摘 ? ? ?要：民事權益受損者本應通過民事訴訟獲得救濟，一旦其請求行政機關介入查處違法行為或解決民事糾紛時往往會引發(fā)行政訴訟原告資格問題。本文采實質訴權說認為，民事權益受損者起訴權的認定應以公法請求權為基礎，故需以保護規(guī)范理論為工具探尋公法規(guī)范中是否包含保護私人利益的指向，而非簡單以侵權行為影響論或行政行為影響論判斷受害者的行政訴訟原告資格。盡管民事權益受損者受到損害的是私法權利，但當行政機關的履職行為或不作為未能起到有效保護作用時，私法權利即可轉化為公法權利，進而取得公法規(guī)范的保護。在行政介入民事的不同領域，對于民事權益受損者的不同公法請求，其原告資格認定有所差異，因此要結合具體的法律規(guī)范作出判斷。

關 ?鍵 ?詞：民事權益受損者;原告資格;公法請求權;私法權利;公法權利

中圖分類號：D925.3 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）01-0067-15

收稿日期：2021-05-26

作者簡介：陳刻勤，中國政法大學法學院博士研究生，研究方向為行政法學、行政訴訟法學。

基金項目：本文系國家社科基金重大委托項目“創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系研究”的階段性成果，項目編號：17@ZH014。

一、問題的提出

民事權益受損者（以下簡稱“受害者”）一般是通過民事訴訟途徑獲取救濟，但在被害人遭受違反治安管理行為的侵害、消費者因購買商品或服務受到損害、居民因環(huán)境污染受到損害、勞動者因用人單位未按時足額繳納社會保險費利益受損、專利權人的專利權未經許可被他人使用、自然資源所有權人或用益物權人的自然資源或用益物權被他人侵占、供應商參與政府采購過程中權益受損等情形下，受害者往往會通過投訴舉報、信訪等方式請求行政機關介入維權。由此產生的問題是，若受害者對行政機關的處理結果不滿意或是認為行政機關不作為時，可否提起行政訴訟？

司法實踐中，判斷受害人是否與被訴行政行為有利害關系主要有三種裁判思路：一是侵權行為影響論，即只要存在受害人合法權益受到侵權行為侵害這一事實，受害人自然享有行政訴訟原告資格。二是行政行為影響論，即只有被訴行政行為對受害人權利義務產生了影響，受害人才能成為行政訴訟原告。三是保護規(guī)范理論，即無論民事上的侵權行為或行政機關的行政行為是否對受害人合法權益產生事實影響，只有法律規(guī)范體系要求行政機關在作出行政行為時考慮、尊重和保護受害人個人權益，受害人才享有行政訴訟原告資格。總體而言，在受害人行政訴訟原告資格認定上，侵權行為影響論和行政行為影響論偏重于實證主義和結果范式，保護規(guī)范理論則聚焦于規(guī)范主義和法解釋學。不同標準的背后，折射出的是法官面對同類型案件時所采取的不同處理方法和思考邏輯，一定程度上也反映出受害者行政訴訟原告資格判斷之難。從因果關系上看，受害者權益是被民事侵權行為而非行政行為直接侵犯;從行政機關處理侵權行為的目的上看，其主要是為了維護公共利益，受害者是否請求行政機關介入均不影響行政機關對特定領域履行監(jiān)管職責;從行政機關的處理結果上看，受害者被侵犯的民事權益并不能得到直接救濟，還有賴于侵權人的行動和作為。表面上看，受害者似乎并未與行政行為存在利害關系，但并不能因此否定受害者的行政訴訟原告資格。

在我國，受害者行政訴訟原告資格的認定經歷了先不斷擴大再不斷縮小的歷程。1989年4月4日，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）由第七屆全國人大第二次會議通過，自1990年10月1日起施行。盡管依照《行政訴訟法》的規(guī)定只有行政相對人才能提起行政訴訟，但在最高人民法院舉辦的《行政訴訟法》專題講座中將治安處罰中的受害人和申請發(fā)明專利權被駁回的當事人也納入了行政相對人的范疇。[1]2000年3月8日發(fā)布的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已廢止，法釋[2000]8號，以下簡稱《執(zhí)行解釋》）將行政訴訟原告資格由行政相對人擴展到“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，這意味著若行政機關的行政行為維持或加重了受害者權益受損的狀態(tài)，受害者可就行政機關的行政行為提起訴訟。2014年修正的《行政訴訟法》將擁有原告資格的第三人從“法律上的利害關系人”擴展到“利害關系人”，盡管“利害關系”的標準在認定上尚顯模糊，但其契合了法治發(fā)展和權利保障的總趨勢，為行政訴訟原告資格的擴大提供了有力的支撐。2018年以后，基于防止濫訴的現實需要，司法實踐中開始對受害者行政訴訟原告資格的認定持謹慎和限縮的態(tài)度。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋[2018]1號，以下簡稱《適用解釋》）加入了投訴舉報條款，明確只有自益投訴人才能提起行政訴訟。但現實中，在認定投訴人是否在維護自身權益時，法官卻常常或以某項權利不屬于行政法律規(guī)范保護范疇為由，或以起訴人主張的利益是公共利益而非個人利益為由，否認投訴者的行政訴訟原告資格。

在筆者看來，盡管行政訴訟原告資格的認定標準是實踐發(fā)展、現實需要、政策選擇等因素綜合的結果，但新法律解釋技術的運用不能遺忘《行政訴訟法》保障公民權利的初衷。從我國憲法“國家尊重和保障人權”的基本原則出發(fā)，受害者的行政訴訟原告資格認定有待進一步優(yōu)化。判斷受害者是否享有行政訴訟原告資格的實質，是回歸到《行政訴訟法》關于原告資格之規(guī)定判斷受害者是否“與行政行為有利害關系”，而對利害關系的判斷則需在個案中結合法律規(guī)范和具體請求權作出分析。

二、受害者行政訴訟原告資格認定之困惑

（一）司法解釋確定的行政訴訟原告資格之疑

⒈治安領域受害者原告資格的規(guī)范依據溯源。《適用解釋》第十二條將“要求行政機關依法追究加害人法律責任”作為“與行政行為有利害關系”的一種類型，該條款最早可溯源于自1987年1月1日起施行的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《治安管理處罰條例》）的相關規(guī)定①。1991年6月11日，最高人民法院印發(fā)的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》正式確立了治安領域受害者的行政訴訟原告資格地位，并明確了其提起行政訴訟有特定的適用情形：一是復議裁決撤銷了原處罰決定，二是復議裁決將“警告或者50元以下罰款”變更為“50元以上罰款或者拘留?！薄秷?zhí)行解釋》第十三條第三款再次擴大了治安領域受害人的行政訴訟原告資格，從僅能對公安機關撤銷原處罰決定以及作出的復議裁決提起訴訟放寬到所有“要求主管行政機關依法追究加害人法律責任”的情形。盡管該條款并未限定其適用范圍是治安管理領域，但司法實踐中法院往往依此承認治安領域受害者的行政訴訟原告資格。如在河南省開封市中級人民法院行政裁定書（[2019]豫02行終字第29號）中，法官認為，在交通事故處理案件中當事人的人身權、財產權等合法權益受到損害，在交通事故責任認定后，通?？赏ㄟ^民事訴訟加以解決。但是，法律還賦予公安機關作出處理決定的職責，這種職責不僅致力于保護受害人的合法權益，而且通過對加害人作出行政處罰等不利處分來維護社會秩序。因此，受害人認為加害人未受到處罰或者處罰過輕的，有權提起行政訴訟;在湖北省黃岡市中級人民法院行政裁定書（[2019]鄂11行終字第29號）中，法官認為，在行政處罰中如果加害人認為行政處罰過重而提起訴訟，或受害人認為處罰過輕提起訴訟，受害人和加害人均是原告。問題是，作為治安領域受害人享有行政訴訟原告資格所依據的《治安管理處罰條例》已經失效，取而代之的《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）并未規(guī)定受害人享有行政訴訟原告資格，對受害人的權利保護僅體現在獲知投訴舉報處理結果和處罰結果的程序性權利上②。而且，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向法院提起民事訴訟。”司法解釋是最高人民法院在審判工作中對應用法律法規(guī)所作出的解釋，在缺乏實體法依據的前提下，《適用解釋》中“要求行政機關依法追究加害人法律責任”的規(guī)定就成了無根之木，這也導致目前法院在確定治安領域受害人行政訴訟原告資格時尚需以保護規(guī)范理論為工具分析受害人與公安機關處理決定之間的利害關系。

⒉法院對投訴舉報中“維護自身合法權益”的認識不同。盡管《適用解釋》確立了自益投訴人的行政訴訟原告資格①，但司法實踐中對當事人投訴舉報是否是為了“維護自身合法權益”的認定卻存在差別。如同樣是生活環(huán)境受到污染，在“杜志昌、杜淦祥環(huán)境保護行政管理案”（廣東省東莞市中級人民法院行政裁定書[2018]粵19行終字第282號）中，原告反映杜屋村周圍工廠嚴重污染環(huán)境，造成杜屋村土地、河流及農作物污染并嚴重影響村民健康，請求對杜屋村周圍工廠進行查處。法院以“原告起訴東莞環(huán)保局未履行查處環(huán)境違法行為職責并非為救濟自己的權益”為由，否認了原告的行政訴訟資格;而在“田岳紅與湘潭市生態(tài)環(huán)境局案”中，法院則認為當事人提起投訴舉報是為了維護自身合法權益，具備行政訴訟資格。再如同樣是作為消費者，在“張波、廣州市南沙區(qū)市場和質量監(jiān)督管理局質量監(jiān)督檢驗檢疫行政管理案”（廣州鐵路運輸中級法院行政裁定書[2019]粵71行終字第1838號），“胡輝與江蘇省市場監(jiān)督管理局行政復議案”（江蘇省南京市中級人民法院行政判決書[2018]蘇01行初字第533號），“閻蘭池與太原市萬柏林區(qū)市場監(jiān)督管理局行政獎勵案”（山西省太原市中級人民法院行政裁定書[2019]晉01行終字第281號）中，法院認為消費者請求行政機關介入，其角色在于為行政機關監(jiān)管執(zhí)法提供線索，具有公益性，因而消費者與舉報處理結果不具有利害關系;而在“蔣小彬與新沂市市場監(jiān)督管理局、新沂市人民政府行政復議案”（江蘇省徐州市中級人民法院行政裁定書[2018]蘇03行終字第654號）中，一審法院認為行政機關對消費者對產品質量舉報的處理，與舉報人自身合法權益沒有直接關系，二審法院則認為“蔣小彬作為一個出于消費目的的購買者，其投訴舉報是為維護自身合法權益，與新沂市監(jiān)局作出的該不予立案告知書存在利害關系”，進而承認其行政訴訟原告資格?？梢?，一旦受害者的個人利益消解于公共利益中，法官解釋方法的不同，對受害者是否是為了“維護自身合法利益”提起投訴舉報的認定就會出現差異。筆者對相關案件進行梳理后發(fā)現，不同法院在認定投訴舉報人是否是為了“維護自身合法權益”時存在不同的要素疊加情形，從而導致其在認定行政訴訟原告資格時存在差異。如下表所示，筆者將影響投訴舉報人原告資格的要素分為4個，即要素1——存在違反行政管理法規(guī)的侵權行為，要素2——侵權行為已經對投訴舉報人的人身權、財產權等合法權益產生實質性的損害，要素3——行政機關的行為對投訴舉報人的權利義務產生了影響，要素4——法律法規(guī)規(guī)定行政機關查處違法行為維護公益的同時也要保護私益。因本文的研究對象為民事權益受損者，其所處的特定環(huán)境是侵權行為在侵犯受害者民事權益的同時也違反了行政管理規(guī)范，故要素1為定量;因侵權行為侵害民事權益或已造成實質性損害或只是存在潛在風險和危害，故要素2為變量;因行政介入民事方式的多樣化以及因果關系認定、法律解釋的主觀化，要素3和要素4處于不確定的狀態(tài)，故亦屬于變量。依此，認定投訴舉報人與被訴行為存在利害關系的主要有6種組合，即滿足要素1、滿足要素1+要素2、滿足要素1+要素3、滿足要素1+要素4、滿足要素1+要素2+要素3、滿足要素1+要素2+要素4;否認投訴舉報人原告資格的通常是因為缺乏要素2、3、4的其中一種或多種，根據不同的要素否認投訴舉報人的原告資格，也恰好代表了侵權行為影響論、行政行為影響論和保護規(guī)范理論這三種不同的觀點。

（二）保護規(guī)范理論引入前后行政訴訟原告資格認定之矛盾

⒈保護規(guī)范理論引入前——普遍承認。在保護規(guī)范理論引入司法實踐之前，法官常常運用因果關系論、實質影響論判斷受害者的行政訴訟原告資格并給予肯定的結果。如在消費者領域，2016年以前的裁判對于消費者行政訴訟原告資格的認定大多持有寬松態(tài)度，消費者對行政機關的不作為或投訴處理結果不滿，無論請求行政機關履行查處違法行為的職責，還是請求行政機關對投訴舉報重新調查處理，抑或請求行政機關加重對違法行為人的處罰，皆可提起行政訴訟。如在“王嫻與北京出入境檢驗檢疫局案”（北京市朝陽區(qū)人民法院行政判決書[2015]朝行初字第21號）和“劉成春與北京市工商行政管理局案”（北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書[2014]海行初字第30號）中，原告認為被告未履行處理舉報投訴的法定職責，要求其對投訴舉報內容作出處理，法院均承認了其行政訴訟原告資格;在“麥樹明與深圳市市場監(jiān)督管理局福田分局案”（深圳市福田區(qū)人民法院行政判決書，（2013）深福法行初字第7號）和“付希民與淄博市周村區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”（淄博市周村區(qū)人民法院行政判決書[2014]周行初字第33號）中，原告要求被告對消費侵權行為依法查處而被告作出不予受理決定，法院認定原告享有行政訴訟原告資格;在“孫陽兵與深圳市市場監(jiān)督管理局南山分局行政糾紛案”（深圳市南山區(qū)人民法院行政判決書[2014]深南法行初字第116號）中，被告未在法定時間內告知原告投訴處理結果，法院承認了起訴人行政訴訟原告資格;在“原告孫海濤不服被告上海市食品藥品監(jiān)督管理局松江分局行政處罰決定案”（上海市松江區(qū)人民法院行政判決書[2014]松行初字第83號）中，原告因所買蛋糕以扁桃仁冒充杏仁提起舉報，被告對侵權者作出行政處罰后，原告認為罰款數額過少提起行政訴訟，法院承認了其行政訴訟原告資格并對行政處罰的合法性和合理性進行了全面審查;等等。

⒉保護規(guī)范理論引入后——予以限制。2017年4月審理完結的“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”（中華人民共和國最高人民法院行政裁定書[2017]最高法行申169號，以下簡稱“劉廣明案”）要求認定行政訴訟原告資格需具備規(guī)范基礎，從此開啟了運用保護規(guī)范理論判斷第三人行政訴訟原告資格的歷史進程。盡管“指導案例77號”（“羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案”）與“劉廣明案”皆是為認定行政訴訟原告資格提供指導，但二者最大的區(qū)別在于：“指導案例77號”是為擴大行政訴訟原告范圍提供解釋途徑，賦予原來可能被認定不存在利害關系的當事人原告資格;而“劉廣明案”則是為限縮行政訴訟原告范圍提供解釋工具，雖然引入保護規(guī)范理論的初衷并非如此，但法官仍然運用該理論作為否定原告資格的憑據，畢竟運用法律解釋工具判定當事人原告資格要比單純以事實判斷認定行政行為與當事人不存在利害關系更具有張弛力和說服力。從應然層面上看，保護規(guī)范理論的引入既有利于擺脫將行政訴訟原告局限在行政訴訟法及司法解釋所明確列舉類型的窠臼，也有助于法官運用法律解釋技術將更廣泛的權利和利益納入行政訴訟的保護范圍。然而實踐中，法官卻未將保護規(guī)范理論作為識別原告資格的分析工具，而是將其作為否認當事人原告資格的依據。如在“巫宇達與北京市海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局等工商復議糾紛再審案”（北京市第一中級人民法院行政裁定書[2018]京01行終字第975號）中，法院認為行政機關查處廣告違法行為，旨在實現市場競爭的公平有序，而非保護特定消費者的權益，即使當事人購買了廣告產品，也難以認定其與行政機關查處行為的利害關系。在筆者看來，此種解釋與保護規(guī)范理論所倡導的理念是背道而馳的。對受害者請求權基礎的探尋應秉持開放的解釋觀，著眼于整體性的、宏觀性的制度框架而非局限于個別條文和立法者的主觀意圖。[2]

三、受害者行政訴訟原告資格認定的爭議焦點

（一）受害者的公法請求權是否必然能夠轉化為訴權

學界對于公法請求權與訴權之間的關系存在兩種觀點：一種觀點認為，訴權與公法請求權相分離。訴權是公民、法人或其他組織向法院請求法律保護的請求權，屬于程序上的權利，關系到原告資格的認定;而公法請求權是要求行政機關為或不為某種行為的請求權，屬于實體法上的權利，關系到原告的請求能否得到法院的支持，因此訴權的取得不以公法請求權為基礎。[3]另一種觀點認為，公法請求權是訴權的基礎，法院在認定原告是否擁有起訴資格時需要探尋請求權基礎，對實體法規(guī)范作出解釋。[4]其邏輯起點在于，行政訴訟的目的是救濟權利而非監(jiān)督行政行為，因而訴權與實體法上的主觀公權利相對應，其不僅包括形式意義上的原告適格，還包括實質意義上的原告適格。上述兩種觀點分別對應了原告資格屬于“訴訟要件”抑或“本案要件”的爭論。從理論上來說，行政訴訟的過程可以分為起訴受理階段、要件審理階段和本案審理階段，每個階段審查的要件對應起訴要件、訴訟要件和本案要求①。將訴權與公法請求權相分離，意味著在進行實體審理之前對當事人是否具有原告資格作出判斷;將公法請求權作為訴權的基礎，則意味著將原告資格作為本案要件，當事人是否具有原告資格取決于其公法請求權是否有實體法根據。保護規(guī)范理論即是將原告資格作為本案要件，在本案審理階段對當事人的公法請求權是否具備實體法依據作出審查，進而判斷原告是否適格。司法實踐中，不同法院之所以對同類案件原告資格的認定截然不同，與法院審查原告資格的階段不同密切相關。如在云南省楚雄彝族自治州中級人民法院行政判決書（[2020]云23行終字第11號）中，一審法院在本案審理階段完成對原告資格的判斷后著力于探尋原告的公法請求權有無法律依據，最終以“相關的衛(wèi)生醫(yī)療法律、法規(guī)僅規(guī)定公民對衛(wèi)生醫(yī)療違法行為有權進行投訴、舉報，并未規(guī)定投訴舉報人有作成或加重對第三人處罰的請求權”為由否定了原告的起訴資格;二審法院則在要件審理階段對原告是否形式適格作出判斷，承認原告起訴資格，然后對該案的爭議焦點問題“上訴人要求被上訴人履行衛(wèi)生行政管理法定職責的訴訟請求是否成立”作出了實體審理。

筆者認為，受害者與行政行為相對人的區(qū)別之一在于：受害者的權利基礎是公法請求權，而行政行為相對人的權利基礎是人身權、財產權等合法權益。若允許受害者在任何情況下都可行使訴權實現自己的公法請求權，則受害者極有可能在民事權益受損時不是尋求民事救濟途徑解決而是請求行政機關介入。如此一來，行政機關的職責履行將會受到個人主張的限制而與其公共使命相違。從成本效益分析的角度來看，受害者通過行政機關介入，利用行政機關收集的調查證據和處理結果作為主張個人私權利的武器，比其直接提起民事訴訟更為經濟和快速。但行政機關作為公共機構，應以維護公共利益為主要使命，行政機關面對數量巨大的行政任務，必須對有限的行政資源進行分配，以高效完成行政使命。因此，在認定受害者原告資格時應采實質訴權說探求當事人提出請求的規(guī)范基礎。

（二）受害者對行政機關的處理結果是否享有無瑕疵裁量請求權

投訴舉報制度賦予了受害者要求行政機關依法處理投訴舉報事項并予以回復的程序性公權利。至于受害者能否針對行政機關的處理結果提起訴訟，則與當事人無瑕疵裁量請求權的認定密切相關。無瑕疵裁量請求權也是一項程序性的公權利，即要求行政機關能適當地行使裁量權，作出無違法瑕疵的決定。需要注意的是，無瑕疵裁量請求權不能干涉行政機關應作出何種裁量決定。司法實踐中，一些法官以投訴請求與合法權益沒有利害關系為由否認起訴者行政訴訟原告資格，其實是將對投訴處理決定與當事人合法權益利害之間關系的判斷移花接木到對投訴請求與合法權益利害之間關系的判斷上。實際上，當事人的投訴請求能否得到滿足，涉及的是司法對行政審查范圍和強度的問題而非原告資格的認定問題，即便相關法律、法規(guī)、規(guī)章均未給予投訴舉報人對第三人施加負擔的請求權亦不影響司法對行政行為的合法性予以審查，進而認定原告的行政訴訟請求是否成立。若當事人是為了“維護自身合法利益”提起投訴并對投訴處理結果不服，則當事人可通過法院要求行政機關重新作出處理決定或加重對第三人的處罰。至于當事人要求加重第三人處罰的請求權能否得到支持，取決于當事人是否擁有收縮為零①的無瑕疵裁量請求權以及司法對行政的審查范圍。若無法支持該投訴請求，法院應在實體審理階段對行政行為合法性進行審查后根據《行政訴訟法》的相關規(guī)定②駁回當事人的訴訟請求，而非以投訴請求與行政行為之間不存在利害關系為由認定當事人不具有原告資格。

（三）受害者的民事權益能否以及如何轉化為公法權利

行政訴訟隱含的前提性問題是公法權利問題，法官在認定當事人原告資格時首先需判斷當事人何種公法權利受到了侵害，它的規(guī)范基礎是什么。[5]受害者受損的權益有多種類型，如人身權、財產權、環(huán)境權、相鄰權、知情權、公平競爭權、公平交易權、獲取賠償權、勞動保障權、物權、知識產權等。但這些都是私法上的權益，其能否成為公法上的權利并受到行政訴訟的保護？現實中，法官在對行政法律規(guī)范作出解釋時，常有的一個思維定式是“行政執(zhí)法活動以維護公共利益為導向，公益優(yōu)先于私益”，這也導致實踐中出現了個別行政機關以維護公益為名行侵犯個人私益之實的現象。對此，有學者提出要將行政的公益優(yōu)先分析方法轉變?yōu)樾姓墓残苑治觯瑢⑿姓Ｗo的利益和侵害的利益予以對照，比較多利益主體之間的價值序列高低。[6]如此，對于行政機關履行查處違法行為的職責就不能簡單地認定其是以維護公益為目的，而是要在行政機關履行查處違法行為所保護的利益和侵害的利益之間作出比較。若行政機關雖然對違法行為進行了調查并作出了處理決定，但是受害者被侵犯的民事權益未得到有效保障，此時就應當承認行政處理行為的私益指向。[7]盡管行政機關行使調查處理權是依職權行為，受害者提出違法線索并不必然觸發(fā)調查處理權的開始，但受害者進行投訴、舉報、信訪的目的在于請求行政機關履行法定職責保護自身合法權益，故當其請求行政機關介入而行政機關不作為或未有效履職導致其合法權益受到損害時，民事糾紛受害者的身份就從“行政執(zhí)法啟動者”的無關第三人轉變?yōu)椤靶姓C關不作為”的直接受害者。在此情形下，依據行政訴訟法的規(guī)定受害人作為履職申請人毫無疑問，但將被侵權人作為與處理結果相關的第三人有待商榷。筆者認為，若以“法定職責”為橋梁，為民事權利轉變成公法權利提供通道，便可化解第三人與行政處理結果利害之間關系認定的難題。正如有學者所言，私法權利具有兩個面向，一個面對平等的主體，一個面對不平等的國家權力，當私法權利對行政機關具有約束力時私法權利就轉化成為行政法上的公法權利。[8]可見，行政執(zhí)法行為的公益性和依職權性并不必然排除行政執(zhí)法行為對民事權益的保護。當行政機關的履職行為未能有效保護受害者受損的民事權益或者行政機關有保護受害者的人身權、財產權等合法權益的法定職責但不作為時，受害者的民事權益即可轉化為公法權利。

（四）公法規(guī)范中是否包含個人利益保護意圖

在運用保護規(guī)范理論判斷受害者是否與被訴行為有利害關系時，不是看事實上行政機關的行政行為是否侵害了當事人的合法權益，而是看法律規(guī)范是否為行政機關設定了保護個人權益的義務。保護規(guī)范理論提供了一套標準化的分析框架和推導步驟，能夠最大程度地確保不同司法裁判在認定原告資格時的統一性。但應看到，不同法官對法律規(guī)范在解釋上難免會有所不同，極易在原告資格認定上出現差異。筆者認為，確定法官解釋法律規(guī)范時所要考慮的因素是解決這一內在矛盾的關鍵。僅從概念來看，公益與私益似乎涇渭分明，公益針對不特定人利益，私益則具有對象特定之特征;公權力的行使遵循公益優(yōu)先原則，為了公益可對個別私益作出限制。但隨著社會變遷和國家任務的變化，行政機關越來越多地與行政相對人、利害關系人形成三方乃至多方行政法關系，就其間的個人利益、集體利益和公共利益依法展開調整。[9]行政法律關系不再是公私對立的狀態(tài)，而是公私融合、公中有私的影像，私人利益被溶解在公共生活和公共利益中。德國行政法學家哈特穆特·鮑爾曾對行政法律關系進行重新解構并揭示了其本質屬性，他主張行政法律關系與民事法律關系并非是截然對立的，行政法律關系不過是民事法律關系的集合，立法機關將私主體共同的、普遍的利益合并為公共利益，將橫向的私人利益沖突轉化為縱向的公權力主體與私人之間的沖突，私人的利益借由行政機關的職權行使得到保護。[10]在立法機關、行政機關、司法機關三個公權機關中，只有立法機關僅僅為了共同利益而存在并發(fā)揮作用，行政機關和司法機關都可因個人的請求權負擔一定的義務，并承擔起滿足個人請求權、實現個人利益的使命。[11]當公權利的行使未能較好地調節(jié)公權利主體與私主體之間的利益分配時，行政機關的利益調控功能即處在失衡狀態(tài)，為了調和分歧的、相互競爭的的多元利益，行政機關應承認私主體的行政介入請求權或法律保護請求權，以形塑和維持由個人利益組成的公共利益，進而實現對私益的保護。進一步說，基于公共利益是諸多私人利益集合所形成的復合結構，行政法要對私人利益矛盾予以調和和分配，[12]這就要求法官在解釋相關法律規(guī)范時要秉承開放式的態(tài)度。如果當事人的權益是被民事侵權行為侵害的，而某項規(guī)范規(guī)定行政機關對該侵權行為有查處的職責或處理該民事糾紛的職責，就可以推導出行政機關有義務保護個人利益，即該規(guī)范包含有個人利益指向。

四、受害者行政訴訟原告資格類型化

盡管認定受害者行政訴訟原告資格可遵循一定的標準范式，但由于公法請求權的認定都要追溯到實體法規(guī)范，因而在不同的領域、針對受害者不同的公法請求，行政訴訟原告資格的認定也大相徑庭。鑒于行政介入民事的案例多出現在治安領域、市場消費領域、環(huán)保領域、勞動保障領域、金融稅務領域、醫(yī)療領域以及專業(yè)性較強的領域，筆者重點擷取這幾個領域對受害者行政訴訟原告資格的認定加以具體分析。

（一）治安領域

治安領域受害者提起行政訴訟通常包括三種情形：一是在人身權、財產權正受到侵害時向公安機關請求保護或者在侵權行為結束后向公安機關投訴舉報違法行為，公安機關拒絕履行或者不予答復或者雖對違法行為進行了調查但作出不予立案或不予處罰的處理決定。在此情形下，法院可以通過對《中華人民共和國人民警察法》第二條①和《行政訴訟法》第十二條第六款②的解釋認定行政機關有保護公民人身權、財產權等合法權益的法定職責，進而承認受害人的行政訴訟原告資格。二是在公安機關已作出處罰決定后要求行政機關對侵權人加重行政處罰?！吨伟补芾硖幜P法》將“侵犯人身權利、財產權利的行為和處罰”單列一節(jié)，與危害社會和公益的行為和處罰相區(qū)分，突出了公安機關查處“侵犯人身權利、財產權利的行為”的私益指向，同時規(guī)定“有被侵害人的，公安機關應當將決定書副本抄送被侵害人”，這說明被侵害人與行政處罰之間存在一定的關聯性。而且，從邏輯上分析，治安領域受害人的民事權益受侵害程度要遠高于其他領域被侵權人，若未對加害人施加應有的懲罰就不能有效預防加害人再次實施侵害行為，且治安領域的受害人與刑訴上受害人具有類似性，其提起訴訟具有維護公益和私益的雙重目的，[13]故應當承認治安領域受害人對行政處罰不滿提起訴訟的原告資格。三是發(fā)生經濟糾紛時要求公安機關介入履行調解職能。實體法規(guī)范明確了行政機關對民事糾紛有調解賠償的職能，其目的只在于保護私主體要求行政調解的程序性權利，并不保護私主體通過行政調解化解民事糾紛的實體性權利。因此，若公安機關未履行調解職能，受害者當然享有原告資格;但若受害者對調解結果不滿則不能提起行政訴訟，而應就此向法院提起民事訴訟。

（二）市場消費領域

在市場消費領域，之所以較少認定當事人提起投訴是為了“維護自身合法利益”，主要是因為商品存在標識錯誤、不符合標準、與宣傳不符等問題并不會導致消費者的人身權、財產權等合法權益嚴重受損，在此情形下法院往往認定消費者舉報是為行政機關查處違法行為提供線索或者證據，舉報目的在于維護公共利益而非保障消費者自身的合法權益。如在河南省鄭州市中級人民法院行政裁定書（[2018]豫01行終字第304號）中，法院認為上訴人投訴的系食品外包裝標簽標示是否符合國家標準要求的標簽標示是否規(guī)范的問題，本身并不涉及食品品質或安全問題，上訴人也未舉證其因購買涉案食品而遭受到特別的損害，即便上訴人所稱涉案食品外包裝標簽標示違法問題存在，侵害的也是預包裝食品營養(yǎng)標簽標示的統一性、規(guī)范性，上訴人并不會因為其購買涉案食品而享有區(qū)別于其他消費者的、需要法律特別保護的自身合法利益。在筆者看來，解決該難題的關鍵在于準確分析投訴舉報事項與當事人權益受損存在的因果關系：若當事人投訴舉報的事項是其權益受損的主要原因，則應肯定投訴舉報的自益性;若當事人因提供產品的企業(yè)未取得許可等違反行政法規(guī)范的行為提起投訴舉報，由于行政許可的公益導向，且企業(yè)未取得行政許可并非是當事人民事權益受損的直接原因，則不能認定其為了“維護自身合法權益”提起投訴舉報。如當事人因受廣告誤導購買產品或服務，其投訴舉報違法廣告是為了挽救自己的受損利益，應當承認其行政訴訟原告資格;但若當事人并未購買產品或服務，或購買產品或服務時并未受到廣告的影響，在此情形下其投訴舉報只是為了公益，市場監(jiān)督管理部門對于違法廣告行為進行查處，其目的在于規(guī)范廣告活動，促進廣告業(yè)的健康發(fā)展，維護社會經濟秩序，以保護不特定消費者的合法權益，并不涉及具體民事糾紛的處理和權益保護問題。

若經營者存在侵害消費者權益的行為，行政機關可以責令其改正①?，F實中，行政機關的調查處理結果一定程度上決定了消費者受損的權益能否得到有效救濟。若行政機關認定經營者不存在違法行為，自然不會采取責令其改正的行政措施，經營者也會以其不存在違法行為作為拒絕民事賠償的抗辯理由。對此，雖然消費者無權要求行政機關按照自己的意愿作出行政處理決定，但其可憑借無瑕疵裁量請求權要求行政機關適當行使裁量權。行政機關介入民事消費糾紛是立法者賦予其的法定職責，如《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）第四十六條②和《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第一百一十五條③都規(guī)定了行政機關具有在法定期限內處理投訴事項并告知投訴者的職責，形式上相關行政部門是根據投訴線索履行監(jiān)管職能，實質上是在對特定的民事糾紛進行處理，故當消費者與投訴事項存在利害關系時，應允許消費者對投訴處理結果提起行政訴訟，由司法機關對行政不作為或行政處罰的合法性作出審查，進而判斷行政機關是否依法履行法定職責。如在逯成棟與北京市海淀區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案（北京市第一中級人民法院行政裁定書[2018]京01行終字第493號）中，法官以“《食品安全法》的宗旨在于保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全，食品安全的監(jiān)管機關是出于保障食品安全秩序、保護不特定公眾的身體健康和生命安全而履行監(jiān)管職責，且《食品安全法》第十條明確規(guī)定‘任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為’，上述規(guī)定并沒有區(qū)分消費者或者非消費者，體現了食品安全監(jiān)管實質上是保障不特定公眾利益的秩序性監(jiān)管”為由否定起訴人的原告資格，未免有失偏頗。

（三）環(huán)保領域

在環(huán)境保護領域，實體法規(guī)范并未賦予環(huán)境監(jiān)管部門解決私人環(huán)境糾紛的職責，而是明確環(huán)境監(jiān)管的目的是“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”④，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）也僅規(guī)定了公民、法人及其他組織對環(huán)境違法行為的舉報權，并未規(guī)定投訴權①。故此，原則上受害者不能就環(huán)保部門對投訴舉報的不作為或處理決定提起訴訟。具言之，若環(huán)境領域受害者提起行政訴訟的目的或是要求環(huán)保部門對舉報投訴處理結果予以回復，或是要求環(huán)保部門重新處理投訴事項，或是要求環(huán)保部門對侵權行為者作出或加重行政處罰時，因環(huán)保部門不負有處理特定個人之間的權利糾紛的義務，故投訴舉報人不享有原告資格。但這并不意味著環(huán)保部門履行監(jiān)管職責只是為了維護不特定主體的利益。當受害者環(huán)境權益受損的狀態(tài)因環(huán)保部門不作為而處于持續(xù)或加重的狀態(tài)時，受害者可向其提出履職申請。此種情形下，受害者行政訴訟原告資格的取得不再需要通過實體法規(guī)范作出分析，只需根據《行政訴訟法》第二條第一款的“合法權益侵害”標準②和第十二條第六款的“行政不作為”標準即可對受害者行政訴訟原告資格作出認定。加之，根據《環(huán)境保護法》第二十五條的規(guī)定，環(huán)境保護監(jiān)管部門對環(huán)境侵權者可以采取查封、扣押造成污染物排放的設施、設備的措施，這在一定程度上能夠防范、減輕、緩解或消除環(huán)境污染，進而保護環(huán)境權益受損者的利益。綜上，當事人因環(huán)境污染身體健康受到損害而通過舉報、投訴等方式要求環(huán)保部門履行保護環(huán)境的職責時，若環(huán)保部門不履職或不完全履職，當事人可提起履職之訴。但是，環(huán)保部門針對環(huán)境侵權行為作出的行政處罰與環(huán)境利益受損者之間并不存在利害關系，當事人不能以對環(huán)保部門作出的行政處罰不滿或要求環(huán)保部門加重對違法行為者的行政處罰為由提起行政訴訟。

（四）勞動保障領域

《勞動保障監(jiān)察條例》第九條對投訴者和舉報者作出了明確區(qū)分：“任何組織或者個人對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，有權向勞動保障行政部門舉報。勞動者認為用人單位侵犯其勞動保障合法權益的，有權向勞動保障行政部門投訴。勞動保障行政部門應當為舉報人保密;對舉報屬實，為查處重大違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為提供主要線索和證據的舉報人，給予獎勵?！被谕对V者和舉報者身份的不同，其擁有的公法請求權也有所差異。通常來說，作為投訴者的勞動者在以下兩種情形下可以提起行政訴訟：一是勞動者擁有要求勞動行政部門對投訴事項予以調查處理的程序性公權利?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》第十條規(guī)定：“勞動保障行政部門實施勞動保障監(jiān)察，履行下列職責：（一）宣傳勞動保障法律、法規(guī)和規(guī)章，督促用人單位貫徹執(zhí)行;（二）檢查用人單位遵守勞動保障法律、法規(guī)和規(guī)章的情況;（三）受理對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為的舉報、投訴;（四）依法糾正和查處違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為?！薄吨腥A人民共和國勞動法》第八十五條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反勞動法律、法規(guī)的行為有權制止，并責令改正?！睆囊陨蠗l款可以看出，勞動行政部門對投訴事項的處理與投訴者的個人權益存在密切關聯。若勞動行政部門未對投訴事項予以處理或者作出不予受理的決定，勞動者當然可以提起訴訟，要求其履行相應職責。二是勞動者擁有要求勞動行政部門重新作出投訴處理決定的無瑕疵裁量請求權。在勞動保障領域，實體法規(guī)范已經為行政機關設定了介入民事糾紛、保護特定勞動者合法權益的角色定位?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》第一條規(guī)定：“為了貫徹實施勞動和社會保障（以下稱勞動保障）法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范勞動保障監(jiān)察工作，維護勞動者的合法權益，根據勞動法和有關法律，制定本條例?！薄吨腥A人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第九條規(guī)定：“用人單位違反國家規(guī)定，拖欠或者未足額支付勞動報酬，或者拖欠工傷醫(yī)療費、經濟補償或者賠償金的，勞動者可以向勞動行政部門投訴，勞動行政部門應當依法處理。”《中華人民共和國社會保險法》第八十四條規(guī)定：“用人單位不辦理社會保險登記的，由社會保險行政部門責令限期改正;逾期不改正的，對用人單位處應繳社會保險費數額一倍以上三倍以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上三千元以下的罰款。”第八十五條規(guī)定：“用人單位拒不出具終止或者解除勞動關系證明的，依照《中華人民共和國勞動合同法》的規(guī)定處理?！钡诎耸鶙l規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金;逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款。”勞動行政部門查處違反勞動法律法規(guī)的行為不僅僅是在維護公共利益，也是在維護勞動者的私人利益。若勞動行政部門對于用人單位的違法行為作出不予立案或不予處罰的處理決定，勞動者有權提起行政訴訟。

（五）金融稅務領域

在金融稅務領域，行政機關基于《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）、《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《保險法》）、《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱《外匯管理條例》）、《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征收管理法》）等相關法律法規(guī)授予的監(jiān)管職責啟動調查，調查處理結果與受害者不存在利害關系。如在銀行業(yè)的監(jiān)管上，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》并未規(guī)定銀行監(jiān)督管理部門有處理投訴舉報的職能，同樣未賦予投訴舉報人向監(jiān)管機構請求處罰投訴舉報對象的權利。《銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》將投訴處理主體交由銀行保險機構而非銀行保險監(jiān)督管理機構，投訴人對銀行保險機構的投訴處理結果不滿可向銀行保險機構的上級機構以書面形式申請核查?！躲y行保險違法行為舉報處理辦法》則明確了由銀行保險監(jiān)督管理機構負責處理針對銀行保險違法行為提起的舉報。在稅收的監(jiān)管上，《稅收征收管理法》第十三條規(guī)定：“任何單位和個人都有權檢舉違反稅收法律、行政法規(guī)的行為。收到檢舉的機關和負責查處的機關應當為檢舉人保密。稅務機關應當按照規(guī)定對檢舉人給予獎勵?！薄抖愂者`法行為檢舉管理辦法》第三十二條規(guī)定：“實名檢舉事項的查處結果，由負責查處的稅務機關的舉報中心答復。實名檢舉人要求答復檢舉事項查處結果的，檢舉事項查結以后，舉報中心可以將與檢舉線索有關的查處結果簡要告知檢舉人，但不得告知其檢舉線索以外的稅收違法行為的查處情況，不得提供執(zhí)法文書及有關案情資料?！边@些規(guī)定凸顯出稅務機關查處務違法行為的公益屬性，稅務機關根據舉報人的線索或證據查處稅收違法行為，主要是維護和保障國家稅務監(jiān)管秩序，故當消費者因經營者不開發(fā)票向稅務部門舉報時，即便對稅務部門的處理結果不滿也不能提起行政訴訟。

（六）醫(yī)療領域

《醫(yī)療事故處理條例》第三十七條第一款規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療事故爭議，當事人申請衛(wèi)生行政部門處理的，應當提出書面申請。申請書應當載明申請人的基本情況、有關事實、具體請求及理由等?！钡谌藯l第一款規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療事故爭議，當事人申請衛(wèi)生行政部門處理的，由醫(yī)療機構所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門受理?；颊咚劳龅?，縣級人民政府衛(wèi)生行政部門應當自接到醫(yī)療機構的報告或者當事人提出醫(yī)療事故爭議處理申請之日起7日內移送上一級人民政府衛(wèi)生行政部門處理。”既然《醫(yī)療事故處理條例》明確了衛(wèi)生行政部門處理醫(yī)療事故爭議的職責，對于衛(wèi)生行政部門的不作為受害者自然具有原告資格。但若受害者對衛(wèi)生行政部門作出的醫(yī)療事故技術鑒定結論不服或者對行政處罰結果不滿，則不能提起行政訴訟。一方面，鑒定結論的作出者是第三方機構醫(yī)學會，當事人不認可首次鑒定結論，可由醫(yī)學會再次鑒定。盡管衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療事故技術鑒定書有審核的職責，但其僅是從程序上審核參加鑒定的人員資格、專業(yè)類別和鑒定程序，并不是從實體上審核鑒定結論的正確性，且相關法律法規(guī)并未賦予衛(wèi)生行政部門撤銷、更改鑒定書的職責。若受害者依舊對醫(yī)療事故技術鑒定結論不服，可通過民事訴訟尋求救濟;另一方面，衛(wèi)生部門作出行政處罰或行政處分的實體法依據為《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《醫(yī)療機構管理條例》等，其中并未要求衛(wèi)生行政部門在作出行政處罰或行政處分時需考慮醫(yī)療糾紛中權益受損一方的利益。此外，由于賠償調解對雙方當事人不具有拘束力，受害者同樣不能對衛(wèi)生行政部門作出的賠償調解結論提起行政訴訟。

（七）專業(yè)性較強的領域

在知識產權領域，《中華人民共和國專利法》第六十二條規(guī)定：“取得實施強制許可的單位或者個人應當付給專利權人合理的使用費，或者依照中華人民共和國參加的有關國際條約的規(guī)定處理使用費問題。付給使用費的，其數額由雙方協商;雙方不能達成協議的，由國務院專利行政部門裁決?！钡诹龡l規(guī)定：“專利權人對國務院專利行政部門關于實施強制許可的決定不服的，專利權人和取得實施強制許可的單位或者個人對國務院專利行政部門關于實施強制許可的使用費的裁決不服的，可以自收到通知之日起三個月內向人民法院起訴?！薄吨腥A人民共和國著作權法》第八條第二款規(guī)定：“著作權集體管理組織根據授權向使用者收取使用費。使用費的收取標準由著作權集體管理組織和使用者代表協商確定，協商不成的，可以向國家著作權主管部門申請裁決，對裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟;當事人也可以直接向人民法院提起訴訟?！睆囊陨蠗l款可以看出，相關行政部門具有對知識產權侵權糾紛作出行政裁決的職責，且行政裁決對裁決雙方都具有一定的確定力、約束力、公定力，故應允許受害者通過行政訴訟挑戰(zhàn)行政裁決的效力。在自然資源確權領域，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國礦產資源法》等相關法律法規(guī)確定了行政機關對爭議作出行政裁決的職能，受害者自然也享有行政訴訟原告資格。在政府采購領域，《中華人民共和國政府采購法》雖未明確政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定是否屬于行政裁決，但其第五十八條規(guī)定：“投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

【參考文獻】

[1]最高人民法院《行政訴訟法》培訓班.行政訴訟法專題講座[M].北京：人民法院出版社，1989：45.

[2]趙宏.保護規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用[J].法學家，2019，（2）：7.

[3]徐以祥.行政法上請求權的理論構造[J].法學研究，2010，（6）：34.

[4]趙宏.主觀公權利、行政訴權與保護規(guī)范理論——基于實體法的思考[J].行政法學研究，2020，（2）：28.

[5][8]王本存.論行政法上的公法權利[J].現代法學，2015，（3）：58-64.

[6][12]魯鵬宇.論行政法的觀念革新——以公私法二元論的批判為視角[J].當代法學，2010，（5）：56-57.

[7]黃學賢.論行政行為中的第三人[J].當代法學，2006，（2）：91-92.

[9]中國人民大學教授王貴松：作為利害調整法的行政法[N].檢察日報， 2019-08-14（03）.

[10]魯鵬宇.德國公權理論評介[J].法制與社會發(fā)展，2010，（5）：41-42.

[11]（德）格奧格·耶利內克.主觀公法權利體系[M].曾韜，趙天書譯.北京：中國政法大學出版社，2012：73.

[13]江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實務（上）[M].北京：法律出版社，2016：571.

（責任編輯：劉亞峰）

On the Plaintiff Qualification of Administrative Litigation for

those whose Civil Rights and Interests are Damaged

Chen Keqin

Absrtact：Those whose civil rights and interests are damaged should have obtained relief through civil litigation. Once they request the administrative organ to intervene in investigating and dealing with illegal acts or solving civil disputes，it will often lead to the problem of plaintiff qualification in administrative litigation.Based on the theory of substantive right of action，this paper holds that the identification of the right of action of the injured of civil rights and interests should be based on the claim right of public law，so it is necessary to explore whether the public law norms include the direction of protecting private interests by using the protection norm theory，rather than simply judge the plaintiff qualification of the victim's administrative litigation by using the tort influence theory or the administrative act influence theory.Although the civil rights and interests of the injured are the private law rights，when the performance of duties or inaction of the administrative organ fails to play an effective role in protection，the private law rights can be transformed into public law rights，and then obtain the protection of public law norms.In different fields of administrative intervention in civil affairs，there are differences in the identification of plaintiff qualification for different public law claims of civil rights and interests injured，so we should make a judgment in combination with specific legal norms.

Key words：victims of civil rights and interests;plaintiff qualification;public law claim;private law rights;public law rights