劉學民 王振偉

（鄭州大學政治與公共管理學院 河南 鄭州 450000）

2021 年2 月25 日，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上莊嚴地向全世界宣布我國脫貧攻堅取得全面勝利。自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國的脫貧攻堅事業(yè)取得了巨大的成就，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡?；仡櫸覈毨е卫淼陌l(fā)展歷程，自新中國成立以來我國的扶貧政策大致經歷了四個階段的變遷。第一階段，1949 至1978 年的道義式、救濟式扶貧階段；第二階段，1979 至2011 年的開發(fā)式、參與式扶貧階段；第三階段，2012 至2020年的精準式扶貧階段；第四階段，在2020 年后已經開始的后扶貧時代。伴隨著我國貧困治理的階段性變遷，社會救助作為社會保障的重要子系統(tǒng)之一，在不同的發(fā)展階段發(fā)揮了巨大的作用。特別是在2012 年到2020 年的精準扶貧階段，扶貧的主要任務就是解決農村的絕對貧困問題。社會救助作為政府部門主要的政策手段，為保障貧困地區(qū)居民的基本生活需求，緩解我國廣大農村地區(qū)的貧困問題發(fā)揮了不可替代的作用。2021 年，我國的貧困治理進入一個全新的發(fā)展階段即后扶貧時代。在這一階段，社會救助政策仍然將扮演著重要的角色。但是伴隨后扶貧時代的到來，多重轉變背景下的社會救助政策必然會表現(xiàn)出極大的不適。這些不適不僅會使政策自身的發(fā)展陷入困境，而且也不利于我國貧困治理的健康可持續(xù)推進。因此，必須要通過相應的政策調適，緩解社會救助政策在新貧困治理階段所表現(xiàn)出的諸多不適，進一步增強政策彈性，實現(xiàn)社會救助由社會“安全網”向“助跳網”的轉變。

一、貧困治理的階段性變遷：后扶貧時代的到來

（一）道義式、救濟式扶貧階段（1949—1978 年）

新中國成立以后，百廢待興。社會經濟發(fā)展狀況在受到多年戰(zhàn)爭的影響下遭到了極大的破壞，廣大人民群眾普遍生活在貧困之中。伴隨著三大改造的完成以及“一五”計劃的順利實施，我國整體經濟發(fā)展水平得到了極大的恢復和發(fā)展，人民群眾的貧困狀況得到了一定程度的緩解。但整體上人民群眾收入水平低下，尤其是農村地區(qū)呈現(xiàn)出一種普遍貧困的局面。這一階段救濟式扶貧的貧困治理呈現(xiàn)出了典型的濟貧性特征。在社會面臨普遍貧困的背景下，貧困治理眼于解決深度貧困問題。借助全方位的政策安排，在推進社會建設的同時保障了深度困難群體的基本生存。在這一階段為了有效解決農村地區(qū)普遍貧困下的深度貧困，政府通過出臺以農村“五保制度”為典型代表的一系列社會政策，積極推進農村深度貧困問題的治理。從衣、食、住、行、教育等多方面開展有效的救助措施，極大地保障了農村深度貧困群體的基本生活需求。該階段政府并未建立正式的社會救助制度，但是以“五保制度”為代表的救助措施充分體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度在我國的“萌芽”。

（二）開發(fā)式、參與式扶貧階段（1979—2011 年）

黨的十一屆三中全會的召開，吹響了我國改革開放的號角。在農村地區(qū)，家庭聯(lián)產承包責任制的實施，使得廣大農民獲得了土地的經營自主權，打破了土地對于農村勞動力的束縛，進一步提高了生產積極性。農村改革的深入推進，為城市改革奠定了堅實的基礎。隨著開放范圍與深度的不斷拓展，國外先進的技術、資金和管理經驗大量涌入中國，尤其是廣大沿海地區(qū)，憑借著優(yōu)越的地理位置與國家的政策支持，率先實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，改革開放后的中國依托“后發(fā)優(yōu)勢”實現(xiàn)了“彎道超車”。在這一階段，我國經濟發(fā)展實力顯著提升，普遍貧困的狀況得到極大程度的緩解，但是在社會經濟快速發(fā)展的同時，不同區(qū)域與群體間的收入差距卻在顯著擴大。中西部與東部地區(qū)、農村與城市地區(qū)、低收入群體與高收入群體之間在多重因素的影響下，發(fā)展差距不斷拉大。在這一階段，政府通過建立專項扶貧資金、設立專門扶貧機構、劃定集中連片貧困區(qū)域與貧困縣等一系列貧困治理措施，在廣大貧困地區(qū)開展有組織的、規(guī)模化的開發(fā)式、參與式扶貧工作。與此同時，借助“八七扶貧攻堅計劃”與《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》等相關戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，加強地區(qū)協(xié)作，不斷推進我國貧困治理向縱深發(fā)展。這一時期貧困治理就肩負起緩解經濟快速發(fā)展背景下所造成的不均衡狀況，縮小不同群體間的收入差距，維護社會公平穩(wěn)定的重要使命。社會救助制度在這一階段作為正式的制度安排開始在我國建立，緩解社會發(fā)展不平等成了制度初建時期的重要政策取向。

（三）精準式扶貧階段（2012—2020 年）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進貧困治理的過程中提出了精準扶貧戰(zhàn)略。精準扶貧進一步將治理重心由宏觀的貧困區(qū)域聚焦至微觀的貧困個體，推進貧困治理由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變。通過區(qū)域協(xié)作、定點幫扶、建檔立卡等一系列精準手段，實現(xiàn)了幫扶到戶、精準到人。精準扶貧階段的貧困群體主要是指生活在貧困地區(qū)貧困線以下的困難群體。這一類群體具有很強的脆弱性，在內外部雙重風險的影響下陷入貧困，很難依靠自身力量擺脫貧困。而精準扶貧的重點就是消除我國存在已久的絕對貧困問題，實現(xiàn)全部貧困個體的順利脫貧。綜合來看，精準扶貧與以往貧困治理最大的不同之處就在于前期的貧困治理是為了服務于經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，而精準扶貧階段的貧困治理建立在我國經濟社會取得顯著發(fā)展成就的基礎之上，貧困治理的動機與目的更加明晰。政府可以充分利用前期經濟社會的發(fā)展成果來深入推進脫貧攻堅的開展，精準扶貧階段已經成為我國貧困治理由被動治理向主動治理轉變的重要分水嶺。因此，這一時期的社會救助制度處于快速發(fā)展階段，作為消除絕對貧困的重要政策手段之一開始在我國逐步發(fā)展健全。救助水平顯著提升，救助項目不斷完善，救助方式更具多元化，總體上向著制度化、規(guī)范化、多元化方向發(fā)展。

（四）后扶貧時代的到來（2020 年以后）

伴隨著絕對貧困的完全消除，我國貧困治理的階段已經向后扶貧時代轉變，而后扶貧時代的貧困治理形勢將變得更加嚴峻。首先，貧困治理在精準扶貧階段已經實現(xiàn)由被動治理向主動治理的轉變，后扶貧時代對貧困治理的主動性提出了更高的要求。在這一階段貧困治理的主動性不再僅僅停留于自上而下的治理之中，更會產生一種自下而上的主動性，并且這種自下而上的主動性將會表現(xiàn)得更加強烈，因為其中蘊含著社會公眾對后扶貧時代貧困治理的多元化社會訴求。如果政府無法實現(xiàn)這兩種主動性的融合，必然會在貧困治理的過程中陷入治理沖突的困境。不僅會嚴重削弱后扶貧時代貧困治理的效能，更會對前期貧困治理的成果產生巨大威脅。其次，伴隨著我國經濟社會發(fā)展結構的調整與轉型，后扶貧時代貧困治理的經濟助力將會降低。我國經濟發(fā)展已經由高速發(fā)展轉入高質量發(fā)展階段，并逐步確立了國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在這一時期，經濟發(fā)展速度的下行壓力增大，以經濟危機、新冠疫情危機為代表的全球性危機接踵而至，這都為后扶貧時代我國經濟社會的發(fā)展帶來了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。從我國前期貧困治理的階段性變遷來看，經濟高速發(fā)展是貧困治理的重要前提和物質保障。因此，后扶貧時代經濟發(fā)展對貧困治理的助力將會有所下降，如何處理好經濟發(fā)展轉型與貧困治理持續(xù)推進的關系將變得尤為關鍵。最后，后扶貧時代的治理情境將會產生轉變，“治理失靈”的問題難以避免?！爸卫硎ъ`”將主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，目標失靈。絕對貧困的消除，使得貧困治理的目標轉向相對貧困，而相對貧困與絕對貧困之間有著很大的差異性，絕對貧困是以剛性的物質收入作為貧困識別的標準，相對貧困的識別標準則具有極大的復雜性。這種復雜性在一定程度上使得相對貧困的治理目標確定陷入困境，進而造成貧困治理目標的失靈。其二，政策失靈。具體治理情境的變化，必然要求相應的治理政策作出改變。伴隨著貧困治理不斷向縱深推進，對于社會政策的治理要求也會不斷提高。如果仍然以傳統(tǒng)的社會政策來應對新的治理情境，不僅會削弱政策效力，更有可能出現(xiàn)政策失靈的問題，導致社會治理資源的浪費。其三，干預失靈。貧困治理充分體現(xiàn)了政府對于社會發(fā)展的良性干預，通過一系列政策手段使得社會成員包括困難群體都能夠分享經濟發(fā)展的成果。然而后扶貧時代遵循傳統(tǒng)治理路徑的政府干預措施，在目標失靈與政策失靈的雙重影響下，就會進一步導致干預失靈的出現(xiàn)。總之，治理主動性的提升、治理助力的削弱、治理失靈的出現(xiàn)，都進一步加劇了后扶貧時代貧困治理的復雜性與多變性。就社會救助政策的發(fā)展而言，從最初道義式、救濟式扶貧階段社會救助的萌芽，到開發(fā)式、參與式扶貧階段社會救助的正式建立，再到精準扶貧階段社會救助的發(fā)展完善，貧困治理階段性變遷的過程也是社會救助政策不斷調適的過程。

二、后扶貧時代面臨的四重轉變

2021 年我國扶貧事業(yè)發(fā)展將邁入后扶貧時代。在后扶貧時代，貧困內涵和外延的界定處于不斷發(fā)展變化之中，貧困治理的重心和著力點也在不斷變化調整。后扶貧時代的到來也就意味著我國貧困治理的格局將經歷全新的四重轉變。在這一時期，相對貧困、能力貧困、精神貧困等發(fā)展型貧困群體將成為新的目標群體，貧困治理將從消除絕對貧困向緩解相對貧困轉變，從主要解決收入型貧困向解決發(fā)展型貧困轉變，從注重脫貧速度向注重脫貧質量和提高人民獲得感轉變，從以解決農村貧困為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉變。

（一）功能層面：扶貧向防貧的轉變

鞏固脫貧成果，防止貧困人口返貧將成為后扶貧時代的首要任務。貧困發(fā)展的動態(tài)性和貧困成因的多源性，決定了貧困治理的長期性和復雜性，加大了貧困治理的難度，產生了新的貧困治理訴求[1]。雖然在2020 年之后，我國脫貧退出任務已經順利完成，全國所有貧困順利地區(qū)實現(xiàn)脫貧摘帽，但是政策幫扶下的脫貧人口具有極大的脆弱性，脫貧退出的貧困群體仍然有可能在各種社會風險下重返貧困，這一類群體的脫貧成果亟待鞏固。尤其是那些外部生存環(huán)境惡劣，嚴重依賴內部政策幫扶，自身致貧原因復雜的群體，更加容易誘發(fā)大規(guī)模的返貧風險。此外，遭受新型社會風險影響的潛在致貧群體也應當引起格外關注。換言之，就是那些未達到政策享受門檻的貧困邊緣戶以及無法有效應對新社會風險影響的弱勢群體，今后也可能成為致貧風險最高的群體。對于這一類社會群體來說，他們缺少相關的福利保障與政策扶持，自身對于傳統(tǒng)風險與新生風險沖擊的抵御能力較弱，在社會發(fā)展過程當中處于劣勢地位，很容易在雙重風險的影響下陷入貧困。因此，后扶貧時代的首要任務就是鞏固精準扶貧階段的脫貧成果，確保貧困人口脫貧后不再返貧，同時也要注重防范出現(xiàn)新的大規(guī)模致貧群體。

（二）標準層面：絕對貧困標準向相對貧困標準的轉變

后扶貧時代，貧困治理的重點將由絕對貧困的治理轉向相對貧困的治理。貧困是一個歷史的、動態(tài)的概念，根據貧困研究角度和范圍的不同，可以把貧困劃分為絕對貧困和相對貧困：絕對貧困是指個人和家庭的最低生活需要無法得到滿足，難以維持生存；相對貧困是指個人與家庭難以達到社會公認的基本生活水平，缺乏擴大再生產的能力或發(fā)展能力弱，國際上通常把中位數(shù)收入的50%或60%作為相對貧困線[2]。黨的十八大以來，我國的反貧困事業(yè)取得了舉世矚目的成就。貧困人口數(shù)量和比例逐年下降。2021 年，我國完成了現(xiàn)行貧困標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的脫貧任務，實現(xiàn)了黨的十八大提出的全面脫貧的目標。全面脫貧雖然解決了貧困地區(qū)的整體貧困以及貧困個人的絕對貧困問題，但是也必須認識到，全面脫貧并不是徹底消滅了貧困，全面脫貧以后城鄉(xiāng)的貧困問題依然存在。貧困的具體形態(tài)、認定標準、內涵意義等相關要素均發(fā)生了顯著性的變化，而這一變化也預示著我國正式進入了以相對貧困治理為主的后扶貧時代。在這樣一個全新的階段，貧困治理的重心將轉向相對貧困標準的制定、相對貧困群體的識別以及反相對貧困政策的構建。這一系列政策目標的確立，使得貧困治理的任務變得格外艱巨，而精準扶貧階段針對消除絕對貧困所建立起來的政策體系與政策目標已難以適應相對貧困的治理要求。相對貧困標準與絕對貧困標準相比更具復雜性，它不再是以剛性的收入水平作為衡量貧困的唯一指標。在經濟社會發(fā)展過程中，相對貧困包含了更多難以精確量化的“柔性指標”。因此，精準扶貧階段的一系列政策設計，在后扶貧時代很大程度上會表現(xiàn)出失靈的狀態(tài)。

（三）需求層面：物質需求向多元發(fā)展需求的轉變

貧困治理將從物質需求的滿足轉向多元發(fā)展需求的滿足。精準扶貧階段，貧困人口的物質需求占據其社會生活的主導地位，物質貧困成了這一時期貧困治理的主要對象。后扶貧時代，貧困人口的主導需求將由物質需求轉向發(fā)展需求，以能力貧困和精神貧困為代表的發(fā)展性貧困將成為貧困治理的主要對象。其中，精神貧困是指貧困人口因其精神需要未被有效滿足而表現(xiàn)出以志氣貧困、知識貧困為主要特征的思維困境[3]；能力貧困則主要表現(xiàn)為個人脫貧的知識能力不足以及內生動力不足。發(fā)展性貧困與物質貧困相對比，其往往具有很大的隱蔽性，容易被人們所忽視?；仡櫨珳史鲐毜陌l(fā)展歷程，物質需求導向下的個性化政策設計使得扶貧政策兼具精準性與有效性的顯著特點，政府借助政策傾斜、區(qū)域聯(lián)動、資源投入等措施，有效地滿足了貧困群體的物質需求。在短短數(shù)年時間，我國就在充分發(fā)揮社會主義體制優(yōu)勢的基礎上廣泛動員社會力量開展脫貧攻堅戰(zhàn)役，最終取得了立竿見影的效果。后扶貧時代，伴隨著貧困治理的持續(xù)推進，貧困人口所表現(xiàn)出的發(fā)展性需求在短時間內無法像物質需求一樣得到快速、有效的滿足。因此，以發(fā)展性貧困為主導的貧困治理將是一項更復雜、更長期的系統(tǒng)工程。

（四）區(qū)域層面：農村為主向城鄉(xiāng)協(xié)同的轉變

貧困治理的區(qū)域將由農村地區(qū)向城鄉(xiāng)協(xié)同治理轉變?！秶胰丝诎l(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》明確指出，要實現(xiàn)“探索建立符合國情的貧困人口治理體系，推動扶貧開發(fā)由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉變，由主要解決農村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉變，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會、共同邁向現(xiàn)代化”。由此可見，建立城鄉(xiāng)協(xié)同的貧困治理體系將成為后扶貧時代重要的戰(zhàn)略選擇。自改革開放以來，城市地區(qū)以先進的技術、優(yōu)質的資源、多元化的產業(yè)為支撐，取得了顯著的發(fā)展成就。農村地區(qū)由于技術落后、資源分布的不均衡、產業(yè)發(fā)展的單一性，長期以來處于十分落后的地位。隨著我國城鄉(xiāng)之間的差距被不斷拉大，農村地區(qū)的貧困問題相較于城市來說也變得更加嚴峻。因此，我國脫貧攻堅主要是在農村地區(qū)展開的，脫貧攻堅的重點任務和目標就是以解決農村絕對貧困為主。2021 年在實現(xiàn)脫貧目標之后，農村地區(qū)與城市之間的發(fā)展差距依然十分明顯，但是伴隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)之間人口的流動將顯著加快。進入后扶貧時代，農村的貧困問題與城鎮(zhèn)流動性貧困、城鎮(zhèn)自身貧困問題交織在一起，更加具有復雜性與長期性。因此，我國必將進入城市貧困和農村貧困并重的新階段。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度來推進城鄉(xiāng)貧困的協(xié)同治理，實施城鄉(xiāng)并重的減貧戰(zhàn)略將成為后扶貧時代貧困治理的必然趨勢。

三、多重轉變下社會救助“政策不適”的具體表現(xiàn)

社會救助是政府和社會向有需要的困難群眾直接提供物質幫助和服務的社會保障制度。我國現(xiàn)行社會救助制度始建于20 世紀90 年代，經過20 多年的發(fā)展與完善，已經建立起較為完整的救助體系，構建了我國基本民生兜底保障的基礎性制度體系，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供了最低生活保障、特困供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、自然災害救助和臨時救助等多方面的兜底保障，在我國精準扶貧階段發(fā)揮了重要的作用[4]。隨著我國貧困治理邁入新的發(fā)展階段即后扶貧時代的到來，現(xiàn)行的社會救助政策在新的轉變下將產生一些明顯的不適。

（一）功能不適：社會救助防貧功能的弱化

在精準扶貧階段，社會救助的主要功能就是消除絕對貧困。通過一系列完善的政策體系，識別出貧困地區(qū)陷入貧困、需要救助的社會成員。在各方協(xié)作之下，受助者向有關部門提出受助申請，主管部門在審核之后，向難以滿足基本生存需求的社會成員進行社會救助。在這一階段，社會救助的扶貧功能得到顯著強化。進入到后扶貧時代，絕對貧困將被完全消除，以剛性救助標準作為救助門檻的社會救助制度，如果繼續(xù)以提高救助標準的簡單方式來發(fā)揮扶貧的功能，將難以適應后扶貧時代貧困治理的要求。尤其是在精準扶貧階段，那些依靠國家扶貧政策實現(xiàn)脫貧的社會成員以及處于貧困邊緣未達到政策幫扶門檻的群體，具有很強的脆弱性，一旦失去政策的幫扶，這類群體具有很高的返貧風險。此外，伴隨著社會經濟結構的變化，社會風險變得日趨復雜化、多樣化，具有很高的隱蔽性，在這些新生社會風險的影響下，必然還會存在陷入貧困的新群體。因此，社會救助政策的功能發(fā)揮必須前移，不能再僅僅局限于貧困發(fā)生之后對貧困群體的施助，而要進一步強化社會救助的防貧功能。當前防貧功能弱化的社會救助政策顯然無法有效應對后扶貧時代不同類型的致貧群體與極具隱蔽性、多樣性的新生社會風險。

（二）標準不適：社會救助與相對貧困治理的沖突

精準扶貧階段，我國的社會救助政策以解決絕對貧困作為主要的政策取向。在政策設計方面主要發(fā)揮保障受助者基本生存的功能，旨在滿足最基本的生活需求。在我國經濟社會轉型的特殊背景下，于1990 年開始逐步建立的現(xiàn)行社會救助政策體系主要應對的是絕對貧困問題，盡管近年來我國已經認識到受助群體存在多方面的困境，并試圖通過綜合性手段來進一步提高幫扶的效力，但無法否認我國的社會救助政策當前仍難以有效滿足后扶貧時代貧困治理的轉變。在具體實行的過程中社會救助的大多數(shù)項目仍然是以剛性收入水平作為是否施助的主要標準，而這一標準的劃分與后扶貧時代相對貧困的標準劃分存在著嚴重的分歧與不適。剛性的收入標準僅以收入水平作為唯一的救助衡量標準，而相對貧困標準不僅僅只考慮收入水平，更多地將個體能力、發(fā)展權利等綜合性指標納入進來。后扶貧時代貧困治理的現(xiàn)實要求我們必須建立起更加多元化、更加綜合性的相對貧困標準體系。如果社會救助政策仍然將絕對貧困標準作為開展一切救助活動的基礎，不僅會極大地削弱社會救助的政策效力，更會陷入阻礙貧困治理深入推進的治理沖突。

（三）需求不適：社會救助難以有效滿足多元化的發(fā)展需求

長期以來，我國社會救助水平偏低，救助方式也比較單一，主要以現(xiàn)金救助為主。在精準扶貧階段，對于滿足幫扶對象的基本生存需求來說，社會救助政策能夠較好地予以回應。根據馬斯洛的需求層次理論，當社會成員的生存性需求得到滿足之后，就會產生更高層次的發(fā)展性需求。物質需求可以通過單一的現(xiàn)金救助等方式來得到滿足，但是這對于多元化的發(fā)展需求來說是遠遠不夠的。對于后扶貧時代的貧困個體來說，物質貧困已經得到了基本的解決，以精神貧困和能力貧困等為代表的發(fā)展性貧困已經成了主要的貧困類型。這一類型的貧困背后蘊含著的貧困個體多元化的發(fā)展需求難以得到有效滿足，社會救助應當在順應需求轉變的基礎上將著力點放在解決以精神貧困和能力貧困為代表的發(fā)展性貧困上。不僅要重點關注貧困文化的消除、貧困的代際傳遞問題，更要通過積極的社會救助政策來回應貧困個體的發(fā)展性需求，進一步激發(fā)他們擺脫貧困的內生動力與自主能力?？傊?，在后扶貧時代發(fā)展性需求成為社會成員主導性需求的背景下，傳統(tǒng)物質需求導向下的社會救助政策伴隨著主導性需求的轉變，必然會表現(xiàn)出嚴重的需求不適。

（四）城鄉(xiāng)不適：社會救助的路徑依賴

在城鄉(xiāng)二元制經濟結構的影響下，我國的社會救助也呈現(xiàn)出差異化的發(fā)展格局。無論是從社會救助的政策體系來說，還是從具體的救助項目、救助水平來說，城鄉(xiāng)發(fā)展之間都存在著較大的差異。在精準扶貧階段，其制度的頂層設計主要是圍繞農村貧困人口脫貧致富展開，我國社會救助也更多是與廣大貧困的農村地區(qū)聯(lián)系在一起。農村扶貧工作如火如荼開展的同時城市貧困人口未能全部納入扶貧政策作用對象，這便導致了扶貧工作在農村和城市呈現(xiàn)出兩種不同景象，城市貧困人口更多依靠低保兜底，而低保并非實現(xiàn)了城市貧困人口的全覆蓋[5]。城市高水平的生活成本也嚴重削弱了包括低保在內的諸多社會救助政策的幫扶效力。在前期貧困治理的階段，一方面從我國實際的發(fā)展水平來看，城市地區(qū)要普遍優(yōu)于農村地區(qū)；另一方面從具體的貧困治理實踐來看，農村的貧困治理形勢要比城市地區(qū)更加嚴峻。遵循這樣的發(fā)展實際與治理路徑，我國貧困治理的重心自然而然地就放在了廣大農村地區(qū)，大量的社會救助資源被投放在了農村地區(qū)，從而在一定程度上造成了對于城市貧困的忽視。后扶貧時代，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距依舊顯著存在，但是城鄉(xiāng)之間大規(guī)模的人口流動、城鄉(xiāng)地區(qū)協(xié)同發(fā)展已經成為社會治理的新現(xiàn)實。治理現(xiàn)實與治理方式的轉變，使得包括社會救助在內的一系列社會治理政策必須作出調整來破除路徑依賴。如果社會救助的重心依舊放在農村地區(qū)，既嚴重阻礙了救助資源的合理流動，又難以適應城鄉(xiāng)協(xié)同治理的戰(zhàn)略要求與路徑變更。

四、后扶貧時代社會救助的政策調適

后扶貧時代的轉變，使得當前的社會救助政策難以適應新的發(fā)展要求。在我國貧困治理持續(xù)向前推進的過程中，社會救助政策如果依然遵循傳統(tǒng)的政策路徑，貧困治理的效果必然會受到極大削弱。在扶貧向防貧轉變的背景下，社會救助存在防貧功能弱化的困境；在絕對貧困標準向相對貧困標準轉變的背景下，社會救助對于相對貧困的治理卻表現(xiàn)出嚴重的經驗不足；在物質需求滿足向發(fā)展需求滿足轉變的背景下，社會救助卻仍然著眼于物質需求的滿足；在農村為主向城鄉(xiāng)協(xié)同轉變的背景下，社會救助卻無法打破傳統(tǒng)的治理路徑依賴。因此，在多重轉變的背景下，需要對現(xiàn)行社會救助進行相應的政策調適。通過調適來賦予社會救助更多的政策彈性，將“安全網”變?yōu)楦邚椥缘摹爸W”，才能夠更好地推進后扶貧時代貧困治理的深入開展。

（一）功能調適：進一步強化社會救助的防貧功能

在完善社會救助扶貧功能的基礎上，要進一步強化防貧功能的發(fā)揮。當前的社會救助政策注重反貧作用的發(fā)揮，防貧功能卻被弱化。在后扶貧時代，反貧困的重心需要前移，從事后的貧困救助轉向事先的貧困預防，從而構建更加積極的反貧困政策，要讓社會救助更具“靈敏度”。第一，社會救助政策作為反貧困政策的重要性一環(huán)，應當在救助的過程中樹立更加積極的救助理念。傳統(tǒng)的社會救助政策一直遵循一種較為消極的、補救式的救助理念，該理念顯然不能有效應對后扶貧時代的新轉變。社會救助功能不適的現(xiàn)實沖突要求我們必須以更加積極、更具發(fā)展性的理念來重塑救助理念。新的理念要能夠使受助者充分發(fā)揮積極預防、敢于直面貧困的主觀能動性，在滿足其對美好生活向往的基礎上進一步共享經濟發(fā)展成果，提升自身的人力資本和社會發(fā)展資本。第二，要增強社會救助政策的持續(xù)性。在后扶貧時代，社會救助政策要更加關注剛剛實現(xiàn)脫貧的受助群體。這一類貧困群體在社會政策的幫助下實現(xiàn)了脫貧，但是對于他們來說返貧的風險還是很大的。要通過增強社會救助政策的持續(xù)性，來降低返貧風險，鞏固脫貧的成果。第三，建立社會救助政策對于新社會風險的識別防范預警機制。進入后扶貧時代，致貧風險在更具隱蔽性的同時，也呈現(xiàn)出多樣化與復雜化的特征。要想進一步促進貧困治理政策尤其是社會救助政策功能的發(fā)揮，必須要根據新風險的特征建立社會風險的識別機制。要在風險對社會弱勢群體產生實質性威脅之前，實現(xiàn)救助政策的提前介入與幫扶，從而有效降低社會救助的成本，提高社會成員抵御風險的能力。

（二）標準調適：適時轉變社會救助施助標準

面對后扶貧時代的標準轉變，我們要學會適時調整優(yōu)化社會救助的施助標準。第一，根據相對貧困的標準進一步改革社會救助的標準體系，建立后扶貧時代社會救助的新標準。國際上一般把相對貧困標準界定為中位數(shù)收入的50%或60%，我國目前仍處于社會主義初級階段，受到社會經濟發(fā)展實際的限制，相對貧困的標準不宜與西方社會采取同樣的劃分，但是以滿足基本生活水平為標準的社會救助顯然已無法適應后扶貧時代相對貧困標準的要求。因此，在確立了適合我國的相對貧困標準之后，社會救助的標準應當根據這一新標準及時進行調適。在后扶貧時代，新的社會救助標準應當彌補現(xiàn)行救助標準偏低、調整困難的缺點，力爭建立一個更具動態(tài)化的標準體系。第二，根據相對貧困的標準完善社會救助資格的認定機制。在明確相對貧困標準的基礎上，建立更具精準化、人性化的救助資格認定機制。一方面借助現(xiàn)代化的信息技術手段，進一步完善家庭狀況核查制度，增強社會救助的精準度；另一方面在充分尊重受助群體人格尊嚴的同時，要實現(xiàn)相對貧困標準與資格認定機制的對接。在具體的認定過程當中，既要明確受助者是否符合救助的相關標準又要依據救助項目的不同實施分類認定，從而更加全方位地考察與了解受助者的實際情況，為下一步救助行動奠定堅實基礎。總之，后扶貧時代社會救助資格認定應當順應施助標準的轉變，充分注重認定機制的精準化與人性化。第三，根據相對貧困的治理要求建立政府主導下多元主體共同參與的救助管理體制。在社會救助體系的管理運營過程中，政府應當充分發(fā)揮主導作用，推動社會救助管理朝著適度集中的方向發(fā)展，改變目前不同救助項目由不同部門分別管理的“多龍治水”局面，努力推進形成“一家主管，多家配合”的新管理格局。同時也要充分激發(fā)社會組織的活力，在加強監(jiān)管的基礎上，鼓勵社會組織和個體參與到社會救助的過程中。

（三）需求調適：多元化發(fā)展需求導向下的“靶向救助”

在精準扶貧階段，社會救助的方式較為單一，主要是以現(xiàn)金救助為主。這種直接的救助方式對于滿足生存型貧困來說，能夠取得良好的效果。進入后扶貧時代，生存型貧困基本得到了有效的解決。對于社會成員所表現(xiàn)出來的以精神需求和發(fā)展需求為代表的發(fā)展性貧困來說，僅僅依靠現(xiàn)金救助的方式是遠遠不夠的。因此，需要根據社會成員的需求變化提供更加多元化的救助方式。第一，在保留現(xiàn)金救助的同時更多地增加服務救助的類型。服務救助主要是以增加貧困者機會、能力與動機的培訓服務和社會工作服務為主，力求通過服務救助的方式，來滿足受助者在精神和能力發(fā)展方面的需求，進一步增強受助者自我發(fā)展的能力。具體來說，服務救助應包含以下幾個方面的內容：一是教育救助，通過教育救助的方式，提高受助者的學習能力與發(fā)展動機；二是就業(yè)救助，就業(yè)救助可以拓展就業(yè)渠道，直接提升受助者的就業(yè)質量，使受助者可以通過自身的努力來擺脫貧困，增強發(fā)展的信心，擺脫因接受救助可能產生的自卑心理；三是心理救助，針對貧困者心理健康、社會調適和增能等方面的服務，幫助其改善心理健康，解決精神困擾，調解社會糾紛、促進社會融入。第二，后扶貧時代的社會救助政策，要進一步優(yōu)化“靶向救助”的施助方針。無論是采取現(xiàn)金救助的方式，還是服務救助的方式，社會救助在具體施助過程中都要堅持以受助者的需求為導向來提供相應的救助方式與服務。對于陷入貧困的救助者來說，能夠滿足他們迫切需求的救助方式，才是能夠幫助他們擺脫貧困的最優(yōu)方式。同時也只有這樣社會救助政策才能夠在后扶貧時代需求轉變的背景下，發(fā)揮最大的政策功效。

（四）城鄉(xiāng)協(xié)同調適：推進社會救助的包容性發(fā)展

二元制的城鄉(xiāng)發(fā)展差異形成了差異化的社會救助政策體系，這種不均衡的發(fā)展格局嚴重違背了社會救助所蘊含的底線公平理念。進入后扶貧時代，社會救助在發(fā)展過程中要既注重公平，又要強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，我們必須對當前所形成的差異化社會救助體系進行調適，構建以底線公平為基石的城鄉(xiāng)協(xié)同救助體系，使社會救助政策的發(fā)展更具包容性。第一，城鄉(xiāng)協(xié)同并不是要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)一致。就目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展的實際來看，即使在我國已經實現(xiàn)了全面建成小康社會的發(fā)展目標，也并不意味著可以建立城鄉(xiāng)完全一致的社會救助體系。雖然目前還無法做到城鄉(xiāng)一致，但是我們可以積極推進城鄉(xiāng)協(xié)同。一方面，在政策制定過程中，中央政府要在宏觀層面加強指導，在完善社會救助立法的同時，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)救助政策的協(xié)同發(fā)展；另一方面，在管理機制上，逐步統(tǒng)一申請程序、審核辦法的等基本規(guī)定，利用互聯(lián)網信息技術建立全國統(tǒng)一的救助申請平臺。第二，城鄉(xiāng)協(xié)同要實現(xiàn)社會救助政策的包容性發(fā)展。伴隨著我國城市化進程的持續(xù)推進，城鄉(xiāng)之間人口流動的規(guī)模逐年遞增，每年都有數(shù)以億計的人口在跨區(qū)域流動。規(guī)模龐大的流動人口如何在出現(xiàn)救助需求時能夠及時享受相關救助政策，將成為后扶貧時代社會救助政策城鄉(xiāng)協(xié)同調適的關鍵所在。因此，我們要通過增強社會救助政策的包容性來擴大對于城鄉(xiāng)流動人口的救助和幫扶。使后扶貧時代的社會救助政策能夠在包容城鄉(xiāng)發(fā)展差異的同時打破路徑依賴，順應城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展大局。具體而言：一是加強救助的力度，逐步建立非正式的救助體系。對于流動人口中有迫切救助需求的社會成員，可以將其暫時納入非正式的救助體系中來，及時解決受助者所面臨的突發(fā)性困難。二是加強制度建設，做好正式救助與非正式救助的銜接。短期的臨時救助如果難以有效解決受助者的困難，要適時地改變救助方式，避免救助資源的浪費。三是進一步增強社會救助對于城市貧困的關注度。規(guī)范城市邊緣貧困人口以及特殊弱勢群體的救助機制，在施助過程中要充分考慮不同城市地區(qū)的實際生活成本。四是進一步提升救助資源的統(tǒng)籌層次，促進資源的合理流動?？梢試L試建立全國統(tǒng)一的資源調配平臺，通過城鄉(xiāng)協(xié)作與地區(qū)統(tǒng)籌來發(fā)揮救助資源的最大功效。