張曉璐

（青海民族大學 青海西寧 810007）

次貸危機產(chǎn)生以后，受此危機重創(chuàng)的國家認為該危機產(chǎn)生的重要原因是由于本國金融監(jiān)管模式存在漏洞，難以應對復雜多變的金融時局。因此在后危機時代各國開始基于本國市場發(fā)育的水平、金融監(jiān)管的完備程度、社會的承受力等方面綜合考慮進行金融監(jiān)管模式改革[1]，而改革的重點就是金融控股公司。在對金融控股公司的監(jiān)管層面上我國采用的仍是傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，這與金融控股公司的實踐發(fā)展嚴重脫離，滋生出諸多監(jiān)管亂象，影響我國的金融安全，因此必須優(yōu)化我國金融控股公司的監(jiān)管模式，解決現(xiàn)存的監(jiān)管問題。

一、金融控股公司監(jiān)管模式的一般性考察

（一）金融控股公司的概念界定

1999年2月國際三大金融監(jiān)管部門共同頒布《對金融控股公司的監(jiān)管原則》（下稱“99年文件”）這一文件，該文件認定金融控股公司是指在同一控制權下，所屬的受監(jiān)管主體最少要明顯地從事兩種或兩種以上的銀行、證券和保險業(yè)務，同時對每類業(yè)務的投入資金要求不同的金融公司。而我國臺灣地區(qū)發(fā)布的“金融控股公司法”中給金融控股公司下了較為明晰的定義，認為金融控股公司是“對一銀行、保險公司或證券商所持有的股份具有控制性（持有股份總數(shù)25%以上或者可以直接或間接支配其人事、財務或業(yè)務），并依照金融控股公司法設立的公司”[2]。我國大陸在2003年時由銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會共同簽發(fā)的《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》中參考99年文件，將金融控股公司界定為“在同一控制權下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)或保險業(yè)中至少兩個不同的金融行業(yè)提供服務的金融集團”[3]。

綜合以上，筆者認為金融控股公司就是指母公司在不同的金融業(yè)務領域內(nèi)至少提供兩種以上金融服務且母公司對子公司具有實際支配權的金融公司。

（二）我國金融控股公司的監(jiān)管歷程

2003年，中國銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會共同頒布了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，提出對金融控股公司要按照業(yè)務性質(zhì)歸屬不同的監(jiān)管部門實行分業(yè)監(jiān)管；2012年，國家出臺《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五規(guī)劃”》，強調(diào)建立健全金融控股公司監(jiān)督管理體系與公司內(nèi)部“防火墻”制度，加強對金融控股公司的并表監(jiān)管和全面風險管理；2018年，政府工作報告明確提出要將強化對金融控股公司的監(jiān)管列為下一年政府工作的重中之重，抓緊金融控股公司監(jiān)管的相關立法工作，同年3月國務院發(fā)布機構改革方案，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并設立中國銀保監(jiān)會，原先由兩會負責的重要法律法規(guī)草案擬定和審慎監(jiān)管職責交由中國人民銀行行使；2019年，國家發(fā)布《中國人民銀行職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》該規(guī)定指出，金融控股公司基本規(guī)則的制定和并表監(jiān)管由中國人民銀行主要負責，人民銀行有權督促相關監(jiān)管部門實施監(jiān)管措施，并在必要時經(jīng)國務院批準對金融機構進行檢查監(jiān)督[4]。

二、我國金融控股公司的監(jiān)管模式及存在的問題

（一）監(jiān)管立法不到位

金融控股公司在當前已經(jīng)成為了我國金融市場的新興力量，因此對它的監(jiān)管理應由法律法規(guī)之類的具有強行法效力的法律文件負責，但截至目前為止，我國尚未出臺類似于金融控股公司法那樣專門調(diào)整和監(jiān)管金融控股公司的法律法規(guī)，而三大機構聯(lián)合發(fā)布的備忘錄僅屬于政策性文件，不具有法律的強制效力，2009年的《金融控股公司財務管理若干規(guī)定》雖具有法律效力，但內(nèi)容過于簡單寬泛需要進一步加以細化[5]。

（二）監(jiān)管主體不明確

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，對金融控股公司的監(jiān)管根據(jù)其主營業(yè)務的不同，分別交由三會負責。即主營業(yè)務為銀行業(yè)的由銀監(jiān)會監(jiān)管，主營業(yè)務為保險業(yè)的由保監(jiān)會監(jiān)管，主營業(yè)務為證券業(yè)的由證監(jiān)會監(jiān)管，這樣的監(jiān)管方式僅適用于金融控股公司剛剛產(chǎn)生發(fā)展的那一階段，但放至當下，金融控股公司的主營業(yè)務已不僅僅停留于單一的運營模式，更多情形下金融公司為拓寬發(fā)展渠道，擴大企業(yè)規(guī)模，可能同時存在兩個或兩個以上的主營業(yè)務，而對于這種情況該由誰負責監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管模式并未作出明確的規(guī)定。

（三）監(jiān)管體系有缺陷

盡管三大金融監(jiān)管機構聯(lián)合發(fā)布的備忘錄提出，在聯(lián)席會議的召集期間三會認為有必要邀請中國人民銀行參加會議，共同討論有關于金融控股公司監(jiān)管的重大事項，但這并未賦予其真正的監(jiān)管權力。根據(jù)法律規(guī)定中國人民銀行具有審批監(jiān)督管理金融機構、監(jiān)督管理金融市場、防范金融風險、維護金融穩(wěn)定的職責，并在金融監(jiān)管方面擁有豐富的資源和經(jīng)驗，理應參與到對金融控股公司的監(jiān)管活動中，發(fā)揮法律規(guī)定的金融監(jiān)管職責，然而聯(lián)席會議式的分業(yè)監(jiān)管模式并未考慮到這點。

三、金融控股公司監(jiān)管模式的域外考察

（一）美國的“傘形”監(jiān)管模式

1999年，美國《金融服務現(xiàn)代化法案》出臺，這一金融監(jiān)管法案的實行標志著美國“傘形”監(jiān)管模式的確立。該種模式是指金融控股公司由誰監(jiān)管主要取決于金融控股公司子公司的核心經(jīng)營業(yè)務，美國聯(lián)邦儲蓄銀行作為金融控股公司的主要監(jiān)管者處于傘尖的位置，其主要負責評估金融控股公司在設立時的運營資本是否充足，對金融風險的監(jiān)測和集團風險對存款子公司的后果等整體運營，而其他行業(yè)監(jiān)管機構則處于傘沿位置，針對各自負責的金融行業(yè)進行橫向監(jiān)管，如證券交易委和商品期貨交易委就分別負責證券業(yè)務和期貨業(yè)務。

（二）英國的“雙峰”監(jiān)管模式

1998年，英國的《金融服務和市場法案》正式出臺，該法案規(guī)定英國金融服務監(jiān)管局享有對金控公司的監(jiān)管職權，英國形成統(tǒng)一監(jiān)管模式。但金融危機爆發(fā)后該模式也顯示出嚴重的問題，無法再適應英國的金融經(jīng)濟市場，故英國政府于2012年、2016年分別出臺了《金融服務法案》和《英格蘭銀行與金融服務法案》，至此英國由統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p峰”監(jiān)管，確立了“央行+行為監(jiān)管局”的監(jiān)管框架，央行下設貨幣政策委、金融政策委和審慎監(jiān)管委，負責微觀審慎，同時又要立足于金融發(fā)展大局負責宏觀審慎，而行為監(jiān)管局則主要負責對金融控股公司的行為監(jiān)管，除此之外還要兼顧央行負責范圍以外的金融機構的審慎監(jiān)管。

（三）域外金融控股公司監(jiān)管模式對我國的啟示

1.及時調(diào)整金融監(jiān)管模式

隨著經(jīng)濟全球化進程的進一步加快，國際金融業(yè)務的形式顯著轉(zhuǎn)變，由原先的單一性變的多樣性，且各個金融業(yè)務之間相互融合，傳統(tǒng)的單一化經(jīng)營模式已經(jīng)被打破，取而代之的是混合經(jīng)營和交叉經(jīng)營，因此最初的分業(yè)監(jiān)管早已不能滿足金融業(yè)務創(chuàng)新的需要。我國當前也面臨著這樣的問題，從對域外金融控股公司監(jiān)管模式的考察來看，我國應抓緊時機改革落伍的金融監(jiān)管體制，制定詳細的監(jiān)管方案并加以貫徹落實，以全新的金融監(jiān)管模式應對金融業(yè)務的創(chuàng)新發(fā)展。

2.加快金融控股公司監(jiān)管立法

在對域外兩國的金融控股公司監(jiān)管模式進行考察后，不難發(fā)現(xiàn)各國金融控股公司監(jiān)管模式的確立都是以相應的立法作為其后盾的，只有以法律形式確認過的金融監(jiān)管模式才具有較強的穩(wěn)固性和持久的生命力。因此現(xiàn)階段我國要進行金融體制和監(jiān)管模式的改革，必須首先要制定我國的金融控股公司法，規(guī)范金融控股公司的設立、運營和退出機制，對金融控股公司的關聯(lián)交易和資金流向依法予以監(jiān)測，避免出現(xiàn)運營風險的擴散與轉(zhuǎn)移。通過一系列的立法活動，為我國金融控股公司監(jiān)管模式的改革奠定牢固的法律基礎。

3.強化金融消費者權益保護

金融消費者在金融活動中扮演著重要的角色，因而必須把對金融消費者的權益保護提升到制度的層面上來?，F(xiàn)階段我國金融控股公司規(guī)模急劇擴大，但對金融消費權益的保護卻并不理想，亟待進一步加強。因此我國要優(yōu)化公平透明的金融交易平臺建設，防止暗箱操作，切實保障金融消費者享有對消費內(nèi)容的知情權和獲悉權。要完善信息披露制度，建立風險防控和預警機制，拓寬金融糾紛解決途徑，同時不斷進行監(jiān)管創(chuàng)新，利用最新金融科技保護金融消費者，實現(xiàn)較高層次的金融消費權益保護。

四、我國金融控股公司監(jiān)管模式優(yōu)化建議及選擇

（一）金融控股公司監(jiān)管模式的優(yōu)化建議

1.制定我國《金融控股公司法》

當前我國金融控股公司發(fā)展迅猛，但由于缺少相應的法律規(guī)范予以監(jiān)管，導致金融控股公司經(jīng)營活動混亂，極易引發(fā)金融風險，故需加強監(jiān)管立法。因為我國大陸與臺灣地區(qū)在文化淵源、金融市場發(fā)展規(guī)律等方面存在較多共同點，因此我國內(nèi)地可以以臺灣地區(qū)的金融控股公司法為藍本，結合我國內(nèi)地的具體實踐和國情制定《中華人民共和國金融控股公司法》，對金融控股公司的設立、運營、變更和注銷實施全過程的監(jiān)管，設定較高的門檻和標準限定金控公司開展綜合金融服務，保障金融控股公司健康運營。

2.明確金融控股公司監(jiān)管主體

國家應盡早進行金融控股公司監(jiān)管機制改革，在兩大金融監(jiān)督管理委員會上設立金融監(jiān)管委，劃定監(jiān)管范圍，對于主營業(yè)務比較單一的金融控股公司分別根據(jù)其主營業(yè)務的性質(zhì)由銀保監(jiān)會和證監(jiān)會負責處理，而主營業(yè)務相對復雜的金融控股公司可以直接由金融監(jiān)管委員會負責監(jiān)管，同時要進行制度設計制衡監(jiān)管主體，防止政府濫用監(jiān)管權力，阻礙金融控股公司的創(chuàng)新進程[1]。

3.強化央行在監(jiān)管體系的作用

對于金融控股公司的監(jiān)管，我國一直都是由三大金融監(jiān)管機構負責，而中國人民銀行在監(jiān)管方面的優(yōu)勢并沒有得到充分的發(fā)揮，2018年國務院機構改革方案提出要將擬定金融監(jiān)管法律法規(guī)的職權賦予了中國人民銀行，這標志著央行金融監(jiān)管地位有了顯著的提升，因此必須抓住這一機遇，進一步在法律的層面上確立人民銀行的監(jiān)管地位，增強和釋放人民銀行的金融監(jiān)管作用，形成由央行負責審慎監(jiān)管，銀保監(jiān)和證監(jiān)會負責行為監(jiān)管的金融控股公司監(jiān)督管理體系。

（二）金融控股公司監(jiān)管模式的優(yōu)化選擇

基于當前我國金融控股公司發(fā)展和監(jiān)管模式，筆者在對各國監(jiān)管模式進行比較后認為我國應選擇英國的“雙峰”監(jiān)管模式。具體的做法是在銀保監(jiān)會和證監(jiān)會之上設立中國金融監(jiān)督管理委員會，金融監(jiān)管委與中國人民銀行同級，由中國人民銀行負責審慎監(jiān)管，進行金融法律法規(guī)草案的擬定、宏觀事項決策和重要經(jīng)濟政策調(diào)整。而金融監(jiān)管委負責行為監(jiān)管，執(zhí)行對金融控股公司集團層面的監(jiān)管，而金融控股公司子公司層面則根據(jù)主營業(yè)務的不同交由銀保監(jiān)會和證監(jiān)會進行監(jiān)管。等到時機成熟之后，再進一步進行機構改革，將兩會合并成立行為監(jiān)管局，統(tǒng)一負責對金融控股公司的行為監(jiān)管，下設銀監(jiān)局、保監(jiān)局和證監(jiān)局分別監(jiān)管銀行子公司、保險子公司和證券子公司，從而完成我國由分業(yè)型監(jiān)管到綜合型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

五、結語

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心與命脈，伴隨著金融全球化和金融自由化的浪潮，金融業(yè)務的形式也在不斷地進行創(chuàng)新，金融控股公司作為金融領域的新興事物在金融混業(yè)經(jīng)營趨勢下大量涌現(xiàn)。因其具有優(yōu)化資源配置、整合金融服務、推動信息共享等優(yōu)勢，故在我國也得到了迅猛的發(fā)展，并且成為了實現(xiàn)我國由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過渡這一轉(zhuǎn)折的最優(yōu)選擇。然而截至目前我國仍然采用的是傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式，這導致我國金融控股公司的監(jiān)管出現(xiàn)混亂，嚴重影響了國民經(jīng)濟的正常運行，因此立足國情選擇優(yōu)化金融控股公司監(jiān)管模式，在尊重經(jīng)濟市場運行機制和規(guī)律的前提下，對金融控股公司實施有效的監(jiān)管迫在眉睫。筆者通過對域外金融控股公司監(jiān)管模式的比較借鑒，認為當前我國應當采用英國的“雙峰”監(jiān)管模式，由央行負責審慎監(jiān)管，金融管理委員會負責行為監(jiān)管，以此來彌補監(jiān)管真空實現(xiàn)全面監(jiān)管，維護金融秩序，防范和化解金融風險，以促進我國國民經(jīng)濟的快速良好運行。