■ 蔚東英/張洪濤/于 光/邊 凌/張弦清

（1.北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源戰(zhàn)略發(fā)展研究院，北京 100083；3.中國地質(zhì)調(diào)查局油氣資源調(diào)查中心，北京 100083）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2018年3月，第十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源部，明確自然資源部承擔(dān)“維持和改善自然資源數(shù)量和質(zhì)量”，做好“規(guī)劃、政策、法律法規(guī)落實(shí)和監(jiān)管”的法定職責(zé)。幾年來，自然資源領(lǐng)域不斷深化改革，邁向“治理能力現(xiàn)代化”的步伐堅(jiān)定而扎實(shí)。實(shí)現(xiàn)自然資源領(lǐng)域“治理能力現(xiàn)代化”，關(guān)鍵是要體現(xiàn)“科學(xué)+高效”，其中構(gòu)建自然資源“分類體系”是最基本的邏輯前提。但是迄今國際上還沒有形成一個(gè)成熟的、公認(rèn)的、權(quán)威的分類方案，而我國學(xué)術(shù)界對(duì)自然資源分類的認(rèn)識(shí)則復(fù)雜多元、見仁見智，政府治理主體的職責(zé)也往往相互交織、界限不清，有關(guān)部門、有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜宜岢龅姆诸惙桨敢泊嬖诤艽蟛町?，尺度和范圍往往不統(tǒng)一、不規(guī)范，與相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更是無法對(duì)接、對(duì)應(yīng)。本文通過梳理聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等7個(gè)重要國際組織已有的自然資源分類體系方案，分析其邏輯關(guān)系、治理脈絡(luò)并進(jìn)行優(yōu)劣對(duì)比，去粗求精，探索性地提出與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的、科學(xué)合理的、全國統(tǒng)一的、與國際規(guī)則融通的自然資源分類體系及其實(shí)現(xiàn)路徑，嘗試從“他山之石”角度為我國自然資源統(tǒng)一管理和分類體系的科學(xué)構(gòu)建提供一個(gè)可參照的方案。

1 自然資源分類概況

自然資源是指天然存在的并有利用價(jià)值的自然物，其中包含了天然存在、具有利用價(jià)值、自然物質(zhì)等幾方面的含義[1]。對(duì)自然資源進(jìn)行分類是根據(jù)自然資源的相同性和差異性進(jìn)行歸類，對(duì)自然資源的分析分類，主要是服務(wù)于對(duì)自然資源的調(diào)查評(píng)價(jià)、確權(quán)登記、開發(fā)利用、監(jiān)管保護(hù)等。目前國際上對(duì)自然資源的分類主要從學(xué)理、法理、管理三個(gè)角度出發(fā)。

從學(xué)理上看，各國學(xué)者從不同角度對(duì)自然資源分類的思路，一般都有可以溯源的理論依據(jù)和完整分類體系的描述，一般都選擇一個(gè)角度展開，如自然資源是否探明、是否可再生、資源集中程度等。為了科學(xué)研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和自然資源分類的內(nèi)部完整性，少有綜合各因素進(jìn)行分類的，盡量避免可能存在的分類交叉，缺陷是缺乏綜合性。

從法理上看，一些國家和國際組織會(huì)在憲法（憲章）中對(duì)自然資源進(jìn)行列舉，列舉形式往往“粗細(xì)不一”且不夠完整，有些相關(guān)度不高的資源未被包含其中。另外，有的國家為強(qiáng)化資源的有效管理（治理），會(huì)對(duì)某一領(lǐng)域的資源進(jìn)行進(jìn)一步分類，這種分類更加細(xì)致，使整個(gè)分類體系缺乏完整性，甚至漏項(xiàng)。

從管理上看，可從各國政府對(duì)自然資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置中能夠解讀出其分類思想，從管理的層級(jí)結(jié)構(gòu)提取出自然資源的分類結(jié)構(gòu)。一些專門國際組織則在大多數(shù)國家方案的基礎(chǔ)上，致力于尋找一個(gè)整體的、籠統(tǒng)的、基本可以覆蓋大多數(shù)國家的國際劃分標(biāo)準(zhǔn)與架構(gòu)，并以此標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，指導(dǎo)各國依據(jù)其實(shí)際情況予以次級(jí)分類，提出并實(shí)行最適合的行政分類與操作性方案。國際組織視角下的自然資源分類原則、方法、結(jié)果，從架構(gòu)上更加值得中國自然資源分類體系建設(shè)參考借鑒。

2 國際組織關(guān)于自然資源的分類

對(duì)于全球自然資源治理，國際組織發(fā)揮著重要的作用，尤其是聯(lián)合國系統(tǒng)的組織最為重要，一些專業(yè)性機(jī)構(gòu)如世界銀行、世界貿(mào)易組織等，也因?yàn)樯婕白匀毁Y源（及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值）往往扮演提出與實(shí)施分類方案的重要參與者[2]。

2.1 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（United Nations Environment Programme，簡(jiǎn)稱UNEP）是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)最早成立的專門處理環(huán)境問題的機(jī)構(gòu)，并且為在全球?qū)用嫔咸幚憝h(huán)境問題作出了重要貢獻(xiàn)[3]。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為：在一定空間、地點(diǎn)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和將來福利的自然環(huán)境因素和條件。

雖然聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的分類方案重點(diǎn)是“環(huán)境規(guī)劃”，但其學(xué)理基礎(chǔ)依然是自然地理學(xué)，并強(qiáng)調(diào)必須“能夠被人類利用”，即：自然資源是人類可以利用的、天然形成的礦產(chǎn)物質(zhì)、能量資源、水利資源、土地資源和森林資源等，它是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類開展生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)可利用的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的分類方案（表1）被世界各國廣泛采用，其對(duì)自然資源的一級(jí)分類為“原則分類”，直接分為有機(jī)類（生物性）和無機(jī)類（非生物性）兩大類；二級(jí)分類為“注釋性分類”，雖是粗略，但意義明確；三級(jí)分類才是我們通常熟識(shí)的“地理分類”，易理解、易操作。

表1 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署自然資源分類

2.2 聯(lián)合國糧農(nóng)組織

自20世紀(jì)70年代以來，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡(jiǎn)稱FAO）一直致力于土地利用評(píng)價(jià)和規(guī)劃的研究和實(shí)踐[3]，無論是對(duì)土地利用的評(píng)價(jià)與規(guī)劃還是對(duì)農(nóng)業(yè)資源利用與管理，都需要將自然資源進(jìn)行類型劃分。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的自然資源分類原則是：凡是與糧食生產(chǎn)和糧食消費(fèi)相關(guān)的自然資源，乃至形態(tài)、功能等要素一律納入。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的分類方案主要包括土地資源、森林資源、水資源、牧地飼料資源、野生動(dòng)物資源、魚類資源及種質(zhì)遺傳資源等[4]。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織特別指出，依附于土地資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、環(huán)境等，在本質(zhì)上、物理上、生態(tài)上和法律上與其相互聯(lián)系的所有要素也應(yīng)視為“（泛）土地資源”。土地和土壤支持人類和其他陸地生態(tài)系統(tǒng)的方式有：作為個(gè)人和社區(qū)的財(cái)富儲(chǔ)備；作為人類基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)；作為食物、纖維、燃料和其他材料的來源；作為植物、動(dòng)物和微生物的棲息地；作為全球能源的共同決定因素平衡和全球水文循環(huán)，包括洪水調(diào)節(jié)和水凈化；作為礦物倉庫，包括碳封存；作為氣候調(diào)節(jié)器；作為文化遺產(chǎn)；作為污染物的緩沖、過濾或改進(jìn)劑。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織還指出，森林資源覆蓋了全球約30%的土地面積，是陸地生物多樣性的重要支撐，并且支撐著超過16億人的生計(jì)，森林資源管理必須考慮森林產(chǎn)品的范圍，即木材、燃料木材、食品、藥品、飼料和建筑材料[5]；治理安排必須考慮使用者是大型經(jīng)營者還是小型經(jīng)營者、獲取森林資源以維持生計(jì)的使用者，還是分布于森林中的社區(qū)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須平衡創(chuàng)收和生計(jì)支持的重要性與保護(hù)資源及其一系列環(huán)境功能和生物多樣性價(jià)值，包括未來用途；還必須考慮到林區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)睾屯林鐓^(qū)的文化、社會(huì)或精神意義。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織強(qiáng)調(diào)，水資源對(duì)人類健康和生命至關(guān)重要，對(duì)水生生物和環(huán)境至關(guān)重要，水也提供經(jīng)濟(jì)效益。水生生態(tài)系統(tǒng)是動(dòng)植物生存（包括魚類）、生物多樣性保護(hù)、糧食安全、運(yùn)輸、娛樂、能源生產(chǎn)的重要保障，同時(shí)還具備凈化生活和工業(yè)污廢水功能。

顯然，聯(lián)合國糧農(nóng)組織的分類方案?jìng)?cè)重于“功能性分類”[6]，雖然不夠全面，但對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要的參考意義，尤其是三、四級(jí)分類層面。

2.3 聯(lián)合國教科文組織

聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization，簡(jiǎn)稱UNESCO）的宗旨是通過教育、科學(xué)及文化來促進(jìn)各國間之合作，對(duì)和平與安全做出貢獻(xiàn)，以增進(jìn)對(duì)正義、法治及聯(lián)合國憲章所確認(rèn)的世界人民不分種族、性別、語言或宗教均享人權(quán)與基本自由的普遍尊重[7]。聯(lián)合國教科文組織雖然沒有形成自然資源的系統(tǒng)分類方法，但曾按資源類型設(shè)置了為期六年的環(huán)境與自然資源研究計(jì)劃，所劃分類型包括地殼及其礦產(chǎn)和能源資源、自然災(zāi)害、水資源、海洋及資源、海岸和島區(qū)管理、土地利用規(guī)劃和資源、城市系統(tǒng)和城市化、自然界的產(chǎn)物及環(huán)境教育和信息等[8]。從這個(gè)意義上講，其分類方案的基礎(chǔ)也屬于“地理分類”。

2.4 聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)

聯(lián)合國資源分類框架（United Nations Framework Classification ，簡(jiǎn)稱UNFC）是一個(gè)基于項(xiàng)目和原則的資源分類系統(tǒng)，用于確定開發(fā)資源的項(xiàng)目在環(huán)境-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)方面的可行性和技術(shù)可行性[8]。聯(lián)合國資源框架分類提供了一個(gè)一致的框架來描述項(xiàng)目未來生產(chǎn)數(shù)量的可信度（表2）。這些資源，如太陽能、風(fēng)能、地?zé)?、水?海洋、生物能源、注入儲(chǔ)存、碳?xì)浠衔?、礦物、核燃料和水，是資源項(xiàng)目的原料，可以從中開發(fā)產(chǎn)品。這些資源可以是自然狀態(tài)，也可以是次生狀態(tài)（人為來源、尾礦等）[9]。項(xiàng)目的產(chǎn)品可以被購買、出售或使用，包括電、熱、碳?xì)浠衔?、氫氣、礦物和水。值得注意的是，有些項(xiàng)目，如可再生能源項(xiàng)目，其產(chǎn)品（電、熱、氫等）是由政府提供的。

表2 UNFC基礎(chǔ)分類[6]

聯(lián)合國資源分類框架是一個(gè)基于原則的系統(tǒng)，資源項(xiàng)目的產(chǎn)品是根據(jù)三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類[9]，一是環(huán)境-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)可行性(E)，二是技術(shù)可行性(F)，三是估計(jì)可信度(G)。估計(jì)可信度（G）使用數(shù)字編碼系統(tǒng)。這些標(biāo)準(zhǔn)的組合形成了一個(gè)三維系統(tǒng)（圖1）。如果需要，類別（如E1、E2、E3）在主分類之下可進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分類，在子分類與主分類之間用一個(gè)小數(shù)點(diǎn)分開，如E1.1。這種情況下，主分類之間就需要用分號(hào)分開，以區(qū)別由編碼整數(shù)所代表的不同主分類，如1.1;1。其中1代表由E1.1、F1和G1定義的子集。

圖1 資源項(xiàng)目的產(chǎn)品三維系統(tǒng)分類圖

聯(lián)合國資源分類框架方案的特點(diǎn)是側(cè)重于“學(xué)理”分析，在法理上也相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)（有利于分國別予以對(duì)比），有其科學(xué)性。無論主分類還是細(xì)分類，聯(lián)合國資源分類框架都強(qiáng)調(diào)了數(shù)字化方向。但是該分類方案在應(yīng)用、操作和成果表達(dá)上都相當(dāng)繁雜，在自然資源管理中不易普及推廣。

為了使全球交流更加清晰，在次級(jí)分類所提供的全部細(xì)節(jié)基礎(chǔ)上，定義了額外的UNFC次級(jí)分類，如表3所示[6]。

表3 UNFC次級(jí)分類

2.5 聯(lián)合國與國際經(jīng)合組織

聯(lián)合國、歐盟委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團(tuán)聯(lián)合主持制訂發(fā)布了經(jīng)濟(jì)核算體系中關(guān)于自然資源資產(chǎn)的核算內(nèi)容，是一種以經(jīng)濟(jì)核算為目標(biāo)的綜合分類方案。

1993年，聯(lián)合國與歐盟委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團(tuán)等聯(lián)合制訂發(fā)布了第一版《國民核算手冊(cè)：綜合環(huán)境和經(jīng)濟(jì)核算（臨時(shí)版本）》，并在國民經(jīng)濟(jì)核算體系（簡(jiǎn)稱SNA1993）引入環(huán)境和經(jīng)濟(jì)綜合核算體系（簡(jiǎn)稱 SEEA1993）[10]，這一方案是建立在自然資源分類基本格架上，得到了大多數(shù)國家的支持。

隨著各國環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算相關(guān)理論研究和實(shí)踐發(fā)展，聯(lián)合國又分別在2000年、2003年、2012年發(fā)布了針對(duì)前一版本綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系的修訂版SEEA2000、SEEA2003、SEEA2012。每個(gè)版本在結(jié)合環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算實(shí)踐和理論最新進(jìn)展的同時(shí)，目標(biāo)定位都有所調(diào)整，以至于在一定程度上對(duì)自然資源分類體系有一定的調(diào)整[11]。

經(jīng)濟(jì)核算體系中包含對(duì)自然資源的資產(chǎn)核算，SNA2008將自然資源單獨(dú)作為一項(xiàng)資產(chǎn)納入表內(nèi)，且在表中的地位頗為重要，通用格式將自然資源分為土地、礦產(chǎn)和能源儲(chǔ)備、非培育性生物資源、水資源和其他自然資源五大類。SEEA2012分類框架中共有七大類自然資源，包括礦產(chǎn)和能源、土地、土壤、木材、水產(chǎn)、水資源及其他生物資源（木材和水生資源除外）?？蚣茉谄叽箢愘Y源的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分了次一級(jí)資源類型，如礦產(chǎn)和能源資源包括煤（泥炭）、石油、天然氣、非金屬礦和金屬礦資源。SEEA2012對(duì)每類資源的范圍進(jìn)行了說明，例如森林被視為土地覆蓋的一種形式，林業(yè)是土地利用的一個(gè)類別。森林通常主要是以木材資源，即現(xiàn)存木材的數(shù)量來看待的，但森林被用于生產(chǎn)各種各樣的產(chǎn)品，因此森林和木材資源不應(yīng)等同起來[12]。木材資源不僅存在于森林中，而且在許多國家，其他類型的土地覆蓋物，例如其他林地，也含有木材資源。

2.6 國際礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)

國際礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（T h e Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards，簡(jiǎn)稱CRIRSCO）成立于1994年，是由國家級(jí)別的代表性組織共同建立的非官方性質(zhì)國際組織[13]，具有獨(dú)立、自愿、非營利的性質(zhì)，主要負(fù)責(zé)報(bào)告礦產(chǎn)資源情況，旨在為礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告制定國際標(biāo)準(zhǔn)。

CRIRSCO的成員是NROs，即負(fù)責(zé)制定礦產(chǎn)報(bào)告準(zhǔn)則的特定國家機(jī)構(gòu)。主要的國家報(bào)告組織有澳大拉西亞(JORC)、智利(Comision Minera)、加拿大(CIM)、歐洲(PERC)、俄羅斯（NAEN）、南非（SAMREC）和美國（SME）。每個(gè)NRO有兩名代表，委員會(huì)目前有14名代表[14]。必須滿足以下標(biāo)準(zhǔn)的NRO才能被接受為CRIRSCO成員資格：

(1)編制并負(fù)責(zé)維護(hù)一個(gè)與CRIRSCO的報(bào)告模板兼容的報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是公開報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)，或得到其國家或地區(qū)的公共報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)機(jī)構(gòu)的廣泛支持。

(2)在對(duì)其國家或地區(qū)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改之前，同意與在CRIRSCO中有代表的NRO進(jìn)行國際磋商。包括可信的、自律的、提供紀(jì)律制度和道德準(zhǔn)則的專業(yè)機(jī)構(gòu)，按照這些制度和準(zhǔn)則管理著合格人員的行為或按照模板中所定義的那樣管理。

國際礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)的目標(biāo)是通過協(xié)商和合作，促進(jìn)國家和國際報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、卓越性和持續(xù)改進(jìn)，代表國際礦業(yè)處理資源和儲(chǔ)備報(bào)告問題，包括與其他國際組織討論、協(xié)商和合作，以及出席國際會(huì)議和提供書面意見[15]。

礦產(chǎn)資源是指在地殼內(nèi)或地殼上集中出現(xiàn)的具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的固體物質(zhì)，并有最終經(jīng)濟(jì)開采的合理前景。礦產(chǎn)資源位置、數(shù)量、等級(jí)或質(zhì)量、連續(xù)性和其他地質(zhì)特征的確定是根據(jù)具體的地質(zhì)證據(jù)和知識(shí)，包括取樣。礦產(chǎn)資源按地質(zhì)置信度增加的順序再分為推斷、指示和測(cè)量類別。礦產(chǎn)儲(chǔ)量是指在經(jīng)濟(jì)上可以開采的部分，它包括稀釋材料和損失的備抵，這是在材料被開采或提取時(shí)可能發(fā)生的損失，它由預(yù)可行性研究或可行性研究的水平確定[16]（圖2）。

圖2 礦產(chǎn)資源三維系統(tǒng)分類圖[17]

國際礦產(chǎn)儲(chǔ)量報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)是迄今國際上最權(quán)威的礦產(chǎn)資源評(píng)估機(jī)構(gòu)，世界所有主要證券交易所都接受基于CRIRSCO標(biāo)準(zhǔn)的國家/公司的礦產(chǎn)資源報(bào)告。紐約證交所、倫敦證交所、香港證交所、TSX、澳交所等證券交易所上市的礦業(yè)和勘探公司普遍采用CRIRSCO標(biāo)準(zhǔn)，占礦業(yè)上市資本的80%以上[17]。

《聯(lián)合國化石能源和礦產(chǎn)資源分類框架》（United Nations Framework Classification for Fossil Energy and Mineral Resources）是聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)1997年采納并建議在世界范圍內(nèi)使用的聯(lián)合國《固體燃料和礦產(chǎn)品儲(chǔ)量/資源國際分類框架》修訂版，是迄今最權(quán)威、最靈活的分類標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，其通過三位數(shù)字代碼（商業(yè)存續(xù)性1、開采可行性2、地質(zhì)認(rèn)識(shí)3）來標(biāo)示市場(chǎng)條件下礦產(chǎn)資源的基本特征。

該分類框架為有利于兼容和對(duì)比，允許引入歷史上已經(jīng)存在的術(shù)語和定義，基本滿足了在國家層面、企業(yè)層面和法律層面的應(yīng)用要求，在礦產(chǎn)資源/資產(chǎn)評(píng)估中已成功應(yīng)用[18]。更重要的是該分類框架與石油資源分類SPE/WPCIAAPG、鈾儲(chǔ)量/資源IAEANEA、CMMI/CRIRSCO相互兼容，如表4、表5所示。

表4 煤、鈾和其他固體財(cái)產(chǎn)的UNFC矩陣表

表5 石油UNFC矩陣表[19]

我國在推進(jìn)礦產(chǎn)資源合理保護(hù)和科學(xué)開發(fā)進(jìn)程中，大力深化改革，推進(jìn)儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)與國際規(guī)則對(duì)接，最大限度降低社會(huì)認(rèn)知和信息交易成本，將固體礦產(chǎn)勘查四階段簡(jiǎn)化為“普查、詳查、勘探”三階段，將儲(chǔ)量分類分級(jí)簡(jiǎn)化為資源量和儲(chǔ)量?jī)纱箢悺Ｆ渲匈Y源量按地質(zhì)可靠程度由低到高分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量三級(jí)[20]；儲(chǔ)量按地質(zhì)可靠程度和可行性研究結(jié)果劃分為可信儲(chǔ)量和證實(shí)儲(chǔ)量?jī)杉?jí)。自然資源部于2020年正式提出《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類》《油氣礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)最終批準(zhǔn)，并于2020年5月1日正式實(shí)施。這一改革引起了國際國內(nèi)的巨大關(guān)注[21]。

特別要指出的是，礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)是公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，環(huán)境（ENVIRNMENT）、社會(huì)(SECIOTY)、治理(GORVENCE)三大要素（簡(jiǎn)稱ESG）在投資決策中起決定性作用，ESG評(píng)價(jià)不僅包括傳統(tǒng)的普查詳查勘探、儲(chǔ)量評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，還與氣候變化、環(huán)境、水資源等與人權(quán)、消費(fèi)者保護(hù)、生物多樣性，以及員工、薪酬、社區(qū)勞動(dòng)等社會(huì)問題密切相關(guān)，從全產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，對(duì)礦產(chǎn)資源的評(píng)價(jià)、開發(fā)進(jìn)行ESG評(píng)估是大勢(shì)所趨，其分類標(biāo)準(zhǔn)也將隨之發(fā)生深刻的變化。

2.7 國際標(biāo)準(zhǔn)化組織

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，簡(jiǎn)稱為ISO）是標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域中的一個(gè)國際性非政府組織。ISO 14000系列標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)以環(huán)境管理為內(nèi)容的多標(biāo)準(zhǔn)組合系統(tǒng)。

《環(huán)境管理-確定環(huán)境成本和效益的指南》（ISO 14007）標(biāo)準(zhǔn)為組織確定與其環(huán)境因素相關(guān)的環(huán)境成本和效益提供了指南。它還涉及一個(gè)組織對(duì)環(huán)境的依賴性[14]，例如自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，以及該組織運(yùn)作或所在的環(huán)境，標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定為保障可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃的落實(shí)，需要進(jìn)行自然資源評(píng)估和環(huán)境成本效益分析。該標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布有助于獲取透明、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，明確對(duì)不同環(huán)境進(jìn)行成本效益分析的方法。

《環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素的貨幣估價(jià)》（ISO 14008）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素貨幣估價(jià)的方法框架[13]。環(huán)境影響包括對(duì)人類健康、建筑和自然環(huán)境的影響，相關(guān)環(huán)境因素包括向空氣、土壤和水的排放，以及自然資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用。標(biāo)準(zhǔn)中的貨幣估價(jià)方法也可用于更好地了解組織對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的依賴性，但自然資源的貨幣價(jià)值是在替代資源分配之間進(jìn)行權(quán)衡時(shí)應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而不是絕對(duì)價(jià)值。另外，標(biāo)準(zhǔn)中沒有對(duì)自然資源的貨幣估值進(jìn)行分步說明，因?yàn)樽匀毁Y源的貨幣估值比較復(fù)雜[14]。

自然資源開發(fā)和合理利用的方向是全球范圍的標(biāo)準(zhǔn)化。第一次貿(mào)易全球化的特點(diǎn)是成品交換，當(dāng)前則是中間產(chǎn)品貿(mào)易，而數(shù)字化將給進(jìn)一步全球化帶來動(dòng)力，在此基礎(chǔ)上自然資源的跨界評(píng)估、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳輸、供應(yīng)鏈的全天候治理將成為可能。只有通過自然資源分類體系的標(biāo)準(zhǔn)化，吸引資本流入和“雙碳戰(zhàn)略”實(shí)施才有可能[15]。

3 分析和啟示

3.1 國際組織自然資源分類的啟示

國際組織偏重找到一個(gè)整體的、籠統(tǒng)的、基本可以覆蓋各國的劃分標(biāo)準(zhǔn)與體系，讓各國以此標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合本國實(shí)際情況，找到最適合的分類與依據(jù)。例如前文所述的不斷更新的UNFC分類體系[16]，它旨在成為能夠被廣泛接受并應(yīng)用的油氣田和固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)化核算體系，所以要與現(xiàn)存的大部分分類體系保持兼容，同時(shí)還會(huì)隨時(shí)依據(jù)國際及各個(gè)國家資源的實(shí)際情況不斷更新。各個(gè)國家也將依據(jù)國際組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身的情況不斷進(jìn)行更新。若直接使用國際標(biāo)準(zhǔn)，則無本國的特色；但若沒有國際標(biāo)準(zhǔn)作為原則，分類方法過于繁多，很難確立一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分類的更新會(huì)過于頻繁。所以，秉持著為組織服務(wù)、為國家服務(wù)、為全人類服務(wù)的目的，國際組織之間、國際組織與各個(gè)國家之間都要相互溝通。各國政府以國際組織為基石，國際組織根據(jù)各國提供的最新情況不斷拓展與更新，共同努力構(gòu)建更適合的劃分體系。

國際組織的分類主要服務(wù)于自身需要，往往側(cè)重于某一個(gè)方面。對(duì)于農(nóng)業(yè)資源可以參考聯(lián)合國糧農(nóng)組織的物質(zhì)屬性“專項(xiàng)分類”方法，分為土地資源、森林資源、水資源、牧地飼料資源、野生動(dòng)物資源、魚類資源及種質(zhì)遺傳資源等[17]，其實(shí)用性、適用性、可量化的特點(diǎn)非常明顯。涉及自然資源資產(chǎn)核算的資源可以參考聯(lián)合國、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、歐洲委員會(huì)等國際組織聯(lián)合主持制訂和發(fā)布的SNA 2008和SEEA 2012中的分類方法。SNA 2008、SEEA 2012是基于聯(lián)合國設(shè)立的適合有關(guān)國家國情的自然資源屬性+經(jīng)濟(jì)屬性“二元分類”方法[18]，對(duì)我國自然資源資產(chǎn)核算有一定借鑒意義。對(duì)于化石能源和礦產(chǎn)資源可以參考聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)的分類方法，采用自然資源基礎(chǔ)儲(chǔ)量+查明儲(chǔ)量+可利用量的“三元分類”架構(gòu)，突出礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)性。

本文認(rèn)為，無論何種分類體系，最關(guān)鍵的是遵循自然資源的自然屬性，在此基礎(chǔ)上再考量人類對(duì)其可利用性。SEEA 2012[19]提出礦產(chǎn)和能源、土地、土壤、木材、水產(chǎn)、水資源及其他生物資源（木材和水生資源除外）七大類資源及其基礎(chǔ)上的次一級(jí)分類[19]，雖然沒有充分考慮各國國情，但它仍是迄今各類自然資源分類方法中比較權(quán)威的國際分類。而其局限性體現(xiàn)在：一方面，這一分類主要考慮經(jīng)濟(jì)核算；另一方面，各國的自然資源資產(chǎn)分類方法因各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源儲(chǔ)備和地理環(huán)境的不同而重點(diǎn)不同。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織在ISO 14008中明確了環(huán)境因素的定義[20]，標(biāo)準(zhǔn)的主要目的是提高對(duì)環(huán)境影響和相關(guān)環(huán)境因素貨幣估價(jià)的認(rèn)識(shí)、可比性和透明度，展示了貨幣估價(jià)方法給用戶帶來的好處。該標(biāo)準(zhǔn)中定義自然資源為“為人類提供利益或支撐人類福祉的自然部分”。在具體估價(jià)時(shí)，認(rèn)為“環(huán)境包括空氣、水、土地、自然資源、動(dòng)植物、人類及其相互關(guān)系”。自然資源與空氣、水等屬于同一級(jí)關(guān)系，而不是歸屬關(guān)系。目前自然資源分類在“礦產(chǎn)資源”方面相對(duì)成熟，但這種劃分方式具有局限性[21]，不宜簡(jiǎn)單地套用在自然資源的“自然”部分。

3.2 我國自然資源分類初探

從自然資源資產(chǎn)核算角度來看，我國自然資源核算起步很早，改革開放后就已按照自然資源資產(chǎn)化管理要求開展了自然資源資產(chǎn)核算的探索，但是與國民經(jīng)濟(jì)核算相銜接的自然資源資產(chǎn)核算卻起步較晚。目前國家統(tǒng)計(jì)局組織開展自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)試點(diǎn)時(shí)，僅核算土地、水、林木3種自然資源資產(chǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國國情出發(fā)，建議補(bǔ)充“礦物和能源資源”，相應(yīng)地將自然資源資產(chǎn)分為四大類：土地、林木、水、礦物和能源資源。

從資源管理角度來看，自然資源部承擔(dān)國家賦予的統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。從資源治理的角度出發(fā)，自然資源綜合調(diào)查中分類體系的一級(jí)分類應(yīng)側(cè)重于數(shù)量的對(duì)應(yīng)，即與土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島7類自然資源分類對(duì)應(yīng)；二級(jí)分類應(yīng)有利于質(zhì)量的評(píng)價(jià)，將具有相同或相似質(zhì)量分類評(píng)價(jià)要素的歸成一類；三級(jí)分類應(yīng)與權(quán)屬相聯(lián)系，有利于管理應(yīng)用[22]。

資源供應(yīng)與實(shí)際產(chǎn)出水平和增長率之間的數(shù)量關(guān)系，主要取決于三個(gè)因素：①自然資源投入的“重要性”；②在最終產(chǎn)出的生產(chǎn)中，不可再生資源和其他投入之間的可替代程度；③技術(shù)進(jìn)步的速度和偏向。也就是說，如果不可再生資源在生產(chǎn)中起著非常大的作用，可再生資源和勞動(dòng)力不容易被替代，節(jié)約資源的技術(shù)進(jìn)步進(jìn)程緩慢，那么，資源基礎(chǔ)的縮小或資源成本的上升將對(duì)最終產(chǎn)出的水平和增長產(chǎn)生劇烈的影響。在相反的情況下，不可再生資源成本的增加將對(duì)最終產(chǎn)出產(chǎn)生影響。

除現(xiàn)有的基于不同分類標(biāo)準(zhǔn)的多級(jí)分類體系外，可借鑒聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)的三維結(jié)構(gòu)的理念，結(jié)合我國自然資源實(shí)際情況，構(gòu)建三維坐標(biāo)（圖3）。

圖3 我國自然資源實(shí)際情況三維坐標(biāo)圖

如圖4所示，不同的等級(jí)用數(shù)字來表述，更加便于理解。例如:E1:D1:S1就用數(shù)字111來表示[23]。E軸表示自然資源的能量，數(shù)值低表示人類主要利用物質(zhì)本身，數(shù)值高表示人類利用自然資源產(chǎn)生的能量，且產(chǎn)生能量的效率越高，數(shù)值越高。D軸表示自然資源的開發(fā)程度，數(shù)值低表示該自然資源以保護(hù)為主，且數(shù)值越低，越需要保護(hù)；數(shù)值高表示該自然資源以開發(fā)為主，且數(shù)值越高，表示目前的開發(fā)程度越高。S軸表示自然資源的空間分布，數(shù)值由低到高，表示自然資源垂直方向的空間分布。

圖4 我國自然資源實(shí)際情況三維數(shù)字坐標(biāo)圖

《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》[23]明確，自然資源部主要履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)。在自然資源部2020年1月印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》中明確，自然資源部職責(zé)涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等七類自然資源，同時(shí)指出陽光、空氣、風(fēng)等其他自然資源待條件成熟時(shí)開展調(diào)查[20]。以上述兩文件為基礎(chǔ)，提取土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、水資源、濕地資源、海洋資源、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?，根?jù)資源性質(zhì)將其置于三維分類框架中（圖5）。

圖5 資源性質(zhì)三維分類框架圖[24]

圖5展示的自然資源三維分類框架具有兩個(gè)重要特征：

(1)多尺度量化：能量、開發(fā)程度、空間分布每一個(gè)坐標(biāo)軸內(nèi)的層級(jí)關(guān)系都是相對(duì)的，比如從空間分布看，風(fēng)能和太陽能是否歸于同一層級(jí)取決于度量尺度的差異，而度量尺度的不同服務(wù)于不同的自然資源分類需求[24]。

(2)動(dòng)態(tài)調(diào)控：隨著時(shí)間的推移，同一種自然資源的三維坐標(biāo)數(shù)值也在發(fā)生變化，比如地?zé)崮?，目前開發(fā)程度比較低，可以預(yù)測(cè)隨著對(duì)地?zé)崮艿难芯可钊?，開發(fā)和利用程度提高，地?zé)崮茉贒軸的層級(jí)會(huì)得以提升。

本文借鑒聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)采用的對(duì)化石能源和礦產(chǎn)資源分類三維框架理念，結(jié)合我國自然資源現(xiàn)狀和管理需求，構(gòu)建了我國自然資源分類三維框架。相比于傳統(tǒng)的表格呈現(xiàn)的多級(jí)分類，分類三維框架將不同屬性的自然資源更直觀地呈現(xiàn)在一個(gè)坐標(biāo)系中，同時(shí)可根據(jù)不同分類需求及資源的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)。這樣分類不僅符合我國的實(shí)際情況，也與國際上被廣泛認(rèn)可和采用的自然資源分類銜接，構(gòu)建以國際組織視角出發(fā)的中國自然資源分類體系。