蔣明華

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的空間治理呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。1979—2000 年可視為市場(chǎng)化初期階段。在這一階段，中央政府通過(guò)“市領(lǐng)導(dǎo)縣”、分稅制等改革手段，實(shí)行經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放，區(qū)域中心城市成為空間治理的核心。這一階段的特征是，城市規(guī)劃?rùn)?quán)力下放到個(gè)別城市甚至其城區(qū)，城市創(chuàng)業(yè)精神興起，城市發(fā)展日益加快，但同時(shí)也導(dǎo)致了激烈的城際競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展不協(xié)調(diào)。從2001 年起，可視為后WTO階段。隨著全球資本流動(dòng)的加速，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)生了新的變化。國(guó)家空間治理面臨如下問(wèn)題：一方面是中心城市局促的空間可能導(dǎo)致錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇；另一方面是無(wú)序的城市競(jìng)爭(zhēng)可能帶來(lái)的危害。為此，我國(guó)的空間治理方向發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”成為新的空間治理戰(zhàn)略目標(biāo)。在這一戰(zhàn)略引導(dǎo)下，為了擴(kuò)展中心城市的發(fā)展空間，縮小區(qū)域發(fā)展差距，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主要手段的城際合作現(xiàn)象日益增多，如各種城際合作區(qū)、城市合作試驗(yàn)區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)等。

一、“特別合作區(qū)”型城際合作空間的出現(xiàn)

近年來(lái)出現(xiàn)的合作區(qū)標(biāo)志著我國(guó)城際合作出現(xiàn)了新的變化。為了響應(yīng)國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的要求，多個(gè)省份分別選擇在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的工業(yè)園區(qū)興辦特別合作區(qū)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)及其與鄉(xiāng)村振興的有效銜接方式等社會(huì)問(wèn)題做出了有益的探索。其中，深圳與汕尾合作興辦的深汕特別合作區(qū)、南京與盱眙的寧淮特別合作區(qū)、廣州與清遠(yuǎn)的廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)，都是比較典型的案例。與其他城際合作方式相比較，特別合作區(qū)具有以下新的特點(diǎn)：第一，基礎(chǔ)條件要求較高。三個(gè)合作區(qū)都是對(duì)已經(jīng)運(yùn)行良好且已具規(guī)模的工業(yè)園區(qū)的升級(jí)，說(shuō)明特別合作區(qū)對(duì)于其自身的建設(shè)基礎(chǔ)要求更高。第二，更加突出鄉(xiāng)村振興這一主題。廣東省政府指出，深汕特別合作區(qū)要著力解決“汕尾發(fā)展滯后的問(wèn)題”，設(shè)立廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的主要目的是對(duì)口幫扶；江蘇省政府指出，設(shè)立寧淮特別合作區(qū)的主要目的是“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。就省政府的態(tài)度來(lái)看，三個(gè)合作區(qū)都直接涉及鄉(xiāng)村振興這一主題。第三，更加注重先進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度在合作區(qū)的嵌入。廣東要在深汕特別合作區(qū)實(shí)行“先富帶動(dòng)后富制度”，而江蘇省期望借寧淮特別合作區(qū)之機(jī)突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。從中可以看出，先進(jìn)制度的嵌入是構(gòu)建合作區(qū)的重要手段。作為一種城際合作空間，特別合作區(qū)在建設(shè)基礎(chǔ)、合作主題和構(gòu)建途徑等多個(gè)方面都具有其鮮明的特征，成為一種新的社會(huì)空間現(xiàn)象，值得研究者的關(guān)注。

到目前為止，關(guān)于特別合作區(qū)這一新興空間現(xiàn)象的研究，從研究視角上大致可以分成兩類(lèi)。一類(lèi)是從區(qū)域治理的角度研究合作區(qū)的具體治理事務(wù)，如政府關(guān)系、飛地立法、國(guó)土空間規(guī)劃等。由于治理事務(wù)的特殊性和個(gè)案的多樣性，這方面的研究呈現(xiàn)“碎片化”傾向。另一類(lèi)是以社會(huì)建構(gòu)主義的視角觀察特別合作區(qū)。如馬學(xué)廣、李魯奇（2017）對(duì)深汕特別合作區(qū)的空間生產(chǎn)和重構(gòu)的研究；王成軍、蔣明華和徐漢明（2021）對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容過(guò)程的研究。這類(lèi)研究將特別合作區(qū)視為一個(gè)新生的社會(huì)空間，探索其構(gòu)成維度及各維度之間的關(guān)系。區(qū)域治理方法偏于對(duì)合作區(qū)涉及的不同社會(huì)治理事務(wù)進(jìn)行個(gè)案研究，難于抽象出有價(jià)值的一般結(jié)論。社會(huì)建構(gòu)主義方法雖然在分析社會(huì)空間構(gòu)成維度方面具有較好的一般性，但該方法側(cè)重于對(duì)社會(huì)空間生產(chǎn)的結(jié)果進(jìn)行分析，而忽略了其構(gòu)建過(guò)程，尤其是忽略了對(duì)空間構(gòu)建策略的研究。對(duì)于城際合作空間來(lái)說(shuō)，一方面，在不同情境下，會(huì)出現(xiàn)不同的空間構(gòu)建策略組合，這些組合之間的差異能夠反映出參與者面臨的困境、與其他參與者之間的關(guān)系以及最終的抉擇。對(duì)這些策略組合進(jìn)行比較，更有利于避免人文地理研究中“只見(jiàn)物，不見(jiàn)人”的傾向。另一方面，在空間構(gòu)建過(guò)程中，雖然參與者的策略選擇不同，但其中的主導(dǎo)策略直接影響空間構(gòu)建的博弈方式。對(duì)主導(dǎo)策略進(jìn)行研究，有助于深化對(duì)國(guó)家空間治理、策略組合和主導(dǎo)策略等核心概念之間關(guān)系的理解。綜上所述，本文從參與者的策略選擇角度研究城際合作空間的構(gòu)建。

二、空間構(gòu)建策略的分析框架

空間構(gòu)建策略并沒(méi)有固定的分析框架，研究主題不一樣，思路也不一樣。但其研究大致經(jīng)歷了一個(gè)由抽象到具體的過(guò)程。馬克思主義哲學(xué)家列斐伏爾（Henri Lefebvre）提出，空間并非是預(yù)先設(shè)定的，而是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，空間構(gòu)建策略研究也隨之出現(xiàn)。這些學(xué)者主要采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，從資本循環(huán)的角度研究了應(yīng)采取何種策略生產(chǎn)出特定空間，以加速資本的流動(dòng)。由于這些研究在較宏觀的角度進(jìn)行了高度抽象，忽視了空間構(gòu)建的微觀動(dòng)力機(jī)制和利益相關(guān)者的參與，導(dǎo)致其研究結(jié)果不適合指導(dǎo)具體的空間構(gòu)建。

隨著新區(qū)域主義的興起，一些學(xué)者試圖從制度層面搭建空間構(gòu)建策略的分析框架，在這些研究中，以Keating 的驅(qū)動(dòng)力模型最為典型。Keating 認(rèn)為空間構(gòu)建是由以下三組力量及其組合驅(qū)動(dòng)的：政治動(dòng)員、制度重構(gòu)和功能統(tǒng)一。政治動(dòng)員是指通過(guò)政治和社會(huì)手段來(lái)改變社會(huì)基礎(chǔ)，為空間構(gòu)建的尺度重構(gòu)奠定基礎(chǔ)；制度重構(gòu)是指將不同利益群體談判之后形成的權(quán)力和利益分配協(xié)議制度化；功能統(tǒng)一是指成立新的不同尺度的政府機(jī)構(gòu)并將其與所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。不過(guò)，在該模型中，焦點(diǎn)是通過(guò)制度化來(lái)推動(dòng)空間構(gòu)建，但其忽略了行動(dòng)者的作用。因?yàn)椋谠撃Ｐ退岬降娜M驅(qū)動(dòng)力中，只有政治動(dòng)員是由行動(dòng)者推動(dòng)的，其他兩組驅(qū)動(dòng)力都是制度化因素：制度重構(gòu)是直接的制度化，而功能統(tǒng)一是通過(guò)法定的尺度組織來(lái)實(shí)現(xiàn)制度化。

新國(guó)家空間主義更加注重從行動(dòng)者角度研究空間構(gòu)建的過(guò)程，認(rèn)為空間構(gòu)建策略其實(shí)就是為了實(shí)現(xiàn)特定的空間目標(biāo)并獲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，不同行動(dòng)者采取的行動(dòng)方案和互動(dòng)方式。Brenner 和Jessop 等學(xué)者從尺度重構(gòu)、領(lǐng)域重組和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建這三個(gè)方面分析了空間構(gòu)建的策略。尺度重構(gòu)是指重新配置尺度部門(mén)的權(quán)力以推動(dòng)空間變化的過(guò)程，主要形式包括權(quán)力向上級(jí)集中的尺度上移（scaling up）和權(quán)力向下級(jí)分化的尺度下移（scaling down）。領(lǐng)域重組是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系在領(lǐng)域里結(jié)構(gòu)與解構(gòu)而導(dǎo)致空間變化的過(guò)程。其中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系與領(lǐng)域相分離而導(dǎo)致行政界線模糊甚至消亡的過(guò)程稱為去領(lǐng)域化（deterritorialization）；而新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系在領(lǐng)域上重新確定的過(guò)程稱為再領(lǐng)域化（reterritorialization）。網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建是指為實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)行動(dòng)者的動(dòng)員而形成橫向網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)的過(guò)程。

新國(guó)家空間主義的策略框架以行動(dòng)者為焦點(diǎn)，在空間研究持續(xù)深化的趨勢(shì)下，更加適合用來(lái)分析具體層面上的空間構(gòu)建。不過(guò)，該框架源于對(duì)獨(dú)立性和自治性都較強(qiáng)的西方國(guó)家城鎮(zhèn)的分析，忽略了我國(guó)的上級(jí)政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的空間構(gòu)建具有重要影響的事實(shí)。在我國(guó)，符合上級(jí)預(yù)期的空間計(jì)劃和決策往往更容易獲得支持。因此，下級(jí)解釋、說(shuō)服和宣傳自身計(jì)劃和決策對(duì)上級(jí)預(yù)期的支持程度，對(duì)我國(guó)的空間構(gòu)建具有重要影響，這一過(guò)程就是話語(yǔ)構(gòu)建（discursive construction）過(guò)程。如果將話語(yǔ)構(gòu)建納入空間構(gòu)建策略的分析框架中，網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建其實(shí)可以看作是尺度重構(gòu)中的政治動(dòng)員過(guò)程，不必再單獨(dú)描述?；谝陨戏治?，本文從話語(yǔ)構(gòu)建、尺度重構(gòu)和領(lǐng)域重組三個(gè)方面比較所選案例的構(gòu)建策略，目的在于驗(yàn)證以下觀點(diǎn)：第一，不同的城際合作空間采用了不同的空間構(gòu)建策略組合；第二，在城際合作空間的構(gòu)建過(guò)程中，存在著關(guān)鍵策略，關(guān)鍵策略影響著策略組合的作用效果。

三、特別合作區(qū)的案例分析

為了降低其他結(jié)構(gòu)性因素對(duì)實(shí)證結(jié)果的影響，我們將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相似性和主辦城市行政級(jí)別的相當(dāng)性作為衡量指標(biāo)，以此來(lái)篩選分析案例。廣東和江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，而深圳、南京和廣州都是副省級(jí)城市，行政級(jí)別相當(dāng)。因此，最終選擇分別由深圳、南京和廣州主辦的深汕、寧淮和廣清三個(gè)特別合作區(qū)為實(shí)證案例。

1.對(duì)深汕特別合作區(qū)的分析

話語(yǔ)的尺度躍升是深汕特別合作區(qū)尺度重構(gòu)和領(lǐng)域重組的基礎(chǔ)。第一，“粵東發(fā)展”話語(yǔ)促使工業(yè)園形成。從2005年起，廣東實(shí)施振興粵東西北戰(zhàn)略，并于2006 年出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)粵東地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，首次提出“粵東發(fā)展”話語(yǔ)。在“粵東發(fā)展”話語(yǔ)的說(shuō)服與鼓勵(lì)下，2008年深圳與汕尾合作興辦深汕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，開(kāi)啟以城際合作帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的試驗(yàn)。第二，“粵東發(fā)展”話語(yǔ)適應(yīng)了不同的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)。2011 年，廣東省通過(guò)《粵東地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，將“粵東發(fā)展”提升到省級(jí)戰(zhàn)略高度，“粵東發(fā)展”話語(yǔ)發(fā)生尺度躍升。同時(shí)，深汕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園升格為具有地級(jí)市管理權(quán)限的深汕特別合作區(qū)。在中央提出扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略之后，合作區(qū)以“廣東省探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的試驗(yàn)田”的形式主動(dòng)適應(yīng)了國(guó)家扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，而后合作區(qū)實(shí)行了“10+1”的管理模式。話語(yǔ)的尺度躍升使合作區(qū)尺度重構(gòu)和領(lǐng)域重組成為可能。

尺度重構(gòu)為深汕特別合作區(qū)的制度建設(shè)提供了平臺(tái)。第一，深汕特別合作區(qū)成立了實(shí)體性管理機(jī)構(gòu)。在升級(jí)為特別合作區(qū)之后，合作區(qū)成立了黨工委和管委會(huì)。這一設(shè)置帶來(lái)了以下變化：一方面，深圳主管經(jīng)濟(jì)建設(shè)、汕尾負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)，成功地構(gòu)建了“合作區(qū)——深圳市/汕尾市——省政府”的動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，便于后期的制度延伸；另一方面，合作區(qū)行使地市級(jí)管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了合作區(qū)的尺度上移，為吸引各方投資提供了條件，推動(dòng)了領(lǐng)域重組。第二，創(chuàng)設(shè)新的尺度組織以緩解不同尺度間矛盾。廣東為了推進(jìn)合作區(qū)建設(shè)，成立了“廣東省推進(jìn)深汕特別合作區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，創(chuàng)建了一個(gè)處于地市級(jí)和省級(jí)尺度之間的組織，該領(lǐng)導(dǎo)小組緩和了剛性的省級(jí)政策和省級(jí)與地方信息不對(duì)稱之間的矛盾；另外，由于深圳和汕尾的市領(lǐng)導(dǎo)都是小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組部分拉平了兩市在行政級(jí)別上的差距，為汕尾爭(zhēng)得了話語(yǔ)權(quán)，加快了各方達(dá)成利益分享協(xié)議。

制度遷移是實(shí)現(xiàn)深汕特別合作區(qū)資本再領(lǐng)域化的關(guān)鍵。第一，合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是再領(lǐng)域化的前提。為了改變?nèi)藗儗?duì)合作區(qū)基礎(chǔ)條件落后的認(rèn)知，深圳聯(lián)合汕尾采取多項(xiàng)措施，如規(guī)劃申報(bào)深汕高鐵，將合作區(qū)納入“深圳一小時(shí)互達(dá)圈”。第二，特區(qū)政策延伸是合作區(qū)資本再領(lǐng)域化的關(guān)鍵。深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在管理體制、稅收制度和企業(yè)福利等方面的特殊政策具有明顯的地域性。為了激勵(lì)轄區(qū)產(chǎn)業(yè)向合作區(qū)遷移，深圳出臺(tái)了多項(xiàng)制度延伸措施。例如，遷入合作區(qū)的企業(yè)繼續(xù)享有特區(qū)里的各項(xiàng)優(yōu)惠政策、入?yún)^(qū)企業(yè)的工作人員可購(gòu)買(mǎi)深圳的社保等。這些措施使處于合作區(qū)里的企業(yè)也能享受特區(qū)里的政策待遇，是深圳特區(qū)企業(yè)遷入合作區(qū)、實(shí)現(xiàn)資本再領(lǐng)域化的關(guān)鍵。第三，合作區(qū)管理模式調(diào)整鞏固了資本再領(lǐng)域化的成果。2017年，在達(dá)成利益分享協(xié)議之后，深圳獲得了合作區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，合作區(qū)黨工委和管委會(huì)分別由深圳市委和市政府派出，深汕特別合作區(qū)事實(shí)上已經(jīng)成為深圳市下轄的一個(gè)區(qū)。深圳以部分GDP 績(jī)效換得合作區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既鞏固了前期資本再領(lǐng)域化的成果，也加速了后期的制度遷移。

2.對(duì)寧淮特別合作區(qū)的分析

區(qū)域發(fā)展話語(yǔ)演化為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)是寧淮特別合作區(qū)尺度重構(gòu)的關(guān)鍵。第一，“蘇北振興”話語(yǔ)動(dòng)員了南京和淮安啟動(dòng)寧淮新興產(chǎn)業(yè)科技園的建設(shè)。2005 年，江蘇為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展提出了“蘇北振興”話語(yǔ)。在該話語(yǔ)的鼓勵(lì)與說(shuō)服下，南京聯(lián)合淮安建設(shè)寧淮新興產(chǎn)業(yè)科技園，探索優(yōu)化區(qū)域資源配置，以實(shí)現(xiàn)共贏的新路徑，這也成為日后建設(shè)寧淮特別合作區(qū)的基礎(chǔ)。第二，區(qū)域發(fā)展話語(yǔ)演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，導(dǎo)致寧淮特別合作區(qū)發(fā)生尺度躍升。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在與江蘇省淮安市的人大代表座談時(shí)，提出“要把周總理的家鄉(xiāng)建設(shè)好”，自此，以區(qū)域發(fā)展為主題的“蘇北振興”話語(yǔ)開(kāi)始向“建設(shè)好周總理家鄉(xiāng)”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)演化?！敖ㄔO(shè)好周總理家鄉(xiāng)”話語(yǔ)在目標(biāo)指向上更加明確，更易渲染政治責(zé)任和民眾感情，對(duì)江蘇、南京和淮安都起到了較好的動(dòng)員效果，是寧淮新興產(chǎn)業(yè)科技園轉(zhuǎn)型為寧淮特別合作區(qū)以及后期合作區(qū)尺度重構(gòu)的關(guān)鍵。

對(duì)等的身份特征和領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立有助于政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。第一，對(duì)等身份的設(shè)置是寧淮特別合作區(qū)組織機(jī)構(gòu)的主要特征。寧淮特別合作區(qū)在成立之初，采取的是聯(lián)合成立管委會(huì)的方式：南京市江北新區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理和合作區(qū)建設(shè)，淮安市盱眙縣負(fù)責(zé)地方社會(huì)事務(wù)。對(duì)等身份既有利于激勵(lì)盱眙縣積極構(gòu)建聯(lián)系基層的動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，也有利于合作雙方順利達(dá)成利益分享協(xié)議。第二，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)建延伸到省政府的政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)。在寧淮特別合作區(qū)成立之后，由于“建設(shè)好周總理家鄉(xiāng)”這一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)所凸顯的政治責(zé)任，在南京和淮安的動(dòng)員下，省政府批準(zhǔn)設(shè)立寧淮特別合作區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。南京和淮安通過(guò)邀請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員現(xiàn)場(chǎng)考察、聽(tīng)取匯報(bào)和發(fā)表講話等多種形式，聯(lián)合組建延伸到省級(jí)尺度的“南京市/淮安市—領(lǐng)導(dǎo)小組—江蘇省”政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)省政府的政治動(dòng)員，是合作區(qū)實(shí)現(xiàn)尺度重構(gòu)的基礎(chǔ)。

政府以成立投資公司和聯(lián)席會(huì)議的方式實(shí)現(xiàn)資本在合作區(qū)的再領(lǐng)域化。第一，政府合作成立投資公司。在省政府提供制度供給和南京現(xiàn)有優(yōu)惠政策延伸過(guò)來(lái)之前，為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向合作區(qū)遷移，南京與淮安兩地政府共同出資成立投資開(kāi)發(fā)公司，從重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投融資入手，引導(dǎo)各類(lèi)資本在合作區(qū)的再領(lǐng)域化。第二，以聯(lián)席會(huì)議的治理方式促進(jìn)資本再領(lǐng)域化。寧淮特別合作區(qū)在成立之初，合作雙方建立了寧淮特別合作區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度。與正式的行政管理制度相比較，聯(lián)席會(huì)議具非正式性和非強(qiáng)制性，可就利益分配問(wèn)題進(jìn)行廣泛磋商，為達(dá)成利益分享協(xié)議提供了溝通平臺(tái)。另外，聯(lián)席會(huì)議也解決了合作區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，具備了正式行政組織的部分功能，促進(jìn)了合作區(qū)的資本再領(lǐng)域化。

3.對(duì)廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的分析

對(duì)高尺度或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)的適應(yīng)促使合作區(qū)產(chǎn)生尺度躍升。第一，“廣清一體化”話語(yǔ)促使佛山順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)生尺度上移。2008年，廣東省提出了以產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力為核心的“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，順德和英德合作興辦佛山順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。2012 年，清遠(yuǎn)聯(lián)合廣州構(gòu)建了“廣清一體化”話語(yǔ)，而后，該話語(yǔ)被廣東省政府在政府工作報(bào)告提及，至此，“廣清一體化”上升為省級(jí)戰(zhàn)略。在“廣清一體化”話語(yǔ)的動(dòng)員下，合作區(qū)升級(jí)為省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范園區(qū)，享受更高的管理權(quán)限和優(yōu)惠政策，合作區(qū)發(fā)生尺度躍升。第二，“廣清一體化”話語(yǔ)適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)促使經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的轉(zhuǎn)型。作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要嘗試，“廣清一體化”話語(yǔ)主動(dòng)適應(yīng)了國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，佛山順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)升級(jí)為廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)，并由廣州取代佛山主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的主辦方發(fā)生尺度躍升，為后期的尺度重構(gòu)和資本再領(lǐng)域化奠定基礎(chǔ)。

廣州與清遠(yuǎn)聯(lián)合構(gòu)建的反向動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)是合作區(qū)尺度重構(gòu)的基礎(chǔ)。第一，通過(guò)申報(bào)國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目構(gòu)建政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)。為了尋求高尺度的制度供給，廣州聯(lián)合清遠(yuǎn)申報(bào)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，最終中央政府審批通過(guò)了《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)廣東廣清接合片區(qū)實(shí)施方案》。在方案獲批之后，廣東允許實(shí)驗(yàn)區(qū)直接復(fù)制省級(jí)改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)已經(jīng)獲得的審批權(quán)。廣州聯(lián)合清遠(yuǎn)構(gòu)建了“廣州市/清遠(yuǎn)市——中央部委——廣東省”的政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，為合作區(qū)的尺度上移奠定基礎(chǔ)。第二，通過(guò)政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)獲得部分省級(jí)授權(quán)。在政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)的促進(jìn)下，廣東省以權(quán)力清單的方式授予合作區(qū)部分省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，權(quán)力范圍涉及經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)稅管理和社會(huì)事務(wù)管理等重要事務(wù)，較為全面地滿足了合作區(qū)對(duì)于制度供給的需求，為合作區(qū)的招商引資營(yíng)造了良好的商業(yè)氛圍，而合作區(qū)也因該授權(quán)而發(fā)生尺度上移。

通過(guò)制度遷移和政府投資實(shí)現(xiàn)合作區(qū)的資本再領(lǐng)域化。第一，強(qiáng)化合作區(qū)與廣州的聯(lián)系為資本領(lǐng)域重構(gòu)創(chuàng)造條件。廣州通過(guò)建設(shè)廣清城際軌道交通線路和高速公路交通系統(tǒng)強(qiáng)化與清遠(yuǎn)的地理聯(lián)系。與此同時(shí)，廣州進(jìn)一步探索與合作區(qū)居住證互認(rèn)制度和廣州對(duì)清遠(yuǎn)人才的優(yōu)惠制度，從身份認(rèn)同方面進(jìn)一步加強(qiáng)與合作區(qū)的聯(lián)系，為制度遷移和資本再領(lǐng)域化創(chuàng)造條件。第二，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)通過(guò)動(dòng)員高尺度行動(dòng)者以實(shí)現(xiàn)先進(jìn)制度的遷移。在《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)廣東廣清接合片區(qū)實(shí)施方案》中，廣東省支持廣清試驗(yàn)區(qū)復(fù)制省內(nèi)其他試驗(yàn)區(qū)的政策。這樣一來(lái)，合作區(qū)以動(dòng)員更高尺度行動(dòng)者的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)省政府的動(dòng)員，最終以申報(bào)國(guó)家試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的方式進(jìn)行制度遷移，為合作區(qū)的資本再領(lǐng)域化鋪墊制度條件。第三，清遠(yuǎn)加大投資以引領(lǐng)資本在合作區(qū)的再領(lǐng)域化。為了響應(yīng)制度遷移，清遠(yuǎn)市政府圍繞合作區(qū)制定了多項(xiàng)政府專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案，并在財(cái)政上給予優(yōu)先支持，引領(lǐng)了資本在合作區(qū)的再領(lǐng)域化。

四、城際合作空間的構(gòu)建策略組合

為了探究不同的城際合作空間構(gòu)建策略組合之間的差異，以及關(guān)鍵策略對(duì)策略組合的影響，在案例分析的基礎(chǔ)上，我們從構(gòu)建基礎(chǔ)、關(guān)鍵構(gòu)建策略和構(gòu)建策略組合差異等方面進(jìn)一步分析城際合作空間的構(gòu)建策略。

1.城際合作空間構(gòu)建基礎(chǔ)的新變化

廣東和江蘇設(shè)置合作區(qū)的決策共同點(diǎn)在于，三家合作區(qū)都是對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的園區(qū)的升級(jí)。深汕、寧淮和廣清特別合作區(qū)分別選擇在深汕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園、寧淮新興產(chǎn)業(yè)科技園和佛山順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)舉辦，這些園區(qū)成立時(shí)間較長(zhǎng)，具有較好的產(chǎn)業(yè)積累，為舉辦合作區(qū)提供了較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。這一共同點(diǎn)說(shuō)明，省政府對(duì)合作區(qū)未來(lái)的發(fā)展有較高的期望，更希望合作區(qū)能推動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，即合作區(qū)更加注重以先進(jìn)制度和產(chǎn)業(yè)嵌入形式，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域帶來(lái)普惠性能力與素質(zhì)的提升。在脫貧攻堅(jiān)工作取得決定性勝利的時(shí)候，采取何種措施以實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，已經(jīng)成為重點(diǎn)。而目前，以特別合作區(qū)為載體的開(kāi)發(fā)型反貧困，正是銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這也進(jìn)一步說(shuō)明，與以前的城際合作形式不同，為了探索脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，城際合作的雙方對(duì)于合作園區(qū)的選擇提出了較高的要求，而這也是城際合作空間構(gòu)建基礎(chǔ)的新變化。

2.城際合作空間的關(guān)鍵構(gòu)建策略

與其他策略相比較，話語(yǔ)尺度躍升對(duì)城際合作空間構(gòu)建更為關(guān)鍵。深汕特別合作區(qū)的“粵東發(fā)展”話語(yǔ)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，寧淮特別合作區(qū)的“蘇北振興”話語(yǔ)演化為“建設(shè)好周總理家鄉(xiāng)”領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的“廣清一體化”話語(yǔ)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，三個(gè)合作區(qū)最初構(gòu)建的地方發(fā)展話語(yǔ)都響應(yīng)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，發(fā)生了不同程度的尺度躍升。這種話語(yǔ)尺度躍升起到了政治動(dòng)員作用，激勵(lì)了上級(jí)政府在合作區(qū)事項(xiàng)上的參與程度和支持力度。而我國(guó)的高尺度政府行動(dòng)者的參與和支持，直接決定了上級(jí)政府對(duì)于新構(gòu)建空間的權(quán)力授予和制度供給，即直接影響著空間構(gòu)建中的尺度重構(gòu)和再領(lǐng)域化，進(jìn)而也就決定了空間構(gòu)建的進(jìn)程和結(jié)果。因此，使地方構(gòu)建的話語(yǔ)適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，引發(fā)話語(yǔ)的尺度躍升，是城際合作空間構(gòu)建中的關(guān)鍵策略，直接影響著尺度重構(gòu)策略和領(lǐng)域重組策略的效果及效率。

3.城際合作空間的構(gòu)建策略組合

雖然城際合作空間的構(gòu)建都涉及了話語(yǔ)構(gòu)建、尺度重構(gòu)和領(lǐng)域重組三個(gè)方面的內(nèi)容，不過(guò)，不同策略組合之間仍然存在差異，表1 對(duì)三種策略組合做出了比較。首先，在領(lǐng)域重組策略方面，深汕特別合作區(qū)與其他兩個(gè)合作區(qū)差異明顯。由于具有極強(qiáng)的空間擴(kuò)展需求，深圳目前對(duì)深汕特別合作區(qū)執(zhí)行“10+1”管理模式，合作區(qū)黨工委和管委會(huì)分別由深圳市委和市政府派出，合作區(qū)相當(dāng)于是深圳下轄的第11個(gè)行政區(qū)，合作區(qū)已經(jīng)發(fā)生了事實(shí)上的行政區(qū)劃調(diào)整；而廣州和南京在空間擴(kuò)展方面并沒(méi)有面臨深圳那么大的壓力，因此，其他兩個(gè)合作區(qū)的空間構(gòu)建還未達(dá)到行政區(qū)劃調(diào)整的這個(gè)進(jìn)度。其次，在尺度重構(gòu)策略方面，廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)與其他兩個(gè)合作區(qū)差異明顯。廣清合作區(qū)在成功申報(bào)國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)的情況下，通過(guò)中央部委反向動(dòng)員廣東省政府，在傳統(tǒng)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)之外，創(chuàng)新了一種自上而下的政治動(dòng)員方式。而其他合作區(qū)的政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)仍然具有非常明顯的自下而上的特征。

表1 城際合作空間構(gòu)建策略組合的比較

五、結(jié)論與建議

深汕特別合作區(qū)、寧淮特別合作區(qū)和廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的設(shè)立，以城際合作的方式探索脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興之間的有效銜接，也形成了城際合作空間。采用新國(guó)家空間學(xué)派的空間構(gòu)建策略分析框架，從話語(yǔ)構(gòu)建、尺度重構(gòu)和領(lǐng)域重組三個(gè)方面分析了深汕、寧淮和廣清三個(gè)合作區(qū)的構(gòu)建策略組合。結(jié)果表明：第一，在深汕特別合作區(qū)的構(gòu)建過(guò)程中，“粵東發(fā)展”話語(yǔ)適應(yīng)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，實(shí)體性的黨工委和管委會(huì)是合作區(qū)政治動(dòng)員的基礎(chǔ)，特區(qū)制度的延伸是合作區(qū)資本再領(lǐng)域化的關(guān)鍵，而實(shí)際上的區(qū)劃調(diào)整鞏固了這一成果。第二，在寧淮特別合作區(qū)的構(gòu)建過(guò)程中，“蘇北振興”話語(yǔ)適應(yīng)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，合作區(qū)通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)建了延伸到省政府的動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，政府合作創(chuàng)建的公司鼓勵(lì)和引導(dǎo)了合作區(qū)的資本再領(lǐng)域化。第三，在廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)的構(gòu)建過(guò)程中，“廣清一體化”話語(yǔ)適應(yīng)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)話語(yǔ)，反向的政治動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)省政府授權(quán)，政府直接投資引導(dǎo)了合作區(qū)的資本再領(lǐng)域化。比較深汕、寧淮和廣清三個(gè)合作區(qū)的構(gòu)建策略可以發(fā)現(xiàn)：一方面，較好的產(chǎn)業(yè)條件是構(gòu)建城際合作空間的基礎(chǔ)；另一方面，話語(yǔ)的尺度躍升是關(guān)鍵策略，深刻影響著其他策略。第四，高尺度合作方的內(nèi)在需求極大地推動(dòng)了城際合作空間的構(gòu)建進(jìn)程。

由于在前期并沒(méi)有進(jìn)行城市擴(kuò)容，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)很多城市（如深圳）都面臨著巨大的空間擴(kuò)張壓力。而在中央政府已經(jīng)收緊行政區(qū)劃制度供給的情況下，通過(guò)城際合作實(shí)現(xiàn)間接城市空間擴(kuò)張，是十分現(xiàn)實(shí)的選擇。對(duì)于這種間接擴(kuò)容的路徑選擇，需要注意以下幾個(gè)方面。

第一，積極轉(zhuǎn)變思路，以期實(shí)現(xiàn)“間接”城市擴(kuò)容。行政區(qū)劃制度供給事實(shí)上已經(jīng)收緊，正式的行政區(qū)劃擴(kuò)張難度較大，更何況如深圳這樣的城市，其正式區(qū)劃調(diào)整對(duì)整個(gè)區(qū)域都會(huì)產(chǎn)生極大影響，中央政府對(duì)其區(qū)劃調(diào)整要求將會(huì)更加慎重。在這種背景下，面臨較大空間擴(kuò)張壓力的城市應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變思路，與其坐等區(qū)劃調(diào)整機(jī)會(huì)而錯(cuò)過(guò)發(fā)展機(jī)遇，還不如采取城際合作方式興辦各種合作區(qū)，然后通過(guò)對(duì)合作區(qū)的事實(shí)控制以期實(shí)現(xiàn)“間接”城市擴(kuò)容。

第二，城際合作的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。在我國(guó)前一階段的城際合作實(shí)踐中，大多數(shù)都是先進(jìn)城市和落后區(qū)域之間的合作，具有明顯的脫貧攻堅(jiān)特點(diǎn)。在脫貧攻堅(jiān)工作取得決定性勝利之后，之前的貧困群體獲得了生活和生產(chǎn)能力的大幅提升，產(chǎn)業(yè)扶貧的涓滴效應(yīng)已經(jīng)有了新的作用基礎(chǔ)。所以，這種具有幫扶性質(zhì)的城際合作，其合作基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，有必要重新思考合作方式和實(shí)施辦法。

第三，先進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度在合作空間的嵌入是關(guān)鍵。對(duì)于面臨較大空間擴(kuò)張壓力的城市來(lái)說(shuō)，其最終的目的并不僅限于對(duì)合作區(qū)的事實(shí)控制，而是要對(duì)其進(jìn)行正式的區(qū)劃合并；城際合作的合作區(qū)只是一種過(guò)渡手段，實(shí)現(xiàn)“名正言順”的管轄才是最終目的。而只有將先進(jìn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度順利遷移到合作區(qū)，才能有效激勵(lì)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)資本在合作區(qū)的落地和生根，才能有效避免先進(jìn)城市與合作區(qū)“兩張皮”的現(xiàn)象，這也是實(shí)現(xiàn)城市空間曲線擴(kuò)張的關(guān)鍵。