王明喆

內(nèi)容提要:罰款和執(zhí)行罰是行政機(jī)關(guān)常用的執(zhí)法手段。行政罰款具有一般威懾和特別威懾的效果，同樣具有強(qiáng)制的目的和功能，可以適用于不履行具體行政義務(wù)的情形，也可以采用按日計(jì)罰的數(shù)額計(jì)算方式。目的、功能、適用對象和按日計(jì)罰等，都不是罰款和執(zhí)行罰的本質(zhì)區(qū)別。行政執(zhí)行罰的根本特質(zhì)在于其“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)。“告誡”是產(chǎn)生強(qiáng)制效果的根源，而“決定”和“執(zhí)行”僅在當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)才需作出?！案嬲]—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)決定了行政執(zhí)行罰是強(qiáng)制執(zhí)行手段而非行政處罰，它只能適用于不履行具體義務(wù)的情形，并且可以反復(fù)適用。我國《行政強(qiáng)制法》中的執(zhí)行罰規(guī)定過于簡略，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行罰的告知、決定、執(zhí)行和反復(fù)適用等內(nèi)容進(jìn)行完善，同時(shí)為執(zhí)行罰冠以特殊名稱，以解決識別困難的問題。《環(huán)境保護(hù)法》上的“按日連續(xù)處罰”是一種執(zhí)行罰，但是相關(guān)規(guī)定仍有邏輯不統(tǒng)一之處。

一、問題的提出

行政罰款與行政執(zhí)行罰是公法上常見的行政執(zhí)法手段。根據(jù)2021年修訂后的《行政處罰法》，行政處罰是“行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”。行政執(zhí)行罰并非我國實(shí)定法上的法律概念，學(xué)理上一般認(rèn)為，行政執(zhí)行罰是“行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)對拒不履行不作為義務(wù)或者不可為他人代履行的作為義務(wù)的義務(wù)主體，課以新的金錢給付義務(wù)，以迫使其履行的強(qiáng)制執(zhí)行”(1)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第286頁。。但是，在法律文本和行政實(shí)踐中，行政處罰與行政執(zhí)行罰的區(qū)別并非涇渭分明。有些法律法規(guī)規(guī)定的“罰款”，以保證相對人及時(shí)履行行政義務(wù)為直接目的，具有明顯的“執(zhí)行性”，不像是傳統(tǒng)意義上的純粹性行政處罰，但是將其納入執(zhí)行罰，又不符合行政執(zhí)行罰的法律特征，因而被視為“灰色地帶”的“罰款”。(2)參見胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的“加處罰款”——基于〈中華人民共和國行政強(qiáng)制法〉》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期。法律屬性的不確定勢必會給行政執(zhí)法和司法實(shí)踐帶來困惑。

行政處罰與行政執(zhí)行罰二者有何區(qū)別？應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分行政罰款與行政執(zhí)行罰？我國行政法律法規(guī)中處于“灰色地帶”的“罰款”，究竟是行政處罰還是執(zhí)行罰？本文將對這些問題進(jìn)行探討。首先，本文將對現(xiàn)有研究提出的行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別予以分析，指出其缺陷與不足。其次，對行政執(zhí)行罰的規(guī)范結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察，探求行政罰款與行政執(zhí)行罰的本質(zhì)區(qū)別。在此基礎(chǔ)上，對我國《行政強(qiáng)制法》中的執(zhí)行罰規(guī)定進(jìn)行分析，并對困擾學(xué)界已久的《環(huán)境保護(hù)法》上的“按日連續(xù)處罰”的法律性質(zhì)和法律規(guī)范進(jìn)行分析。

二、行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別學(xué)說及分析

在我國，行政罰款與行政執(zhí)行罰的關(guān)系問題一直受到學(xué)界關(guān)注。總的來說，一般認(rèn)為二者在行為屬性、目的、功能、對象、適用次數(shù)、適用法律、實(shí)施程序等方面有所區(qū)別。行政罰款和行政執(zhí)行罰在行為屬性上的區(qū)別基本沒有異議，雖然有學(xué)者認(rèn)為行政處罰和行政強(qiáng)制具有同一性，它們屬于同一范疇的問題，(3)參見張淑芳：《行政強(qiáng)制與行政處罰關(guān)系的若干問題探討》，載《中國法學(xué)》1999年第3期。但是通說認(rèn)為行政罰款是行政處罰方式，而行政執(zhí)行罰是強(qiáng)制執(zhí)行方式，二者在性質(zhì)上并不相同(4)參見前引〔2〕,胡建淼文；應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》1998年第3期。。然而，即使肯定二者在行為屬性上的差別，也無法直接解決行政執(zhí)法與司法實(shí)踐中的困惑，因?yàn)橐话闱闆r下，法律文本不會指明其所規(guī)定的手段究竟是行政罰款還是行政執(zhí)行罰。而且，它也無法解決我們的根本性疑惑：為什么行政罰款被認(rèn)為是行政處罰，而行政執(zhí)行罰則被認(rèn)為是行政強(qiáng)制執(zhí)行手段，行政罰款和行政執(zhí)行罰之性質(zhì)區(qū)別的根本原因是什么。

除了行為屬性上的區(qū)別外，現(xiàn)有研究還提出了行政罰款和行政執(zhí)行罰在目的、功能、對象、適用次數(shù)、適用法律、實(shí)施程序等方面的不同。適用法律、實(shí)施程序的不同的確是行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別，但是它們同樣不是二者的根本性差別，無法用來當(dāng)作區(qū)分二者的標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，適用法律、實(shí)施程序的區(qū)別，不是二者之所以不同的原因，而是二者有所不同的結(jié)果。我們不能倒果為因，以這些區(qū)別來論證行政罰款和行政執(zhí)行罰在性質(zhì)上的不同。因此，可以用來區(qū)分行政罰款和行政執(zhí)行罰的，僅存目的區(qū)別、功能區(qū)別、對象區(qū)別、適用次數(shù)區(qū)別。那么，這些區(qū)別是否能夠成立，又是否能準(zhǔn)確區(qū)分行政罰款與行政執(zhí)行罰呢？

(一)目的、功能區(qū)別

有觀點(diǎn)認(rèn)為行政罰款和行政執(zhí)行罰在目的、功能上有重要區(qū)別。具體而言，行政罰款的直接目的是制裁違法行為，而行政執(zhí)行罰的直接目的是為了實(shí)現(xiàn)相對人義務(wù)被履行的狀態(tài)。(5)參見前引〔2〕，胡建淼文；前引〔1〕，姜明安主編書，第286頁。一些學(xué)者則從制度功能角度進(jìn)行論述，認(rèn)為執(zhí)行罰的作用是督促、威懾當(dāng)事人按時(shí)履行繳納罰款的義務(wù)，而罰款的作用是制裁違法的當(dāng)事人。(6)參見應(yīng)松年、章劍生：《行政處罰法教程》，法律出版社2012年版，第223頁。然而，行政罰款和行政執(zhí)行罰在目的、功能上的區(qū)別并非涇渭分明，行政罰款同樣具有迫使當(dāng)事人履行義務(wù)的目的和功能。

一方面，在大陸法系國家和地區(qū)，行政罰款一直以來都被認(rèn)為具有督促義務(wù)履行之效果。在德國，高爾德施密特最早提出行政罰概念，在他看來，強(qiáng)制履行(Zwang zur Erfüllung)和行政罰(Verwaltungsstrafe)都是迫使個(gè)人履行義務(wù)的手段。(7)Vgl.James Goldschmidt,Das Verwaltungsstrafrecht,1902,S.548f.“二戰(zhàn)”后，立法者繼承并發(fā)展了高爾德施密特的理論，實(shí)現(xiàn)了違反秩序行為(行政罰款)與犯罪行為(刑罰)的分離。對于行政罰款(Geldbu?e)，學(xué)界觀點(diǎn)和司法實(shí)務(wù)均認(rèn)為其具有義務(wù)督促(Pflichtennahmnung)的功能和效果。(8)Vgl.Eberhard Schmidt,Das neue Westdeutsche Wirtschaftsstrafrecht,1950,S.46.；BVerfGE 27,18(33).在日本，秩序罰同樣被認(rèn)為具有督促當(dāng)事人履行義務(wù)的意義和功能。作為確保行政上的義務(wù)得以履行之手段，不僅有代執(zhí)行等強(qiáng)制履行義務(wù)的手段，同時(shí)還有通過科處制裁以間接迫使當(dāng)事人履行義務(wù)的行政制裁手段。(9)宇賀克也『行政法概説Ⅰ行政法総論』(有斐閣、2020年)239頁參照。在我國臺灣地區(qū)，行政罰被認(rèn)為是一種法律制裁，著重于對過去已違反行政義務(wù)者之處罰，但是它也具有阻嚇之作用，“此種制裁之裁處，亦不排除帶有預(yù)防將來再行違反義務(wù)之效果在內(nèi)”(10)洪家殷：《行政罰法論》，臺灣五南圖書出版公司2006年版，第14頁。。

另一方面，在我國，行政罰款的威懾和預(yù)防效果同樣得到學(xué)界的普遍承認(rèn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政處罰的目的不僅在于制裁違法行為，預(yù)防也可以成為行政處罰的目的，“適當(dāng)添加預(yù)防論具有一定的必要性，其至少能夠緩解風(fēng)險(xiǎn)社會的規(guī)制需求”(11)熊樟林：《行政處罰的目的》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期，第46頁。。行政罰款具有懲罰和預(yù)防兩個(gè)目的，懲罰是對行政處罰的前提性限制，而預(yù)防是對行政處罰的價(jià)值性追求。(12)參見張紅：《行政罰款設(shè)定方式研究》，載《中國法學(xué)》2020年第5期。具體來說，行政罰款可以通過一般預(yù)防和特別預(yù)防的方式，形成對潛在違法者的一般威懾和對特定違法者的具體威懾，進(jìn)而形成督促義務(wù)履行的強(qiáng)制效果。所謂一般威懾，就是通過對犯罪人的懲罰形成對犯罪人以外的潛在犯罪人的威懾；所謂具體威懾，就是通過對犯罪人進(jìn)行懲罰而對犯罪人本人產(chǎn)生的威懾。(13)參見王立峰：《懲罰的哲理》，清華大學(xué)出版社2006年版，第48頁；譚冰霖：《行政罰款設(shè)定的威懾邏輯及其體系化》，載《環(huán)球法律評論》2021年第2期。特別是在經(jīng)濟(jì)行政法和環(huán)境行政法領(lǐng)域，基于預(yù)防和威懾來確定行政罰款之?dāng)?shù)額的意見不僅受到學(xué)界的廣泛青睞，(14)參見王健、張靖：《威懾理論與我國反壟斷罰款制度的完善——法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究進(jìn)路》，載《法律科學(xué)》2016年第4期；徐以翔、梁忠：《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》，載《法學(xué)評論》2014年第6期。而且也為我國立法者所接受(15)參見吳衛(wèi)星：《我國環(huán)保立法行政罰款制度之發(fā)展與反思——以新〈固體廢物污染環(huán)境防治法〉為例的分析》，載《法學(xué)評論》2021年第3期。。因而，行政罰款在制裁過去的違法行為的同時(shí)，也具有震懾當(dāng)事人以促使其積極履行義務(wù)的面向未來的強(qiáng)制效果。

行政罰款是一種法律制裁，但是它同樣具有強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)的目的和功能。行政罰款完全可以作為擔(dān)保行政義務(wù)履行的強(qiáng)制手段。(16)參見余凌云：《行政強(qiáng)制執(zhí)行理論的再思考》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第4期。因而，目的和功能不是行政罰款與行政執(zhí)行罰的本質(zhì)區(qū)別，不是區(qū)分二者的關(guān)鍵。

(二)適用對象的區(qū)別

有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政罰款和行政執(zhí)行罰的適用對象不同，行政罰款是對不履行行政法律法規(guī)規(guī)定的抽象性義務(wù)(第一性義務(wù))而作出的行為，行政執(zhí)行罰則是對不履行具體行政行為確定的具體性義務(wù)(第二性義務(wù))而作出的行為。行政罰款是依據(jù)法律或者其他抽象行政行為作出的，而行政執(zhí)行罰則是依據(jù)已生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為作出的。(17)參見程雨燕：《環(huán)境罰款數(shù)額設(shè)定的立法研究》，載《法商研究》2008年第1期。行政處罰屬于“基礎(chǔ)行為”，而行政執(zhí)行罰則屬于“執(zhí)行行為”。(18)參見胡建淼：《“其他行政處罰”若干問題研究》，載《法學(xué)研究》2005年第1期。

一般來說，行政執(zhí)行罰的適用對象，應(yīng)當(dāng)是不履行由具體行政行為確定的具體性義務(wù)(第二性義務(wù))的行為，行政機(jī)關(guān)不能直接依據(jù)法律進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行。法律規(guī)定的義務(wù)是一般的、抽象的，只有在行政機(jī)關(guān)先行作出具體行政行為，而行政相對人不履行該具體性義務(wù)時(shí)，才可以采取強(qiáng)制執(zhí)行手段(如圖1)。在德國法的語境中，先行行政行為被稱為基礎(chǔ)性行政行為，或者“執(zhí)行名義”，(19)參見應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社2016年版，第1590頁。在我國，則是《行政強(qiáng)制法》所稱的“行政決定”。需要注意的是，雖然我國《行政強(qiáng)制法》將行政執(zhí)行罰的適用對象限定在不履行金錢給付決定的行為上，然而從學(xué)理來看，以增科新的金錢義務(wù)為內(nèi)容的執(zhí)行罰，并非一定要以金錢給付的行政決定為前提，它同樣可以適用于其他類型的行政決定。(20)參見前引〔19〕，應(yīng)松年主編書，第1573頁。

圖1 行政執(zhí)行罰的適用

行政罰款的適用對象為何？誠然，行政罰款的適用并不需要“執(zhí)行名義”，立法者可以直接對違反法律規(guī)定的行為科處罰款，其常見的法律文本表達(dá)為“作出某行為的(或者不作出某行為的)，處以××元罰款”。但是，立法者也可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)先作出具體行政行為，當(dāng)事人違反具體行政行為時(shí)，再科處罰款，其法律文本表達(dá)為“行政機(jī)關(guān)責(zé)令作出某行為(或者禁止某行為)，逾期未作出的(仍然從事該行為的)，處以罰款”。例如，《食品安全法》第125條第2款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款?！?/p>

可見，行政罰款的適用有直接適用和間接適用兩種情況。行政罰款的直接適用，是指行政機(jī)關(guān)直接對違反行政法律法規(guī)的行為科處罰款的情況；行政罰款的間接適用，是指行政機(jī)關(guān)首先作出行政命令，在當(dāng)事人不履行該命令時(shí)再科處罰款的情況(如圖2)。(21)法律有時(shí)同時(shí)規(guī)定直接適用和間接適用。例如，《傳染病防治法》第76條規(guī)定：“在國家確認(rèn)的自然疫源地興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項(xiàng)目，未經(jīng)衛(wèi)生調(diào)查進(jìn)行施工的，或者未按照疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的意見采取必要的傳染病預(yù)防、控制措施的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令限期改正，給予警告，處五千元以上三萬元以下的罰款；逾期不改正的，處三萬元以上十萬元以下的罰款，并可以提請有關(guān)人民政府依據(jù)職責(zé)權(quán)限，責(zé)令停建、關(guān)閉?！痹陂g接適用的情況下，不遵守行政命令是科處罰款的法定條件，行政機(jī)關(guān)不能跳過先行行為而直接科處罰款。換言之，行政罰款的處罰對象，是不履行具體性行政義務(wù)的行為。由此可知，行政罰款和行政執(zhí)行罰都可以適用于不履行具體性行政義務(wù)的行為，二者的適用范圍可以重合。因此，行政罰款與行政秩序罰的適用對象區(qū)別也不是絕對的，適用對象也不是區(qū)分二者的關(guān)鍵。

圖2 行政罰款的適用

(三)適用次數(shù)的區(qū)別

一些學(xué)者將是否可以反復(fù)適用視為行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別。他們認(rèn)為，行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用，而行政罰款必須遵循“一事不再罰”原則，因而只能適用一次。在德日行政法中，主流觀點(diǎn)同樣認(rèn)為行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用，而行政處罰必須遵循一事不再罰原則。由此看來，適用次數(shù)的區(qū)別似乎能夠成立。然而遺憾的是，我國學(xué)界對于反復(fù)適用的理解似乎并不準(zhǔn)確。

在我國，許多學(xué)者將反復(fù)適用理解為按日計(jì)罰。例如，對于《行政處罰法》規(guī)定的“加處罰款”，有學(xué)者認(rèn)為“它在當(dāng)事人不履行第一個(gè)罰款義務(wù)的狀態(tài)下，可以每日加處3%的罰款，因而屬于可以重復(fù)適用的‘連續(xù)行為’”(22)前引〔2〕，胡建淼文，第69頁。。按日計(jì)罰根據(jù)違法日期數(shù)來計(jì)算最終的處罰金額，擁有“連續(xù)計(jì)罰”的外觀，但是按日計(jì)罰是否屬于“反復(fù)適用”仍有討論的余地。學(xué)理上一般認(rèn)為，具體行政行為的成立必須具備行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和表示行為這四個(gè)要件。(23)參見前引〔1〕，姜明安主編書，第185-191頁。依此來看，按日計(jì)罰雖然按照違法行為的日期數(shù)計(jì)算最終的處罰金額，但是在本質(zhì)上仍為一個(gè)具體行政行為。這是因?yàn)?，其一，即使法律?guī)定按日計(jì)罰，執(zhí)法中也只有一次行政權(quán)的運(yùn)用。行政權(quán)限的發(fā)動、運(yùn)行都只有一次，并非違法幾日便啟動幾次行政權(quán)。其二，按日計(jì)罰只有一個(gè)法律效果，雖然最終金額的計(jì)算采取按日計(jì)罰的方式，但是法律效果只有一個(gè)，僅對相對人科處一次金錢負(fù)擔(dān)。其三，行政機(jī)關(guān)的表示行為只有一次，意思表示的送達(dá)也只有一次，而非按照計(jì)罰日期反復(fù)表示。因此，按日計(jì)罰只是一種計(jì)罰方式，按日計(jì)罰的結(jié)果仍是一次處罰。(24)參見姜明安：《〈水污染防治法〉實(shí)施中“按日計(jì)罰”的可行性——行政法學(xué)家視角的評述》，載《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期。假使當(dāng)事人10日未履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)科處的也只是基于10日計(jì)罰的一個(gè)具體行政行為，而非十個(gè)具體行政行為，否則，行政機(jī)關(guān)則需要按日立案、按日調(diào)查，甚至按日聽證、按日決定、按日送達(dá)。因此，按日計(jì)罰并非等于反復(fù)適用，數(shù)額計(jì)算的“連續(xù)性”并不等同于適用次數(shù)的“反復(fù)性”，不論是行政罰款還是行政秩序罰，都可以采用按日計(jì)罰的方式來確定金額。

上述觀點(diǎn)在比較法上也能得到印證。在德國，《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》承認(rèn)強(qiáng)制金可以反復(fù)適用，但是強(qiáng)制金的金額計(jì)算卻不是按日計(jì)罰。該法第11條第3款采用了數(shù)距封頂式，規(guī)定強(qiáng)制金的金額為25000歐元以下。在日本，作為行政強(qiáng)制的一般法，戰(zhàn)前《行政執(zhí)行法》同樣采用數(shù)距封頂式，規(guī)定執(zhí)行罰的金額為25日元以下。由此可知，按日計(jì)罰既非行政執(zhí)行罰的必要條件，更非充分條件。德日公法均承認(rèn)行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用，但是均沒有采取按日計(jì)罰，反復(fù)適用應(yīng)當(dāng)如何理解，它是否可以成為區(qū)分行政罰款和行政執(zhí)行罰的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步探討。

綜上，現(xiàn)有研究雖然提出了行政罰款和行政執(zhí)行罰的種種區(qū)別，但是這些理解未必準(zhǔn)確。行政罰款具備預(yù)防和威懾的效果，同樣可以間接地促使當(dāng)事人履行義務(wù)，而且行政罰款也可以適用于不履行具體行政義務(wù)的行為，同樣也可以采用按日計(jì)罰的方式。因而，這些所謂的區(qū)別都不是區(qū)分二者的關(guān)鍵因素，也無法說明為何行政罰款和行政執(zhí)行罰擁有不同的法律性質(zhì)。

三、行政執(zhí)行罰的規(guī)范分析

行政執(zhí)行罰并非我國的“本土資源”，它也是一種來自域外的舶來品。為了探求其與行政罰款的區(qū)別，有必要對大陸法系國家和地區(qū)規(guī)定的行政執(zhí)行罰進(jìn)行考察。

(一)比較法上的行政執(zhí)行罰

行政執(zhí)行罰在德國、日本以及我國臺灣地區(qū)均有規(guī)定。在德國，行政執(zhí)行罰可以溯源至中世紀(jì)法蘭克王國的強(qiáng)制罰(Zwangsstrafe)。近代，在普魯士行政法中，執(zhí)行罰正式成為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式。普魯士1880年《一般國家行政組織法》規(guī)定，當(dāng)行為人不履行行政命令時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以作出科處罰金(Geldsstrafe)的告誡，其后可以作出科罰決定并執(zhí)行之。在1883年的《一般國家行政法》中，同樣出現(xiàn)了執(zhí)行罰的規(guī)定。進(jìn)入20世紀(jì)后，1931年制定的普魯士《警察行政法》基本繼承了舊法對于執(zhí)行罰的規(guī)定，但是為了與作為刑罰的罰金相區(qū)別，立法者使用了強(qiáng)制金(Zwangsgeld)這一新概念。(25)以上關(guān)于執(zhí)行罰的制度史的分析，參見廣岡隆『行政上の強(qiáng)制執(zhí)行の研究』(法律文化社、1961年)19頁以下。

時(shí)至今日，執(zhí)行罰依然是德國行政強(qiáng)制執(zhí)行的重要手段之一。根據(jù)德國《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第11條，在義務(wù)不可能由他人代為履行或者代履行不適宜時(shí)，為了督促義務(wù)人實(shí)施沒有實(shí)施的行為，可以科處強(qiáng)制金。(26)參見〔德〕沃爾夫、巴霍夫、羅爾夫：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第309頁。學(xué)界認(rèn)為，執(zhí)行罰不是一種處罰，而是一種督促方法，它不是對違法行為科處的制裁，而是強(qiáng)制實(shí)施將來行為的手段。(27)參見〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第487頁。然而執(zhí)行罰與代執(zhí)行、直接強(qiáng)制不同，它不是通過行使物理實(shí)力從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)履行的手段，而是通過給當(dāng)事人施加心理壓力而迫使其自主履行義務(wù)的方法。執(zhí)行罰需由行政機(jī)關(guān)先行告誡，告知當(dāng)事人如果他不履行行政義務(wù)將受到行政機(jī)關(guān)的懲罰，由此形成對當(dāng)事人的壓迫，迫使其自動履行義務(wù)。在執(zhí)行罰的實(shí)施過程中，告誡是形成心理壓迫的關(guān)鍵所在，執(zhí)行罰的決定和實(shí)施必須以告誡為前提。(28)Vgl.Christian Waldhoff,Vollstreckung und Sanktionen,in：Hoffmann-Riem/Schmidt-A?mann/Vo?kuhle(Hrsg.),Grundlagen des Verwaltungsrechts,Band 3,2.Aufl.,2013,§46,Rn.132ff.告誡既可以在基礎(chǔ)行政行為之后單獨(dú)作出，也可以與基礎(chǔ)行政行為一同作出。(29)參見李升、莊田園：《德國行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式與程序介紹》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期。但是，無論以何種形式作出，行政機(jī)關(guān)在告誡中必須向當(dāng)事人清晰地說明應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的內(nèi)容、期限，以及不履行時(shí)將面臨的處罰等重要內(nèi)容。(30)參見前引〔26〕，沃爾夫、巴霍夫、羅爾夫書，第314頁。在告誡之后，如果當(dāng)事人自覺履行義務(wù)，那么行政機(jī)關(guān)則不能作出執(zhí)行罰決定，更不能強(qiáng)制征收執(zhí)行罰。(31)Vgl.Gerhard-Sadler,Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz,Verwaltungszustellungsgesetz :Kommentar anhand der Rechtsprechung,9.Aufl.,2014,§9,Rn17.如果當(dāng)事人在告誡期滿后仍不履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)則可以再次告誡，并且可以在第二次告誡中提高執(zhí)行罰的金額，形成更好的強(qiáng)制效果。(32)西津政信『間接行政強(qiáng)制制度の研究』(信山社、2006年)96頁參照。

在日本，戰(zhàn)前的《行政執(zhí)行法》在參照普魯士法制的基礎(chǔ)上建立起了包含代執(zhí)行、執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制在內(nèi)的行政強(qiáng)制執(zhí)行的完整體系。該法第5條第1款規(guī)定，行為人不履行不能由他人代替的義務(wù)或者不作為義務(wù)時(shí)，可以科處25日元以下的罰款，同時(shí)該條第2款規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行原則上非告誡不得實(shí)施。戰(zhàn)后，行政強(qiáng)制執(zhí)行制度經(jīng)歷了根本性改造，《行政執(zhí)行法》被廢止，新的《行政代執(zhí)行法》只規(guī)定了行政代執(zhí)行這一種強(qiáng)制執(zhí)行方法，執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制不作為一般性強(qiáng)制執(zhí)行方法，僅在需要時(shí)由個(gè)別法作具體規(guī)定。在現(xiàn)行法中，僅有《防沙法》規(guī)定了執(zhí)行罰，該法第36條規(guī)定，當(dāng)事人不履行或者不充分履行行政上的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以對其作出科處500日元以下的罰款的預(yù)告，并命令、執(zhí)行之。

在學(xué)理上，執(zhí)行罰被認(rèn)為是通過向不履行義務(wù)的行為人作出將要科處一定金額處罰的通告，間接地督促義務(wù)人履行義務(wù)，如其依然不履行義務(wù)，則強(qiáng)制地征收該項(xiàng)處罰，以確保義務(wù)履行的制度。(33)塩野宏『行政法Ⅰ』(有斐閣、2015年)262頁參照。執(zhí)行罰的目的在于對當(dāng)事人造成心理壓迫而強(qiáng)制其自行履行義務(wù)，這種強(qiáng)制的產(chǎn)生是通過行政機(jī)關(guān)的告誡實(shí)現(xiàn)的。(34)田中二郎『新版行政法 上巻』(弘文堂、1974年)174頁參照。行政執(zhí)行罰的實(shí)施以具體的告誡為前提，“行政代執(zhí)行在情況緊急時(shí)可以免于告誡而直接實(shí)施，但是對于執(zhí)行罰來說，告誡是絕對性要件”(35)美濃部達(dá)吉『日本行政法 上巻』(有斐閣、1936年)335頁。。告誡是不可缺少的內(nèi)容，“這是因?yàn)椋瑘?zhí)行罰是一種心理強(qiáng)制的手段，它的強(qiáng)制機(jī)能，與其說是通過征收執(zhí)行罰來實(shí)現(xiàn)，倒不如說是通過告誡來實(shí)現(xiàn)，而且，不進(jìn)行告誡立刻作出執(zhí)行罰決定，會給行政相對人帶來難以預(yù)料的損害”(36)前引〔25〕，廣岡隆書，第283頁。。當(dāng)事人受到告誡后自主履行義務(wù)時(shí)，則不必科處執(zhí)行罰，而對于罰款來說，只要當(dāng)事人的違法行為滿足法律規(guī)定的處罰要件，即使當(dāng)事人事后改正違法行為，行政機(jī)關(guān)也可以作出處罰決定。(37)參見前引〔32〕，西津政信書，第33頁。

執(zhí)行罰同樣存在于我國臺灣地區(qū)。在我國臺灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”中，執(zhí)行罰作為“怠金”出現(xiàn)。所謂怠金制度，“系指依法令或本于法令之行政處分，負(fù)有行為義務(wù)而不為，其行為不能由他人代為履行者，執(zhí)行機(jī)關(guān)對義務(wù)人，科處一定數(shù)額金錢的告誡，希借此造成其心理上威嚇或負(fù)擔(dān)，以影響其履行義務(wù)之意志，間接促使其自動履行行政義務(wù)之強(qiáng)制方法”(38)翁岳生主編：《行政法》(下)，中國法制出版社2009年版，第1198頁。。怠金的實(shí)施需要先行告誡，在告誡期間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)允許義務(wù)違反之狀態(tài)，但是在告誡期限屆滿后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)時(shí)，則按照告誡之內(nèi)容作出執(zhí)行罰決定。(39)參見蔡震榮：《怠金與連續(xù)處罰》，載《月旦法學(xué)教室》2011年第105期。由此可見，行政執(zhí)行罰的實(shí)施需要給予當(dāng)事人科處金錢的告誡，通過告誡產(chǎn)生心理壓力，以此強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)。在這一過程中，“心理上威嚇或負(fù)擔(dān)”來源于行政機(jī)關(guān)作出的不履行義務(wù)則要科處懲罰的告誡。告誡是形成強(qiáng)制力之關(guān)鍵，因而“行政執(zhí)行法”第27條和第31條規(guī)定，處以怠金必須進(jìn)行事前告誡。

(二)行政執(zhí)行罰的規(guī)范結(jié)構(gòu)與特征

通過對大陸法系國家和地區(qū)行政執(zhí)行罰進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，無論是立法實(shí)務(wù)還是學(xué)理觀點(diǎn)，都特別強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行罰的事前告誡，行政執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行必然以告誡為前提。為何告誡被視為行政執(zhí)行罰的關(guān)鍵要素？行政執(zhí)行罰與行政罰款又有何不同呢？

前文已述，行政罰款具有威懾效果，同樣可以迫使當(dāng)事人履行行政義務(wù)。行政罰款威懾效果的產(chǎn)生需要兩個(gè)基本條件，其一，行政罰款的威懾首先依賴于行政法律法規(guī)對罰款作出規(guī)定，通過制定并公布法律，使公民知曉從事或不從事某種行為將會受到罰款的懲罰。其二，行政罰款的威懾還需要行政罰款在行政實(shí)踐中得到運(yùn)用，如果行政罰款僅停留在法律文本中，那么它不過是“紙老虎”，很難形成真正的威懾力，只有行政罰款在實(shí)踐中得到運(yùn)用，公民才會了解到行政罰款不是停留在紙面的法律宣言，而是具有生命力的執(zhí)法手段。行政罰款威懾作用的形成，正是通過對違法行為的處罰機(jī)制而展開的。在這一過程中，行政機(jī)關(guān)通過立案、調(diào)查、決定等處罰過程追究違法行為，最終形成罰款決定，而威懾作用是行政處罰機(jī)制產(chǎn)生的“副產(chǎn)品”。

與此相對，在行政執(zhí)行罰中，強(qiáng)制效果并非基于執(zhí)行罰的文本規(guī)定和現(xiàn)實(shí)運(yùn)用而自然產(chǎn)生，而是通過行政機(jī)關(guān)的主動告誡而個(gè)別形成。當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對其實(shí)施告誡，告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、具體的履行期間、不履行義務(wù)時(shí)將面臨的法律后果等內(nèi)容，由此形成對當(dāng)事人的心理壓迫，迫使其履行義務(wù)。如果當(dāng)事人在受到告誡后自覺履行行政義務(wù)，那么行政機(jī)關(guān)的目的已經(jīng)達(dá)到，此時(shí)無需真正作出執(zhí)行罰決定，自然也無征收執(zhí)行罰之必要。只有在當(dāng)事人受到告誡后仍不履行義務(wù)時(shí)，才有作出執(zhí)行罰決定并征收執(zhí)行罰的必要。因此，完整的行政執(zhí)行罰過程包含三個(gè)階段：告誡階段、決定階段和執(zhí)行(征收)階段，行政執(zhí)行罰的基本規(guī)范結(jié)構(gòu)可以抽象為“告誡—決定—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)，它的基本特征就是“先告誡后決定”。在這一過程中，“告誡”是產(chǎn)生強(qiáng)制力的關(guān)鍵所在，它在向當(dāng)事人提示不履行義務(wù)將會面臨處罰后果的同時(shí)，指明了履行義務(wù)以避免處罰的出路，給予當(dāng)事人心理壓力，迫使其積極履行義務(wù)。而“決定”和“執(zhí)行”則是對預(yù)告之處分的實(shí)現(xiàn)，它僅在當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)才需作出。在這種意義上，告誡是行政執(zhí)行罰的必經(jīng)程序，而行政執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行反而并非必須環(huán)節(jié)。如果沒有行政機(jī)關(guān)的主動告誡，將無法形成具體的強(qiáng)制效果，這時(shí)當(dāng)事人仍然可能出于擔(dān)心遭受不利處分而主動履行義務(wù)，但是這種意義上的強(qiáng)制效果與行政處罰的威懾效果無異。因此，告誡是行政執(zhí)行罰中不可缺少的關(guān)鍵要素，行政執(zhí)行罰特有的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)使它與具有威懾效果的行政罰款區(qū)別開來。

行政執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)決定了它的法律性質(zhì)是行政強(qiáng)制執(zhí)行而非行政處罰。一方面，告誡是督促當(dāng)事人履行義務(wù)的行為，告誡的實(shí)施不以滿足處罰要件為前提，即使當(dāng)事人的行為不具備違法性和有責(zé)性，也可實(shí)施執(zhí)行罰的告誡。另一方面，決定和執(zhí)行的確為當(dāng)事人增加了額外負(fù)擔(dān)，但是在執(zhí)行罰過程中，它并非必然出現(xiàn)。行政執(zhí)行罰并非是為了真正作出“罰”，通過告誡迫使當(dāng)事人履行義務(wù)，達(dá)到“不戰(zhàn)而屈人之兵”之效果才是其追求的目標(biāo)，如果真正到了需要作出執(zhí)行罰決定的階段，反而意味著強(qiáng)制效果的失敗。另外，即使行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)作出了執(zhí)行罰決定，它也僅僅是對告誡中的預(yù)告處分的實(shí)現(xiàn)，并非對當(dāng)事人違法行為作出的法律懲戒，行政機(jī)關(guān)在作出執(zhí)行罰決定時(shí)并不關(guān)心當(dāng)事人的行為是否符合法律規(guī)定的處罰要件，它關(guān)心的是行政法律義務(wù)是否得到履行。因此，從行政執(zhí)行罰“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)來看，它不是對當(dāng)事人過去實(shí)施的違法行為所作的懲戒，而是以迫使當(dāng)事人主動履行義務(wù)為目標(biāo)的面向?qū)淼膹?qiáng)制執(zhí)行手段。由于行政執(zhí)行罰和行政罰款性格不同，二者可以并處(如圖3)。

圖3 行政罰款與行政執(zhí)行罰的并處

行政執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)決定了它只能適用于不履行具體行政義務(wù)的行為。在情況緊急等例外情況下，行政機(jī)關(guān)可以不作出具體行政行為而直接強(qiáng)制執(zhí)行。(40)參見我國《行政強(qiáng)制法》第52條規(guī)定。但是對行政執(zhí)行罰來說，不存在跳過具體行政行為而直接進(jìn)行執(zhí)行罰的可能性。這是因?yàn)?，行政?zhí)行罰是通過個(gè)別性告誡形成心理壓迫從而迫使當(dāng)事人履行義務(wù)的強(qiáng)制方式，如果具體行政行為尚未作出，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行何種義務(wù)、如何履行義務(wù)等問題尚處于模糊狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)無法作出具體性告誡。即使行政機(jī)關(guān)作出告誡，也只可能是對法律規(guī)定的一般性、抽象性行政義務(wù)的簡單重復(fù)，無法形成有效的心理強(qiáng)制。因而，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出具體行政行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)已經(jīng)清晰明了時(shí)，才有可能和必要通過“告誡—決定—執(zhí)行”的方式實(shí)施強(qiáng)制。

行政執(zhí)行罰的反復(fù)適用，原則上是“告誡—決定—執(zhí)行”過程的重復(fù)。行政執(zhí)行罰不是行政處罰，而是一種強(qiáng)制執(zhí)行手段，因而可以反復(fù)適用。然而需要注意的是，行政執(zhí)行罰的反復(fù)適用并非是指按日計(jì)算處罰金額，而是“告誡—決定—執(zhí)行”過程的反復(fù)適用。原則上，當(dāng)告誡中的義務(wù)履行日期屆滿而當(dāng)事人仍未履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以按照告誡內(nèi)容作出行政執(zhí)行罰決定并執(zhí)行之，而且可以對當(dāng)事人再次告誡，以此形成持續(xù)性壓迫。第二次告誡期限屆滿時(shí)仍不履行義務(wù)，在作出執(zhí)行罰決定后仍可以繼續(xù)告誡。每次的“告誡—決定—執(zhí)行”都是一個(gè)新的執(zhí)行罰，因而被認(rèn)為是反復(fù)適用。

在行政執(zhí)行罰的反復(fù)適用中，是否每次都需告誡、每次都需決定并執(zhí)行，目前大陸法系國家和地區(qū)的做法并不相同。在德國，《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》第13條第6項(xiàng)規(guī)定，所為之告誡無效果時(shí)，便可實(shí)施新的告誡，第二次告誡的實(shí)施并不以第一次執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行為要件。并且，執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行程序較為寬松，未能在第一次告誡屆滿時(shí)履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也并不立即作出執(zhí)行罰決定，而是作出第二次告誡，若在第二次告誡期內(nèi)自覺履行義務(wù)，則第一次告誡之執(zhí)行罰也不必再征收。(41)參見前引〔39〕，蔡震榮文。由此，在重復(fù)適用的問題上，德國法形成了“多次告誡—一次決定、執(zhí)行”的變種模式。在我國臺灣地區(qū)，情況剛好相反，只要當(dāng)事人未在告誡期限內(nèi)履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)便作出執(zhí)行罰決定并執(zhí)行之，(42)參見前引〔38〕，翁岳生主編書，第1201-1202頁。同時(shí)，“行政執(zhí)行法”第31條第2款規(guī)定，法律有特別規(guī)定時(shí)，怠金之重復(fù)適用無需每次都實(shí)施告誡。由此，臺灣地區(qū)出現(xiàn)了“一次告誡—多次決定、執(zhí)行”的變種模式。在這種模式中，只有第一次適用遵守了執(zhí)行罰的基本結(jié)構(gòu)，其后的反復(fù)適用并沒有告誡的過程，因而其督促意味大大降低，反而由于多次決定、多次執(zhí)行的做法而隱含懲戒之性質(zhì)。因而，有學(xué)者主張修改“行政執(zhí)行法”第31條第2款的省略告誡的規(guī)定，遵循執(zhí)行罰制度的基本原理，保證行政執(zhí)行罰的每次適用都必須以告誡為前提。(43)參見前引〔38〕，翁岳生主編書，第1204頁。由此更加可以看出告誡在行政執(zhí)行罰中的關(guān)鍵性作用。

綜上可知，“告誡—決定—執(zhí)行”是行政執(zhí)行罰的基本規(guī)范結(jié)構(gòu)，它決定了行政執(zhí)行罰的法律性質(zhì)，說明了執(zhí)行罰在適用對象、適用次數(shù)等問題上的特征。行政處罰與行政執(zhí)行罰之區(qū)別與聯(lián)系也一目了然(如表1)。行政罰款和行政執(zhí)行罰都可以是強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)的手段，但是它們的規(guī)范結(jié)構(gòu)有所差別。立法者在制度設(shè)計(jì)時(shí)，既可以設(shè)計(jì)行政罰款制度，通過處罰的威懾效果迫使當(dāng)事人履行義務(wù)，也可以設(shè)計(jì)行政執(zhí)行罰制度，通過“告誡—決定—執(zhí)行”的執(zhí)行罰模式實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制效果，當(dāng)然也可以同時(shí)規(guī)定行政罰款和行政執(zhí)行罰。但是，如果立法者的原意是設(shè)定行政執(zhí)行罰，那么就應(yīng)當(dāng)遵循執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)，否則會導(dǎo)致立法原意與實(shí)定法制度的南轅北轍，混淆行政執(zhí)行罰和行政罰款。

表1 行政執(zhí)行罰和行政罰款的區(qū)別

四、對我國現(xiàn)行法中執(zhí)行罰的檢視

通過上文分析可知，行政執(zhí)行罰之根本特質(zhì)在于其“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)。下文將對我國《行政強(qiáng)制法》中的執(zhí)行罰規(guī)定進(jìn)行分析，并對現(xiàn)行法中一部分“罰款”處于灰色地帶的原因及改善方法進(jìn)行探討，最后對困擾學(xué)界已久的《環(huán)境保護(hù)法》上的“按日連續(xù)處罰”的行為屬性和法律規(guī)定進(jìn)行分析。

(一)《行政強(qiáng)制法》中執(zhí)行罰規(guī)定的不足與完善

我國《行政強(qiáng)制法》第12條規(guī)定了“加處罰款或者滯納金”的強(qiáng)制執(zhí)行方式，但是該法中執(zhí)行罰的具體規(guī)定十分簡略，僅在第45條和第46條進(jìn)行了簡單規(guī)定。通過對法律規(guī)范和行政實(shí)務(wù)進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，目前我國行政執(zhí)行罰的執(zhí)法過程主要包含以下階段。

第一，告知。根據(jù)全國人大常委會法工委的權(quán)威解釋和學(xué)界通說，行政執(zhí)行罰的實(shí)施不以催告為前提，當(dāng)事人逾期不履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以依法直接加處罰款或滯納金。(44)參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室：《〈中華人民共和國行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年版，第148頁；應(yīng)松年、楊偉東：《行政強(qiáng)制法教程》，法律出版社2013年版，第159頁。然而，《行政強(qiáng)制法》第45條規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知相對人?！备鶕?jù)一般理解，這一規(guī)定是指行政機(jī)關(guān)在作出執(zhí)行罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)告知執(zhí)行罰標(biāo)準(zhǔn)，(45)參見前引〔44〕，全國人大常委會法制工作委員會行政法室書，第172頁。但是實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往在作出先行行政行為時(shí)就已經(jīng)向當(dāng)事人告知不履行義務(wù)將面臨進(jìn)一步處罰的情況。例如，在徐州市銅山區(qū)人力資源和社會保障局與江蘇盛寶實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司非訴執(zhí)行審查裁定案中，行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定書中已經(jīng)告知當(dāng)事人，逾期不繳納罰款的，將依據(jù)《行政處罰法》第51條每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。(46)參見徐州市銅山區(qū)人民法院(2017)蘇0312行申13號行政裁定書。

第二，決定。當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以作出加處罰款或者滯納金的決定。但是實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)有時(shí)并不會作出執(zhí)行罰決定。例如，在博羅縣環(huán)境保護(hù)局與葉廣平非訴執(zhí)行審查案中，行政機(jī)關(guān)在先行行政處罰決定中告知相對人加處罰款的相關(guān)事項(xiàng)，但是其后并未作出加處罰款的決定，而是直接進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的催告。(47)參見廣東省博羅縣人民法院(2016)粵1302行申233號行政裁定書。

第三，催告。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行加處罰款或滯納金之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行催告。實(shí)務(wù)中一些行政機(jī)關(guān)并不作出加處罰款或滯納金的決定，因而在這種情況下，催告變成了改變當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的行政行為。例如，在戴某某訴鹽城市亭湖區(qū)運(yùn)輸管理處催告通知案中，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出的催告通知書不僅是對戴某某履行義務(wù)的通知，還包含有加處罰款的決定，是可訴的行政行為。(48)參見鹽城市中級人民法院(2017)蘇09行終14號行政判決書。

第四，執(zhí)行?！缎姓?qiáng)制法》第46條規(guī)定，加處罰款或者滯納金超過30日，經(jīng)催告仍不履行的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行，沒有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

從上述考察不難看出，實(shí)務(wù)中執(zhí)行罰的執(zhí)法過程雖然基本具備“告誡—決定—執(zhí)行”的架構(gòu)，但是行政實(shí)務(wù)與法律規(guī)范之間存在齟齬，實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)的做法也不完全相同?！缎姓?qiáng)制法》對執(zhí)行罰的規(guī)定過于簡略，既沒有突出執(zhí)行罰的規(guī)范特征，也未能給行政實(shí)務(wù)提供準(zhǔn)確的規(guī)范指導(dǎo)?！缎姓?qiáng)制法》至少需要在以下方面進(jìn)行完善。

首先，應(yīng)當(dāng)明確行政執(zhí)行罰的實(shí)施必須以告誡為前提。執(zhí)行罰的告誡是產(chǎn)生強(qiáng)制力的關(guān)鍵，是行政執(zhí)行罰不可缺少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因而必須突出事前告誡在執(zhí)行罰過程中的地位?！缎姓?qiáng)制法》僅規(guī)定加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，但是并未詳細(xì)規(guī)定告知的時(shí)間，告知內(nèi)容也不夠充分。為了突出執(zhí)行罰的“先告誡后決定”的特征，一方面，應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)行罰的實(shí)施必須以事前告誡為前提。建議立法者將第45條第1款第2句的告知規(guī)定改為單獨(dú)一款，并作為第1款放置在現(xiàn)有第1款之前，表明行政執(zhí)行罰必須事前告知。另一方面，應(yīng)當(dāng)完善事前告誡的內(nèi)容。為了充分發(fā)揮執(zhí)行罰的強(qiáng)制作用，至少應(yīng)當(dāng)在告知中補(bǔ)充以下內(nèi)容：其一，行政機(jī)關(guān)在事前告知中，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明履行義務(wù)的內(nèi)容、期限，特別是明確告知當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)將面臨的不利后果，不能僅告知加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該結(jié)合義務(wù)履行的期限和加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)清晰地告知當(dāng)事人逾期不履行義務(wù)時(shí)將面臨的執(zhí)行罰金額；其二，為了形成良好的強(qiáng)制效果，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)向當(dāng)事人強(qiáng)調(diào)，如果當(dāng)事人及時(shí)履行義務(wù)則不會被處罰，如果不履行義務(wù)行政機(jī)關(guān)將會作出執(zhí)行罰決定；其三，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用，如果當(dāng)事人不積極履行義務(wù)，可能反復(fù)面臨“告誡—決定—執(zhí)行”的不利后果。

其次，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行罰的決定和執(zhí)行作進(jìn)一步規(guī)定。在執(zhí)行罰的規(guī)范結(jié)構(gòu)中，執(zhí)行罰的決定是改變當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的行政處分，因而，執(zhí)行罰決定不可省略，行政實(shí)務(wù)中省略執(zhí)行罰決定的做法并不合理?！缎姓?qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行罰決定的意義和地位，明確執(zhí)行罰決定在執(zhí)法過程中的必要性。另外，執(zhí)行罰的意義在于強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)而非科處制裁，如果當(dāng)事人在告知期限內(nèi)已經(jīng)履行原行政義務(wù)，則無需作出執(zhí)行罰決定，更不可強(qiáng)制執(zhí)行，因而，《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)明確，當(dāng)事人在告知期限內(nèi)履行原行政義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)不能作出執(zhí)行罰決定。此外，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行或者申請法院強(qiáng)制執(zhí)行執(zhí)行罰之前需要催告，筆者認(rèn)為這一規(guī)定并無必要。行政機(jī)關(guān)在作出執(zhí)行罰決定前已經(jīng)進(jìn)行事前告誡，為當(dāng)事人提供了自行改正的機(jī)會，無需疊床架屋，再次催告。況且，如下文所述，行政執(zhí)行罰可以反復(fù)使用，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人仍有自行履行義務(wù)之可能，可以暫不作出執(zhí)行罰決定，再次對當(dāng)事人實(shí)施告誡即可。

最后，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行罰的反復(fù)適用作出規(guī)定。行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用，然而，在反復(fù)適用的過程中，行政機(jī)關(guān)是否需要每次告誡、是否應(yīng)當(dāng)對先前的執(zhí)行罰進(jìn)行決定和執(zhí)行等問題沒有立法上的明確規(guī)定。從德國和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，在行政執(zhí)行罰的反復(fù)適用中，至少需要注意以下兩點(diǎn)。其一，反復(fù)適用中的告誡不可省略。反復(fù)適用必須以每次告誡為前提，告誡是產(chǎn)生強(qiáng)制力的關(guān)鍵，省略告誡而反復(fù)處罰，不符合執(zhí)行罰之制度原理。其二，反復(fù)適用中的先前執(zhí)行罰之決定和執(zhí)行可以省略。行政執(zhí)行罰不是行政處罰，如果當(dāng)事人尚有意愿和能力履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)未必一定要作出執(zhí)行罰決定，可以再次告誡以持續(xù)性壓迫當(dāng)事人，督促其履行義務(wù)。當(dāng)然，這并不意味著行政機(jī)關(guān)不可以徑行作出執(zhí)行罰決定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以決定并征收執(zhí)行罰，同時(shí)再次實(shí)施告誡，以反復(fù)適用來督促當(dāng)事人履行義務(wù)。因此，《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)增加一條規(guī)定，表明行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用，并且規(guī)定行政執(zhí)行罰的反復(fù)適用必須每次告知，當(dāng)事人在告知期限內(nèi)未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以(而非應(yīng)當(dāng))作出執(zhí)行罰決定并執(zhí)行。

(二)行政執(zhí)行罰的識別困難與改進(jìn)對策

文初已經(jīng)提到，在我國，行政執(zhí)行罰的識別存在一定困難。問題產(chǎn)生的根本原因在于長期以來我們未能準(zhǔn)確理解行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別。但是，即便我們根據(jù)“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)對《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定進(jìn)行改造，仍然不能完全解決識別困難的問題。這是因?yàn)?，《行政?qiáng)制法》沒有為行政執(zhí)行罰確定一個(gè)專屬名稱。

在行政執(zhí)行罰的識別問題上，大陸法系國家和地區(qū)存在兩種判斷方法。其一，德國采用一般性規(guī)定并冠以特定名稱的方法。一方面，立法者在行政強(qiáng)制執(zhí)行的通則性法律《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》中對執(zhí)行罰作出規(guī)定，確定其“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)；另一方面，立法者為執(zhí)行罰冠以特殊名稱，用“強(qiáng)制金”概念來排他的指代行政執(zhí)行罰。如此一來，當(dāng)具體部門法的法律文本中出現(xiàn)“強(qiáng)制金”時(shí)，通過專屬概念的指引，便可以適用《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)定，在實(shí)質(zhì)層面確定其執(zhí)行罰的法律屬性。其二，日本采用具體性規(guī)定的方法。立法者沒有對執(zhí)行罰進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，也沒有為其冠以特殊名稱，而是在具體的行政部門法中完整地規(guī)定“告誡—決定—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)，以區(qū)別執(zhí)行罰和行政罰款。

我國現(xiàn)行法的做法比較接近德國式的判斷方法，筆者認(rèn)為這是合理的。戰(zhàn)后日本，行政執(zhí)行罰僅在需要時(shí)由個(gè)別法作具體規(guī)定，實(shí)際立法中規(guī)定行政執(zhí)行罰的情況并不多，因而可以采取具體性規(guī)定的方法。在我國，如果立法者將行政執(zhí)行罰視為一種一般性的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段，那么在行政部門法中一一規(guī)定“告誡—決定—執(zhí)行”內(nèi)容未免過于繁瑣，徒增立法成本。但是，德國式判斷方法的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于法律為行政執(zhí)行罰確定了一個(gè)專屬概念，從而架起連接行政部門法和《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》的橋梁，而我國現(xiàn)行法規(guī)定的問題恰恰在于，立法者沒有為行政執(zhí)行罰找到一個(gè)專屬的法律概念，而是用“加處罰款”來指代行政執(zhí)行罰。如此一來，行政部門法中規(guī)定的形形色色的“罰款”究竟是《行政處罰法》意義上的金錢罰，還是《行政強(qiáng)制法》意義上的“加處罰款”便無從判斷。因此，為了解決行政執(zhí)行罰的識別困難問題，亟需尋找一個(gè)新的法律概念來指代行政執(zhí)行罰，它可以是“強(qiáng)制金”，也可以是“怠金”。在未來的法律修改中，一方面，《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一使用“強(qiáng)制金”或者“怠金”等專屬概念，并為其配備完整的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)，另一方面，在行政部門法中，立法者如果希望規(guī)定行政執(zhí)行罰手段，也應(yīng)當(dāng)使用該特定概念，與《行政強(qiáng)制法》對接，只有這樣才能在形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面確定行政執(zhí)行罰的獨(dú)特地位和規(guī)范特征，解決行政執(zhí)行罰的識別困難問題。

需要注意的是，在《行政強(qiáng)制法》中還存在“滯納金”這一法律概念，那么“滯納金”是否可以成為指代行政執(zhí)行罰的專屬概念？筆者認(rèn)為，答案是否定的。這是因?yàn)樵谖覈F(xiàn)行法體系下，“滯納金”的含義仍是多義的，它不具備排他性指代行政執(zhí)行罰的功能。

在學(xué)界，滯納金被視為典型的行政執(zhí)行罰。(49)參見張婉蘇：《論滯納金的法律性質(zhì)》，載《學(xué)?！?013年第4期。但是，稍加分析便可發(fā)現(xiàn)，這種認(rèn)識并不準(zhǔn)確，因?yàn)楝F(xiàn)行法中的一些滯納金并非適用于不履行具體行政義務(wù)的情形。以《稅收征收管理法》的滯納金為例，該法第32條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”從該法條規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)并非在當(dāng)事人不履行“責(zé)令限期繳納”義務(wù)后再對其不履行義務(wù)的行為征收滯納金，而是在“責(zé)令限期繳納”的同時(shí)征收滯納金，二者不是先后關(guān)系，而是并行關(guān)系。當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅義務(wù)人滯納稅款時(shí)，就可以開始滯納金程序，而無需先作出繳納命令，再基于繳納命令而展開后續(xù)的滯納金程序。因而，這種滯納金雖具有間接強(qiáng)制的效果，但它不是對不履行具體行政行為確立的具體性義務(wù)的強(qiáng)制，從根本上就不具備成為執(zhí)行罰的條件。從性質(zhì)上來看，這種滯納金是對不履行法律法規(guī)規(guī)定的第一性義務(wù)而作出的不利益處分，反而更像是一種行政處罰。由此可見，在現(xiàn)行法上的“滯納金”概念的背后，實(shí)際上存在著不同類型的行政行為，“滯納金”與“罰款”一樣，具有不同的法律內(nèi)涵，因而它也不能成為指代行政執(zhí)行罰的專屬概念。

(三)《環(huán)境保護(hù)法》中的“按日連續(xù)處罰”

為了應(yīng)對“守法成本高，違法成本低”的環(huán)境治理困境，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第59條正式確立了“按日連續(xù)處罰”制度。本條規(guī)定的按日連續(xù)處罰究竟是行政罰款還是行政執(zhí)行罰，學(xué)界有著不同的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為該條規(guī)定的連續(xù)處罰是行政處罰。(50)參見熊樟林：《連續(xù)處罰行為的性質(zhì)認(rèn)定——以新〈環(huán)境保護(hù)法〉第59條為中心》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為，該條規(guī)定的連續(xù)處罰是具有行政強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的行政處罰，(51)參見杜群：《環(huán)境保護(hù)法按日計(jì)罰制度再審視——以地方性法規(guī)為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第6期。按日連續(xù)處罰具有執(zhí)行罰的外觀和行政處罰的內(nèi)涵(52)參見劉佳奇：《對按日連續(xù)處罰適用問題的法治思考——兼評〈環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉》，載《政治與法律》2015年第7期。。還有學(xué)者認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》中按日計(jì)罰的法律性質(zhì)取決于違法者違反的是何種義務(wù)，如果違反的是禁止違法排放的義務(wù)，則系秩序罰，如果違反的是限期治理、限期改正等義務(wù)，則屬于執(zhí)行罰。(53)參見杜輝：《環(huán)境法上按日計(jì)罰制度的規(guī)范分析——以行為和義務(wù)的類型化為中心》，載《法商研究》2015年第5期。

要對《環(huán)境保護(hù)法》上的“按日連續(xù)處罰”進(jìn)行定性，首先需要厘清行政罰款和行政執(zhí)行罰的區(qū)別。遺憾的是，上述論者未必準(zhǔn)確理解了行政罰款與行政執(zhí)行罰的區(qū)別，因而迷失在了目的、功能、義務(wù)對象等所謂的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)上。行政執(zhí)行罰的根本特質(zhì)在于它的“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)，以此為據(jù)對《環(huán)境保護(hù)法》的“按日連續(xù)處罰”進(jìn)行分析，便可清晰地了解其法律性質(zhì)。

從《環(huán)境保護(hù)法》59條來看，當(dāng)事人違法排污的，行政機(jī)關(guān)一方面要作出罰款處罰決定，另一方面要“責(zé)令改正”，當(dāng)事人拒不改正時(shí)才可以適用“按日連續(xù)處罰”，“責(zé)令改正”與“按日連續(xù)處罰”是先后關(guān)系，前者是對當(dāng)事人作出的具體行政行為，后者是對前者的擔(dān)保。(54)參見黃學(xué)賢、楊東升：《“按日連續(xù)處罰”的法律性質(zhì)——〈環(huán)境保護(hù)法〉第59條評析》，載《法治研究》2015年第6期。然而，行政罰款同樣可以適用于不履行具體行政義務(wù)的情形，按日計(jì)罰也不是證成行政執(zhí)行罰的關(guān)鍵，因而僅憑《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，很難判斷法律規(guī)定的究竟是行政執(zhí)行罰還是行政罰款。

通過進(jìn)一步對《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”的實(shí)施過程進(jìn)行分析，可以判斷它屬于行政執(zhí)行罰?！掇k法》第9條規(guī)定：“責(zé)令改正違法行為決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：……(四)責(zé)令立即改正的具體內(nèi)容；(五)拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果……”第12條第2款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動按日連續(xù)處罰?！庇纱丝芍姓C(jī)關(guān)在實(shí)施按日連續(xù)處罰前必須告知當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)雖然沒有作出單獨(dú)的告誡，但是在責(zé)令改正命令中已經(jīng)對當(dāng)事人需要履行的義務(wù)、不履行將面臨的后果(按日連續(xù)處罰)進(jìn)行了告知，當(dāng)事人在收到責(zé)令改正命令后及時(shí)履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)不啟動按日連續(xù)處罰。這種規(guī)定完全符合行政執(zhí)行罰的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)。同時(shí)，《辦法》第14條還規(guī)定當(dāng)事人拒不改正時(shí)可以再次責(zé)令改正、再次復(fù)查，這也符合行政執(zhí)行罰可以反復(fù)適用的一般規(guī)律。相反，如果“按日連續(xù)處罰”屬于行政罰款，那么行政機(jī)關(guān)無需告誡，當(dāng)事人行為滿足法律法規(guī)規(guī)定的處罰要件時(shí)，徑行啟動行政處罰程序即可。而且，如果當(dāng)事人行為滿足法律法規(guī)規(guī)定的處罰要件，除《行政處罰法》規(guī)定的免罰情形外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一律予以處罰，不能僅因?yàn)檫`法行為已經(jīng)改正就放棄處罰。因此，《環(huán)境保護(hù)法》上的“按日連續(xù)處罰”實(shí)質(zhì)上屬于行政執(zhí)行罰。

《環(huán)境保護(hù)法》和《辦法》實(shí)質(zhì)上確立了“按日連續(xù)處罰”的執(zhí)行罰屬性，但是其中的相關(guān)規(guī)定卻并不合理。首先，《環(huán)境保護(hù)法》中“按日連續(xù)處罰”的規(guī)定過于簡略，需要借助《辦法》才能厘清其法律性質(zhì)，而《辦法》屬于部門規(guī)章，位階較低，且容易修改，環(huán)保法之“按日連續(xù)處罰”的法律性質(zhì)存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)。建議《環(huán)境保護(hù)法》直接在法條中明確“告誡—決定—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)，將第59條修改為：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人進(jìn)行告誡，告誡后仍不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自告誡之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”或者可以配合《行政強(qiáng)制法》的修改，使用“強(qiáng)制金”或“怠金”等特定用語，借助《行政強(qiáng)制法》的“告誡—決定—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)明確執(zhí)行罰性質(zhì)。

其次，《辦法》對“按日連續(xù)處罰”的法律定性自相矛盾。《辦法》為“按日連續(xù)處罰”確立了行政執(zhí)行罰的規(guī)范結(jié)構(gòu)，然而卻將其理解為行政罰款，規(guī)定實(shí)施“按日連續(xù)處罰”應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的行政處罰程序。(55)參見《辦法》第1條、第15條?！掇k法》應(yīng)當(dāng)保持邏輯上的統(tǒng)一性，明確“按日連續(xù)處罰”的行政執(zhí)行罰性質(zhì)，規(guī)定“按日連續(xù)處罰”應(yīng)當(dāng)適用《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。

再次，《辦法》規(guī)定的告誡需進(jìn)一步完善?！掇k法》并未單獨(dú)規(guī)定告誡，而是在責(zé)令改正命令中對相對人進(jìn)行告知，先行行政行為與告誡的合并無可厚非，但《辦法》規(guī)定的責(zé)令改正違法行為決定書的載明內(nèi)容不夠完整。告誡是形成強(qiáng)制效果的關(guān)鍵，為了充分發(fā)揮執(zhí)行罰的功能，至少需要補(bǔ)充應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的期限、期限截止時(shí)“按日連續(xù)處罰”的罰額、及時(shí)履行義務(wù)則可免罰、“按日連續(xù)處罰”可以反復(fù)適用等內(nèi)容。

最后，《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款規(guī)定地方性法規(guī)可以增加第1款規(guī)定的“按日連續(xù)處罰”的違法行為的種類，而《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，并不允許地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行，因而該款規(guī)定似有違反《行政強(qiáng)制法》第13條之嫌。在未來的修法中，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行修改，避免將行政執(zhí)行罰的設(shè)定權(quán)限賦予地方性法規(guī)。

五、結(jié) 語

行政執(zhí)行罰是確保義務(wù)履行的重要手段，然而長期以來，我國學(xué)界對執(zhí)行罰的理解并不準(zhǔn)確，以致混淆了行政執(zhí)行罰和行政罰款。行政罰款同樣具有強(qiáng)制的目的和功能，可以適用于不履行具體行政義務(wù)的情形，也可以采用按日計(jì)罰的數(shù)額計(jì)算方式。目的、功能、對象等均非行政罰款和行政執(zhí)行罰的本質(zhì)區(qū)別。行政執(zhí)行罰的根本特質(zhì)在于“告誡—決定—執(zhí)行”的規(guī)范結(jié)構(gòu)?！案嬲]”是產(chǎn)生強(qiáng)制效果的關(guān)鍵步驟，而“決定”和“執(zhí)行”則是在當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)對告誡中的處罰的實(shí)現(xiàn)，如果當(dāng)事人在受到告誡后自行履行義務(wù)，則無需作出執(zhí)行罰決定。因而，行政執(zhí)行罰不是面向過去的、對違法行為實(shí)施的懲戒，而是面向未來的、促使當(dāng)事人履行義務(wù)的手段。它既可以與行政罰款同時(shí)存在，也可以反復(fù)適用。

為了確保行政義務(wù)得到履行，立法者既可以規(guī)定行政罰款，也可以規(guī)定行政執(zhí)行罰。但是，一旦立法者決定采用行政執(zhí)行罰，就應(yīng)當(dāng)尊重執(zhí)行罰的基本原理，配備完整的“告誡—決定—執(zhí)行”規(guī)范結(jié)構(gòu)。目前《行政強(qiáng)制法》的執(zhí)行罰規(guī)定過于簡略，并未構(gòu)建起完整的“告誡—決定—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)，以“罰款”“滯納金”等概念指代行政執(zhí)行罰也不合理。在厘清行政執(zhí)行罰和行政處罰之區(qū)別的基礎(chǔ)上，完善我國《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，并對行政部門法中五花八門的“加處罰款”“滯納金”進(jìn)行梳理，才能為這些處于灰色地帶的行政手段找到合理的位置，避免行政執(zhí)法和司法實(shí)踐中的困惑。