動基線或海洋邊界的法律確信。沒有普遍做法形成的原因在于海岸的地理情況各不相同，使用基線、潮汐(低潮或高潮)、移動或永久基線的理由取決于海岸的總體形態(tài)。即便如此，意見認為，雖然習慣國際法尚未形成，但采用固定基線或永久海洋邊界的方法會更加合適。因為第一，殖民時代遺留下來的邊界不變原則，可假定海洋邊界在新獨立國家之間繼續(xù)適用；第二，《維也納條約法公約》第六十二條第二款規(guī)定的對適用情勢變更原則的限制(即邊界條約不受情勢發(fā)生根本變化的影響)也應適用于海洋邊界，凍結基線可應對海平面上升；第三，根據(jù)《公約》第八十三條第三款或第七十四條第三款，各國在陷入僵局或難以就其海洋邊界劃界達成協(xié)議時有義務進行合作，可凍結未決的海洋邊界問題，以利于尋找其他解決辦法，如建立聯(lián)合開發(fā)區(qū)。(32)UN General Assembly, “Official Records of the General Assembly, Seventy-sixth Session, Supplement No. 10 (A/76/10),” UN General Assembly, 2021, https://legal.un.org/ilc/reports/2021/english/a_76_10.pdf [2022-02-10].

三、深度參與國際造法以應對海平面上升的中國實踐方案

“對國際海洋法規(guī)則的制定、修改與運用層面的介入，本質上取決于國家在國際造法進程中的參與度與影響力。若國家能在國際海洋法的形成與制定層面發(fā)揮主導作用，就可以在把握海洋規(guī)則的制定權與海洋秩序的主導權上占得先機，爭取到更多的海洋權利與制度利益?！?33)羅歡欣：《國家在國際造法進程中的角色與功能——以國際海洋法的形成與運作為例》，《法學研究》2018年第4期。海平面上升問題的法律應對起源于國際海洋法，但卻不僅僅止步于國際海洋法這一單一的法律部門?！皩Ｑ蠓ǖ挠绊憽?只是這一議題下統(tǒng)攝其他相互關聯(lián)的國際法律問題的前置條件和研究基礎。

國際法不成體系的客觀屬性疊加海平面上升問題跨領域的綜合性,凸顯了現(xiàn)行國際法應對這一挑戰(zhàn)的適用不足。產生于全新世的國際法需要統(tǒng)籌協(xié)調、修訂和解釋、填補空白乃至顛覆性的創(chuàng)新。國際造法涉及國際法的產生過程和形成方式，這一視角將為中國系統(tǒng)構建應對海平面上升的國際法實踐方案提供具有指向性意義的學理支持。

自ILC將海平面上升問題納入專題審議之后，研究組在梳理《公約》適用困境的基礎上結合國家實踐，就有關習慣國際法的形成和《公約》的解釋等問題進行了研究和編纂。自ILC在2020年發(fā)布第一次問題文件以來，截止到2022年初已有超過20個國家和組織提交了關于各自國家實踐和法律立場的意見材料。海平面上升引發(fā)的國際法挑戰(zhàn)已嚴重超越了海洋法的范疇，涉及領土法、條約法、人權法、氣候變化法等多個部門國際法，其跨領域和綜合性的法律挑戰(zhàn)導致了ILC的工作已遠遠滯后于其2018年至2020年期間預計的工作進度。當前，各國就“對海洋法的影響”的問題文件內容仍存在較大分歧，而本應于2021年完成初次概覽的“國家地位”和“人員保護”兩大議題尚未啟動。這為我國及時把握深度參與并影響這一國際造法進程的窗口期提供了有利契機。能否提出具有中國智慧的應對方案，既考驗我國運用法律手段參與國際事務、影響和構建國際秩序的能力，也關乎我國在上述多個國際法領域的國家權益。

(一)海洋命運共同體理念為在人類世下應對海洋秩序的變革提供了指導思想

自習近平于2019年4月在青島首次提出構建海洋命運共同體的重要理念之后，我國在多個國際談判、國際會議和多邊機制等平臺闡述了這一理念的內涵。在2021年全球海洋合作與海洋治理研討會上，海洋命運共同體的內涵再次得到明確和豐富：堅持多邊主義，共同維護海洋秩序；堅持對話協(xié)商，共同促進海洋和平；堅持開放包容，共同深化海上合作；堅持綠色發(fā)展，共同保護海洋環(huán)境。(34)參見《加強團結合作，攜手共建海洋命運共同體——王毅國務委員在“第二屆海洋合作與治理論壇”開幕式上的致辭稿》，外交部網(wǎng)站，2021年11月9日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/202111/t20211109_10445908.shtml[2022-02-10]。海洋命運共同體是人類命運共同體的具體實踐，是中國在全球海洋事務領域提出的中國理念。(35)參見朱鋒：《從“人類命運共同體”到“海洋命運共同體”——推進全球海洋治理與合作的理念和路徑》，《亞太安全與海洋研究》2021年第4期，第16頁。該理念可以為國際法尤其是國際海洋法應對人類世下來自地球系統(tǒng)的挑戰(zhàn)，提供指導思想和基本原則。

國際海洋秩序是動態(tài)發(fā)展的，在其進化過程中伴隨著歷史上的海洋強國對海洋秩序的塑造和影響，而人類的每一次技術進步和科學認知突破，也會影響和刺激國際海洋秩序的變遷和國家力量對比的變化?！堵?lián)合國海洋法公約》的權威性、綜合性和廣泛性并不意味著它的盡善盡美。《公約》作為國家集團之間利益博弈和妥協(xié)的產物，許多條款是原則化和綱要性的，這導致在具體適用上常需面對法律解釋的模糊和分歧?！豆s》也無法預料并窮盡人類科學技術迅猛發(fā)展和人類世下地球系統(tǒng)變化所帶來的機遇與挑戰(zhàn)。當前以《公約》為代表的國際海洋秩序在“百年未有之大變局”背景下已經(jīng)處于快速變革時期，需要對海平面上升、海洋塑料和酸化的防治等一系列地球系統(tǒng)變化做出回應。公平合理的國際海洋秩序，需要反映廣大發(fā)展中國家的利益和新的國際力量對比變化。中國作為全球最大的發(fā)展中國家和世界第二大經(jīng)濟體，應在這場國際法變革進程中扮演主導角色。

人類世下的海洋秩序，應區(qū)別于全新世下的海權零和博弈和陸權強占掠奪。海洋和大陸是合作共生的關系，人類與地球系統(tǒng)也是合作共生的關系。在全新世時代，智人的發(fā)展逐步改造著地球系統(tǒng)，并建立了“文明國家”基礎之上的國際法。但此“文明國家”的語境并不包括第三世界等發(fā)展中國家，也沒有考慮地球系統(tǒng)對人類社會的反饋影響。中國提倡并維護以國際法為基礎、囊括世界所有國家全人類利益的公平合理的海洋秩序，而不是“基于規(guī)則的秩序”。共同促進海洋和平，是海洋命運共同體理念指導下中國所維護和追求的海洋秩序的最終目的。面對地球系統(tǒng)復雜而非線性的變化，這一秩序是開放包容的，建立于對話協(xié)商和多邊主義基礎之上的。

(二)提升我國在國際造法中的有效參與能力以引領國際規(guī)則的形成

在國際法的發(fā)展歷史中，強國歷來熟稔運用法律手段和外交技巧，通過設置國際議程、建立和鞏固制度性話語權來達到維護本國利益的目的。其中，積極并有效參與國際造法是其建構和維護國際秩序的重要一環(huán)。習近平指出：“全球治理體系正處于調整變革的關鍵時期，我們要積極參與國際規(guī)則制定，做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領者。”(36)參見習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》2019年第4期，第1頁。我國實現(xiàn)從國際規(guī)則的接受者和參與者，向新理念和新規(guī)則制定的貢獻者和引領者的身份轉變，需提升在國際造法進程中的有效參與能力。

1.重視并善用科學成果和科學外交對國際造法進程所帶來的積極影響

海平面上升不單是區(qū)域性或短期性問題，也不僅僅危及沿海國、低地國家和小島嶼國，更重要的是因其動搖了基線和海洋邊界的穩(wěn)定性，從而直接影響到全球海域根據(jù)《公約》所劃定的海區(qū)范圍和精確性，并關乎全球國家在包括公海和國際海底區(qū)域在內的國家管轄范圍以外地區(qū)的未來空間和利益分配；這意味著需要采取全球性和系統(tǒng)性的視角，來重視和應對它所帶來的自然和法律影響。地球氣候系統(tǒng)的變遷是典型的復合系統(tǒng)，呈現(xiàn)出非線性的變化模式，同時伴有變化門檻(threshold)和臨界點(tipping point)現(xiàn)象的出現(xiàn)。(37)參見奧蘭·楊：《復合系統(tǒng)：人類世的全球治理》，楊劍、孫凱譯，上海：上海人民出版社，2019年。意外情況、系統(tǒng)偏移等復合系統(tǒng)活動規(guī)律的出現(xiàn)，意味著國際社會需要經(jīng)常在不確定性程度很高的情況下做出決策。這需要參與決策的國家和國際組織維持靈敏度強、反應速度快的適應狀態(tài)，以創(chuàng)建對人類世下地球系統(tǒng)的學習機制和復原力(resilience)。不斷更新的科學成果和適應力強的國際法律制度，是人類世下的地球系統(tǒng)治理工具箱中的重要組成部分。

科學家與政策制定者之間有效的雙向互動，有助于識別和確認基于科學證據(jù)基礎之上的決策的優(yōu)先次序，完善和加強治理框架。自聯(lián)合國于2015年通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》以來，科學家通過提供科學成果和科學咨詢更加深入地參與到國際立法，特別是與氣候變化、海洋、環(huán)境有關的目標議程方面。在國際立法的籌備階段，科學家基于其認知共同體的身份和權威知識，可幫助在國際層面達成科學共識并確定優(yōu)先事項，為國際法律制度的構建和文書談判提供設計框架和內容要素。(38)Dionysia-Theodora Avgerinopoulou, Science-Based Lawmaking: How to Effectively Integrate Science in International Environmental Law, Cham, Switzerland: Springer Nature, 2009, p.198.而在國際法律文書的談判階段，科學家根據(jù)負責談判的國際組織的議事規(guī)則，亦可通過國家代表團提交提案或基于科學組織身份提交咨詢意見的方式等，參與文書的設計和起草文書的初稿。人類世的到來需要國際法對其做出系統(tǒng)而全面的反應，需要協(xié)同多學科，結合科學家的科學成果和促進科學外交活動，協(xié)助外交法律人員在國際造法進程中提出符合本國利益且基于科學證據(jù)的談判方案。

2.主動參與ILC目前領導的國際法編纂工作，以將我國利益和訴求融入正在形成的規(guī)則之中

根據(jù)ILC的工作方法，在其編纂國際法的活動中，各國都可以通過提交評論和意見，表達本國就某一專題的法律立場和國家實踐。可以說，越早介入ILC的工作，就越能通過本國的積極參與促進ILC在編纂過程中考慮其意見，以更好地促進國際規(guī)則的形成，并維護本國的利益。(39)參見秦倩、羅天宇：《國際造法：中國在國際法委員會的參與》，《復旦國際關系評論》2017年第3期，第13頁。宋杰就中國與英美參與ILC的實踐進行考察后發(fā)現(xiàn)，英美幾乎參與了ILC每個議題的編纂活動，通過有效參與將本國利益和意志不同程度地融入ILC最終通過的案文之中，而中國既往的實踐不足則表現(xiàn)在參與時機較遲、評論比較空泛、研究不夠等方面。(40)參見宋杰：《從英美實踐來看我國參與國際法律事務的有效性問題》，《比較法研究》2015年第2期，第148頁。

目前ILC對于海平面上升這一專題的審議仍在進行之中。在2020年第一次報告發(fā)布之前，至少已有50個國家參與到了相關討論中。令人欣慰的是，我國在啟動該議題的編纂階段及時把握住了有效參與的時機。2018年，在聯(lián)大第六委員會審議ILC工作報告的會議上，時任中國代表團團長徐宏就海平面上升這一新專題發(fā)言指出：“希望委員會在本專題工作中充分考慮包括《公約》在內的現(xiàn)有國際法的規(guī)定和精神，盡力維護現(xiàn)行海洋法制度的穩(wěn)定性和可預見性，為國際社會妥善處理海平面上升提供法律指引。”(41)UN General Assembly, “Official Records of the General Assembly, Seventy-third session, Summary record of the 20th meeting A/C.6/73/SR.20,” UN General Assembly, 11 Dec 2018, https://undocs.org/en/A/C.6/73/SR.20 [2022-02-10].在2021年委員會第72屆會議上，美國、俄羅斯、新加坡、荷蘭等11個國家和組織(太平洋島國論壇)再次提出了具體的法律意見。其中有意見援及“南海仲裁案”，并有國家提出“不應濫用沿海防御工事來擴大海洋權利”“需要更明確的準則以區(qū)分為保護目的建造人工島嶼和為人工創(chuàng)造權利而建造人工島嶼的情況”等意見。雖我國已在多個國際場合鄭重申明我就“南海仲裁案”的國家立場和法理依據(jù)，但仍應在ILC就海平面上升這一新國際法議題的編纂工作中，針對指向我南海立場和國家實踐的不實指責和錯誤理解，予以及時批駁和回應。

與其他國家?guī)啄陙須v次提交的文件相比，我國之前在ILC就海平面上升議題的參與和評論仍過于原則化和概要化，缺乏對于本國實踐的說明、國際法理的深入分析和對其他國家實踐及法律意見的評論。以美國提交的評論為例，其具體闡明了自身在這一問題上的國家實踐和法律立場(如對正?；€的堅持、海岸的加固措施等)，并提出了“條約規(guī)定的海洋邊界應為最終邊界”等富有針對性的法律意見。(42)United States Mission to the United Nations, “Comments of the United States Regarding Sea-Level Rise in Relation to the Law of the Sea,” United Nations, 18 Feb 2020, https://legal.un.org/ilc/sessions/72/pdfs/english/slr_us.pdf [2022-02-10].而且就本專題項下的另外兩個議題，美國質疑“與海平面上升有關的國家地位和人員保護問題尚未處于足夠成熟的國家實踐階段”。

盡管在這個問題上小島嶼國家已有比較一致的實踐，但區(qū)域性的習慣國際法仍未形成，目前依然處于國家有機會參與并推動相關國際規(guī)則反映本國利益的窗口期。“國家在國際規(guī)則的制定過程中將本國相關規(guī)則國際化，即以本國規(guī)則為藍圖和底本來制定相關領域的國際規(guī)則”(43)宋杰：《從英美實踐來看我國參與國際法律事務的有效性問題》，《比較法研究》2015年第2期，第148頁。，可謂國家高層次的有效參與國際事務的表現(xiàn)。中國在ILC的后續(xù)工作中，應在研判我國海洋權益和統(tǒng)籌我國在跨越不同國際法領域的國家利益的基礎上，積極發(fā)揮影響力，將本國國家實踐和法律立場融入仍在進行中的國際造法進程中，以有效維護國家利益。

3.通過積極的國家實踐深度影響國際造法進程

國際造法的首要主體是國家。國家主要通過訂立雙邊或多邊的國際條約或發(fā)展習慣國際法來造法。雖然包括政府間國際組織、非政府組織、跨國企業(yè)甚至作為認知共同體(44)Peter M Hass：“Introduction：epistemic communities and international policy coordination，” International Organization，46(1)，1992.的個人等在內的非國家行為體自20世紀末以來不同程度的參與了國際造法進程，并在專業(yè)性和職能性較強的國際造法領域發(fā)揮了越來越重要的作用，但國家仍然處于國際法律體系的核心。

在國際海洋法領域，雖然《公約》得到了國際社會的廣泛認同，連非締約國美國和土耳其等國亦承認《公約》的某些條款為習慣國際法，但這并不意味著海洋法領域國際造法進程的終止。締約方有責任對條約進行審查，并采取他們有權采取的任何措施來促進其目標和宗旨。因此，締約方可通過必要的修正案、議定書、決定或建議來增加和發(fā)展條約所建立的法律制度。(45)Alan Boyle, Christine Chinkin, The Making of International Law, Oxford University Press, 2007, p.151.例如，當前由聯(lián)合國牽頭，旨在在《公約》框架下締結一份有法律拘束力的關于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(簡稱BBNJ)的養(yǎng)護和可持續(xù)利用的國際協(xié)定(46)有關BBNJ國際協(xié)定的最新談判進展，參見施余兵：《國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國方案——以海洋命運共同體為研究視角》，《亞太安全與海洋研究》2022年第1期，第35—50頁。，即是一項國家主導的、《公約》應對新問題和挑戰(zhàn)的重要國際造法進程。

從國家利益的角度考慮，有目的性地參與海平面上升相關國際法問題的造法活動，是維護我國海洋權益與海洋安全的內在要求。我國海岸線綿長，沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、人口眾多且地勢低平，易受海平面上升影響。(47)參見自然資源部海洋預警監(jiān)測司：《2019 年中國海平面公報》，中國政府網(wǎng)，2020年4月30日，http://gi.mnr.gov.cn/202004/P020200430591277899817.pdf [2022-02-10]。特別是有著豐富自然資源儲備的南海地區(qū)，由于歷史留存原因和自然地理復雜情況，更直接受到了海平面上升的影響。ILC目前尚未提出修改《公約》的建議，只是就該議題在研究工作的基礎上提出法律意見，研究組的任何產出是依賴于現(xiàn)有習慣國際法原則的適用和國家實踐，而不是制定新的法律原則或修改現(xiàn)行國際法。但在不遠的將來，海平面上升所帶來的海洋法及國際法挑戰(zhàn)日益緊迫之時，不排除《公約》締約國有可能修訂公約相關條款，或仿照1994年有關國際海底區(qū)域制度的《關于執(zhí)行〈公約〉第十一部分的協(xié)定》的模式，制定一項新的執(zhí)行協(xié)定，來維護《公約》的確定性和清晰性，力求避免法律爭端產生的可能性。

ILC一直請求并歡迎相關國家將其應對海平面上升的國家實踐方案提交給專題小組，以供研究和參考。中國可借此機會梳理并再次闡明自身既有的合理合法的國家實踐，并結合充分的法理分析提出融入本國利益的建設性意見。同時，ILC的當前工作也并沒有涵蓋與海平面上升有關的所有國際法問題。除尚未開展的國家地位與人員保護兩大議題之外，ILC的研究提綱并沒有將環(huán)境保護、氣候變化、因果關系、責任或義務納入考慮范圍內，同時也不會建議修改包括《公約》在內的現(xiàn)行國際法。

因此，我國同時也應繼續(xù)積極開展同周邊各國的友好談判，在爭端發(fā)生前通過制定協(xié)議的方式固定已有的海洋邊界，并通過適應和加固措施減少未來可能由島嶼、巖礁被淹沒而產生的海洋劃界糾紛。若未來《公約》計劃就海平面上升問題修改相應條款或制定執(zhí)行協(xié)定，或出臺決定或建議的機會到來之時，中國亦要對此提前做好研判和準備，以在基于條約的國際造法進程中搶占先機。

國家實踐和法律確信，是習慣國際法規(guī)則形成和確認過程中不可或缺的兩大要素。從本體性的國家角度考慮，其他國家是否存在法律確信這一主觀或心理要素超越了本國所能觸及的范疇，但國家實踐作為客觀要素卻為積極主動參與國際造法活動的國家留下了極大的踐行空間。在國際社會已存在既有規(guī)則的情形下，建立具有競爭性的新規(guī)則以推翻舊規(guī)則的門檻更高。由于國際社會的競爭性和叢林屬性，從零到一建立新規(guī)則相對容易，而從零到二甚至三建立超越規(guī)則一的更新規(guī)則卻更難。在聯(lián)合國海洋法第三次會議中，發(fā)展中國家主導建立的專屬經(jīng)濟區(qū)制度和國際海底制度，是從零創(chuàng)設具有競爭性的新規(guī)則以壓倒舊規(guī)則的典型范例。(48)例如，舊規(guī)則是之前的“領海+公?！保颉邦I海+歷史性捕漁區(qū)+公海”等，新規(guī)則是“領海+專屬經(jīng)濟區(qū)+國際海底區(qū)域”。關于國家如何參與建立國際新規(guī)則過程的更多討論，參見羅歡欣：《國家在國際造法進程中的角色與功能——以國際海洋法的形成與運作為例》，《法學研究》2018年第4期，第60頁。然而，這種新規(guī)則對抗舊秩序的勝利需要多重因素才能實現(xiàn)。例如在本例中就具備了以下要素才得以實現(xiàn)：第一，主張新規(guī)則的發(fā)展中國家數(shù)量足夠多，呈壓倒性優(yōu)勢；第二，處于聯(lián)合國這一基于“一國一票”原則的國際談判平臺；第三，舊規(guī)則的捍衛(wèi)者在此過程中呈現(xiàn)出松動或分歧的立場(可能源于捍衛(wèi)者自身利益變化、國家領導人政治立場和偏好等原因)。大國在習慣國際法的形成中始終是具有決定性作用的。因為大國有足夠的資源和能力在國際社會中盡可能擴大其活動范圍、增加國家行為的頻率，從而比弱小國家更有機會通過維持甚至改變國際規(guī)則來維護、促進和擴展其國家利益。

習慣國際法經(jīng)常比條約法擁有更多的法理權力。(49)Michael P. Scharf, Customary International Law in Times of Fundamental Change: Recognizing Grotian Moments, Cambridge University Press, 2013, p.30.因為條約通常只對締約方有約束力，而習慣國際法對除了被認定為一貫反對者的國家之外的所有國家都有約束力。在確認習慣國際法的過程中，“利益特別受影響的國家”(50)有關“利益特別受影響的國家”在習慣國際法規(guī)則形成中的討論，參見國際法院“北海大陸架案”等案例，International Court of Justice, “North Sea Continental Shelf Cases, Judgment，” I.C.J. Reports 1969, https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/52/052-19690220-JUD-01-00-EN.pdf [2022-02-10]。常扮演重要角色。小島嶼發(fā)展中國家作為一個整體，占到聯(lián)合國成員國的20%，雖其人口僅占全球總人口的0.79%，但作為國際氣候談判中與西方發(fā)達國家博弈的重要政治力量，其國際影響力不可忽視。(51)參見馬博：《海平面上升對小島嶼國家的國際法挑戰(zhàn)與應對——“中國—小島嶼國家”合作展望》，《國際法研究》2018年第6期，第46頁。在氣候變化國際法律制度的建構過程中，小島嶼國家發(fā)揮了越來越重要的直接推動作用，通過參與國際造法推動了國際氣候法的發(fā)展，并在此過程中彰顯了它們在這一領域的影響力和話語權。

在當前ILC就海平面上升專題的造法活動中，小島嶼國家亦是最為積極的提案參與方。小島嶼發(fā)展中國家是海平面上升的直接受害者。雖然其對碳排放貢獻率很小，但卻承擔了氣候變暖的最不利后果。我國應以海洋命運共同體理念為指導，積極同小島嶼發(fā)展中國家開展合作，幫助其消解和應對海平面上升對其國家存續(xù)和社會經(jīng)濟發(fā)展的不利影響，同時也要對相關習慣國際法規(guī)則的形成提前做出研判和應對。考慮到地球氣候系統(tǒng)作為復合系統(tǒng)的非線性、不穩(wěn)定性的變化特征，國家需要具備提前發(fā)現(xiàn)和正確解釋這種變化端倪的能力，并保持一定的靈活性，以將預期的變化后果考慮在內。(52)參見奧蘭·楊：《復合系統(tǒng)：人類世的全球治理》，楊劍、孫凱譯，上海：上海人民出版社，2019年，第13頁。

四、結 語

海平面上升已成為十分緊迫的國際性問題，國際法律規(guī)則的不完善結合這一自然現(xiàn)象的負面影響，導致了國家海洋邊界和海洋權利的不確定性。

黨的十九大報告指出，要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國。(53)參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm [2022-02-10]。海平面上升所引發(fā)的自然和法律影響，也為我國帶來了機遇和挑戰(zhàn)。維護我國海岸線的完整性和穩(wěn)定性，保護我國海洋權益，不僅要綜合多學科深入研究海平面上升的機理和發(fā)展態(tài)勢，更要抓住這一深度參與全球海洋治理的戰(zhàn)略機遇，為國際造法進程和海洋秩序的重塑提供基于本國實踐經(jīng)驗、符合本國利益的科學證據(jù)和法理支持。

在過去較長的歷史時期中，國際秩序的建立和國際法的發(fā)展主要由西方列強所主導，而目前以海平面上升造成的國際法挑戰(zhàn)為代表的人類世下地球系統(tǒng)對國際法和人類社會提出的新命題，已超越和跳脫出全新世下國際法發(fā)展的線程，需深入思考人類對地球系統(tǒng)的影響和地球系統(tǒng)已經(jīng)做出的非線性的、不穩(wěn)定性的反饋。這種反饋并不遵循國家疆界，而是全球性的、跨界性的面向整個人類社會的系統(tǒng)性反饋。在此背景下，曾經(jīng)習以為常的國際法概念和原理可能會發(fā)展出不同的解釋和意義，或根據(jù)人類世下新形勢的需要誕生更具想象力和開創(chuàng)性的新國際法公理。

在人類世下國際法可能面臨的顛覆性挑戰(zhàn)和機遇面前，發(fā)展中國家和發(fā)達國家站在人類社會的同一起跑線上。人類命運共同體理念為人類社會應對地球系統(tǒng)的挑戰(zhàn)指明了方向，海洋命運共同體理念則為人類社會在海洋領域創(chuàng)建人類世下的新國際法范式和架構提供了指導思想。從國際造法的角度來看，唯有積極參與才能強化本國實踐在正在形成的國際法中的地位。