方 京 翁育峰 董 力 郭劭欽 王 震 中國財產(chǎn)再保險有限責任公司

一、引言

工程質(zhì)量潛在缺陷保險（Inherent Defects Insurance，IDI）起源于19世紀初的法國。1804年，法國《拿破侖法典》（Napoleonic Code）規(guī)定，建筑商須為已竣工建筑十年內(nèi)的質(zhì)量問題承擔賠償責任。該制度真正落實了建筑商的工程質(zhì)量責任，為建筑消費者的正當權(quán)益提供了法律保護（郭振華，2006）。1978 年，法國《斯比那塔法》（Spinetta ACT）頒布，為IDI 強制性投保提供了立法保障。該法規(guī)包含三部分：法定質(zhì)量責任主體、強制保險制度和強制質(zhì)量檢查制度，三者構(gòu)成了法國IDI制度的基礎和保障（申琪玉、蘇昳等，2019）。目前，全世界40多個國家或地區(qū)借鑒法國的經(jīng)驗和模式，將IDI 作為強制性險種，成為當?shù)亟ㄖ|(zhì)量保障體系的重要一環(huán)。

二、國外IDI制度介紹

（一）法國

1.法國IDI制度結(jié)構(gòu)

工程質(zhì)量潛在缺陷，顧名思義，是指由設計、施工、材料等因素造成的工程質(zhì)量缺陷以及缺陷造成的工程倒塌、滲漏和開裂的風險。

法國IDI 體系包括工程質(zhì)量潛在缺陷保險和工程質(zhì)量責任保險兩種類型，前者保險標的為建設工程的質(zhì)量缺陷，后者保險標的為參建單位的質(zhì)量責任。法國IDI制度最大的特點在于三個強制性，這也是法國IDI 制度取得卓越成效的基礎：強制開發(fā)商購買工程質(zhì)量潛在缺陷保險，強制參建單位購買工程質(zhì)量責任保險，強制執(zhí)行第三方質(zhì)量檢查制。法國的IDI 制度結(jié)構(gòu)如圖1所示。

?圖1 法國IDI制度結(jié)構(gòu)

（1）法定質(zhì)量責任主體

法國《民法》（Civil Code）明確規(guī)定了建設工程質(zhì)量責任主體，如表1 所示。法定質(zhì)量責任主體是法國IDI制度的重要前提。

（2）強制保險制度

法國《保險法》（French Insurance Code）關于工程質(zhì)量保險的強制性有如下規(guī)定：

首先，建設工程的開發(fā)商須通過購買工程質(zhì)量潛在缺陷保險來保證其承擔相應的質(zhì)量責任。開發(fā)商購買的是第一方保險（First Party Insurance），針對的是潛在缺陷引起的工程質(zhì)量問題。除去政府和私人業(yè)主，其他開發(fā)商都必須投保強制的潛在缺陷保險。

其次，設計、施工等參建單位須購買十年期的工程質(zhì)量責任保險。參建單位購買的是第三方保險（Third Party Insurance），針對的是參建單位的質(zhì)量責任。建設工程開工時，參建單位均應檢查其是否已簽訂工程質(zhì)量責任保險合同，以確保其法定質(zhì)量責任。

（3）強制質(zhì)量檢查

工程質(zhì)量檢查機構(gòu)（Technical Inspection Service，TIS）是獨立于開發(fā)商和其他參建單位的第三方技術檢查機構(gòu)，職責是根據(jù)建設工程的特點，對其全生命周期的各個實施環(huán)節(jié)，包括設計、施工、竣工等進行質(zhì)量檢查與控制，降低工程質(zhì)量風險。法國《建設與住宅建設法》對建設工程強制質(zhì)量檢查制度做出了明確規(guī)定，如表2所示。

2.法國IDI運作流程

（1）理賠流程

在法國的IDI 體系中，一旦工程質(zhì)量損害事件發(fā)生，就按照圖2 所示的操作程序進行理賠。

?表1 法國《民法》對質(zhì)量責任主體的規(guī)定

?表2 法國《建設與住宅建設法》對強制質(zhì)量檢查的規(guī)定

?圖2 法國IDI理賠流程

從圖2 理賠流程可以清楚地看到，法國IDI 體系中工程質(zhì)量潛在缺陷保險和工程質(zhì)量責任險分別獨立設置：建設工程發(fā)生質(zhì)量問題后觸發(fā)開發(fā)商購買的工程質(zhì)量潛在缺陷保險，保險公司第一時間賠付以保障業(yè)主利益，后通過TIS機構(gòu)評估質(zhì)量問題的責任，追蹤到相關質(zhì)量責任方，保險公司代位追償后，觸發(fā)責任方購買的工程質(zhì)量責任險進行賠付。整個索賠機制環(huán)環(huán)相扣，保險鏈條連貫且完善，形成良性循環(huán)。

（2）風險管理模式

為了控制和減小建設工程可能遇到的質(zhì)量風險，法國法律強化了工程質(zhì)量檢查與控制制度，即在建設工程全周期各環(huán)節(jié)中，安排獨立的TIS 機構(gòu)開展質(zhì)量控制檢查，在此基礎上，保險公司為投保單位提供減免保險費的優(yōu)惠服務。法國IDI質(zhì)量風險管理模式如圖3所示。

在法國，TIS 機構(gòu)須獲得建筑工程檢查機構(gòu)委員會的資質(zhì)認可，且每二至三年須重新接受該機構(gòu)的審核。TIS機構(gòu)由開發(fā)商委托后，派遣專業(yè)的檢查人員到建設工程項目現(xiàn)場，針對工程設計、施工建設、竣工驗收的每一個環(huán)節(jié)進行風險評估，采取行之有效的措施控制可能發(fā)生的質(zhì)量風險，并根據(jù)檢查結(jié)果向開發(fā)商和保險公司出具建設工程質(zhì)量風險報告，開發(fā)商將評估報告交與工程參建各方。

3.法國IDI實施現(xiàn)狀

（1）實施范圍

法國《保險法》明確規(guī)定，“對于建設工程的建造和銷售，任何法人或自然人都要購買IDI，正式開工前，參建方必須取得保險憑證”，僅以下兩種情況例外：一是政府出資的建設工程，其原因是政府有承擔相應質(zhì)量責任的能力；二是自行建造的私人工程，法律未對此類工程提供保護，需由業(yè)主自行負責，但參建各方依舊需要購買責任保險。近些年來，隨著法國IDI不斷發(fā)展，政府投資建設工程和私人工程均自發(fā)投保相關保險。

（2）保險期限和免賠額

法國IDI中潛在缺陷保險責任期限是在等待期結(jié)束后才開始的，等待期內(nèi)建設方無條件負責維修并承擔相關費用。等待期過后，保險公司根據(jù)保險條款約定，對于保險責任期內(nèi)和保險責任范圍內(nèi)出現(xiàn)的建筑功能、結(jié)構(gòu)安全等缺陷，履行維修責任。一棟建筑出具一份保單，保險公司在該保單項下承擔的最大賠償限額為該棟建筑的總造價。

法國潛在缺陷保險未設置免賠額，即建設工程只要出現(xiàn)保單范圍內(nèi)的質(zhì)量責任，在由雙方認可的檢查機構(gòu)進行檢查評估后，保險公司承擔相應的修復或賠償責任。

?圖3 法國IDI質(zhì)量風險管理模式

（3）保險標的占比

法國IDI 市場中，公共建筑項目（ERP 和辦公樓）總占比約57%，是住宅的2.28 倍。工業(yè)建筑及非傳統(tǒng)土木工程風險情況復雜，標的占比較少，約18%。

（4）信息系統(tǒng)

在法國，建設工程質(zhì)量缺陷數(shù)據(jù)的收集和匯總工作由工程質(zhì)量協(xié)會（Agency Quality Construction）負責。該協(xié)會將46個專業(yè)部門綜合在一起協(xié)調(diào)，包括規(guī)劃、設計、施工、材料、保險等。工程質(zhì)量協(xié)會收到由TIS 機構(gòu)上傳的建設工程質(zhì)量缺陷表和評估報告處理結(jié)果后，進行分類、匯總，最后建立相應的數(shù)據(jù)庫。該協(xié)會已歸納出多項可能出現(xiàn)質(zhì)量事故的情形的資料，提供給開發(fā)商、設計單位、施工單位以及質(zhì)量檢查機構(gòu)等，可有效保證建設工程質(zhì)量，降低損失風險（徐波、趙宏彥等，2004）。

4.法國IDI存在的問題

盡管法國IDI 已運行較長時間，積累了豐富的經(jīng)驗，同時也形成了相對完善的制度，但在其運作過程中還是遇到了一些問題。

（1）保險適用范圍、賠付范圍由法律進行規(guī)定，由于法律中相關定義不夠明確，導致實際操作過程中常出現(xiàn)糾紛。

（2）沒有設置免賠額，導致保險公司的賠付率居高不下。

（3）法國IDI推廣初期，由于部分保險公司惡性競爭，市場整體出現(xiàn)了嚴重虧損，導致部分保險公司倒閉。

（二）西班牙

西班牙在法國IDI 開展的經(jīng)驗基礎上，根據(jù)自己國情制定了IDI 制度，經(jīng)過試點后在全國推行，雖然開展時間較短，但在房屋質(zhì)量控制方面取得了較好的效果。其內(nèi)容與法國IDI較為類似，不過也存在部分差異，具體如下：一是西班牙法律強制規(guī)定開發(fā)商須購買潛在缺陷保險，而對于工程質(zhì)量責任保險，則是鼓勵相關參建方根據(jù)需求購買；二是TIS 機構(gòu)由保險公司而非開發(fā)商委托，且作為獨立主體與建設工程參建各方不存在任何關聯(lián)；三是在法國IDI 體系中不存在免賠條款，導致賠付率一直較高，而西班牙則增設了免賠條款，從數(shù)年來的運行狀況來看，其賠付率相對法國較低。

（三）日本

日本IDI采取的是住宅工程質(zhì)量保證模式，其運作體系包含注冊制度、保證保險以及質(zhì)量檢查制度三個部分。開發(fā)商向統(tǒng)一的住宅保證機構(gòu)（Organization for Housing Warranty，OHW）進行注冊，OHW利用開發(fā)商繳納的注冊費向保險公司投保，并定期檢查工程質(zhì)量以控制風險。建設工程出現(xiàn)質(zhì)量問題后，保險公司將賠款支付給OHW，由其負責工程維修。OHW 兼具保險經(jīng)紀人和TIS機構(gòu)復合功能。相對法國，日本IDI有以下特點：一是日本法律規(guī)定開發(fā)商和施工單位對所建工程項目承擔十年質(zhì)量責任，雖未強制要求開發(fā)商投保IDI，但因日本保險市場發(fā)達，開發(fā)商風險意識較高，自主投保率高達98%；二是日本IDI合理設置免賠額，有效降低了賠付率。

三、國外IDI制度特點和優(yōu)勢

不同國家的IDI 制度既存在一定的共性，如都有第三方檢查機制、立法支持等，又結(jié)合各自國情進行了創(chuàng)新，如保險種類、免賠額等。通過分析國外IDI 制度特點和優(yōu)勢，可以為我國IDI發(fā)展提供借鑒和參考，歸納如下：

（一）IDI強制投保機制

法國和西班牙均通過立法明確強制投保IDI，而日本雖未強制投保，但法律規(guī)定了相關方對工程項目的十年質(zhì)量責任，IDI 自主投保率高達98%。日本采取非強制投保的原因在于，其保險制度完善，市場成熟，企業(yè)和個人通過保險規(guī)避風險的意識強。在保險市場和建筑市場發(fā)展尚不成熟的情況下，通過立法強制要求開發(fā)商投保，可以有效避免IDI 推動過程中動力不足、進展緩慢的情況。

（二）潛在缺陷保險與工程質(zhì)量責任險獨立設置

法國和西班牙的IDI制度將潛在缺陷保險與工程質(zhì)量責任險獨立設置，即開發(fā)商購買的是潛在缺陷保險，針對潛在缺陷造成的工程質(zhì)量問題履行維修或賠付的責任，以保障小業(yè)主的利益；參建單位購買工程質(zhì)量責任險，當工程質(zhì)量問題發(fā)生后，通過專業(yè)的TIS 機構(gòu)評估出險原因和質(zhì)量責任，利用相關責任方的責任保險賠付，可以提高參建單位的經(jīng)濟賠付能力和工程質(zhì)量控制能力。

（三）強制質(zhì)量檢查機制

國外IDI制度的強制性還體現(xiàn)在建設工程質(zhì)量檢查方面。法律規(guī)定，建設工程必須有獨立的第三方TIS機構(gòu)對其全生命周期的各個實施環(huán)節(jié)，包括設計、施工、竣工等進行質(zhì)量檢查控制，既可以提升建筑質(zhì)量，又能保證檢查管控的獨立性和公正性，避免開發(fā)商和施工單位的道德風險。

（四）保險鏈條完善貫通

經(jīng)過長期摸索，不斷改進，法國形成了一套相對完善的IDI制度，保險鏈條連貫，環(huán)環(huán)相扣，保證運作的效率。其保險鏈條的前提是法定參建方責任，即通過立法明確規(guī)定建設工程參建各方的質(zhì)量責任；鏈條的核心是強制保險制度，有效保證了開發(fā)商投保率，推動IDI順利發(fā)展；強制質(zhì)量檢查則是鏈條必不可少的環(huán)節(jié)，既控制質(zhì)量風險，提高建筑質(zhì)量，又能評估質(zhì)量責任方資質(zhì)，降低爭議成本；信息系統(tǒng)則通過收集、匯總建設工程質(zhì)量缺陷信息，為保險鏈條提供堅實的信息技術支持。正是因為這種合理的制度設置，法國IDI 才成為眾多國家工程質(zhì)量保險制度借鑒的范本。

四、借鑒國外IDI制度經(jīng)驗的建議

我國的IDI 發(fā)展起步較晚，對于法國等先行國家的IDI制度體系，我們要充分挖掘、去粗存精，在總結(jié)借鑒其優(yōu)秀經(jīng)驗做法的基礎上，不斷完善我國IDI制度。

（一）推動政府立法，實現(xiàn)強制投保

法國通過《斯比那塔法》《民法》《保險法》《建設與住宅建設法》等法律體系確保建設工程質(zhì)量保險強制推行，產(chǎn)生了較大的IDI 市場規(guī)模。政府的強制性是法國推動IDI 制度發(fā)展的動力之源和必要手段。IDI的實施一定程度上增加了開發(fā)商的成本，導致開發(fā)商普遍缺乏投保積極性，從下往上推動困難，可以從立法層面進一步支持建設工程質(zhì)量保險復制推廣，自上而下地推動。建議我國從國家立法層面對《建筑法》及其配套法規(guī)《建設工程質(zhì)量管理條例》等進行修訂，確立IDI 制度的法律地位；將投保IDI 作為辦理施工許可手續(xù)的必要條件，或者作為土地“招拍掛”的條件之一；通過政策引導和各級住建部門的上下聯(lián)動，在區(qū)級質(zhì)監(jiān)站設置相應考核指標；進一步明確投保范圍內(nèi)的建筑類別；允許保費列入造價；賦予TIS機構(gòu)類同于監(jiān)理機構(gòu)的質(zhì)量管理功能等，加快推動質(zhì)量缺陷保險項目的落地。

（二）完善工程質(zhì)量責任保險體系

法國、西班牙等的IDI 體系將潛在缺陷保險與工程質(zhì)量責任險獨立設置，既能有效保證小業(yè)主利益，又能清楚界定質(zhì)量責任，還能在保障保險公司追償權(quán)利的同時，避免責任方因賠付造成過大的經(jīng)濟壓力，有效保證保險機制高效運作，形成良性循環(huán)。我國可參考該保險制度設計，逐步完善工程質(zhì)量責任保險體系，比如，開發(fā)商通過對投保工程責任保險的施工單位不再要求其預留建設工程質(zhì)量保證金等方式，鼓勵施工單位投保工程責任保險。這樣，既可以避免責任方因賠付造成過大的經(jīng)濟壓力，保障保險公司的追償權(quán)利；又能將開發(fā)商和各參建單位的質(zhì)量責任貫穿在一起，使建設工程各方承擔的法律責任得到明確和落實，提升各方風險共擔意識。

（三）保險公司應全面介入建筑質(zhì)量風險控制當中

法國等國家的IDI 體系通過獨立的TIS機構(gòu)實現(xiàn)對工程質(zhì)量的過程管控，保險公司通過TIS機構(gòu)的專業(yè)技術力量全面介入建設工程質(zhì)量管控中，對其全生命周期的各個實施環(huán)節(jié)進行質(zhì)量檢查控制，降低各個階段的質(zhì)量風險。建議我國保險公司引入這一做法，既能及時發(fā)現(xiàn)可能的勘察、設計、施工過程中的潛在缺陷，將質(zhì)量問題發(fā)生概率降至最低，還能更系統(tǒng)地了解承保項目情況，為費率厘定和保險方案制定提供依據(jù)。

（四）完善信息平臺建設

法國通過信息系統(tǒng)整合建設工程質(zhì)量信息資源，為提高建設工程質(zhì)量、降低損失風險提供技術和信息服務。建議通過信息平臺的搭建，加強數(shù)據(jù)采集和分析工作，助力IDI方案的優(yōu)化。信息平臺由政府部門統(tǒng)籌牽頭，定位于政府監(jiān)管平臺，將IDI 承保、風控、理賠的數(shù)據(jù)集中存儲、分類匯總并統(tǒng)計分析，互通保險公司、TIS機構(gòu)以及地方住建部門施工許可信息，形成“保險+科技+服務”的模式，不僅有利于政府監(jiān)管部門掌握建筑質(zhì)量數(shù)據(jù)，也能通過數(shù)據(jù)分析合理確定保險期限、科學厘定費率、優(yōu)化保險方案，既為建筑規(guī)程和規(guī)范的更新提供數(shù)據(jù)支撐，也為IDI的持續(xù)健康發(fā)展提供保障。

（五）政府科學管理

由于政府重視，法國等國家不僅通過立法形式將IDI 定義為強制性險種，而且一直致力于IDI 配套管理制度的完善和頂層設計，形成鏈條連貫的制度體系。在我國，IDI是“十三五”期間推進社會共治的一項制度創(chuàng)新，是黨中央提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的直接體現(xiàn)，是政府職能轉(zhuǎn)變的重大制度創(chuàng)新，是市場化質(zhì)量管理體系的探索和嘗試，也是服務監(jiān)管、服務民生、社會治理現(xiàn)代化中國模式的具體體現(xiàn)。IDI 不只是一個單一的保險產(chǎn)品，而是一個“體系”。因此，我國應該充分重視對于IDI的體系建設、頂層設計，實現(xiàn)IDI的全方位科學管理。