張 賀 白欽先

(1.國家信息中心，北京 100045；2.遼寧大學(xué) 國際金融研究所，沈陽 110136)

提要： 較傳統(tǒng)金融而言，互聯(lián)網(wǎng)金融的誕生風(fēng)險更加異化，它的高傳染性、快速轉(zhuǎn)化性給各國金融監(jiān)管帶來了棘手的難題，在不抑制金融創(chuàng)新的同時該如何監(jiān)管、怎樣監(jiān)管是各監(jiān)管層所面臨的共同問題。運用比較金融學(xué)框架九大要素，將比較金融學(xué)研究范式拓展到了新金融領(lǐng)域，在統(tǒng)一框架下對比中美兩國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管實踐。基于此，通過兩國監(jiān)管異質(zhì)性得到啟示并提出政策建議：一是在一致性原則下協(xié)調(diào)機構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管；二是強制信息披露制度，建立綜合性消費者保護機制；三是修訂現(xiàn)行金融法規(guī)，增強互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法制基礎(chǔ)；四是提升宏觀審慎監(jiān)管，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險；五是建立健全征信體系，完善社會信用評價體系；六是建立大數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)監(jiān)管雙線體系，提升金融監(jiān)管科技能力。

一、引 言

信息技術(shù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已被公認(rèn)為第四次產(chǎn)業(yè)變革，信息技術(shù)革命使國際間的資本、信息、人才傳播更加迅速，全球金融業(yè)正在經(jīng)歷一場由信息技術(shù)進步帶來的金融結(jié)構(gòu)變遷，對中國而言，這場金融歷史上的變遷顯得格外激烈，互聯(lián)網(wǎng)金融興起的同時也集聚了大量的風(fēng)險。新興的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品在最近10年時間里迅速崛起，例如，基于移動支付的貨幣基金、P2P、眾籌等，以此相伴生的則是網(wǎng)絡(luò)融資一系列的監(jiān)管難題以及網(wǎng)絡(luò)詐騙、非法集資等犯罪活動日益猖獗[1]?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的繁榮發(fā)展不但對我國的傳統(tǒng)金融形勢與行業(yè)狀態(tài)帶來了沖擊，而且對現(xiàn)行的監(jiān)管體系構(gòu)成了挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的發(fā)展迫切需要理論研究的支撐，需要對互聯(lián)網(wǎng)金融的本質(zhì)及風(fēng)險特征、產(chǎn)業(yè)相關(guān)性影響等諸多問題形成一致性結(jié)論，雖然近年來許多學(xué)者對此進行了研究，但卻在這些問題上存在著較大的分歧。與傳統(tǒng)金融對比而言，互聯(lián)網(wǎng)金融的誕生風(fēng)險更加異化，它的高傳染性、快速轉(zhuǎn)化性給各國金融監(jiān)管帶來了棘手的難題，在不抑制金融創(chuàng)新的同時該如何監(jiān)管、怎樣監(jiān)管都是我國監(jiān)管層所面臨的共同問題。在經(jīng)濟全球化背景下，受不同國家制度影響，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管存在國別差異，不同國家的金融風(fēng)險監(jiān)管經(jīng)驗各不相同，形成了各具特色的監(jiān)管體系。

除了對我國影響較為深遠的三方支付外，美國互聯(lián)網(wǎng)金融模式最先傳入中國的是網(wǎng)絡(luò)借貸平臺P2P，中國的“拍拍貸”上線就受到資本追逐。無論是Prosper還是Lending Club，這些受美國大眾歡迎的P2P平臺，真實充當(dāng)信息中介，實現(xiàn)資金需求方與供給方點對點的匹配，平臺收取信息服務(wù)費，不設(shè)“資金池”，不對各種風(fēng)險充當(dāng)信用背書。在我國，投機的市場主體尋求新金融渠道規(guī)避金融監(jiān)管，在互聯(lián)網(wǎng)金融由英美傳入后，充分占領(lǐng)普惠金融的道德高地，金融脫媒被少數(shù)人異化[2]。目前，我國所有P2P平臺完全出清，截至2021年9月末，P2P網(wǎng)貸機構(gòu)代償余額由年初的8000億元降至5000億元。說明金融安全是國家的底線，金融抑制是維護金融安全較為穩(wěn)妥的一種選擇，較傳統(tǒng)金融而言互聯(lián)網(wǎng)金融更加脆弱，如何增強我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管顯得格外重要。本文運用比較金融學(xué)框架九大要素，在統(tǒng)一框架下探討中美兩國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管實踐并找出異質(zhì)性根源，從而提出提高我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管有效性的建議。

二、文獻述評

吳曉靈指出，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域從事金融業(yè)務(wù)只要涉及公眾利益就必須持有牌照。互聯(lián)網(wǎng)金融是新生事物，必然要用新的思維去思考，用新的理念去監(jiān)管，擯棄一些傳統(tǒng)金融固有的監(jiān)管模式和思維，監(jiān)管的原則一定以鼓勵創(chuàng)新為前提，一定是與傳統(tǒng)金融同一標(biāo)準(zhǔn)下進行，一定是以消費者保護為核心要義[3]。張曉樸提出互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的幾項原則，即適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險容忍度、動態(tài)比重控制、重視和預(yù)測系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，建立全面的數(shù)據(jù)監(jiān)管和分布體系等[4]。李有星提出監(jiān)管主體當(dāng)?shù)鼗?、建立監(jiān)管“安全港”體制及準(zhǔn)則導(dǎo)向化的監(jiān)管思路[5]。謝平提出了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的一般性和特殊性、一致性和差異性，總結(jié)出監(jiān)管的必要性[6]。對于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的舉措，大致包括以下幾個方面。一是實施互聯(lián)網(wǎng)金融準(zhǔn)入門檻限制。通過對P2P生存及發(fā)展規(guī)律與監(jiān)管政策進行模擬，巴曙松等指出，強制第三方存管并提高互聯(lián)網(wǎng)金融進入壁壘可以有效防范化解風(fēng)險[7]。二是明確監(jiān)管主體和模式。以美國最大的P2P公司Lending Club業(yè)務(wù)模式為例，廖理等具體考察了美國P2P的監(jiān)管體系，他們建議盡快明確具體各業(yè)態(tài)監(jiān)管部門并建立和完善個人信用體系[8]。三是完善信息披露共享制度。首先，采用統(tǒng)一行業(yè)準(zhǔn)入；其次，完善互聯(lián)網(wǎng)金融信息披露制度[9]。

已有的文獻多數(shù)從互聯(lián)網(wǎng)金融的概念入手，考察了互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展脈絡(luò)以及在這一過程中出現(xiàn)的風(fēng)險類型與成因。據(jù)此，學(xué)者通過采用不同方法評價了監(jiān)管有效性問題以及思考建立監(jiān)管體系。縱觀已有的研究，缺乏對世界經(jīng)驗的對比分析與借鑒。盡管已有文獻對中、美互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管實踐分別做了論述，并將美國十余年的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管經(jīng)驗、先進理念、方法進行了總結(jié)與本土化努力，但是，鮮有學(xué)者對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管進行成體系的理論思考，特別是用一套完善的理論框架將實踐過程中的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的方方面面抽象出來進行國際比較。本文拓展了比較金融學(xué)研究范式，將比較范圍從傳統(tǒng)金融領(lǐng)域擴展到新金融領(lǐng)域，系統(tǒng)性地對中美兩國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管進行比較。

比較金融學(xué)是運用對比的方式針對各個國家以及其各自類型國家金融系統(tǒng)做出整體、多維度、多層面的對比探究，展現(xiàn)其各個國家在其不同社會歷史環(huán)境當(dāng)中不同經(jīng)濟金融背景下的運行系統(tǒng)。形成比較的金融系統(tǒng)共包括以下九個方面：發(fā)展戰(zhàn)略、組織方式、框架構(gòu)造、業(yè)務(wù)劃分、監(jiān)督管控、構(gòu)造形式、運行系統(tǒng)、運轉(zhuǎn)環(huán)境和總體效應(yīng)[10]。比較金融學(xué)的獨特研究方法是比較法。系統(tǒng)地大規(guī)模應(yīng)用于國際金融體系的比較研究中，所謂的比較在注重異質(zhì)性的同時也強調(diào)“同”，但重點在“異”。由于比較方法是從特殊到邏輯分析的過程，因此，比歸納法和演繹法更適合探索不同事物之間的差異。比較法也是形象思維和抽象思維的完美匹配。因此，全面探索不同事物之間的差異尤為有益。在比較金融研究中，一直存在著如何正確看待外國經(jīng)驗和國外文化的問題。中國特色必須民族化、中國化。通過對中美互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)體制的比較研究，中美金融體制、經(jīng)濟體系的相互吸引、相互滲透和影響是明顯的。美國銀行系統(tǒng)中有很多地方借鑒學(xué)習(xí)了英國，但英美兩國銀行體制之間的差異很大[11]。

三、中美兩國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管比較

比較金融學(xué)視角下各國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管有效性的審視，主要通過監(jiān)管的發(fā)展戰(zhàn)略、組織模式、監(jiān)管觀念、運行系統(tǒng)、業(yè)務(wù)劃分、構(gòu)造形式、運行條件、框架結(jié)構(gòu)和總體效應(yīng)等方面進行比較判斷。這些要素不是彼此孤立而是相互聯(lián)系和制約的。比較金融學(xué)強調(diào)金融體制各要素的整體性特征和個性特征。

(一)發(fā)展戰(zhàn)略比較

在戰(zhàn)略模式層面上，發(fā)展戰(zhàn)略就是指導(dǎo)整個戰(zhàn)爭局面的策略和計劃，而模式即為某一種標(biāo)準(zhǔn)化的體系樣式。因此，可以將一個國家的金融監(jiān)管模式界定為指導(dǎo)該國整體金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的策略和方式。在制定發(fā)展模式方面，主要監(jiān)管模式的戰(zhàn)略選擇有三類，即滯后型、常規(guī)型、超前型。

美國大數(shù)據(jù)金融監(jiān)管戰(zhàn)略。在金融監(jiān)管戰(zhàn)略上，美國選擇了“超前型”的大數(shù)據(jù)金融監(jiān)管發(fā)展方向。全球金融大數(shù)據(jù)時代已成定數(shù)，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)來挖掘存量數(shù)據(jù)內(nèi)的商業(yè)價值，進而給客戶供給更優(yōu)質(zhì)的金融產(chǎn)品或服務(wù)，已成為傳統(tǒng)金融機構(gòu)科技轉(zhuǎn)型面臨的迫在眉睫的任務(wù)。與此同時，各國金融監(jiān)管部門也同樣需要應(yīng)對迅速增長的海量微觀金融數(shù)據(jù)，對其數(shù)據(jù)的搜集效率、存儲方式以及分析方法也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)金融時代的到來僅僅是美國實施大數(shù)據(jù)監(jiān)管的必要條件，推動美國監(jiān)管當(dāng)局進行大數(shù)據(jù)監(jiān)管最為直接的原因是美國發(fā)生了次貸危機。因為數(shù)據(jù)缺口而引發(fā)的信息不對稱導(dǎo)致金融市場的有效性根基被打破，既定環(huán)境之下，則會導(dǎo)致集體非理性行為的產(chǎn)生，同時會致使監(jiān)管當(dāng)局不能夠有效地參與其中。所以，在次貸危機之后，美國加強其宏觀監(jiān)管最為主要的工作就是彌補數(shù)據(jù)缺口以及強化對于微觀數(shù)據(jù)的分析與整合。在大數(shù)據(jù)理念之下，美國將宏觀審慎監(jiān)管基本原理總結(jié)成：基于所有微觀金融數(shù)據(jù)信息的獲取，進而將數(shù)據(jù)進行可視化分析、不斷機械學(xué)習(xí)，進而量化風(fēng)險，通過監(jiān)測與尋求和系統(tǒng)性金融風(fēng)險密切關(guān)聯(lián)的方法來進行審慎監(jiān)管與預(yù)測[12]。美國大數(shù)據(jù)監(jiān)管基于“數(shù)據(jù)驅(qū)動理論”的基本邏輯，以大數(shù)據(jù)的技術(shù)方法解決傳統(tǒng)分析“逆向思維”所形成的“黑匣子”。大數(shù)據(jù)分析方法打破了宏微觀審慎監(jiān)管的界限，它對金融秩序的穩(wěn)定十分有利，同時使得金融市場運作更加高效了。美國大數(shù)據(jù)金融監(jiān)管在接下來還會引領(lǐng)全新的全球金融監(jiān)管創(chuàng)新與改革熱浪，同時這對于發(fā)展中經(jīng)濟體產(chǎn)生復(fù)雜影響。

中國法制化金融監(jiān)管戰(zhàn)略。在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中所存在的各種問題一般是由于法律機制與監(jiān)管體制匱乏而導(dǎo)致的。我國網(wǎng)絡(luò)金融的形成則起源于世界范圍內(nèi)金融科技的自行發(fā)展，而本質(zhì)上為市場和政府之間的關(guān)系調(diào)節(jié)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)監(jiān)管手段的不足，要求我國加強立法來更好地約束金融市場行為，穩(wěn)定市場秩序?；ヂ?lián)網(wǎng)金融所有業(yè)態(tài)都必須嚴(yán)格遵守現(xiàn)有的法律法規(guī)，這是任何國家金融交易有序運行的重要制度基礎(chǔ)。構(gòu)建健全的法律制度是防范我國互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的首要任務(wù)，通過完善金融法律體系，補充創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)法律規(guī)范，提升金融法律規(guī)范的法律層次，強化信息披露和消費者保護機制，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會自律協(xié)調(diào)保護機制。在既定的戰(zhàn)略方針中，戰(zhàn)術(shù)運用也至關(guān)重要。第一，整合現(xiàn)行的金融法規(guī)，逐步增加互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新金融的法律規(guī)制；第二，加強互聯(lián)網(wǎng)金融消費權(quán)益保護立法；第三，借鑒國際互聯(lián)網(wǎng)金融先進立法經(jīng)驗，對所有業(yè)態(tài)進行監(jiān)管立法。

(二)組織形式比較

對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管而言，其組織形式即在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)所存在的各種監(jiān)督管理機構(gòu)的組織形式及其類型等。美國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管組織形式由證監(jiān)會(SEC)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、美聯(lián)儲(FRS)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)等十五個成員組成金融穩(wěn)定委員會，相應(yīng)的美國50個州也分別設(shè)立了金融監(jiān)管機構(gòu)。各監(jiān)管機構(gòu)分業(yè)態(tài)對各互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進行功能性監(jiān)管。中國對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管采用他律和自律監(jiān)管相協(xié)調(diào)，同時分業(yè)監(jiān)管各種網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)。證監(jiān)會、中國人民銀行、中央網(wǎng)信辦、銀保監(jiān)會等與國務(wù)院法制辦、財政部、工信部、公安部共同承擔(dān)健全征信與法律法規(guī)的職能。銀保監(jiān)會、中國人民銀行、證監(jiān)會、地方金融管理局或者地方金融辦則對自身管轄范圍內(nèi)的金融業(yè)務(wù)與消費者金融權(quán)益進行監(jiān)管與保護。公安部主要對一切利用網(wǎng)絡(luò)金融進行的欺詐行為進行打擊。我國網(wǎng)絡(luò)信息安全由中央網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)。以上構(gòu)成我國以政府監(jiān)管為主的他律監(jiān)管體系。中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會成為其實施自律監(jiān)管的主體。

(三)框架結(jié)構(gòu)比較

金融監(jiān)管框架是基于實體性的各類金融監(jiān)管機構(gòu)所構(gòu)成，同時包含各種機構(gòu)相互間的聯(lián)系方式、彼此關(guān)系、金融立法以及制度建設(shè)。在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管上，美國是“雙線多頭”金融監(jiān)管框架的典型國家，美國金融管理機構(gòu)一直沿用傳統(tǒng)的聯(lián)邦與各州交叉監(jiān)管的金融框架，并未因互聯(lián)網(wǎng)金融的蓬勃發(fā)展而對原有框架做重大的調(diào)整。美國在其監(jiān)督管理制度方面，其監(jiān)管部門通常會從網(wǎng)絡(luò)金融實際發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，對其現(xiàn)有法規(guī)政策做出合理的調(diào)整，從而有利于互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的開展，保護金融消費者權(quán)益及妥善控制風(fēng)險，充分體現(xiàn)了美國監(jiān)管體制的靈活性。中國為“一元多頭”的金融監(jiān)管典型代表國，金融監(jiān)管的主要權(quán)力為中央所有，而地方是無權(quán)的。中國現(xiàn)行的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下由中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會組成(以下簡稱“一行二會”)，輔以中央網(wǎng)信辦、公安部、財政部和國務(wù)院法制辦等部門相互協(xié)同配合的分業(yè)金融監(jiān)管體制。

(四)業(yè)務(wù)分工比較

所謂業(yè)務(wù)分工，指的是金融監(jiān)管整個體系當(dāng)中各類網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)被監(jiān)管的制度安排。美國金融監(jiān)管實踐中，聯(lián)邦層面由金穩(wěn)會(FSOC)識別威脅美國金融穩(wěn)定的風(fēng)險，包括大型、互相關(guān)聯(lián)的銀行控股公司或具有系統(tǒng)重要性非銀行金融機構(gòu)出現(xiàn)的重大財務(wù)困難、倒閉或正在威脅美國金融穩(wěn)定的風(fēng)險；貨幣監(jiān)理署(OCC)是負(fù)責(zé)對虛擬銀行及第三方支付進行監(jiān)管；美聯(lián)儲(FRS)同樣也對虛擬銀行及第三方支付的監(jiān)管負(fù)責(zé)；聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管有多項職能：一是客戶沉淀資金是放在銀行無息賬戶中，這些賬戶必須是FDIC的承保對象。二是對互聯(lián)網(wǎng)銀行實施監(jiān)管。三是FDIC對P2P的監(jiān)管主要通過對受讓P2P發(fā)放的收益權(quán)憑證的實體銀行進行的；國家信貸聯(lián)社管理局(NCUA)監(jiān)管傳統(tǒng)信用社并運用互聯(lián)網(wǎng)開展的業(yè)務(wù)；美國證監(jiān)會也就是證券交易委員會(SEC)監(jiān)管兩大領(lǐng)域：眾籌和P2P；聯(lián)邦住房金融機構(gòu)(FHFA)只針對住房金融機構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上提供服務(wù)進行監(jiān)管；聯(lián)邦保險辦公室(FIO)對保險公司在互聯(lián)網(wǎng)上兜售保險提供監(jiān)管；商品期貨交易委員會(CFTC)對線上商品期貨交易進行監(jiān)管；消費者金融保護局(BCFP)承擔(dān)消費者金融權(quán)益保護工作。在州層面：每個州均設(shè)立了金融監(jiān)管局，所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)主要為本地的金融機構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管，注冊金融機構(gòu)分支機構(gòu)的建立與關(guān)閉等。中國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管中，“一行兩會”各司其職、各有側(cè)重，支付體系、數(shù)字貨幣由中國人民銀行負(fù)責(zé)管理；中國證監(jiān)會則負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)中的股權(quán)眾籌；中國銀保監(jiān)會監(jiān)管主要集中在基于互聯(lián)網(wǎng)化的信托、銀行、消費信貸、P2P、保險五大領(lǐng)域。

(五)監(jiān)管理念比較

在進行網(wǎng)絡(luò)金融監(jiān)督管理時，美國的理念是以保護消費者為核心來監(jiān)管，在法制基礎(chǔ)層面上，其適用的主要是信貸法和證券法，這些法律的立法精神核心在于對消費者和投資者的利益保護。從監(jiān)管主體看，其監(jiān)管責(zé)任由行為監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)，如美國聯(lián)邦和州的證券監(jiān)督機構(gòu)，美國因為將P2P平臺和眾籌完全視為證券籌資過程而要求其向監(jiān)管者履行發(fā)行注冊程序，核心是進行全面的發(fā)行信息披露。因此，美國對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，與其傳統(tǒng)證券監(jiān)管完全一樣，即試圖通過緩解投資者面臨的信息不對稱，而達到保護投資者的目的。另外，美國的網(wǎng)絡(luò)融資平臺也通過使用一系列的信貸公平交易法規(guī)條款，注重對借款人的利益保護，使借款人免受掠奪式貸款營銷、性別歧視、種族歧視、地域歧視等不公平待遇。在中國，P2P平臺由注重審慎監(jiān)管的銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)，眾籌和理財歸擅長行為監(jiān)管的證監(jiān)會監(jiān)管，防范化解互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險是中國金融監(jiān)管的目標(biāo)所在，把金融穩(wěn)定放在第一位，對互聯(lián)網(wǎng)金融劃出了非法集資和“資金池”管理紅線等。

(六)構(gòu)造方式比較

此處所指的構(gòu)造方式主要是金融體系內(nèi)金融監(jiān)管體系組成方式，即一個國家的金融監(jiān)管體系內(nèi)各種單元的形成與演變發(fā)展的構(gòu)造機制與基本方式之和。在歷史與全球視角上分析，可以將金融監(jiān)管體系構(gòu)造方式劃分成兩種，即人為構(gòu)造與自然構(gòu)造。美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體制是人為構(gòu)造和自然構(gòu)造的結(jié)合。從美國第一銀行到聯(lián)邦儲備體系的建立，經(jīng)歷了一個多世紀(jì)艱難而曲折的演變過程。它的形成是自然構(gòu)造和人為構(gòu)造相互適應(yīng)、相互交替、共同作用的結(jié)果。中國是人為構(gòu)造金融監(jiān)管制度的典范國家，改革開放前，中國人民銀行實施“大一統(tǒng)”的金融管理體制，不存在一般意義上的現(xiàn)代金融監(jiān)管。與此同時，政府是社會經(jīng)濟體系中的投資主體，財政為國家投資主要渠道，而國家利用財政手段來調(diào)控社會經(jīng)濟。在改革開放后引入了競爭機制，國內(nèi)金融監(jiān)管體制得以改革。國家直接出資設(shè)立中國人民銀行，中國人民銀行又逐步將證券監(jiān)督管理職能劃給新成立的證監(jiān)會，將保險業(yè)監(jiān)督管理職能劃給新成立的保監(jiān)會，21世紀(jì)初，又將銀行監(jiān)督管理職能劃給銀監(jiān)會。2018年考慮到金融風(fēng)險的交叉?zhèn)魅?，宏觀審慎監(jiān)管的需要，中國銀監(jiān)會與中國保監(jiān)會合二為一成立中國銀保監(jiān)會。

(七)運行機制比較

競爭淘汰機制、利益驅(qū)動機制及價值規(guī)律機制，這與我國國民經(jīng)濟整體運行機制一致，同時，也是互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體制的運行機制。美國監(jiān)管客體選取監(jiān)管主體的過程使得市場擁有了更多的自主權(quán)力，所以美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管是三種最基本的經(jīng)濟運行機制交叉作用的，即以聯(lián)邦政府及州為多頭的雙線監(jiān)管機制。此外，監(jiān)管創(chuàng)新必須以法律授權(quán)為前提，而監(jiān)管機構(gòu)也必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使其權(quán)利，所以還受行政監(jiān)管機制和法律強制保護機制所制約。在中國全面依法治國的大背景下，中國金融監(jiān)管的運行機制，主要體現(xiàn)了國家的行政監(jiān)管機制和法律強制保護機制。被監(jiān)管者在“一元多頭”的監(jiān)管模式下，只能被動地接受監(jiān)管人發(fā)布的監(jiān)管政策和互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)議自律公約。

(八)運轉(zhuǎn)環(huán)境比較

所有金融監(jiān)管體系從出現(xiàn)到發(fā)展、從運行到變遷等過程均是以某種既定的金融環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境為依托的。對金融監(jiān)管體系而言，其運行環(huán)境為一種立體環(huán)境，該環(huán)境具備多層次性與負(fù)責(zé)性，其組成則產(chǎn)生了一系列排列組合，使得各個國家的金融監(jiān)管體系具備了民族性與多樣性。美國在工業(yè)革命完成后形成了獨具特色的金融監(jiān)管體制。美國通過獨立戰(zhàn)爭和南北戰(zhàn)爭確立了資本主義生產(chǎn)方式，實現(xiàn)了領(lǐng)土擴張，全面完成了工業(yè)革命，成為資本主義陣營的世界第一強國，兩次世界大戰(zhàn)極大地刺激了其經(jīng)濟發(fā)展，在對美國金融制度產(chǎn)生重大影響的同時，對金融監(jiān)管體系形成的力量也不容小覷。中國的金融監(jiān)管體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制和“大一統(tǒng)”的銀行體制下形成的。高度集中計劃經(jīng)濟體制就是對整個國民經(jīng)濟實行全面指令性的計劃管理；“大一統(tǒng)”銀行體制主要表現(xiàn)在中央銀行與商業(yè)銀行相統(tǒng)一；這種既不同于計劃經(jīng)濟下的金融環(huán)境也不同于市場經(jīng)濟下的金融環(huán)境是包括中國在內(nèi)所有轉(zhuǎn)軌型國家面臨的經(jīng)濟金融環(huán)境的特殊性，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟金融環(huán)境。

(九)總體效應(yīng)比較

所謂總體有效性亦稱總體效應(yīng)，是指一個國家的金融監(jiān)管體系組成要素與整體效率間的配合默契程度。首先，總體效應(yīng)可通過金融監(jiān)管體系和社會環(huán)境之間的互相適應(yīng)協(xié)調(diào)程度體現(xiàn)出來，還可以通過外部效應(yīng)即金融環(huán)境與經(jīng)濟環(huán)境間的互相協(xié)調(diào)性體現(xiàn)出來。其次，指金融監(jiān)管體系的各個組成要素。再次，金融監(jiān)管體系以及金融市場的效益、效率、功能。

美國提出的“黑匣子”理論可以有效預(yù)測與檢測各種系統(tǒng)性風(fēng)險變化趨勢，從而采取應(yīng)對措施維護金融體系的穩(wěn)定運行，達到截面維度的宏觀審慎監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)的全覆蓋及降低金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)成本的目的。國際金融監(jiān)管變遷將美國等發(fā)達國家的監(jiān)管改革實際需求很好地展示了出來，美國通過自身國際影響力與金融市場發(fā)展水平，可以對國際金融監(jiān)督管理的改革走向牢牢掌握。美國大數(shù)據(jù)監(jiān)管改革將深刻改變現(xiàn)行的國際金融監(jiān)管規(guī)則，并對新興市場國家產(chǎn)生復(fù)雜影響。

在中國，他律監(jiān)管和自律監(jiān)管相互協(xié)調(diào)、相得益彰，成就了先行的互聯(lián)網(wǎng)金融格局。首先，按功能監(jiān)管劃分，證券、銀行、保險等在業(yè)務(wù)性質(zhì)上各具不同特點，風(fēng)險的性質(zhì)也各不相同，特別是金融監(jiān)管更加注重穿透底層資產(chǎn)的監(jiān)管原則，大大降低了發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險的概率；其次，分業(yè)監(jiān)管對專業(yè)化與差異化監(jiān)督管理十分有利，混業(yè)監(jiān)管或許會引發(fā)理念沖突，同時監(jiān)管效率也會降低，分業(yè)監(jiān)管提升了監(jiān)管效率；最后，由于多個監(jiān)管機構(gòu)共同存在，監(jiān)管競爭使監(jiān)管部門之間形成良性互動，各類監(jiān)管政策的相繼出臺，增加了監(jiān)管的有效性和主動性。同時，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會倡導(dǎo)整個行業(yè)自律，對發(fā)展中存在的問題進行了有效遏制。

四、中美互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管異質(zhì)性及啟示

(一)消費者保護和維護穩(wěn)定的平衡

中美兩國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的需求不僅沒有增添新的目標(biāo)訴求，而且在這兩個目標(biāo)間相互博弈，各有側(cè)重。美國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管圍繞消費者保護目標(biāo)構(gòu)建，從法制基礎(chǔ)看，其適用的主要是信貸法和證券法，這些法律的立法精神核心在于對消費者和投資者的利益保護。中國互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管目標(biāo)將會更加重視互聯(lián)網(wǎng)金融對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的負(fù)面影響問題，把金融穩(wěn)定放在第一位。

中美兩國在消費者保護和維護穩(wěn)定之間的差異在于，一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展時限較短，相比傳統(tǒng)金融，互聯(lián)網(wǎng)金融還不足以引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，因此美國等西方發(fā)達國家初步的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管框架，只把關(guān)注重點放在行為監(jiān)管方面[11]。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的產(chǎn)品、服務(wù)及商業(yè)模式的創(chuàng)新具有很強的可復(fù)制性，具有群體效應(yīng)，帶有較大的系統(tǒng)性意義。系統(tǒng)性風(fēng)險隱匿難以評估和觀測，當(dāng)它積累到一定程度就會瞬間暴露，急速演化為系統(tǒng)性危機，其破壞力極強，這種高速傳染性危機對國際金融體系和全球?qū)嶓w經(jīng)濟都產(chǎn)生了巨大的負(fù)外部性，且無法通過風(fēng)險管理方式對沖或弱化，因此，系統(tǒng)性風(fēng)險不能完全從根本消除。中國金融體系是在一個弱小的、市場發(fā)育不充分的條件下建立起的，金融監(jiān)管亦是如此。在這么一個人口大國，以金融穩(wěn)定為目標(biāo)的審慎監(jiān)管尤其重要。

(二)監(jiān)管與創(chuàng)新的博弈

以P2P和眾籌為例，美國把互聯(lián)網(wǎng)融資平臺完全置于嚴(yán)格的證券管制體系下，使這一新興行業(yè)產(chǎn)生了過高的服從成本——信息披露成本，以及聯(lián)邦和州多頭、交叉監(jiān)管帶來的額外負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，美國也不是完全不考慮監(jiān)管和創(chuàng)新的平衡問題。美國2012年通過的《JOBS法案》為創(chuàng)業(yè)企業(yè)利用眾籌模式融資提供了多項監(jiān)管豁免。比如規(guī)定新創(chuàng)企業(yè)在12個月內(nèi)的融資金額為100萬美元內(nèi)，那么就不需要進行聯(lián)邦政府的監(jiān)管，同時還規(guī)定投資者的投入度，按照收入比例進行相應(yīng)的投資發(fā)展。在美國的《JOBS法案》中還對公開發(fā)行人的數(shù)量進行了相應(yīng)的更改，從最初的500人增加到了現(xiàn)在的2000人。與美國相比，中國對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管保持了最大的克制，對其有更高的風(fēng)險容忍度。掌握好監(jiān)管與創(chuàng)新的平衡關(guān)系等觀點十分流行，表明中國存在著“監(jiān)管與創(chuàng)新”關(guān)系天平向創(chuàng)新傾斜現(xiàn)象。其實，中國金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)金融由松到緊的過程中“讓子彈再飛一會”的監(jiān)管態(tài)度，也印證了這一點。在金融監(jiān)管領(lǐng)域的“等等看”體現(xiàn)了對金融創(chuàng)新的包容，貿(mào)然出手會使一項金融創(chuàng)新窒息。

中美在監(jiān)管和創(chuàng)新之間的差異原因，主要是中國的傳統(tǒng)金融體系金融抑制現(xiàn)象突出，具有明顯的“金融排斥”特征，而互聯(lián)網(wǎng)金融則被貼上了普惠金融標(biāo)簽，在解決傳統(tǒng)金融體系根本上難有作為的金融排斥問題，學(xué)界和實務(wù)界都寄予很大希望，這就是中國互聯(lián)網(wǎng)金融似乎占據(jù)了某種“道德制高點”，從而導(dǎo)致人們對互聯(lián)網(wǎng)金融具有更高的包容性[13]。美國與中國大不一樣，公平信貸法規(guī)所提供的強有力的法制基礎(chǔ)，使其傳統(tǒng)金融體系滿足社會多層次投融資需求能力較強。在美國，互聯(lián)網(wǎng)金融是次貸金融危機后傳統(tǒng)金融受到重創(chuàng)、投融資服務(wù)能力下降背景下，憑借新技術(shù)對傳統(tǒng)金融補充的一種新方式，其普惠金融功能自然遠遜于中國[14]。金融監(jiān)管與金融發(fā)展顯然是存在矛盾的。對互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)提出特別監(jiān)管要求，要更多著眼于金融業(yè)長期健康發(fā)展，但同時意味著這些金融機構(gòu)發(fā)展將受到更嚴(yán)格的限制及合規(guī)成本的提高。因此，中國把握好加強監(jiān)管的“度”顯得非常重要。

(三)危機沖擊引起的制度起源差異

以機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分，可以將金融監(jiān)管分為機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管。1933年《格拉斯·斯蒂格爾法案》確立了大蕭條后美國的分業(yè)監(jiān)管框架。隨著20世紀(jì)90年代后全球經(jīng)濟金融一體化的發(fā)展，信息技術(shù)進步和金融創(chuàng)新活動使全球金融活動自由化趨勢、分業(yè)經(jīng)營的金融體系不斷受到挑戰(zhàn)，金融機構(gòu)各種方式需要跨業(yè)態(tài)整合、滲透。美國政府允許金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展，而這種經(jīng)營方式也獲得了相關(guān)部門的認(rèn)可，這便改變了金融監(jiān)管的方式，實現(xiàn)了功能性的演變。中國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)向金融控股集團演變過程中對現(xiàn)有機構(gòu)監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)，阿里巴巴、騰訊、百度等大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)依托自由的電子商務(wù)平臺、社交平臺，以支付切入，將小額信貸、資產(chǎn)管理和保險高度與場景關(guān)聯(lián)，逐步實現(xiàn)電商、社交流量增值變現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)平臺金融控股集團初現(xiàn)。目前，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品已經(jīng)形成事實混業(yè)倒逼監(jiān)管方式的改變，它的急劇發(fā)展不只模糊了金融機構(gòu)的界限，其產(chǎn)品也模糊了銀行、證券及保險行業(yè)的界限，加速了金融在互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一平臺上的跨界和混業(yè)趨勢，客觀上不得不要求監(jiān)管方式從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管邁進，在不改變機構(gòu)監(jiān)管或分業(yè)監(jiān)管前提下實行功能監(jiān)管，從而使中國的功能監(jiān)管向前邁進一大步。

中美在選擇機構(gòu)監(jiān)管還是功能監(jiān)管上差異更大，這源于制度起源，美國金融監(jiān)管體系形成于150年前，從形成金融監(jiān)管制度到如今的立法變革，這其中經(jīng)歷了很長的時間，同時也出現(xiàn)了很多次的金融危機，而監(jiān)管體制對于金融危機來說有著非常重要的影響。從1929—1933年的大蕭條到2008年的次貸危機，使美國看到了機構(gòu)監(jiān)管體系的弱點，包括對交叉金融風(fēng)險的認(rèn)識不足；對大型負(fù)責(zé)金融機構(gòu)監(jiān)管不力；缺乏系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管。而中國，在金融發(fā)展過程中受到嚴(yán)格管制并逐步開發(fā)，歷史上沒有發(fā)生過實質(zhì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，盡管能認(rèn)識到功能監(jiān)管在混業(yè)條件下的必然趨勢，但機構(gòu)監(jiān)管的主流受制于制度慣性。

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的選擇必須考慮民族性特征，要全盤分析金融監(jiān)管體制調(diào)整所帶來的成本收益和所蘊含的風(fēng)險，在實踐中審慎推進，避免產(chǎn)生不良影響。我國互聯(lián)網(wǎng)金融在混業(yè)經(jīng)營下，單純采用機構(gòu)監(jiān)管會使效率低下，而功能監(jiān)管方能實現(xiàn)較為全面金融監(jiān)管，才能構(gòu)筑公平、和諧、穩(wěn)定的金融環(huán)境。

五、政策建議

中國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管要時代化，但時代化不等同于全盤西化、美國化，時代化必須本土化、中國化，著力提升我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管有效性有以下六點建議。

第一，機構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管一致相協(xié)調(diào)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的蓬勃發(fā)展，模糊了傳統(tǒng)金融機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)平臺的邊界。行業(yè)監(jiān)管能夠極大地降低風(fēng)險盲區(qū)，還能夠有效地避免出現(xiàn)監(jiān)管套利的現(xiàn)象，在提升市場開放度的同時也能夠保證公平的競爭環(huán)境。在具體的監(jiān)管工作中，機構(gòu)監(jiān)管以及行為監(jiān)管有著非常大的聯(lián)系，所以應(yīng)該遵守相應(yīng)的規(guī)章制度來開展具體的工作，無論是持牌的傳統(tǒng)金融機構(gòu)還是非持牌類金融機構(gòu)，抑或是非金融機構(gòu)，如果其中的一種互聯(lián)網(wǎng)金融能夠滿足傳統(tǒng)金融行業(yè)的需求，那么就需要接受傳統(tǒng)金融監(jiān)管制度的監(jiān)管。

第二，強制信息披露制度，建立綜合性消費者保護機制。在互聯(lián)網(wǎng)金融為長尾人群消費提供了有關(guān)金融方面的服務(wù)時候，也會暴露出自身的風(fēng)險，所以應(yīng)該加強對消費者的保護力度，我國金融監(jiān)管部門和維護自律監(jiān)管的互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會應(yīng)加強信息披露制度建設(shè)，不僅要求互聯(lián)網(wǎng)金融生態(tài)體系公司將企業(yè)的財務(wù)信息以及運營狀況、數(shù)據(jù)信息等全部披露出來，同時還需要將融資方的個人信息、財務(wù)狀況等披露出來?；ヂ?lián)網(wǎng)金融平臺應(yīng)建立資金融出方合格投資人制度，提高宣傳教育能力，加強投資者的風(fēng)險意識，糾正錯誤的思想。還應(yīng)該制定投訴管理機制?？紤]到互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新速度遠高于金融監(jiān)管的法律法規(guī)制定速度。這就需要發(fā)揮出互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會的作用，從行業(yè)自律的角度來進行綜合管理，并且加強對法律規(guī)定以及監(jiān)管、市場之外的有益補充。

第三，修訂現(xiàn)行金融法規(guī)，增強互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法制基礎(chǔ)。法律法規(guī)是實施金融監(jiān)管工作的核心，是開展具體工作的依據(jù)。因此，應(yīng)該在大金融監(jiān)管框架下盡快完善我國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法規(guī)體系，通過制度的保護來提高監(jiān)管能力及監(jiān)管的有效性。美國在這一方面也沒有另起爐灶，依舊是從金融監(jiān)管制度以及法律規(guī)定等方面開展的相應(yīng)工作。也就是說都要尊重行業(yè)發(fā)展的狀態(tài)，制定完善法律框架。目前的監(jiān)管政策和思路基本適用，但互聯(lián)網(wǎng)金融鮮明的特點，必須做出針對性的監(jiān)管安排，明確互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管思路、監(jiān)管體制及職責(zé)分工，并對現(xiàn)行的金融法律法規(guī)進行及時修訂和補充。與此同時，也要根據(jù)我國具體實際，盡快制訂互聯(lián)網(wǎng)平臺巨頭滲透金融業(yè)法規(guī)指引，依法依規(guī)做好“隔離”。

第四，提升宏觀審慎監(jiān)管，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在互聯(lián)網(wǎng)與金融行業(yè)共同發(fā)展的進程中金融風(fēng)險會提高，即便是某一微小風(fēng)險事件可能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”引致系統(tǒng)性金融風(fēng)險，加強宏觀審慎監(jiān)管、防范金融風(fēng)險成當(dāng)務(wù)之急。互聯(lián)網(wǎng)金融的準(zhǔn)入門檻相對來說比較低，并且涉及很多方面，風(fēng)險也比較多，并且范圍也比較廣。另外，互聯(lián)網(wǎng)金融也促進了金融與各個子行業(yè)之間的發(fā)展和融合速度，這便會加大風(fēng)險的傳染概率。這就需要監(jiān)管部門進行高度管控，對行業(yè)以及相關(guān)行業(yè)的風(fēng)險特征進行相應(yīng)的明確和預(yù)防。在“一行兩會”這三個監(jiān)管機構(gòu)之間實施信息以及資源的共享，從而加強對風(fēng)險預(yù)警和管理的能力，如果有必要的話便對其進行綜合監(jiān)管，控制系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生。

第五，建立健全征信體系，完善社會信用評價體系。眾籌融資以及P2P在美國得到了非常快速的發(fā)展，而這主要依賴于自身完善的征信系統(tǒng)和健全的市場運作機構(gòu)。良好征信服務(wù)體系既有利于資金融出方投資決策，又使資金融入方渠道便利化。中國人民銀行2006年建立了全國企業(yè)以及個人的信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，不過能夠真正在數(shù)據(jù)庫中所采集的信息非常有限，在P2P良性退出中，存在征信接入不及時，逃廢債現(xiàn)象嚴(yán)重。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融十分依賴準(zhǔn)確的信用信息，要降低互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險，加強多元化征信體系建設(shè)，前瞻性和戰(zhàn)略性構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融征信體系是其必由之路。一方面，是因為信息分類管理打破了與傳統(tǒng)金融系統(tǒng)將存在的信息屏障，實現(xiàn)征信信息共享；另一方面，支持互聯(lián)網(wǎng)公司、行業(yè)自律組織、申請征信牌照，滿足社會征信基礎(chǔ)服務(wù)需求，提高行業(yè)的整體效率。

第六，建立大數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)監(jiān)管雙線體系，提升金融監(jiān)管科技能力。伴隨著傳統(tǒng)金融行業(yè)的信息化與互聯(lián)網(wǎng)金融的共同發(fā)展，世界金融業(yè)正式進入了大數(shù)據(jù)信息時代。絕大多數(shù)的金融交易活動都存在非常大的數(shù)據(jù)信息，而金融機構(gòu)也需要進行數(shù)據(jù)微觀處理，這樣才能實現(xiàn)對風(fēng)險的控制，加強產(chǎn)品運營發(fā)展能力。不過現(xiàn)如今的金融監(jiān)管機構(gòu)需要通過大量的數(shù)據(jù)信息來保證金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。將中國銀行作為案例，在全國范圍內(nèi)的商業(yè)銀行月度放貸總量為十億筆，總金額超萬億元。如果按照現(xiàn)如今的金融監(jiān)管機構(gòu)數(shù)據(jù)處理能力來說，僅僅只能夠進行抽樣調(diào)查，從而實現(xiàn)對金融行業(yè)的監(jiān)管。伴隨著金融交易規(guī)模的增加以及數(shù)量的提升，監(jiān)管機構(gòu)需要從宏觀的角度來進行綜合管理，借助大數(shù)據(jù)信息來開展相應(yīng)的工作。美國是首先進行大數(shù)據(jù)金融監(jiān)管改革的國家，其發(fā)展經(jīng)驗值得我們關(guān)注，而這也為我國在金融監(jiān)管方面的發(fā)展提供了參考。