彭慶軍

(中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

1 文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

恩格斯明確提出，“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來(lái)劃分它的國(guó)民”[1]187?！暗貐^(qū)”規(guī)模的剛性約束，要求必須發(fā)展和應(yīng)用適當(dāng)?shù)闹卫韱卧猍2]。除了極個(gè)別袖珍型國(guó)家，世界上的其他國(guó)家一般都需要將自身劃分成若干基本單元進(jìn)行治理。合理設(shè)置基本單元就成為國(guó)家治理的重要命題之一。

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，城鄉(xiāng)社區(qū)是我國(guó)社會(huì)治理的基本單元。近年來(lái)，隨著城市化快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)的大規(guī)模重組導(dǎo)致一系列社會(huì)矛盾，如2020年山東等地的“合村并居”曾引發(fā)學(xué)界、媒體乃至全社會(huì)的廣泛關(guān)注與評(píng)議。事實(shí)上，早在2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，選擇在黑龍江、安徽等地試點(diǎn)推進(jìn)“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”。雖然試點(diǎn)取得了顯著成效，但在全國(guó)普遍推廣的條件還不具備，時(shí)機(jī)還不成熟[3]。與此同時(shí)，試點(diǎn)改革也引發(fā)了“三農(nóng)”研究者對(duì)合理設(shè)置鄉(xiāng)村治理基本單元的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論與反思。一方面，部分學(xué)者主張將自然形成的村民小組或自然村作為農(nóng)村基層治理的基本單元，因?yàn)楦∫?guī)模的自治單元將產(chǎn)生更高規(guī)模的自治效能；另一方面，諸多學(xué)者主張單元上移，認(rèn)為隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村基層建制數(shù)量的減少與規(guī)模的擴(kuò)大是必然趨勢(shì)，開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)的理由、依據(jù)并不充分；另外，還有學(xué)者主張“單元協(xié)調(diào)論”，認(rèn)為農(nóng)村基層治理單元的調(diào)整主要考慮單元的能力、功能等綜合要素[4]。

相比而言，作為城市社會(huì)治理基本單元，城市社區(qū)的重組調(diào)整更加頻繁、問(wèn)題更加復(fù)雜。近年來(lái)，在超大規(guī)模社區(qū)引發(fā)一系列治理難題的同時(shí)[5]，社區(qū)治理碎片化、“萬(wàn)能化”及不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加也使得社區(qū)本身不堪重負(fù)。因此，社區(qū)規(guī)模的優(yōu)化調(diào)整成為實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要議題。通過(guò)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，探究城市社區(qū)的合理設(shè)置主要有以下三種觀點(diǎn)。

一是大社區(qū)論。此類觀點(diǎn)興起于城市社會(huì)治理創(chuàng)新起步之際，主要基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，認(rèn)為城市社會(huì)治理基本單元的設(shè)置，既要考慮當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)超大規(guī)模的現(xiàn)實(shí)，也要遵循構(gòu)筑扁平化基層社會(huì)治理體系的改革思路。當(dāng)時(shí)受“小政府、大社會(huì)”理論影響，部分學(xué)者主張撤銷街道辦事處，實(shí)施由區(qū)政府直接指導(dǎo)的大社區(qū)制[6]，認(rèn)為實(shí)行“二級(jí)政府、二級(jí)管理”體制有利于破解社區(qū)治理的過(guò)度行政化[7]，有效保障社區(qū)居民的自治權(quán)利。后來(lái)的實(shí)踐證明，“撤銷街道辦，建立大社區(qū)”并不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。李媛媛等人研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是銅陵的“一社一居”，還是貴陽(yáng)的“一社多居”，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)“去行政化”的初衷[8]。事實(shí)上，“大社區(qū)制”并不一定要撤銷街道。近年來(lái)的實(shí)踐顯示，街道能力提升與社區(qū)規(guī)模擴(kuò)張齊頭并進(jìn)，因?yàn)榛谛姓逝c治理成本邏輯，擴(kuò)大治理單元規(guī)?？梢越档椭卫沓杀?，更好地引進(jìn)專業(yè)服務(wù)，因此，近年來(lái)規(guī)模擴(kuò)張成為社區(qū)調(diào)整趨勢(shì)，當(dāng)然也會(huì)帶來(lái)社區(qū)自治弱化難題[9]。

二是次社區(qū)論?；诿癖姷娜粘Ｉ睢⒗媛?lián)系和情感需要，張大維等人認(rèn)為，社區(qū)并非一定是有效的初級(jí)治理單元，范圍相對(duì)較小的居民小組、院落、門棟等有形的社區(qū)社會(huì)空間以及各種志愿文體娛樂(lè)組織等無(wú)形的社區(qū)社會(huì)空間更容易使居民形成集體行動(dòng)，提高治理績(jī)效[10]；張揚(yáng)金認(rèn)為，治理單元由“社區(qū)”走向“鄰里”更能有效提升社區(qū)治理水平和居民自治水平[11]；何紹輝進(jìn)一步指出，單元下沉是城市社區(qū)治理的客觀事實(shí)和必然趨勢(shì)，“小區(qū)”而非“社區(qū)”應(yīng)該成為城市社區(qū)治理的基本單元[9]。然而，我國(guó)城市社區(qū)并非純粹的居民自治單元，基本治理單元下沉往往會(huì)強(qiáng)化社區(qū)行政化趨勢(shì)，反過(guò)來(lái)增加社會(huì)治理成本。

三是“擴(kuò)”“縮”共進(jìn)論。此類觀點(diǎn)基于以上兩種路徑所造成的困境，試圖在二者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)或者突破口。郎友興等人認(rèn)為，在街道與社區(qū)之間建立“聯(lián)合社區(qū)”可以強(qiáng)化國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的有效管理，在社區(qū)以下建立“鄰里坊”可以推進(jìn)自治與促進(jìn)居民參與，通過(guò)“擴(kuò)”“縮”共進(jìn)對(duì)社區(qū)治理單元進(jìn)行修繕性重構(gòu)，由此提升社區(qū)治理水平[12]。 熊競(jìng)等人認(rèn)為，為了破解社區(qū)治理空間過(guò)大問(wèn)題，通過(guò)在街道與社區(qū)之間增加一個(gè)非行政性層級(jí)的基本管理單元，既可以縮小社區(qū)治理規(guī)模，又可以通過(guò)基本管理單元再造推動(dòng)社區(qū)治理能力再生產(chǎn)[13]。這種“擴(kuò)”“縮”共進(jìn)試圖從實(shí)踐上將社區(qū)作為管轄單元與自治單元分離開(kāi)來(lái)，但社區(qū)作為居民自治單元不僅具有法理支撐，而且從實(shí)踐上看，仍然無(wú)法避免“擴(kuò)”的行政化傾向，即“聯(lián)合社區(qū)”“管理單元”由虛變實(shí)，成為新的行政層級(jí)。

上述研究充分關(guān)注到了我國(guó)城市社區(qū)治理體系的復(fù)雜性以及城市社會(huì)治理基本單元合理設(shè)置的緊迫性。然而，對(duì)社區(qū)作為城市社會(huì)治理基本單元的探討仍顯不足。一是從理論上看，實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化不能簡(jiǎn)單地從社區(qū)規(guī)模的“擴(kuò)”與“縮”去思考，而應(yīng)基于社區(qū)作為基本單元的內(nèi)在困境及其生成邏輯重點(diǎn)思考如何尋找基層治理中不同主體之間新的整合與聯(lián)結(jié)機(jī)制[14]。二是從技術(shù)上看，以往有關(guān)城市社區(qū)設(shè)置的研究多集中于城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所探討的居民小區(qū)而非基層治理意義上的社區(qū)[15]，缺少?gòu)纳鐣?huì)治理基本單元視角的技術(shù)進(jìn)路。

總之，以治理單元的規(guī)模調(diào)整回應(yīng)社區(qū)治理的復(fù)雜性，是新時(shí)代提升社會(huì)治理成效的一種重要路徑[16]。在“壓力型體制”和屬地化管理原則下，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理單元改革試點(diǎn)的同時(shí)，如何合理設(shè)置城市社區(qū)，還有待在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上深入探究其現(xiàn)實(shí)困境及其生成邏輯與優(yōu)化路徑。

2 作為社會(huì)治理基本單元的城市社區(qū)設(shè)置困境

我國(guó)是超大規(guī)模社會(huì)，人口百萬(wàn)的城市在我國(guó)只能算是中小城市，但城市社區(qū)的法定規(guī)模一直較為穩(wěn)定。近年來(lái)，隨著基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，社區(qū)規(guī)模的優(yōu)化調(diào)整雖不斷深化，但還存在以下困境。

2.1 單元實(shí)際規(guī)模遠(yuǎn)超法律限制

就城市社區(qū)的法定規(guī)模而言，自1954年頒布《城市居民委員會(huì)組織條例》以來(lái)，一直沒(méi)有太大變化。1989年頒布的《城市居民委員會(huì)組織法》只是將原來(lái)的“一般地以一百戶至六百戶居民為范圍”調(diào)整到“一百戶至七百戶為范圍”。2018年新修訂的《城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)此規(guī)定保持不變：“居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。”實(shí)踐中，因?yàn)樯鐓^(qū)不是正式的行政區(qū)，其設(shè)立、撤銷和規(guī)模調(diào)整等不受行政區(qū)劃相關(guān)法律的強(qiáng)制調(diào)控，一般由各地方自行制定的《城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施辦法加以具體規(guī)定，只需要由街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，報(bào)不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上一級(jí)人民政府的民政部門備案即可。因此，隨著城市化的推進(jìn)特別是商品房社區(qū)的發(fā)展，各地普遍擴(kuò)大了居委會(huì)的管轄范圍，大部分在1 000戶至3 000戶之間(見(jiàn)表1)，遠(yuǎn)超法定的“100戶至700戶”規(guī)模，且社區(qū)調(diào)整重組頻繁，難以形成穩(wěn)定的生活共同體。

表1 部分城市社區(qū)規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表1

以北京市為例，30年來(lái)社區(qū)居民委員會(huì)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)變更，社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大。1990年規(guī)定為100戶至700戶，2000年增長(zhǎng)到1 000戶左右，2011年變?yōu)? 000戶至3 000戶。2020年，北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等聯(lián)合發(fā)布《北京市社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》，提出以社區(qū)內(nèi)住宅套數(shù)作為基本標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)規(guī)模一般在2 000戶6 000人左右，不超過(guò)3 000戶9 000人[17]。目前全北京市共有3 236個(gè)社區(qū)，1 000至3 000戶的大規(guī)模社區(qū)2 168個(gè)，占比67%；超過(guò)3 000戶的大規(guī)模社區(qū)617個(gè)，占比19.1%。其中，70個(gè)社區(qū)規(guī)模在5 000戶以上[18]。這意味著即使按照新的標(biāo)準(zhǔn)，全北京近20%的社區(qū)規(guī)模過(guò)大，需要重新調(diào)整。

2.2 單元規(guī)模過(guò)大誘發(fā)系列風(fēng)險(xiǎn)

隨著我國(guó)城市化發(fā)展，特別是衛(wèi)星城建設(shè)和商品房市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)城市社區(qū)實(shí)際規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了兩類超大規(guī)模社區(qū)，容易誘發(fā)系列治理風(fēng)險(xiǎn)。一是包括經(jīng)濟(jì)適用房、動(dòng)遷配套商品房、廉租房、公共租賃房在內(nèi)的保障性住房建設(shè)所形成的超大型居住社區(qū)。據(jù)調(diào)查，這類超大型社區(qū)一般位于近郊區(qū)，居民大多家庭困難、就業(yè)率偏低、通勤距離遠(yuǎn)，對(duì)公共服務(wù)依存度相對(duì)較高，因而他們所居住的社區(qū)也往往難以引進(jìn)市場(chǎng)化的物業(yè)管理或進(jìn)行業(yè)主自治，更多依靠基層政府和社區(qū)居委會(huì)的支持[19]。這類超大型社區(qū)由于內(nèi)生治理能力弱，政府對(duì)這類社區(qū)的治理成本相對(duì)較高。二是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)所形成的超大型社區(qū)。這類社區(qū)依靠汽車橫向擴(kuò)展和電梯垂直生長(zhǎng)成為“大型城堡”，面積通常超過(guò)數(shù)十公頃，居住人口超過(guò)萬(wàn)人，個(gè)別社區(qū)人口甚至達(dá)到數(shù)十萬(wàn)人。這類超大型社區(qū)容易產(chǎn)生空間風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、治理風(fēng)險(xiǎn)等一系列難題，催生出一種“小政府、大社區(qū)”的超大規(guī)模社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，給城市發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)[5]。特別是一些基于物權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的糾紛，非常容易引發(fā)大規(guī)模群體事件，造成社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 單元幅度增加衍生次級(jí)單元

對(duì)于任何一個(gè)組織而言，組織規(guī)模離不開(kāi)管理“幅度”與“層級(jí)”兩個(gè)維度。隨著橫向上管理幅度的增加，縱向上必然會(huì)衍生出新的層級(jí)。社區(qū)是“后單位制”時(shí)代我國(guó)社會(huì)的重要組織單元，是事實(shí)上的行政區(qū)劃單位[20]，且實(shí)踐中社區(qū)居委會(huì)確實(shí)是一個(gè)正式的基層治理實(shí)體。根據(jù)行政區(qū)劃理論，“基層地方行政單位的設(shè)置，大都從便于行政和便于居民參加本地管理出發(fā)，考慮歷史、地理、民族諸因素，根據(jù)一個(gè)基層行政單元能有效管理的地域、人口而確定”[21]341。當(dāng)前，諸多地區(qū)在村莊合并后，就產(chǎn)生了諸如“片區(qū)”“管理區(qū)”等新的非正式次級(jí)治理單元。近年來(lái)，隨著城市網(wǎng)格化、精細(xì)化、技術(shù)化治理的推進(jìn)及社會(huì)治理重心下移，規(guī)模上不斷擴(kuò)張的社區(qū)再次被“區(qū)格化”，衍生出小區(qū)、網(wǎng)格、樓棟、院落等“次社區(qū)式”治理單元。然而也存在以下問(wèn)題：一是社區(qū)是城市社會(huì)治理的法定基本單元，諸如小區(qū)等“次社區(qū)式”治理單元目前并不具備法定資格；二是小區(qū)業(yè)委會(huì)這樣的“次社區(qū)式”治理主體本身還普遍存在成立難、運(yùn)轉(zhuǎn)難、換屆難、監(jiān)督難等一系列治理難題[22]；三是社區(qū)是居民群眾自治組織，設(shè)置次級(jí)單元可能會(huì)加劇社區(qū)居委會(huì)行政化傾向，進(jìn)一步增加社區(qū)治理的行政成本。

2.4 多種單元交錯(cuò)增加社會(huì)矛盾

社區(qū)是城市社會(huì)治理的基本單元，但不是唯一單元。在我國(guó)城市基層社會(huì)治理中還存在其他管理單元、服務(wù)單元和自治單元。當(dāng)前，不同單元之間比較突出的矛盾主要有兩類。一是社區(qū)居委會(huì)與小區(qū)業(yè)委會(huì)之間的矛盾。社區(qū)既是群眾自治單元，又是管轄數(shù)個(gè)居民小區(qū)的轄區(qū)單元。依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》，居民小區(qū)實(shí)際上是一個(gè)物業(yè)自治單元，業(yè)主大會(huì)及其選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主自治組織。近年來(lái)，這種社會(huì)治理基本單元與居民群眾共有產(chǎn)權(quán)單元之間的不一致，導(dǎo)致作為居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)與作為業(yè)主自治組織的小區(qū)業(yè)委會(huì)之間的矛盾不斷激化，甚至對(duì)簿公堂。二是社區(qū)的主要職責(zé)是社會(huì)治理和公共服務(wù)，但許多職能部門主管的公共服務(wù)單元與社區(qū)所轄邊界并不一致且經(jīng)常變動(dòng)。譬如，由于教育資源分布不均，教育部門主管的“劃片就近入學(xué)”經(jīng)常導(dǎo)致同一小區(qū)、同一社區(qū)對(duì)口不同的學(xué)校且變動(dòng)頻繁，由此導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加，嚴(yán)重影響社區(qū)群眾的獲得感、幸福感和滿意度。

2.5 單元邊界不清催生治理死角

社區(qū)規(guī)模一般包括人口規(guī)模與地理空間規(guī)模。從理論層面上看，以自然地形地貌為基礎(chǔ)，以道路交通網(wǎng)為界，按照街區(qū)范圍進(jìn)行社區(qū)設(shè)置是較優(yōu)的選擇，但現(xiàn)實(shí)情況往往要復(fù)雜得多。目前，除了許多普通社區(qū)的空間范圍不規(guī)則以外，還存在以下特殊難題。一是地理邊界不接壤，部分城市社區(qū)之間存在“飛地”。因?yàn)樽匀坏乩硪蛩兀@在南方大城市中更加突出?！帮w地社區(qū)”的產(chǎn)生通常是行政區(qū)劃界線的歷史遺留問(wèn)題所致，但行政區(qū)劃界線調(diào)整不僅在法定程序上更加嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜，而且在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”和“土地財(cái)政”影響下，因?yàn)樯婕案餍姓^(qū)之間的根本利益而愈發(fā)難以調(diào)整。二是有些城市“插花地”無(wú)“社區(qū)”歸屬。“插花地”整治曾是武漢、深圳等城市的老大難問(wèn)題。這些“插花地”的產(chǎn)生，一般是由于功能區(qū)(如開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)、新城區(qū)等)的管轄范圍與行政區(qū)的界線不一致所致。2020 年疫情防控中武漢市所暴露的無(wú)社區(qū)歸屬的小區(qū)就多出現(xiàn)在行政區(qū)域界線附近[23]。近年來(lái)，隨著城市基層治理改革的推進(jìn)，以上兩類社區(qū)的數(shù)量在逐漸減少，但社區(qū)所轄邊界與街區(qū)范圍有時(shí)并不一致。整體而言，社區(qū)邊界仍然不規(guī)整。

3 城市社區(qū)設(shè)置困境的生成邏輯

作為社會(huì)治理基本單元，城市社區(qū)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，“是國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)場(chǎng)域，是構(gòu)成社會(huì)的基礎(chǔ)細(xì)胞，更是國(guó)家治理的有機(jī)載體”[5]。隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，城市社區(qū)的合理設(shè)置更加緊迫。要優(yōu)化設(shè)置城市社區(qū)，還得深入探究以上困境的生成邏輯。

3.1 “社”與 “區(qū)”的理論張力

在我國(guó)，“何謂社區(qū)”與“社區(qū)何為”一直是社區(qū)治理研究的基礎(chǔ)性問(wèn)題。2000年12月發(fā)布的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體?！钡瑫r(shí)又指出，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。也就是說(shuō)，我國(guó)社區(qū)是“社”與“區(qū)”的復(fù)合體。然而，這二者之間存在一定的理論張力。

首先，“社”具有社會(huì)交往的規(guī)模剛性。理論上看，社區(qū)作為“社會(huì)生活共同體”，其設(shè)置必須遵循社會(huì)自治邏輯?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈?guó)《憲法》規(guī)定的基本政治制度之一，城市社會(huì)治理基本單元的設(shè)置，必須以便于群眾自治為原則。因此，基于群眾自治的規(guī)模和社會(huì)交往剛性，城市社區(qū)法定規(guī)模擴(kuò)大難有理論支撐。費(fèi)孝通曾明確指出，“社區(qū)建設(shè)的目的之一就是建設(shè)一個(gè)守望相助、尊老愛(ài)幼、知理立德的現(xiàn)代文明社會(huì)”[24]。規(guī)模過(guò)大，人們相互之間缺乏有效的交往、交流、交融，就無(wú)法形成緊密的社會(huì)生活共同體。當(dāng)然，隨著現(xiàn)代交通工具的發(fā)展和通訊工具的改善，人們的交往空間大大拓展，社區(qū)的規(guī)模也可以相應(yīng)擴(kuò)大。然而，一方面，正是由于這種現(xiàn)代交通與通訊的改善，使得傳統(tǒng)的以鄰里交往為主的社區(qū)精神衰落；另一方面，即便是在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，虛擬社區(qū)中的線上交往也無(wú)法代替現(xiàn)實(shí)社區(qū)中的面對(duì)面交流。正是基于社會(huì)交往的規(guī)模剛性，試圖通過(guò)調(diào)整《城市居民委員會(huì)組織法》中有關(guān)社區(qū)規(guī)模的規(guī)定就難獲支撐。因此，從法律上看，我國(guó)城市社區(qū)的法定規(guī)模一直變化不大。

其次，“區(qū)”具有效能限度。社區(qū)作為“轄區(qū)”，其設(shè)置必然遵循行政效能邏輯。社區(qū)不是正式的法定行政區(qū)劃單元，但它是單位制解體后國(guó)家自上而下建構(gòu)起來(lái)的，其主要目的在于實(shí)施社會(huì)管理[25]；它有相對(duì)固定的管轄邊界，從法律上被定位為居委會(huì)的管轄范圍，該空間邊界依循了公安戶籍段的管轄區(qū)域[26]。因?yàn)槊鎸?duì)新的利益矛盾、社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)，國(guó)家必須建立以社區(qū)為基本單元的新的社會(huì)調(diào)控、整合和溝通體系，并應(yīng)努力把社區(qū)轉(zhuǎn)化為國(guó)家政治建設(shè)和政治發(fā)展的積極資源[27]。隨著城市基層社會(huì)治理任務(wù)增多和社會(huì)治理重心下移，社區(qū)的“轄區(qū)”屬性必然不斷增強(qiáng)，其管轄邊界與事項(xiàng)范圍隨之不斷拓展。特別是“屬地管理”作為基本原則被不斷強(qiáng)化后，社區(qū)的空間邊界在治理實(shí)踐中演化成為責(zé)任邊界。當(dāng)前，社區(qū)不僅管轄居住區(qū)，而且延伸到轄區(qū)內(nèi)一切企事業(yè)單位的黨建、安全、衛(wèi)生等諸多事務(wù)。因此，作為“轄區(qū)”，其撤銷、合并、規(guī)模調(diào)整等必須考慮治理成本與效能問(wèn)題。

總之，作為社會(huì)治理“基本單元”，城市社區(qū)是“社”與“區(qū)”的復(fù)合體，既有社會(huì)屬性也有行政屬性。社區(qū)的社會(huì)屬性要求保證社區(qū)成員間具有一定的親和力，而社區(qū)的行政屬性又要求社區(qū)的行政成本和各項(xiàng)服務(wù)配套設(shè)施具有一定的規(guī)模效應(yīng)。社區(qū)規(guī)模過(guò)小無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，規(guī)模過(guò)大又會(huì)損害社區(qū)作為居民“社會(huì)生活共同體”這一基本屬性。

3.2 “社”與“區(qū)”的建構(gòu)矛盾

相比于鄉(xiāng)村社區(qū)的自然成長(zhǎng)性，城市社區(qū)具有更強(qiáng)的人為建構(gòu)性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市社區(qū)數(shù)量不斷攀升：一是傳統(tǒng)的單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)；二是城區(qū)急劇擴(kuò)張促使大量“村改居”涌現(xiàn)；三是新建商品房社區(qū)成倍增加；四是保障性住房社區(qū)不斷增加。不同類型的社區(qū)縱橫交錯(cuò)，調(diào)整優(yōu)化困難重重，這與“社”與“區(qū)”之間的建構(gòu)矛盾有關(guān)。

一是“社”的建構(gòu)嚴(yán)重落后于“區(qū)”的建構(gòu)。作為社會(huì)治理基本單元的建構(gòu)方式，我國(guó)的社區(qū)發(fā)展和治理規(guī)劃起步較晚，目前還處于剛剛起步階段。2016年底，民政部、中央組織部等十余個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》，首次明確提出要依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃合理確定城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模、選址布局、建設(shè)方式、功能劃分等。此后，各地開(kāi)始重視城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)規(guī)劃。2018年，成都市出臺(tái)全國(guó)首個(gè)市級(jí)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃，首次在分類治理的基礎(chǔ)上，提出了各類社區(qū)的人口規(guī)模和空間規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)(見(jiàn)表2)。此前城市社區(qū)的布局與規(guī)模設(shè)定，一般都隱含在城市發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，具體而言，最主要的是隱含在城鄉(xiāng)規(guī)劃所屬的城市居住區(qū)規(guī)劃當(dāng)中。

表2 成都市社區(qū)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

二是“社”的建構(gòu)與“區(qū)”的建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。嚴(yán)格意義上講，傳統(tǒng)上我國(guó)并無(wú)“社”的建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，只有“區(qū)”(即“居住區(qū)”)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)城市居住區(qū)規(guī)劃起步較早，已有一套較完善的體系和標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等。在實(shí)行“多規(guī)合一”前，相關(guān)權(quán)力分屬在不同的職能部門，總體上都沒(méi)有深入考慮社區(qū)發(fā)展與治理規(guī)劃。另外，一方面由于城市化快速發(fā)展，城市行政管理已經(jīng)逐漸形成了“城區(qū)—街道辦—社區(qū)”的組織體系；另一方面，正是因?yàn)槌鞘谢目焖侔l(fā)展，需要保證規(guī)劃的靈活性與可操作性，所以2018年以前的城市居住區(qū)規(guī)劃多采取“組團(tuán)—片區(qū)—控規(guī)單元”的規(guī)劃編制體系。這種在片區(qū)基礎(chǔ)上劃分控規(guī)單元的規(guī)劃，無(wú)法與社區(qū)建設(shè)體系相一致。因?yàn)槌龁挝恍蜕鐓^(qū)以外，其他幾種類型社區(qū)的形成一般與城市建設(shè)同步，其規(guī)模和邊界都是按照當(dāng)時(shí)的城市建成區(qū)范圍而定。特別是在以往“組團(tuán)—片區(qū)—控規(guī)單元”的規(guī)劃編制體系下，一些社區(qū)在人口和空間規(guī)模方面無(wú)法與控規(guī)編制單元相適應(yīng)，使得社區(qū)的部分設(shè)施很難通過(guò)規(guī)劃予以落實(shí)[28]。

三是“社”的社會(huì)空間建構(gòu)與“區(qū)”的物理空間建構(gòu)偏好不同。從社區(qū)治理規(guī)劃角度而言，城市社區(qū)作為“社”，更主要偏向于社會(huì)空間建構(gòu)，即如何通過(guò)便利的公共服務(wù)設(shè)施等布局，有效激發(fā)社區(qū)活力，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。從城市規(guī)劃角度而言，城市社區(qū)作為“區(qū)”，更主要偏向物理空間規(guī)劃，主要考慮的是節(jié)約土地、綠色安全、經(jīng)濟(jì)適用等因素，對(duì)于后期的社會(huì)治理成本與效果考慮較少。2018年，新的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，居住區(qū)規(guī)模主要采用“街坊—生活圈”模式分級(jí)控制(見(jiàn)表3)，盡管明確了5分鐘生活圈居住區(qū)即宜設(shè)“社區(qū)服務(wù)站”(含居委會(huì)、治安聯(lián)防站、殘疾人康復(fù)室)，但居住區(qū)并非一級(jí)治理單元，且居住區(qū)規(guī)模遠(yuǎn)小于社區(qū)規(guī)模。

表3 居住區(qū)分級(jí)控制規(guī)模

總之，社區(qū)治理規(guī)劃屬于社會(huì)空間規(guī)劃，必須充分考慮社會(huì)治理成本和效益。社區(qū)規(guī)模過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理成本增加，社區(qū)懸浮于居民。城市居住區(qū)規(guī)劃本質(zhì)上是城市物理空間規(guī)劃，必須充分考慮土地資源的不可再生性以及城市土地財(cái)政壓力。社區(qū)規(guī)模過(guò)小，無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)效益的最大化。目前，我國(guó)城市社區(qū)治理規(guī)劃剛起步，還無(wú)法囊括城市居住區(qū)規(guī)劃，而城市居住區(qū)規(guī)劃也無(wú)法完全涵蓋城市社區(qū)治理規(guī)劃。特別是對(duì)于新建大型商品房社區(qū)而言，后期的社區(qū)治理矛盾往往受制于前期的居住區(qū)空間規(guī)劃而成為難以化解的困境。

3.3 “社”與“區(qū)”的結(jié)構(gòu)壓力

理論上講，社區(qū)從結(jié)構(gòu)擴(kuò)展上看，“社”偏向于橫向聯(lián)系，“區(qū)”傾向于縱向發(fā)展。但在實(shí)踐中，由于我國(guó)城市基層治理體系的碎片化以及社區(qū)自身的碎片化[29]，作為最基層的治理單元，無(wú)論是作為“社”還是“區(qū)”，都面臨著外在的縱向結(jié)構(gòu)壓力。一般而言，縱向壓力傳導(dǎo)到最基層的“轄區(qū)”，通常只能依靠擴(kuò)大“社”的橫向規(guī)模來(lái)消化，但“社”的橫向規(guī)模天然地存在規(guī)模限度。

首先，社區(qū)規(guī)模過(guò)小，無(wú)法承載過(guò)多的“條條”壓力。在條塊體制下，權(quán)力的部門分割一方面使各部門都設(shè)法自設(shè)管理和服務(wù)基礎(chǔ)單元，另一方面又因社會(huì)治理重心下移需要工作抓手，千方百計(jì)將觸角伸向最基層的社區(qū)，從而加重了社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，通過(guò)明確社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入清單、社區(qū)工作職責(zé)清單等推進(jìn)社區(qū)減負(fù)，在某種程度上減輕了社區(qū)因規(guī)模過(guò)大所帶來(lái)的治理負(fù)荷，但“條條”過(guò)多所導(dǎo)致的治理體系和治理事務(wù)的碎片化，又特別需要社區(qū)作為基層治理基本單元來(lái)加以整合兜底。如果社區(qū)規(guī)模過(guò)小，則整合兜底的行政成本過(guò)高，社區(qū)規(guī)模擴(kuò)張成為理想選擇。

其次，分割化的部門公共服務(wù)需要規(guī)模效應(yīng)。按照新的規(guī)定，在居住街坊(300～1 000戶)內(nèi)應(yīng)配套建設(shè)基本生活服務(wù)設(shè)施；在5分鐘生活圈內(nèi)，應(yīng)配套建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施，包括托幼、社區(qū)服務(wù)及文體活動(dòng)、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老助殘、商業(yè)服務(wù)。然而，許多公共服務(wù)是部門化的，這些便民基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施要充分地發(fā)揮效用，必須有一定的人口規(guī)模支撐。特別是一些收費(fèi)的準(zhǔn)公共設(shè)施，如幼兒園、衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)食堂等，沒(méi)有一定的規(guī)模支撐就無(wú)法有效運(yùn)營(yíng)。如果轉(zhuǎn)為公辦，又會(huì)嚴(yán)重超出地方財(cái)政的承受能力。另外，當(dāng)前大部分部門化的公共服務(wù)供給一般采用項(xiàng)目制方式，規(guī)模過(guò)小的社區(qū)在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)。

再次，條塊分割容易引發(fā)社區(qū)地域邊界不規(guī)整。公共權(quán)力的碎片化不僅會(huì)影響社區(qū)的規(guī)模，還會(huì)導(dǎo)致社區(qū)地理邊界的不規(guī)整。在我國(guó)條塊體制下，除了權(quán)力的部門分割外，還有權(quán)力的地域分割。特別是隨著屬地管理原則的強(qiáng)化，地域邊界既是權(quán)力邊界、利益邊界，也是責(zé)任邊界。但由于城市規(guī)劃、開(kāi)發(fā)的權(quán)力基本上與主要從事基層社會(huì)治理的街道和社區(qū)無(wú)關(guān)，有時(shí)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中同一個(gè)小區(qū)(特別是超大規(guī)模商品房小區(qū))橫跨城市主干道，甚至出現(xiàn)同一個(gè)小區(qū)分屬兩個(gè)街道辦、橫跨兩個(gè)行政區(qū)的極端情況。分屬不同的行政區(qū)意味著不同的資源配置、公共服務(wù)和屬地責(zé)任，小區(qū)內(nèi)部沖突在所難免。而為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)打破行政區(qū)劃限制而設(shè)置的功能區(qū)(如高新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、風(fēng)景區(qū)等)往往橫跨不同的行政區(qū)域，一些地處行政界線附近的小區(qū)或偏遠(yuǎn)地區(qū)的回遷安置小區(qū)等，由于“托管”“代管”不及時(shí)，甚至?xí)霈F(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間無(wú)社區(qū)管轄的情況。另外，由于許多新設(shè)功能區(qū)的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，相關(guān)社會(huì)治理和公共服務(wù)配套跟不上，特別是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源不足，也容易引發(fā)社區(qū)服務(wù)與社區(qū)邊界不一致。

總之，社區(qū)設(shè)置困境的產(chǎn)生不僅與我國(guó)社區(qū)所內(nèi)涵的基本屬性與基本功能之間的內(nèi)在張力有關(guān)，還與我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段以及我國(guó)條塊化的城市管理體制有關(guān)。在社區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中，只有行政管轄的空間范圍是確定的，社區(qū)成為行政化的空間單元，但社區(qū)內(nèi)部的服務(wù)單元、生活單元與利益單元不僅治理內(nèi)容上相對(duì)獨(dú)立，也一直處在不確定狀態(tài)之中[17]。隨著社區(qū)作為“轄區(qū)”屬性與功能的增強(qiáng)，社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張不可避免，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型以及社會(huì)治理重心的下移，未來(lái)社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張又必然有限度。

4 城市社區(qū)設(shè)置的優(yōu)化路徑

作為“社”與“區(qū)”的復(fù)合體，我國(guó)城市社區(qū)人口高度密集，且高度原子化、流動(dòng)化與多樣化。這種“社”與“區(qū)”之間的矛盾以及共同面臨的結(jié)構(gòu)性壓力，從根源上講，也是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的結(jié)果。要有效化解這些矛盾與壓力，還須以中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化理念推動(dòng)城市社區(qū)合理設(shè)置。

4.1 以基層黨組織規(guī)模為基礎(chǔ)確定社區(qū)規(guī)模

在我國(guó)，社會(huì)治理現(xiàn)代化離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)槲覈?guó)社區(qū)不僅是城市社會(huì)治理的基本單元，是鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石，還是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢。在城市基層黨建中，社區(qū)是我們黨通過(guò)“主體補(bǔ)位”和“組織化撬動(dòng)”進(jìn)行“二次社會(huì)建構(gòu)”的建制性單位[30]，是政黨引領(lǐng)社會(huì)的主場(chǎng)域[31]。換言之，社區(qū)不僅是城市社會(huì)治理的基本單元，也是我們黨聯(lián)系、服務(wù)、動(dòng)員、組織城市居民的基本政治單元。作為社會(huì)治理基本單元，城市社區(qū)的合理設(shè)置必須考慮社區(qū)作為基本單元政治功能的有效發(fā)揮。

黨的十八大以來(lái)，黨建引領(lǐng)下的城市社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)成為重點(diǎn)與亮點(diǎn)。一方面，通過(guò)區(qū)域化黨建設(shè)立“社區(qū)大黨委”，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊”的黨組織全覆蓋；另一方面，通過(guò)重心下移形成了“縱向到底”的“社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”社區(qū)基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)作為城市基層社會(huì)治理中基本政治單元的功能得到充分發(fā)揮。然而，社區(qū)黨委作為黨的基層組織，要充分發(fā)揮其政治引領(lǐng)作用，其規(guī)模也有限度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》雖沒(méi)有明確規(guī)定基層組織規(guī)模，但黨員人數(shù)是基本要求之一。黨章規(guī)定，在街道社區(qū)等基層組織“凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織”“黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，分別設(shè)立黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)”。同時(shí)，根據(jù)黨的其他規(guī)定來(lái)看，黨的基層組織事實(shí)上是有規(guī)模限度的。

一是2018年中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》規(guī)定：“黨支部黨員人數(shù)一般不超過(guò)50人。”“正式黨員不足3人的單位，應(yīng)當(dāng)按照地域相鄰、行業(yè)相近、規(guī)模適當(dāng)、便于管理的原則，成立聯(lián)合黨支部。聯(lián)合黨支部覆蓋單位一般不超過(guò)5個(gè)?！边@些規(guī)定不僅限制了每一個(gè)支部的總規(guī)模，對(duì)于聯(lián)合支部的覆蓋幅度也有明確要求。

二是2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和2020年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》，對(duì)于機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)設(shè)立基層黨委、黨總支、黨支部的黨員人數(shù)，都有明確要求。一般黨員100人以上的，設(shè)立黨的基層委員會(huì)；50人以上、100人以下的，設(shè)立黨的總支部委員會(huì)；正式黨員3人以上的，成立黨支部；正式黨員7人以上的黨支部，設(shè)立支部委員會(huì)。黨員人數(shù)不夠但確因工作需要，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，也可以設(shè)立黨委和黨總支。盡管城市社區(qū)作為基層自治組織不屬此列，但在實(shí)際設(shè)置中也是參照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。

三是2020年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》規(guī)定：“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)一般由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。黨員人數(shù)在500名以上或者所轄黨組織駐地分散的，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，可以召開(kāi)黨員代表大會(huì)進(jìn)行選舉。”“代表的名額一般為100名至200名，最多不超過(guò)300名?！?/p>

以上規(guī)定充分說(shuō)明，黨的基層組織規(guī)模一般都設(shè)定在合理范圍內(nèi)?？傮w而言，如果從社區(qū)普遍按照區(qū)域(網(wǎng)格或樓棟)以及重要治理主體(小區(qū)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等)分設(shè)黨支部來(lái)看，作為基層黨組織，一個(gè)社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)的黨支部如果超過(guò)一定規(guī)模，則必然影響其作為基層黨組織功能的有效發(fā)揮。因此，如何合理設(shè)定城市社區(qū)的規(guī)模，必須首先考慮黨的基層組織的規(guī)模限度。

4.2 以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)優(yōu)化城市社區(qū)空間

較之西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的城市規(guī)模普遍較大且人口高度密集。近年來(lái)，由于前期城市居民小區(qū)建設(shè)規(guī)劃與后期社區(qū)治理相脫節(jié)，導(dǎo)致城市社區(qū)空間治理矛盾和成本增加。因此，要合理設(shè)置我國(guó)城市社區(qū)，還得從社區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、治理、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)考慮，特別是需要將后期的社區(qū)治理融入前期的城市居住區(qū)規(guī)劃之中。

首先，堅(jiān)持分類規(guī)劃控制，普通居住型為主社區(qū)宜嚴(yán)控戶口規(guī)模。統(tǒng)籌處理好空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局。作為基層治理基本單元，成都市將所有社區(qū)分成城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)三大類型和老舊社區(qū)、新興社區(qū)等8小類，分別設(shè)置不一樣的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，具有參考價(jià)值。因?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)規(guī)模過(guò)大，則可能造成社區(qū)過(guò)度行政化、管理轄區(qū)化、活動(dòng)文藝化等諸多弊端?，F(xiàn)在各大城市中每個(gè)社區(qū)的工作人員一般在10人左右。規(guī)模大、工作人員少，維護(hù)常態(tài)治理尚且困難，遇到疫情防控等非常態(tài)治理則更加艱難。

其次，停止批建超大規(guī)模小區(qū)和組建聯(lián)合社區(qū)。城市規(guī)劃不能僅考慮經(jīng)濟(jì)成本、行政成本，還要考慮社會(huì)成本與政治效應(yīng)。一是社區(qū)規(guī)劃應(yīng)遵循“平時(shí)便于通行，急時(shí)便于封閉”的原則，疫情時(shí)期小區(qū)封閉式管理是非常態(tài)，并不能證明此前建設(shè)開(kāi)放式小區(qū)完全失敗，超大規(guī)模封閉小區(qū)造成的城市交通擁堵等問(wèn)題仍待解決。二是土地出讓可以大地塊，但居住小區(qū)建設(shè)不可大規(guī)模。前期開(kāi)發(fā)效益與后期治理成本必須綜合平衡考慮。從一些大型封閉小區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，開(kāi)發(fā)商為了降低開(kāi)發(fā)成本，小區(qū)內(nèi)往往缺少整體規(guī)劃的商業(yè)設(shè)施和文化設(shè)施，碎片化的服務(wù)設(shè)施以及較低水平的服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)法滿足居民群眾的需求。三是不能單純?yōu)榱斯?jié)約辦公場(chǎng)所與人員經(jīng)費(fèi)而組建聯(lián)合社區(qū)。在中心城區(qū)人口高度聚集的社區(qū)，土地的確是非常緊缺的資源，但社會(huì)治理的重點(diǎn)是人。人們?nèi)粘Ｉ鐣?huì)交往和社會(huì)心理上所能承受的居住人口密度存在一個(gè)合理范圍，如果社區(qū)內(nèi)人口密度過(guò)低，則有一種孤獨(dú)感；如果密度過(guò)高，則有一種“擁擠感”。

再次，以城市道路為界線，合理調(diào)整社區(qū)所轄地理邊界?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定：“居民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定?！币虼?，一般社區(qū)界線的調(diào)整不涉及市區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整，相對(duì)較為容易。至于涉及跨行政區(qū)劃界線的開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)等準(zhǔn)行政區(qū)劃單元界線附近的社區(qū)邊界難題，則需要更高層級(jí)政府在這些功能區(qū)的前期規(guī)劃開(kāi)發(fā)過(guò)程中優(yōu)先考慮社區(qū)治理要素，及時(shí)規(guī)范調(diào)整。

4.3 以居民小區(qū)為范圍確定社區(qū)管轄邊界

盡管在區(qū)域化黨建引領(lǐng)下，社區(qū)規(guī)模大有利于獲取更多治理資源，且可以通過(guò)信息化技術(shù)手段適當(dāng)擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模，但社區(qū)有職無(wú)權(quán)，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類主體及平衡分配各種資源。在屬地管理機(jī)制下，社區(qū)容易重“區(qū)”輕“社”。如果能從前期規(guī)劃到后期治理上，做到新建社區(qū)管轄范圍與居住小區(qū)范圍基本一致，則能有效避免社區(qū)規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致的系列風(fēng)險(xiǎn)。

首先，社區(qū)與小區(qū)范圍保持一致，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)單元與治理單元一致。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)治理基本單元的設(shè)置，要充分考慮產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性影響。農(nóng)村村民自治單元之所以能在自然村基礎(chǔ)上較好地開(kāi)展而在行政村層面出現(xiàn)諸多難題，最主要的原因在于農(nóng)村集體所有制的共有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是自然村。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)居民的生產(chǎn)與生活是脫域的，他們相互間生產(chǎn)生活交往較少。目前，有效聯(lián)結(jié)并引發(fā)治理沖突的領(lǐng)域主要在居民小區(qū)。因?yàn)槲覈?guó)的小區(qū)是高度聚集性的，且居住小區(qū)是一個(gè)產(chǎn)權(quán)共同體，居民之間有直接的共同利益。

其次，社區(qū)與小區(qū)范圍保持一致，有利于推動(dòng)以產(chǎn)權(quán)單位為基礎(chǔ)的業(yè)主自治和以居民群眾自治為基礎(chǔ)的居民自治的交叉融合?！熬訕I(yè)矛盾”是當(dāng)前城市基層社會(huì)治理的最大難點(diǎn)之一。從法理上講，社區(qū)居民委員會(huì)是群眾自治組織，小區(qū)業(yè)委會(huì)是業(yè)主自治組織。我國(guó)相關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，小區(qū)業(yè)委會(huì)的成立等受社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)，但沒(méi)有規(guī)定具體的指導(dǎo)權(quán)限，從而導(dǎo)致“居業(yè)矛盾”頻發(fā)。另外，相關(guān)政策措施的實(shí)施條件還不成熟。如政策倡導(dǎo)的“推進(jìn)在業(yè)主委員會(huì)中建立黨組織，符合條件的社區(qū)‘兩委’成員通過(guò)法定程序兼任業(yè)主委員會(huì)成員”等，由于社區(qū)所轄小區(qū)多而工作人員有限，符合條件的兼任人員不足。如果能使小區(qū)范圍與社區(qū)邊界保持一致，則相關(guān)措施的實(shí)施會(huì)順利得多。

再次，社區(qū)與小區(qū)范圍保持一致，有利于打造共建共治共享的社區(qū)治理共同體。社區(qū)作為基層社會(huì)治理的基本單元，既是一個(gè)治理共同體，更是一個(gè)社會(huì)生活共同體，需要在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下調(diào)動(dòng)各治理主體的力量，形成人人參與、人人共享的社區(qū)治理格局，但它主要解決的是居民的基本物質(zhì)生活和文化心理需求，比較貼近居住小區(qū)的概念，考慮到規(guī)范的延續(xù)性和適用性，城市社區(qū)在規(guī)模上也宜接近居住小區(qū)的人口規(guī)模[28]。

5 結(jié)論與討論

社區(qū)作為居民的美好家園與生活共同體，決定其規(guī)模的基本要素是人口與地域；作為一個(gè)城市社會(huì)治理基本單元，決定其規(guī)模的還包括治理體制、治理任務(wù)、治理能力等諸多要素。近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)通訊等技術(shù)條件的改善、財(cái)政能力的增強(qiáng)以及治理能力的提高，城市社區(qū)得到了優(yōu)化調(diào)整，特別是對(duì)一些規(guī)模過(guò)小的社區(qū)進(jìn)行了合并重組，規(guī)模過(guò)大的社區(qū)進(jìn)行了切割拆分?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出：“合理確定村(社區(qū))規(guī)模，不盲目求大。”城市社區(qū)應(yīng)該如何合理設(shè)置，還有待進(jìn)一步的理論探討與實(shí)踐探索。

社區(qū)概念雖來(lái)自國(guó)外，但實(shí)踐中的社區(qū)治理必須根植于我國(guó)實(shí)際。自單位制解體以后，我國(guó)城市社區(qū)伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展而成長(zhǎng)變遷。作為社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)不再僅僅是生活共同體，而是具有了三重基本面相。一是作為自治單元，社區(qū)是伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而興起的新型單元。國(guó)家期望單元范圍內(nèi)的相關(guān)利益主體能夠形成共建共治共享的社會(huì)共同體，成為人們美好生活的家園。二是作為治理單元，它是國(guó)家治理等級(jí)規(guī)模體系與百姓日常生活生產(chǎn)交際范圍在地域?qū)用孀罨鶎?、最基本的重合部分[32]，也是貫徹自上而下決策、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理社會(huì)的重要載體[25]。三是作為基本單元，它是社會(huì)治理的“細(xì)胞”，其“基層”特質(zhì)決定了其規(guī)模限度與基本功能。因此，城市社區(qū)的合理設(shè)置必須基于社區(qū)作為社會(huì)治理基本單元的多重屬性，跳出傳統(tǒng)的社區(qū)規(guī)模的“擴(kuò)”與“縮”的思維定勢(shì)。

從實(shí)踐上看，隨著城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，近年來(lái)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在職黨員干部力量下沉社區(qū)，使社區(qū)治理隊(duì)伍得到了極大充實(shí)、社區(qū)治理能力也得到了極大提升，這在一定程度上緩解了當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)的設(shè)置困境。然而，社區(qū)治理作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，如何優(yōu)化城市社區(qū)設(shè)置，還必須從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多方面進(jìn)行綜合考慮，特別是如何深入挖掘中國(guó)式現(xiàn)代化中的成功元素，繼續(xù)充分發(fā)揮我國(guó)社區(qū)治理體系中黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)、共建共治共享的體制優(yōu)勢(shì)、居民小區(qū)的產(chǎn)權(quán)利益共同體優(yōu)勢(shì)等，破解我國(guó)城市社區(qū)的設(shè)置困境，還需要進(jìn)一步研究探討。