尹利民

(南昌大學(xué) a.公共管理學(xué)院；b.中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院，南昌 330031)

提要： 黨的十八大以來(lái)，黨中央全面推進(jìn)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制改革，國(guó)家治理體系發(fā)生了系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的變革，繼而推動(dòng)了中國(guó)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)與運(yùn)行方式、治理體制與機(jī)制等方面的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。這種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)換，一方面重構(gòu)了中國(guó)鄉(xiāng)村的治理體系，但另一方面卻帶來(lái)了黨領(lǐng)導(dǎo)方式的統(tǒng)領(lǐng)與分工、“一肩挑”法律法規(guī)的割裂與銜接以及基層組織的“政經(jīng)”分開與合一等新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。為此，需要通過(guò)加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、加快法律法規(guī)的銜接以及推動(dòng)“政經(jīng)分開”來(lái)推進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化塑造，進(jìn)而提高鄉(xiāng)村治理水平。

黨的十八大以來(lái)，黨中央全面推進(jìn)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制改革，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為改革的主要目標(biāo)。黨的十九大、黨的十九屆四中全會(huì)，再次提出了要“在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的同時(shí)，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。可見(jiàn)，國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。

顯然，中國(guó)鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，只有首先了解中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性特性，才有可能尋找到提高鄉(xiāng)村治理水平的癥結(jié)點(diǎn)，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。那么，在國(guó)家大力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了何種變化？這種變化對(duì)當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了何種挑戰(zhàn)？這些問(wèn)題都值得探究。然而，學(xué)界對(duì)這些問(wèn)題關(guān)注不夠。正基于此，本文試圖探討當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換及其帶來(lái)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，以此為基礎(chǔ)，研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化塑造問(wèn)題。

一、當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

簡(jiǎn)單地說(shuō)，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是指國(guó)家治理要素的組合方式及其運(yùn)作。國(guó)家治理的要素有很多，比如市場(chǎng)、社群、網(wǎng)絡(luò)以及科層組織都是其基本要素，但不同要素的治理結(jié)構(gòu)，其特征是不一樣的。比如作為市場(chǎng)的治理結(jié)構(gòu)，其特性是“引進(jìn)一種準(zhǔn)市場(chǎng)的情境，允許顧客直接選擇其所需要的服務(wù)，而國(guó)家將依此制定政策，決定應(yīng)該提供哪種服務(wù)，以及在多少成本下提供服務(wù)”[1]。如果從要素的組合方式來(lái)看，我們更多的是從治理主體以及所涉及的要素來(lái)分析的。由此，我們經(jīng)常把國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、部門之間的條塊關(guān)系以及黨政關(guān)系看作是治理結(jié)構(gòu)中最為常見(jiàn)的形態(tài)，并在學(xué)界形成了以“政黨”和“科層組織”為中心的分析路徑[2]。

當(dāng)然，中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是一脈相承，但也有不同之處。中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)所涉及的要素主要有治理主體、體制機(jī)制以及權(quán)力的配置方式與運(yùn)行等，具體表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)方式、治理體制與機(jī)制、鄉(xiāng)村關(guān)系以及基層民主等內(nèi)容。習(xí)近平總書記曾指出，“我們整體性推進(jìn)中央和地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)改革，重構(gòu)性健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系”“是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)”[3]。這表明：在全面深化改革的背景下，國(guó)家治理體系和結(jié)構(gòu)將發(fā)生整體性變革，與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性變革也正是在這種背景下展開的。

(一)以“一元主導(dǎo)”為特征的黨全面領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)

眾所周知，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)缺乏組織化的社會(huì)，常常被形容為“一盤散沙”，國(guó)家權(quán)力弱，社會(huì)關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系松散。新中國(guó)成立后，通過(guò)人民公社化等一系列運(yùn)動(dòng)，政黨向鄉(xiāng)土社會(huì)延伸，把分散的農(nóng)民社會(huì)整合到國(guó)家體系中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳社會(huì)向政黨組織的政治社會(huì)轉(zhuǎn)變[4]。黨的十一屆三中以后，中國(guó)在農(nóng)村社會(huì)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的改革，“政社合一”的人民公社制度開始瓦解，以國(guó)家行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力相分離的“鄉(xiāng)政村治”體制隨之產(chǎn)生[5]。1980年，在廣西宜山等地出現(xiàn)了村民委員會(huì)，1982年新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定了村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的群眾性自治組織，1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布，1998年《村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱“組織法”)正式通過(guò)，標(biāo)志著村民自治開始走向制度化和法制化。從此，以民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督和民主管理為核心內(nèi)容的村民自治實(shí)踐在各地如火如荼地推進(jìn)，并引起了社會(huì)各界的廣泛注意[6]。當(dāng)然，這時(shí)的中國(guó)鄉(xiāng)村治理的主體主要有兩個(gè)，即村中國(guó)共產(chǎn)黨黨員支部委員會(huì)(簡(jiǎn)稱村黨支部)和村民自治委員會(huì)(簡(jiǎn)稱村委會(huì))，分別通過(guò)村黨員代表和村民直接選舉產(chǎn)生。在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，主要是“兩委”在扮演著積極的角色，但兩者相比較，村黨支部始終處于領(lǐng)導(dǎo)核心位置，幾乎涵蓋所有的村莊公共事務(wù)，這也體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的政治意涵。盡管如此，在這個(gè)時(shí)期，村民的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督仍然存在一定的空間，中國(guó)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出在黨的領(lǐng)導(dǎo)下村民自治有序發(fā)展，具有“多元融合”的特性。

然而，由于村“兩委”權(quán)力來(lái)源不同，在實(shí)踐中常常出現(xiàn)矛盾和沖突。為了化解“兩委”矛盾，“組織法”開始試行不久，便在山東、廣東等地開始嘗試“一肩挑”，即村支書和村主任由一個(gè)人擔(dān)任。盡管學(xué)界對(duì)“一肩挑”的做法持有不同看法[7]，但2002年7月14日，中辦發(fā)布的 《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》中，提倡“一肩挑”。2009年，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》指出：“提倡村黨組織成員和村民委員會(huì)成員交叉任職，但要從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切?！盵8]在這個(gè)政策背景下，各地“一肩挑”的比例逐年上升，有的地方基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋[9]。這也意味著在中國(guó)鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織的作用愈發(fā)凸顯。

黨的十九大，明確提出了“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[10]。在此背景下，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成為全面深化改革的重要內(nèi)容，并延伸到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)域。在中國(guó)農(nóng)村基層，黨的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)，表現(xiàn)在：一是村兩委交叉任職，極力倡導(dǎo)村黨支部書記與村主任“一肩挑”。2020年10月20日，中組部、民政部召開電視電話會(huì)議，積極倡導(dǎo)村黨支部書記與村主任“一肩挑”，更有利于把黨的意志貫穿到政策的執(zhí)行中去。根據(jù)我們?cè)诮魇《嗟氐恼{(diào)查，“一肩挑”達(dá)到了100%的全覆蓋①。二是通過(guò)加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。比如，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興時(shí)期，不少地方還通過(guò)向貧困村下派第一書記，強(qiáng)化基層黨組織的“三化”以及新時(shí)代文明實(shí)踐站建設(shè)等舉措，來(lái)夯實(shí)黨基層組織的各項(xiàng)職能。2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，提出“完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度”[11]，從制度上進(jìn)一步確立了全面加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的重要性和實(shí)現(xiàn)方式。

這樣，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)方式，由過(guò)去的“多元融合”為特性黨政共同領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)換成了以“一元主導(dǎo)”為特性的黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。相應(yīng)地，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)控制和動(dòng)員方式也發(fā)生了改變，而在秩序規(guī)范上，則由國(guó)家力量構(gòu)建起來(lái)的基層社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)向以國(guó)家的規(guī)范性權(quán)力為主，與以鄉(xiāng)村社會(huì)非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會(huì)規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式轉(zhuǎn)變[12]。

(二)以“三治”為框架的治理體系拓展

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村都是以村民自治為主要框架來(lái)構(gòu)建其治理體系的，中國(guó)鄉(xiāng)村治理也是在村民自治的框架內(nèi)展開的。然而，有效地實(shí)現(xiàn)村民自治、村民積極主動(dòng)參與公共事務(wù)等一系列自治的內(nèi)核問(wèn)題在實(shí)踐中卻遇到諸多障礙，突出表現(xiàn)在“鄉(xiāng)村關(guān)系”“兩委關(guān)系”的沖突和矛盾上。村級(jí)組織并非是真正意義上的自治單元，它仍然承擔(dān)了大量的由上自下傳遞過(guò)來(lái)的壓力與任務(wù)，鄉(xiāng)村關(guān)系也不是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而是一種行政上隸屬關(guān)系，由此給中國(guó)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了諸多困境。為此，2014年，中央發(fā)布一號(hào)文件，提出要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，并試圖通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)找回自治[13]。盡管如此，由于村民自治實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)和體制機(jī)制仍然存在一些問(wèn)題，因而實(shí)施的效果并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期?！皬?qiáng)鄉(xiāng)弱村”“重點(diǎn)難點(diǎn)村”②的現(xiàn)象明顯，村民參與程度不高，村務(wù)得不到有效監(jiān)督，村民直接選舉流于形式，自治被異化，等等，從而導(dǎo)致中國(guó)鄉(xiāng)村治理在村民自治的框架內(nèi)難以有效拓展，鄉(xiāng)村治理體系始終處在一種碎片化、行政化和無(wú)序化之中?；蛟S正因?yàn)榇耍h的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這樣，中國(guó)鄉(xiāng)村治理開始由傳統(tǒng)的村民自治轉(zhuǎn)向以“三治”為框架的治理體系拓展。

提倡構(gòu)建“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系，表明單純依靠自治是無(wú)法解決中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的問(wèn)題，需要通過(guò)法治、德治的相得益彰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)來(lái)優(yōu)化。從邏輯上看，法治是解決鄉(xiāng)村治理中的秩序問(wèn)題。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，基層秩序的建立主要依靠傳統(tǒng)倫理、民間組織(比如宗族)等力量來(lái)維系，但這些力量的權(quán)威性與資源的配置性較弱，因而效果十分有限。法治的效力就在于其權(quán)威性和強(qiáng)制性。鄉(xiāng)村治理中的法治，意味著法治在對(duì)基層政府、村委會(huì)和普通民眾的權(quán)利保護(hù)和行為的約束方面是同等有效的。在法治的框架下，要求基層組織的行為邊界和內(nèi)容是清晰的，隨意擴(kuò)大自己的行動(dòng)范圍和僭越約定的邊界都不被允許。同樣，在法治框架下，群眾的正當(dāng)權(quán)利應(yīng)該得到保護(hù)，并約束其非法的行為。因此，法治是調(diào)節(jié)基層政府、村委會(huì)和群眾關(guān)系的重要方式，也是維持鄉(xiāng)村治理秩序的重要手段。我們強(qiáng)調(diào)的自治，是建立在法治基礎(chǔ)上的自治。沒(méi)有法治的保障，自治只會(huì)流于形式。而德治的價(jià)值在于個(gè)體的自我約束，并成為自治和法治的補(bǔ)充。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，德治始終是存在的，以非正式規(guī)則來(lái)約束群眾的行為，與自治一起來(lái)構(gòu)建基層的秩序，但缺少法治，因而中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)始終殘缺不全。

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，隨著國(guó)家行政權(quán)力不斷下沉，德治的傳統(tǒng)受到了一定侵蝕，其價(jià)值沒(méi)能很好地體現(xiàn)出來(lái)，自治也因缺乏良好的社會(huì)基礎(chǔ)流于形式，從而導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村基層的治理體系總是不盡如人意。當(dāng)前，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提出治理體系由“自治”向“三治”融合為框架的拓展，就是要發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，以適應(yīng)不斷變化的中國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境。

(三)以“合作共治”為核心的治理機(jī)制構(gòu)建

在中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)時(shí)代，是立足“農(nóng)本社會(huì)”，形成了以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、農(nóng)民為主體和家族為紐帶的鄉(xiāng)土治理結(jié)構(gòu)。中華人民共和國(guó)成立后，在中國(guó)農(nóng)村推行人民公社體制，建立了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的管理體制，形成了戶籍為治理單元、社隊(duì)為組織體系、集中為特征的治理方式[14]，不僅造成了城鄉(xiāng)之間的分治，而且給農(nóng)村社會(huì)本身帶來(lái)了很多問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力一支獨(dú)大，社會(huì)缺乏聯(lián)系和活力，治理資源難以有效整合。黨的十一屆三中全會(huì)以后，人民公社體制瓦解，鄉(xiāng)村的組織體制、社會(huì)關(guān)系等也隨之發(fā)生了變革，逐步形成了鄉(xiāng)村分治的治理機(jī)制，并對(duì)原有的組織管理系統(tǒng)進(jìn)行了重構(gòu)，對(duì)行政權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等邊界進(jìn)行了重新劃分。

鄉(xiāng)村分治的治理機(jī)制主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村的組織體制和鄉(xiāng)村關(guān)系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家行政權(quán)力的末梢，從法理上講，村實(shí)行自治，意味著村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不存在行政上的隸屬關(guān)系，村級(jí)的事務(wù)由村民自我管理、自我監(jiān)督。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作的對(duì)象是村莊，許多政策需要到村一級(jí)組織來(lái)落地，因此，雖然法律上鄉(xiāng)村關(guān)系不是行政隸屬，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)設(shè)法把行政權(quán)力延伸到村級(jí)組織，使之變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政單位，表現(xiàn)在：一方面，會(huì)通過(guò)影響村級(jí)選舉結(jié)果等方式來(lái)強(qiáng)化鄉(xiāng)村的行政關(guān)系；另一方面，通過(guò)行政權(quán)力的擴(kuò)展(比如村財(cái)鄉(xiāng)管)來(lái)控制村級(jí)組織資源。這樣，鄉(xiāng)村分治的治理機(jī)制，則慢慢蛻變?yōu)榧械闹卫頇C(jī)制，突出表現(xiàn)在治理主體的單一化、治理方式的行政化、治理體系的碎片化。

然而，進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)農(nóng)村，主體社會(huì)力量在不斷壯大，社會(huì)資本、社會(huì)組織等不斷介入農(nóng)村社會(huì)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。顯然，這種以集中為特性的治理機(jī)制難以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要，不僅不利于優(yōu)化基層的治理資源，也難以聚合各方力量以形成合力。因此，進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)由集中治理向合作共治轉(zhuǎn)型。建立以合作共治為核心的基層治理機(jī)制，表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行了改革，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放權(quán)賦能，比如把原來(lái)“七站八所”的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力，重新搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨群服務(wù)中心。二是通過(guò)制度創(chuàng)新，吸引社會(huì)力量參與到基層治理中來(lái)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢、在外精英等為鄉(xiāng)村發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，并通過(guò)制定制度渠道使之常態(tài)化。三是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作組織，通過(guò)這些經(jīng)濟(jì)組織的帶動(dòng)，構(gòu)建合作平臺(tái)，來(lái)推進(jìn)政府、組織和群眾之間的互動(dòng)。因此，以合作共治為核心的基層治理機(jī)制，改變了過(guò)去傳統(tǒng)的以政府為唯一主體的做法，而是以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮社會(huì)組織、群眾的力量，形成治理的多中心。

合作共治是建立在主體間的權(quán)力平等的前提下，以互信為基礎(chǔ)，以協(xié)商為手段，唯有如此，才可能真正實(shí)現(xiàn)合作共治。而與集中治理相比，合作共治更能夠整合資源，更有利于優(yōu)化資源的配置，進(jìn)而提高鄉(xiāng)村治理的效率。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的多層次性、復(fù)雜性日趨凸顯，傳統(tǒng)的治理方式難以適應(yīng)需求，僅僅依靠某一種力量無(wú)法解決問(wèn)題，需要多種力量的參與，多主體的合作。因此，合作共治的治理機(jī)制符合中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的方向。

當(dāng)然，上述幾個(gè)方面只是中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性變革的最為突出的。這些變革既是在國(guó)家治理制度環(huán)境的前提下發(fā)生的，也與中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變化有直接關(guān)系。中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性變革，一方面對(duì)于提升鄉(xiāng)村治理效率有積極意義，另一方面改變了鄉(xiāng)村的治理環(huán)境，對(duì)鄉(xiāng)村治理也有可能帶來(lái)一些挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)

以上分析可見(jiàn)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性變革主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)方式、治理體系和治理機(jī)制等方面，這些變革涉及組織關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系等方面的調(diào)整，在取得了一定積極效果的同時(shí)，但也帶來(lái)了一些新的問(wèn)題，面臨一些新的挑戰(zhàn)。

(一)黨全面領(lǐng)導(dǎo)方式的統(tǒng)領(lǐng)與分工問(wèn)題

如前所述，黨的十九大報(bào)告中已明確提出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這是社會(huì)主義本質(zhì)特征的集中體現(xiàn)，也就是說(shuō)，從中國(guó)政治制度和體制來(lái)看，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須要貫穿到中國(guó)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中去。事實(shí)也證明，正是加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才成就了中國(guó)的偉大事業(yè)。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，黨對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)具有合理性和必然性。然而，在中國(guó)的政治體系中，仍然存在黨的組織、行政以及社會(huì)組織等多重系統(tǒng)，由此在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中，自然會(huì)涉及政黨、國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。通過(guò)政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級(jí)行政治理體系當(dāng)中，將黨的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)這一原則嵌入政府治理模式之中[15]，這是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是處理政黨、國(guó)家與社會(huì)這三者關(guān)系必須堅(jiān)持的基本原則。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，意味著黨必須統(tǒng)領(lǐng)全局。黨統(tǒng)領(lǐng)全局表現(xiàn)在黨在把方向、謀大局、定政策、促改革方面始終統(tǒng)攬全局，但在治理實(shí)踐中，如何來(lái)處理黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與其他主體的分工合作問(wèn)題，如何把握二者之間的邊界和度，是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的新問(wèn)題，也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因?yàn)樗鼈冎g的關(guān)系不僅影響到基層治理體系是否能夠得到優(yōu)化，而且關(guān)系到堅(jiān)持和完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)的方式是否科學(xué)的問(wèn)題。

第一，政治資源與社會(huì)資源的相互嵌入問(wèn)題。不可否認(rèn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政中積累了豐富的政治資源，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、決策、動(dòng)員等方面有著比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是如何把這些政治資源變?yōu)橹卫硇再Y源，并有效地嵌入社會(huì)中，與社會(huì)資源整合，進(jìn)而形成合力，這就存在著一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)與分工的問(wèn)題，即既要把握全局統(tǒng)領(lǐng)，又要做到合理分工，是擺在我們面前的一道新難題。在實(shí)踐中，黨在基層的統(tǒng)合能力總是不盡如人意，黨的統(tǒng)領(lǐng)作用得不到有效發(fā)揮，與行政、社會(huì)組織等分工又不是很明確，影響到了基層的治理績(jī)效。盡管有文獻(xiàn)去探討這個(gè)問(wèn)題，比如，有學(xué)者提出通過(guò)采取“黨組嵌入”“黨員(公職人員)嵌入”和“規(guī)則性嵌入”等舉措，構(gòu)建起以基層黨組織為內(nèi)核的民意匯聚平臺(tái)，來(lái)提高黨在基層治理中的社會(huì)統(tǒng)合能力[16]。還有學(xué)者提出可以通過(guò)構(gòu)建“組織嵌入、體制吸納和價(jià)值引領(lǐng)”的三位一體的機(jī)制來(lái)強(qiáng)化黨的統(tǒng)合能力問(wèn)題[17]。但經(jīng)驗(yàn)表明，在政治資源與社會(huì)資源的相互嵌入問(wèn)題上，總是存在相互脫節(jié)的現(xiàn)象，黨的政治資源沒(méi)有很好地轉(zhuǎn)化成治理資源，社會(huì)資源沒(méi)有很好地融入黨的組織體系中，成為夯實(shí)基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，黨的基層組織功能發(fā)揮問(wèn)題。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要依靠強(qiáng)大的基層黨組織的功能作用有效發(fā)揮方可實(shí)現(xiàn)，但黨的基層黨組織功能作用問(wèn)題一直是基層治理中的軟肋。進(jìn)入新時(shí)代，盡管黨的基層黨組織建設(shè)不斷加強(qiáng)，比如，在中國(guó)農(nóng)村推行“黨建+”的活動(dòng)，并試圖滲透到各個(gè)方面。除此之外，還通過(guò)“三化”建設(shè)，新時(shí)代文明實(shí)踐站的建設(shè)等種種舉措，來(lái)提升黨基層組織在基層治理的引領(lǐng)作用。與此同時(shí)，在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略的過(guò)程中，把基層黨組織建設(shè)作為重要的內(nèi)容，比如通過(guò)下派第一書記、駐村工作隊(duì)等方式，以幫助提高基層黨組織的戰(zhàn)斗力。這些舉措確實(shí)在某種程度上營(yíng)造了黨組織統(tǒng)領(lǐng)的效應(yīng)，并取得了一定的成效，但黨的基層組織功能發(fā)揮問(wèn)題仍然與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，黨的組織設(shè)置和活動(dòng)方式單一，組織覆蓋和工作覆蓋率低，戰(zhàn)斗堡壘作用沒(méi)有得到應(yīng)用的發(fā)揮。因而，在基層仍然存在大量的軟弱渙散基層黨組織[18]。

上述現(xiàn)象歸根結(jié)底是黨領(lǐng)導(dǎo)方式的統(tǒng)領(lǐng)與分工問(wèn)題。一方面，要加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，又要處理與其他組織的關(guān)系，做好合理分工，合理配置資源，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。這不僅需要有科學(xué)的制度安排，而且也需要有高超的協(xié)調(diào)能力，否則就會(huì)陷入兩難的困境。就目前的實(shí)踐來(lái)看，一是如何來(lái)掌握黨對(duì)各項(xiàng)事務(wù)統(tǒng)領(lǐng)的度的問(wèn)題，使之既能保證正確的政治方向，保證黨的路線方針能朝著既定的軌跡運(yùn)行，又要有適度的彈性空間，保持社會(huì)的活力，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，在推進(jìn)政策實(shí)施的過(guò)程中保持適度的平衡；二是如何在黨的統(tǒng)領(lǐng)下，做好有序的分工，行政、社會(huì)組織各司其事、各司其職，統(tǒng)籌基層黨組織和群團(tuán)組織資源配置，如何動(dòng)員群團(tuán)組織參與公共服務(wù)，等等此類問(wèn)題都是對(duì)黨的基層組織的考驗(yàn)，也是當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村治理中面臨的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)之一。

(二)“一肩挑”法律法規(guī)的割裂與銜接問(wèn)題

如前所述，村黨支部書記與村主任“一肩挑”是基層治理改革的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，村黨支部書記與村主任“一肩挑”和兩委班子成員交叉任職是完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的重要制度安排，其目的一方面是為了加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；另一方面則是希望解決長(zhǎng)期困擾基層的“兩委”關(guān)系問(wèn)題，提升鄉(xiāng)村治理的績(jī)效。然而，此舉卻缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支撐，也就是說(shuō)，目前還沒(méi)有完善相關(guān)的法律法規(guī)制度來(lái)與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制相匹配，從而使“一肩挑”的實(shí)踐在實(shí)際運(yùn)行中遇到新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

眾所周知，在農(nóng)村推行村民自治的法律依據(jù)是1998年制定、2018年修改的“組織法”。從法理上講，村支部書記要實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的政治意圖，就需要首先在黨內(nèi)選舉中當(dāng)選村支部書記，然后再去參選村主任。而按照“組織法”的規(guī)定，村主任是通過(guò)村民直接選舉產(chǎn)生，且需要通過(guò)“海選”等方式產(chǎn)生初步候選人，然后根據(jù)選票多少確定正式候選人，實(shí)行差額選舉，最后通過(guò)村民的直接投票來(lái)產(chǎn)生村主任、副主任和委員。也就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)“兩委”的交叉任職的目標(biāo)，既需要在黨內(nèi)贏得選舉，同時(shí)又要在村委會(huì)選舉中獲勝方可實(shí)現(xiàn)?！兑庖?jiàn)》中提出“村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村主任”，這個(gè)法定程序應(yīng)該是指村黨支部書記也需要經(jīng)過(guò)村民選舉的程序，否則，就是非法無(wú)效的。當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，有些地方通過(guò)改進(jìn)候選人的產(chǎn)生辦法、鼓勵(lì)黨員參選村民代表等方式[19]。當(dāng)然，一般情況下，村黨支部書記、委員等都是村內(nèi)的精英，是經(jīng)過(guò)黨組織精心培養(yǎng)和挑選，在政治上靠得住，有能力、作風(fēng)好，這批干部在村民直選中應(yīng)該能夠進(jìn)入村民的視野，并大概率贏得選舉。然而，村民的投票是一個(gè)充滿變數(shù)的行為，會(huì)受到諸多因素的影響，如果完全讓村民自己投票，那么，“一肩挑”、交叉任職的組織意圖就很有可能難以百分之百實(shí)現(xiàn)，而一旦推選村黨支部書記作為村主任作為候選人未能當(dāng)選，這意味著村委會(huì)選舉會(huì)被認(rèn)為是不成功的。這也是為什么在村委會(huì)選舉中，比較容易出現(xiàn)“程序的恪守和結(jié)果的控制”的現(xiàn)象[20]，即既要保證在程序上不出紕漏，又要確保選舉的結(jié)果與組織意圖保持一致。

在制度上，雖然“一肩挑”只是提倡并非硬性要求，但許多地方在實(shí)際操作中，把“一肩挑”當(dāng)作是一項(xiàng)政治任務(wù)，成為評(píng)判村委會(huì)選舉是否成功的一項(xiàng)重要指標(biāo)。比如，2020年底到2021年初，江西省第十一屆村兩委換屆選舉中，全省17631個(gè)村、3247個(gè)社區(qū)全部順利完成換屆，“一肩挑”的比例接近99%，經(jīng)過(guò)強(qiáng)力整頓，304個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)村(社區(qū))全部一次性選舉成功[21]。顯然，《意見(jiàn)》與《組織法》屬于兩個(gè)不同層面的文本，在法規(guī)方面二者并沒(méi)有做好有機(jī)銜接，因而給實(shí)際的操作會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

盡管“一肩挑”能夠解決基層治理中的一些問(wèn)題，但也會(huì)帶來(lái)一些風(fēng)險(xiǎn)。一是“一肩挑”改變了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，由過(guò)去的二元結(jié)構(gòu)變?yōu)橐辉?，加劇村莊權(quán)力集中，給監(jiān)督帶來(lái)困難，容易滋生腐敗問(wèn)題。因?yàn)椤耙患缣簟闭呒日莆樟它h自上而下在村莊延伸的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又掌握了村委會(huì)的自治權(quán)力，同時(shí)掌握了黨對(duì)自治組織的監(jiān)督權(quán)，集三大權(quán)力于一身，增加了監(jiān)督的難度；二是有可能進(jìn)一步擠壓村委會(huì)的自治空間[7]。由于村黨支部書記與村主任“一肩挑”、村兩委交叉任職，導(dǎo)致村黨支部與村委會(huì)的功能和權(quán)力邊界模糊，村委會(huì)的自主性將會(huì)受到影響，村民自治將變得有名無(wú)實(shí)。

(三)基層組織中“政經(jīng)合一”與“政經(jīng)分開”的問(wèn)題

農(nóng)村基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)合一”的體制，因功能混亂、機(jī)構(gòu)交錯(cuò)，給基層治理帶來(lái)了諸多困境和挑戰(zhàn)?；诖?，2015年中辦、國(guó)辦發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，要積極“探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗(yàn)”[22]。2016 年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》 再一次提出，“有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”[23]?？梢?jiàn)，基層組織中的“政經(jīng)合一”問(wèn)題已經(jīng)引起了中央高層的注意，并把它作為中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。

盡管學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層組織“政經(jīng)分開”持不同看法，但全國(guó)各地還是在探索“政經(jīng)分開”的經(jīng)驗(yàn)，形成了所謂的廣東南海模式、江蘇楓橋模式和浙江溫州模式[24]。從目前情況來(lái)看，大多數(shù)地方仍然實(shí)行“政經(jīng)合一”的體制，即黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織功能重合，人員交叉任職，這種“政經(jīng)合一”的體制雖然在特定歷史時(shí)期內(nèi)作出了一定的貢獻(xiàn)，但與現(xiàn)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不吻合，也給中國(guó)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的問(wèn)題，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是中國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)普遍存在的問(wèn)題，它不僅已經(jīng)影響了農(nóng)村的發(fā)展，也制約了基層治理水平的提高。研究發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的重要原因就是缺乏一個(gè)獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)推動(dòng)，導(dǎo)致在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，市場(chǎng)化機(jī)制的運(yùn)行等方面受到不同程度的限制。根據(jù)筆者在江西省黎川縣的調(diào)查，全縣130多個(gè)行政村，每年集體收入超過(guò)5萬(wàn)元的為61.7%，還有快接近一半的村不足萬(wàn)元，而且，很多村的集體收入主要靠轉(zhuǎn)移性收入，缺乏造血功能。兩委班子成員，同時(shí)兼任集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，缺少?zèng)Q策和資源整合的專業(yè)化技術(shù)。筆者在江西吉安市的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，該縣推行“一領(lǐng)辦三參與”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，即村干部與能人帶頭領(lǐng)辦、村黨員主動(dòng)參與、村民自愿參與、貧困群眾統(tǒng)籌參與是一種典型的“政經(jīng)不分”的機(jī)制，村干部既是產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)辦人，但同時(shí)又兼任行政職務(wù)，公私不分、邊界模糊①。二是“政經(jīng)不分”的治理結(jié)構(gòu)不利于基層治理體系的優(yōu)化。黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的“三位一體”容易導(dǎo)致行政職能、經(jīng)濟(jì)職能和自治職能相互“綁架”。行政職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村莊的延伸，“政經(jīng)不分”會(huì)導(dǎo)致行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)，造成職能不分，既影響行政的有效執(zhí)行，又制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，“政經(jīng)不分”也容易導(dǎo)致權(quán)力的高度集中，使村民的監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)，進(jìn)而帶來(lái)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

然而，推進(jìn)基層組織的“政經(jīng)分開”卻并非易事，面臨諸多挑戰(zhàn)。一是宏觀的制度環(huán)境的約束。由于國(guó)家提倡實(shí)行“一肩挑”“兩委”交叉任職制度，村黨支部與村委會(huì)實(shí)際上兩塊牌子，一套人馬，行政與黨的事務(wù)交織在一起，集體經(jīng)濟(jì)組織很難獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏必要的制度保障；二是當(dāng)前中國(guó)中西部農(nóng)村外出人口比較多，普遍缺少經(jīng)濟(jì)能人，找不到合適的集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人。從角色上看，村干部往往身兼數(shù)職，充當(dāng)多種角色。因此，推行“政經(jīng)合一”的體制有其現(xiàn)實(shí)性。

當(dāng)然，上述幾個(gè)問(wèn)題只是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)，除此，還有城鄉(xiāng)基層治理的協(xié)同問(wèn)題，治理的行政化問(wèn)題以及治理單元的上移問(wèn)題，等等。限于篇幅，本文無(wú)法一一展開，但這些問(wèn)題都會(huì)影響中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建，需要引起我們的注意。

三、中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化塑造

顯然，中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，如何塑造中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，以化解上述出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建具有非常重要的意義，也對(duì)提升基層治理能力要重要價(jià)值。

(一)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)方式，平衡黨的“統(tǒng)領(lǐng)”與“分工”關(guān)系

加強(qiáng)和改進(jìn)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面?！凹訌?qiáng)”意味著黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)角色要發(fā)揮積極作用，使黨的“以人民為中心”的執(zhí)政理念能夠在基層有效落地，基層治理體系的構(gòu)建始終是以加強(qiáng)和推進(jìn)基層自治、民主和法治建設(shè)，維護(hù)社會(huì)的公平和正義，最大限度地滿足群眾日益增長(zhǎng)的公共需求為終極目標(biāo)?！案倪M(jìn)”則是要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上，適應(yīng)基層治理的規(guī)律，符合新時(shí)代發(fā)展的要求，適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法則，使之符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。當(dāng)然，兩者相比較，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式更為重要，也更艱難。

顯然，改進(jìn)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，最大的問(wèn)題就是如何來(lái)平衡黨的“統(tǒng)領(lǐng)”與“分工”的關(guān)系?！敖y(tǒng)領(lǐng)”并不是要求基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中扮演“全能主義”角色，而是如何把黨的意志通過(guò)合法渠道上升為國(guó)家意志，把黨的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)換成公共政策，并交給政府或其他組織去執(zhí)行。“分工”則是指黨組織與市場(chǎng)、社會(huì)和政府的角色扮演和它們之間的關(guān)系。要確?；鶎狱h組織的“統(tǒng)領(lǐng)”，一方面，要提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力和堡壘作用，提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)技藝；另一方面，要充分發(fā)揮基層黨員的模范引領(lǐng)作用。基層黨組織建設(shè)是當(dāng)前基層治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，各種形式的黨建活動(dòng)，營(yíng)造了黨組織在場(chǎng)的氣氛，但從總體上看，黨的“統(tǒng)領(lǐng)”角色還沒(méi)有很好地發(fā)揮，把黨的一些理念轉(zhuǎn)換成公共政策的效果不是很好，角色邊界不是很清晰。因此，重新理順?biāo)悸?，需要從?yōu)化基層黨組織的結(jié)構(gòu)入手，一是吸引更多的年輕人加入黨組織，加入黨的干部隊(duì)伍，變經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人為政治能人，讓更多的有知識(shí)、有文化的群眾進(jìn)入黨組織，使得基層黨組織有比較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力；二是提高基層黨組織的協(xié)調(diào)溝通能力?；鶎狱h組織的“統(tǒng)領(lǐng)”，意味著能夠協(xié)調(diào)好與其他組織的關(guān)系，能夠引領(lǐng)他們朝著既定的目標(biāo)前行，當(dāng)組織之間出現(xiàn)矛盾或沖突的時(shí)候，黨組織要具有較強(qiáng)的整合能力，而基層黨員的模范引領(lǐng)作用，不僅體現(xiàn)在對(duì)黨的政策宣傳上，而且還需要在帶領(lǐng)群眾致富，參與公共事務(wù)，提升鄉(xiāng)村文明等方面發(fā)揮積極作用。

黨的基層組織與社會(huì)、市場(chǎng)和政府“分工”。一是理順黨的組織與行政組織的關(guān)系。我們強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并不是黨包辦一切，而是要與其他組織做好必要的分工。當(dāng)然，由于存在“一肩挑”和兩委的交叉任職的制度安排，在負(fù)責(zé)人的角色上似乎很難分開，但在工作的內(nèi)容和性質(zhì)上應(yīng)該區(qū)分開來(lái)，哪些是屬于黨務(wù)工作，哪些是屬于村務(wù)工作，應(yīng)該有確定的邊界并遵循各自的運(yùn)行規(guī)律。雖然黨政之間的邊界模糊化，能促使組織一體化，在一定程度上能強(qiáng)化黨的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的滲透，并保證動(dòng)員的有效性，但合理的分工既是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的需要，也提高治理效率的關(guān)鍵。因?yàn)橛泻侠淼姆止?，才有可能形成多元的治理主體，促進(jìn)要素的流動(dòng)，有助于增強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的彈性和活力。二是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中，提出要構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，要素能夠通過(guò)市場(chǎng)自由流動(dòng)。三是政府與社會(huì)的關(guān)系。創(chuàng)新社會(huì)機(jī)制，讓更多的社會(huì)力量參與基層治理，成為基層治理體系中的重要力量。

總之，平衡黨的“統(tǒng)領(lǐng)”與“分工”關(guān)系，就是要厘清他們之間的邊界，確定其功能定位，做到“合”中有“分”，“分”中有“合”。黨的“統(tǒng)領(lǐng)”不是包辦一切、干預(yù)一切，“統(tǒng)領(lǐng)”主要表現(xiàn)在思想上、組織上和動(dòng)員上，扮演好領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的角色，具體的工作交給其他組織去實(shí)施，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)等多重平臺(tái)的作用，以提高政策執(zhí)行的專業(yè)性和效率。

(二)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化，強(qiáng)化“一肩挑”的法律和政策的有效銜接

鄉(xiāng)村治理的法治化是獲得良好治理秩序的前提，也是基層治理體系構(gòu)建不可或缺的重要條件。顯然，國(guó)家推動(dòng)村黨支部書記與村主任“一肩挑”政策實(shí)施，是落實(shí)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，是解決“兩委”矛盾和沖突關(guān)系的制度安排，也是重構(gòu)基層治理體系的組織原則。雖然《組織法》中有村委會(huì)主任選舉的法律規(guī)定，但有關(guān)村黨支部書記參選村主任依據(jù)主要體現(xiàn)在《意見(jiàn)》中，目前，尚未制定有關(guān)實(shí)施“一肩挑”的法律依據(jù)。從法律和實(shí)踐來(lái)看，村黨支部書記通過(guò)合法程序去參與村委會(huì)選舉，并不具有法律上的障礙，即只要村黨支部書記能夠獲得村主任的候選人資格，并在正式選舉中獲勝，那么，“一肩挑”的目標(biāo)就能實(shí)現(xiàn)。但前提是村黨支部書記要能夠獲得候選人資格，而村委會(huì)選舉是村民直選選舉，候選人的資格獲取是通過(guò)“海選”等方式，具有很大的不確定性，一旦村黨支部書記沒(méi)有獲得村主任提名，“一肩挑”的意圖就有可能會(huì)落空。當(dāng)然，也有些地方推行這樣的政策：如果村黨支部書記沒(méi)有選上村主任，就不再擔(dān)任村黨支部書記，但在實(shí)踐操作中也存在一些問(wèn)題。一是村黨支部先于村委會(huì)換屆，沒(méi)有當(dāng)選，意味著村黨支部要重新選舉，讓當(dāng)選的村主任同時(shí)當(dāng)選村黨支部書記。二是村主任的任職條件資格與村支部書記是不一樣的，如果當(dāng)選的村主任是非黨員，那么，就無(wú)法參選村支部書記。當(dāng)然，有些地方為了解決這個(gè)難題，對(duì)村主任的候選人限定參選條件，只有黨員才可以參選，但這一規(guī)定顯然沒(méi)有法律依據(jù)，與法治精神相悖。

“一肩挑”的法律障礙還會(huì)發(fā)生在非村戶籍村民的問(wèn)題上。我們?cè)谌珖?guó)各地的調(diào)研，有很多地方為了治理軟弱渙散村，提高基層黨組織的治理水平，實(shí)行了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接下派到村，并擔(dān)任村支部書記的政策，還有的地方由大學(xué)生村官、扶貧第一書記來(lái)?yè)?dān)任村書記②。這些人員沒(méi)有村戶籍，如果按照《組織法》的要求，他們是不能參選村主任，如果在法律上不解決這個(gè)問(wèn)題，這種情況顯然不利于“一肩挑”政策的落地，也不利于基層治理的法治化發(fā)展。因此，強(qiáng)化“一肩挑”的法律和法規(guī)的有效銜接勢(shì)在必行。第一，進(jìn)一步完善《組織法》，在村委會(huì)選舉的資格人選上，可以打破村戶籍的界線，讓更多有能力和有才華的鄉(xiāng)村精英進(jìn)入村級(jí)班子，提高基層治理的能力和水平。目前，農(nóng)村青壯年人口流動(dòng)非常普遍，干部的流動(dòng)性差，村里急需補(bǔ)充新生力量，但束縛于村戶籍制度的限制，阻礙了一些優(yōu)秀的人才流入農(nóng)村。因此，在村干部的任選資格上，如果能夠打破戶籍的限制，有利于緩解農(nóng)村人才短缺的問(wèn)題，也有利于“一肩挑”政策的實(shí)施及政策的合法性。第二，做好政策與《組織法》的銜接，也即在出臺(tái)相關(guān)政策的時(shí)候，必須以不違背《組織法》為前提。從治理的角度看，只有基于法治框架的政策，才可能有確定性的結(jié)果，才能夠被很好地執(zhí)行。從這個(gè)意義上，基層治理過(guò)程中的法治化，不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反還能形成自身行動(dòng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)與自主意識(shí)，有助于實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。

(三)進(jìn)一步完備農(nóng)村要素市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村基層組織的“政經(jīng)分開”

迄今為止，中國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)及村黨支部依然是以集體土地所有為基礎(chǔ)建立起來(lái)的“政經(jīng)不分”[25]?！罢?jīng)不分”的弊端在于阻礙要素在農(nóng)村市場(chǎng)的自由流動(dòng)，資源沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，進(jìn)而影響基層治理的效果。因此，需要通過(guò)進(jìn)一步完備農(nóng)村要素的市場(chǎng)化，并積極推動(dòng)農(nóng)村基層組織的“政經(jīng)分開”。

第一，厘清農(nóng)村基層組織的職能關(guān)系，有序推進(jìn)職能分工。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村主要的基層組織是黨的基層組織，村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織。雖然村黨支部與村委會(huì)實(shí)行“一肩挑”和交叉任職的政策，在厘清職能關(guān)系方面會(huì)有一定的難度，但各自的角色需要明確。實(shí)踐證明，“一肩挑”在強(qiáng)化黨的引領(lǐng)，貫徹黨的政策落地，提高基層治理效率有明顯效果，在資源的整合能力方面發(fā)揮著顯著的作用[26]，但集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人一般不兼任村黨組織的負(fù)責(zé)人。因?yàn)椴煌M織面對(duì)的問(wèn)題和對(duì)象是不一樣的，村黨組織負(fù)責(zé)人面對(duì)的主要問(wèn)題是基層治理和公共服務(wù)的問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，同時(shí)也需要承接由上自下的各種任務(wù)，執(zhí)行國(guó)家的政策在農(nóng)村的落地，而集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人主要是面對(duì)市場(chǎng)，遵循市場(chǎng)規(guī)律。如果職能混在一起，就有可能引發(fā)角色的混亂，導(dǎo)致工作職責(zé)的交叉，不利于基層事務(wù)的處理，給基層治理帶來(lái)困境。因此，厘清各自的職能關(guān)系，對(duì)于構(gòu)建良好的治理秩序至關(guān)重要。

第二，加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，健全農(nóng)村要素市場(chǎng)。基層組織的“政經(jīng)分開”需要有產(chǎn)權(quán)制度作為保障。目前，雖然中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革已經(jīng)啟動(dòng)，但基本停留在確權(quán)階段，內(nèi)容主要涉及農(nóng)村耕地、林地、宅基地等方面，確權(quán)的范圍也基本上限于村莊，一般是以村小組為單位，這種確權(quán)在明晰產(chǎn)權(quán)，確定資源的歸屬方面發(fā)揮了積極作用，但沒(méi)有辦法產(chǎn)生效益，因?yàn)橘Y源不能自由流動(dòng)，因而難以真正的盤活集體資產(chǎn)。有學(xué)者提出，要真正地發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村配置資源的基礎(chǔ)性作用，就需要深化中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體資產(chǎn)的股權(quán)的市場(chǎng)化配置，通過(guò)股權(quán)的自由流動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合[27]，使集體資產(chǎn)的價(jià)值真正得到體現(xiàn)。當(dāng)前，中國(guó)中西部地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱，壯大集體經(jīng)濟(jì)之路舉步維艱，一個(gè)很重要的原因就在于現(xiàn)有的集體資產(chǎn)沒(méi)有盤活，資源要素、資本、市場(chǎng)無(wú)法融合，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、決策和處置權(quán)受限，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)無(wú)法真正走向市場(chǎng)。而且，產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，反過(guò)來(lái)又會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)“政經(jīng)分開”的真正落地，為其提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織要想真正走向市場(chǎng)，就必須成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，“政經(jīng)不分”“村社合一”無(wú)法明確集體經(jīng)濟(jì)組織的角色，容易受到行政力量的干預(yù)，難以遵循市場(chǎng)規(guī)律。

結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，中國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體制、治理體系和治理機(jī)制等方面，這種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)換，一方面與我們對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢(shì)的確認(rèn)有關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的顯著制度優(yōu)勢(shì)，這一制度優(yōu)勢(shì)是在中國(guó)國(guó)家建設(shè)的實(shí)踐中逐步得到檢驗(yàn)并確認(rèn)，因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅具有理論基礎(chǔ)，而且也符合實(shí)踐的邏輯。這是理解中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的基本立場(chǎng)，也是必須恪守的基本原則。另一方面，市場(chǎng)化、信息化和全球化不斷在沖擊中國(guó)的國(guó)家治理體系，顯然也對(duì)中國(guó)農(nóng)村的基層治理體系帶來(lái)深刻影響，這種治理體系和治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換與其說(shuō)是外在壓力的結(jié)果，倒不如說(shuō)是為了主動(dòng)適應(yīng)外界環(huán)境的變化而作出的適應(yīng)性調(diào)整。

當(dāng)然，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換也會(huì)帶了一些新的問(wèn)題，包括黨全面領(lǐng)導(dǎo)方式的統(tǒng)領(lǐng)與分工的問(wèn)題、“一肩挑”政策法律的銜接問(wèn)題以及基層組織的“政經(jīng)合一”與“政經(jīng)分開”問(wèn)題。同時(shí)，這些問(wèn)題對(duì)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)塑造帶來(lái)了挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼈冇行?huì)觸及既有制度安排的核心，顯然，只有在更高層面上的制度創(chuàng)新，才有可能從根本上解決這些問(wèn)題。

當(dāng)下，中國(guó)進(jìn)入全面深化改革的時(shí)代，黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制都在發(fā)生深刻變革，個(gè)體化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化等嵌入在中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在此過(guò)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)在重新塑造，社會(huì)關(guān)系在不斷調(diào)整，這就需要我們以更加包容和開放的姿態(tài)去看待中國(guó)鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題，在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、推進(jìn)法治化進(jìn)程和健全要素市場(chǎng)等方面發(fā)力，以適應(yīng)這個(gè)不斷發(fā)生變化的外部世界。只有這樣，才有可能變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，中國(guó)農(nóng)村的基層治理才有可能有良好的秩序，中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

注 釋：

①資料來(lái)源于筆者2020年7月至2021年9月在江西省吉安市、泰和縣、黎川縣等地的調(diào)查。

②按照民政部的定義，所謂的重點(diǎn)難點(diǎn)村，就是指那些黨組織軟弱渙散、矛盾比較集中、換屆風(fēng)險(xiǎn)大的村。