■ 劉 欣

（自然資源部礦業(yè)權管理司，北京 100812）

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，鐵路、公路、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等國家基礎設施建設項目劇增，加之資源性產(chǎn)品市價上漲推升礦業(yè)權資產(chǎn)價值，以及相關產(chǎn)權保護制度不斷完善，原本經(jīng)濟關系相對單一、社會影響不大的礦產(chǎn)資源壓覆補償問題竟逐漸成為一個頗受關注并引發(fā)諸多矛盾的突出問題。其爭議焦點在于被壓覆資源的補償標準及范圍等方面，尤其是按有償處置價款還是按礦業(yè)權或者資源價值進行補償?shù)膯栴}。實踐中出現(xiàn)的一些與行政規(guī)范不相一致，甚至明顯偏頗的司法判決意見及其影響下的不當解釋，更是引發(fā)了不少質(zhì)疑甚至誤導礦政管理實務的現(xiàn)象。為此，有必要對建設項目壓覆礦床管理相關規(guī)定加以系統(tǒng)性梳理，對一些帶有普遍性的觀點和做法，尤其是司法判例中出現(xiàn)的偏差進行澄清與評析。

1 建設工程壓覆礦床管理制度設計的本義與演變

建設工程壓覆礦產(chǎn)資源審批是1986年公布實施的《礦產(chǎn)資源法》中一項重要規(guī)定。該法第31條規(guī)定：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床?！痹撘?guī)定明確了非經(jīng)國務院有關部門批準不得壓覆重要礦床的原則，且在1996年《礦產(chǎn)資源法》修改后得以原文保留。1994年公布實施的《礦產(chǎn)資源法實施細則》第35條規(guī)定：“建設單位在建設鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物前，必須向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設項目設計任務書報請審批時附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明。在上述建設項目與重要礦床的開采發(fā)生矛盾時，由國務院有關主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出方案，經(jīng)國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出意見后，報國務院計劃行政主管部門決定?！痹摋l款細化了建設工程施工前需了解礦產(chǎn)資源分布情況的要求，并對協(xié)調(diào)解決建設項目與保護重要礦床之間的矛盾作出了具體規(guī)定。由此可見，建設工程壓覆礦產(chǎn)資源管理制度的核心在于保護重要礦床，即使是重要建設項目一般也不得壓覆；如確需壓覆，必須經(jīng)國務院有關主管部門履行嚴格的批準程序。

《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細則》的相關規(guī)定較為原則，實際上建設項目壓覆礦床管理主要是依據(jù)之后有關部門出臺的規(guī)范性文件，主要包括《關于規(guī)范建設項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號，以下簡稱“386號文”）、《國土資源部辦公廳關于辦理建設項目壓覆礦產(chǎn)資源導致礦業(yè)權范圍變更事項的通知》（國土資廳函〔2015〕771號）和《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）等，其中“137號文”因其內(nèi)容較為全面具體、可操作性較強而成為礦床壓覆及補償制度的主要依據(jù)。但需要指出的是，2000年國土資源部下發(fā)的“386號文”中將《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細則》中所規(guī)定的建設工程原則性禁止壓覆對象由“重要礦床”改為“重要礦產(chǎn)資源”，具體指“國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄中34個礦種的礦床規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)資源”，“137號文”則沿襲了這一變稱并將“重要礦產(chǎn)資源”明確為“《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)”，同時規(guī)定“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國務院批準的或國務院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準的國家重大建設項目除外?！辈还墚敃r出于何種原因，將建設項目禁止壓覆的對象由“重要礦床”改為“重要礦產(chǎn)資源”，這確是對《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細則》中關于礦床壓覆立法精神作出的十分明顯的限縮性修改。

根據(jù)《〈礦產(chǎn)資源法實施細則〉條文解釋》[1]，“重要礦床”是一個因時因地而異的、相對的、內(nèi)涵范圍不甚明確的概念，“不得壓覆的重要礦床”通常指兩種類型的礦床：一是已探明的儲量較大、品位高、開采技術條件優(yōu)越、開發(fā)后預期經(jīng)濟效益顯著的能源、金屬、重要非金屬等礦床；二是國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟有重要價值的礦區(qū)和國家大型骨干礦山企業(yè)礦區(qū)范圍的礦床?？梢娺@里的“重要礦床”既針對礦種的區(qū)分，更指資源賦存、市場價值及開采技術條件、經(jīng)濟效益等方面具有明顯優(yōu)勢，或從國家資源開發(fā)利用全局角度占有重要地位、具有重要影響的具體區(qū)域，而且主要是特指已經(jīng)探明資源儲量的礦床或者礦區(qū)，而不是正在進行勘查的區(qū)域，尤其不是泛指某類礦產(chǎn)資源。而“386號文”卻將“不得壓覆的重要礦床”限定為“重要礦產(chǎn)資源”，這就容易造成不管其所處區(qū)域、范圍及其市場經(jīng)濟價值等，凡納入“重要礦產(chǎn)資源”的某些礦種，一律適用欲壓覆即需嚴格審批等規(guī)定，而忽略了那些雖屬重要礦床但未在“重要礦產(chǎn)資源”之列的礦種，對此類原則上不得壓覆的礦床或者礦區(qū)的全局性重要程度也缺乏考慮。其后的“137號文”等相關規(guī)范性文件也依此沿用，以“不得壓覆重要礦產(chǎn)資源”而非法律規(guī)定的“不得壓覆重要礦床”為原則，對資源壓覆及補償管理作了進一步的細化規(guī)定。

實踐中，不少地方又將屬于“重要礦產(chǎn)資源”卻處于勘查階段的探礦權也納入需經(jīng)嚴格審批及壓覆補償?shù)姆懂?，實際弱化了對壓覆重要礦床嚴格審批的制度剛性，進一步改變了《礦產(chǎn)資源法》關于礦床壓覆管理的制度設計。

隨著國家投資建設項目的大規(guī)模增加，建設工程壓覆礦床作為礦產(chǎn)資源管理的一項重要內(nèi)容受到更多的關注和重視。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結合實際制定了具體的實施辦法，逐步形成了一套較為完整的礦床壓覆部省兩級審批管理制度。2019年底，自然資源部出臺《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），對礦產(chǎn)資源儲量評審備案事項進行大幅壓縮精簡，但將建設項目壓覆重要礦產(chǎn)的儲量評審備案制度予以保留。之后，自然資源部下發(fā)《關于做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號），要求地方自然資源主管部門在做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批通過后，取消壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量登記后的工作銜接。

鑒于近年來由建設項目壓覆資源所引發(fā)的爭議與矛盾較多，有必要從法理、制度和實務多個角度對建設項目壓覆礦床問題做全面分析，正確審視、解讀相關規(guī)定，進而推進制度的完善。

2 建設項目壓覆礦床是一種特殊的民事法律行為

(1)建設項目壓覆礦床屬于一種公權利與私權之間沖突及其協(xié)調(diào)的特殊的民事行為。從表面上看，建設項目壓覆礦床是發(fā)生在礦業(yè)權人和建設單位兩個民事主體之間的民事行為，實則包含了兩類不同的公權利矛盾，因而形成了一種不同于一般民事行為的特殊的法律關系。其中，一方為擬被壓覆礦床的民事主體，多為擁有合法私權的各類礦業(yè)權人（未設礦業(yè)權的礦產(chǎn)地由資源主管部門代行礦產(chǎn)資源國家所有權）；另一方為建設單位，由于鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物等建設項目，多為政府部門根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)由科學論證而批準建設的重要公共設施或者特殊的工程項目，通常具有國家戰(zhàn)略性或者社會公益性而由國家投資，由此決定了相關建設單位往往為公權利代表而不是普通的民事主體。在依有關規(guī)定確定壓覆重要礦床必要性后，根據(jù)公平原則，由建設單位作為國家投資方給予被壓覆礦床的主體即礦業(yè)權人相應的補償。雙方遵循自愿、合法原則進行平等協(xié)商，簽訂壓覆礦床補償協(xié)議。對于這兩個民事主體而言，一方面，建設項目施工屬于普通民事行為，作為另一方當事人的礦床或者礦業(yè)權資產(chǎn)所有者也是民事主體，雙方之間發(fā)生的壓覆礦床及補償處置是一種平等民事主體之間的商事行為；另一方面，建設項目所具有的公權利權屬性質(zhì)，尤其是建設項目立項的公益性、批準主體的公權性、資金來源的公共性，又決定了雙方當事人之間壓覆補償行為所形成的平等的民事法律關系帶有一定的行政征收補償特征，這種特殊性決定了在處理方式上不完全適用等價有償原則。

(2)堅持權衡利弊、兼顧公私權利的壓覆資源補償協(xié)調(diào)處理原則。一方面，我國礦產(chǎn)資源稟賦本就總體不佳，可供開發(fā)利用的多數(shù)重要礦產(chǎn)后備資源也漸趨緊缺，重要礦床被壓覆，意味著已探明資源儲量的礦床成為不能開發(fā)利用的呆礦，由此造成巨額勘查投資損失浪費。因此，從國家資源保障與安全和可持續(xù)發(fā)展角度，應盡量避免壓覆重要礦床，或者按最小壓覆原則以避免和減少礦產(chǎn)資源損失浪費。另一方面，涉及壓覆礦床的建設項目通常為國家批準的公益性基礎設施，對于一般性礦產(chǎn)資源或者礦區(qū)而言，壓覆礦床并未禁止。而據(jù)“137號文”等規(guī)定，壓覆重要礦產(chǎn)資源必須經(jīng)過審批，其中“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)”，除非屬于“國務院批準的或國務院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準的國家重大建設項目”，原則上不得壓覆。此外，在建設項目立項前向自然資源主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況的有關規(guī)定，既是為壓覆礦床及辦理審批手續(xù)做準備，也是事先摸清地下礦藏情況以防止因對方采礦活動導致巖層移動塌陷而對建設工程的安全造成影響。從根本上看，建設項目壓覆礦產(chǎn)資源審批及壓覆補償制度的設定，是在保證國家重大建設項目順利進行的同時保護和合理利用礦產(chǎn)資源并兼顧礦業(yè)權人的合法權益。因此，在評估計算壓覆資源補償?shù)膶嵺`中，通常采取盡可能公平合理但又盡可能簡便的方式，采取兼顧礦業(yè)權人利益、依法給予必要的合理補償?shù)拇胧?，而不是純粹的商業(yè)運作和完全的資源價值補償模式。

(3)地方政府作為特殊第三方介入發(fā)揮行政主導與調(diào)處作用。建設項目的社會公益性與礦產(chǎn)資源國家所有的公有屬性，決定了礦床壓覆爭議通常由地方政府負責調(diào)處。在建設項目壓覆礦床雙方當事人因壓覆、補償范圍及補償標準、數(shù)額等問題難以達成一致而發(fā)生爭議時，當?shù)卣畱鲃咏槿?，按照“誰壓覆、誰補償”和保障實現(xiàn)國家公益目標并兼顧公平的原則進行協(xié)調(diào)，督促雙方達成協(xié)議并嚴格履行，必要時應組織開展相關論證、價值評估等，以妥善解決雙方爭議，保護和平衡雙方利益，促使建設項目順利進行。有的地方管理部門還規(guī)定，對無法達成協(xié)議的，要及時建議項目所在地人民政府及時啟動評估程序，引導建設單位與礦業(yè)權人通過司法途徑解決補償事宜[2]。政府部門作為特殊的角色，實際上擔負著必要的行政調(diào)處或者行政裁決職責。礦產(chǎn)資源主管部門依法履行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者職責，為建設項目和被壓覆資源的礦業(yè)權人提供信息和政策指導等服務以及必要的行政審批，包括提供擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權設置等信息，辦理壓覆礦產(chǎn)資源評審備案和礦區(qū)范圍縮小變更登記等手續(xù)。在這種情況下，政府部門基于維護公共利益而實施必要的行政干預，形成了行政機關與建設單位、礦業(yè)權人之間的一種帶有行政主導、居間協(xié)調(diào)特殊民事爭議的關系。這再次表明這種礦床壓覆補償并非普通的民事合同關系，而是一種行政參與或者行政主導并帶有行政征收補償特點的特殊的民事行為。

(4)壓覆礦床補償范圍與補償標準有關規(guī)定的內(nèi)涵。實踐中，礦床壓覆補償爭議主要集中于補償范圍與補償標準兩個方面。根據(jù)“137號文”有關規(guī)定，壓覆礦床的建設主體應當與被壓覆資源的礦業(yè)權人簽訂協(xié)議并給予補償。補償?shù)姆秶瓌t上包括兩部分：一是礦業(yè)權人被壓覆礦產(chǎn)資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款(無償取得的除外)；二是所壓覆的礦產(chǎn)資源對應分擔的勘查投資、已建的采礦設施投入和相應設施搬遷等直接投入及損失。這一規(guī)定體現(xiàn)了兩項原則：一是平等自愿原則，即礦床壓覆補償以礦業(yè)權人自愿放棄被壓覆范圍的資源為前提；二是直接損失補償原則，除非有充分合理的理由并經(jīng)雙方按照依法、必要、合理的原則協(xié)商一致，即礦床壓覆補償范圍原則上限于因壓覆資源給礦業(yè)權人造成的直接損失，一般不包括因壓覆資源問題協(xié)調(diào)解決期間企業(yè)的預期收益及因關停所造成的職工安置費用等間接損失。這種“合理補償”體現(xiàn)為保障礦業(yè)權人的基本權益不受損害，限于對其直接損失的補償而排斥了借國家出資建設之機通過分割資源或者不當轉讓礦業(yè)權牟利的可能。

至于礦業(yè)權價款的補償，主要是指礦業(yè)權人已經(jīng)繳納的與壓覆部分資源相對應的價款份額，如礦業(yè)權系無償取得即無需進行有償處置、繳納價款的，則無需向礦業(yè)權人作出相應補償。也就是說，所謂壓覆補償，是單純依據(jù)國家關于礦產(chǎn)資源有償處置的相關規(guī)定，從繳納礦業(yè)權價款角度確定是否補償和補償多少，相當于建設單位補給礦業(yè)權人因礦床壓覆而損失的那部分資源所對應的已繳納的礦業(yè)權價款。故此壓覆補償不是針對實際壓覆資源儲量的經(jīng)濟價值的補償，因而無需（通常也不應當）再作延伸、進行追溯性的礦業(yè)權價值重新評估，并由建設單位補給礦業(yè)權人超出其已完成有償處置的礦業(yè)權價款。礦業(yè)權人借壓覆補償之機獲得超出已繳礦業(yè)權價款的額外收益，有違國家關于礦床壓覆補償管理的基本原則。

作為依登記生效主義而設定的礦業(yè)權登記管理制度，除了依法保護礦業(yè)權人合法權益外，也以保護礦產(chǎn)資源國家所有權益、保護和合理利用礦產(chǎn)資源以促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標，壓覆礦床的建設工程屬于國家重點建設項目這一事實則又強化了社會公益性質(zhì)，這是“137號文”規(guī)定以礦業(yè)權人直接損失為主進行必要性補償制度設計的根源所在。當然，假如礦業(yè)權人認為還有法規(guī)政策中未能涵蓋的理應納入補償范圍的其他合理投入或者損失，可以與對方當事人進行平等協(xié)商，必要時可提請政府部門進行調(diào)解或者行政裁決，也可以向人民法院提起訴訟。

3 司法實踐中存在的問題及其后果

近幾年，因壓覆礦床補償問題引發(fā)礦業(yè)權人與建設單位之間的爭議糾紛并訴諸法律的案例屢見不鮮。從一些判例看，法院往往以礦業(yè)權屬于用益物權為理由，判決按壓覆礦床的礦業(yè)權價值進行補償。如2017年最高人民法院就四川省廣元市茂成商貿(mào)有限責任公司與蘭渝鐵路有限責任公司探礦權糾紛一案所作的二審終審判決[3]。該案終審民事判決書（（2017）最高法民終493號）中指出：“探礦權作為一種用益物權，其具有自身的價值，不僅包括探礦權人對其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權，還應包括探礦權人對礦產(chǎn)資源的物權收益權。因此，對于探礦權這種用益物權的損害賠償責任，應基于該種用益物權的財產(chǎn)價值來確定，而不能簡單地等同于權利人對該種用益物權的實際投入，侵害探礦權應補償或賠償其相應的財產(chǎn)價值。關于‘137號文’，是由國土資源部印發(fā)的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強調(diào)的是相關行政管理部門的審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補償問題。因此，蘭渝鐵路公司有關以‘137號文’作為案涉項目壓覆資源所涉礦業(yè)權價值的補償依據(jù)的主張，本院不予支持。”“補償范圍包括被壓覆資源礦業(yè)權價值、煤礦后期開采的影響損失，同時考慮因延遲補償所產(chǎn)生的資金利息損失等?！庇捎谖茨軠蚀_理解“137號文”的本義，這一終審判決意見推翻了一審法院依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及“137號文”有關規(guī)定作出的正確判決，明確否定了原國土資源部制定實施的“137號文”的適用效力?；谧罡咚痉C關判決的權威性和案例的現(xiàn)實示范性，一些地方法院和律師也循例盲從、誤解錯推，對理解和處理壓覆礦床補償問題產(chǎn)生了誤導性后果，加大了政府部門協(xié)調(diào)解決礦床壓覆問題的難度。從地方人民法院針對礦產(chǎn)資源壓覆補償糾紛作出類似判決日漸增多的情況看，除了不應將尚未完成礦產(chǎn)勘查工作的區(qū)塊范圍所對應的探礦權適用建設項目壓覆礦床嚴格審批制度規(guī)定外，針對礦產(chǎn)資源行政管理及礦業(yè)權糾紛還存在著不少更為突出的問題。

(1)法院對行政管理規(guī)定徑行解釋不當。關于礦床壓覆補償，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》及“137號文”等在內(nèi)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，業(yè)已形成了一項較為完整、自成體系、一脈相承的行政管理制度。依照對法律法規(guī)政策“誰制定、誰解釋”原則，礦產(chǎn)資源壓覆審批及相關事項屬于礦產(chǎn)資源行政管理范疇，“137號文”應由自然資源（原國土資源）行政主管部門負責解釋。法院在審判中對規(guī)范性文件的某些規(guī)定存疑的，應當向制定機關咨詢而非徑行解釋。尤其是在民事案件而非行政案件審理過程中，法官自行解釋行政機關文件實為不妥。

(2)有的法院裁判處理不夠規(guī)范。司法權具有中立性、獨立性和行使的被動性。依據(jù)《行政訴訟法》有關規(guī)定，法院在審查行政行為時應根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請對規(guī)范性文件進行有范圍、有條件的附帶審查。也就是說，人民法院對規(guī)范性文件進行合法性及必要的合理性審查，應以申請主體成功啟動對規(guī)范性文件的附帶審查程序為前提[4]。如無當事人申請，司法機關不得主動對行政機關作出的抽象行政行為進行審查。在審理案件過程中，法官發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法的，應當按程序向制定機關提出處理的司法建議，以促其對規(guī)范性文件與審查標準修正而非直接改判[5]。在本案審理中，法庭將礦業(yè)權當作用益物權并按通常情況下的礦業(yè)權損害賠償，順理成章地適用物權保護原則，卻忽略了基本的事實前提，尤其是對包括“137號文”在內(nèi)的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)與政策措施關于礦床壓覆補償管理制度的本義和宗旨理解不夠全面，故難免作出偏頗的判斷和不當判決。

事實上，礦業(yè)權所包括的探礦權、采礦權并非真正的用益物權，本文限于篇幅且基本不影響對案情分析的理解，不做贅述[6]。此外，所謂礦業(yè)權價款，在“137號文”制定實施時，僅指礦業(yè)權人在獲得對國家出資勘查形成的礦產(chǎn)地時對國家投資的返補或者支付的對價，而非所探明資源的價值。也就是說，當時礦業(yè)權人向國家繳納的探礦權價款或者采礦權價款并非完全意義上的、體現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值的礦業(yè)權價值。對于經(jīng)過測算的壓覆礦產(chǎn)資源儲量的經(jīng)濟補償，在評估時會考慮實際壓覆資源占整個礦區(qū)資源總儲量的比例而做必要的分割式測算。若礦業(yè)權屬于無償取得即按規(guī)定無需向國家繳納礦業(yè)權價款的，則礦業(yè)權價款一項不納入壓占補償范圍。如依法院判決按照市場價格對壓覆礦產(chǎn)資源重新評估的價值進行補償，就背離了壓覆礦床管理制度的本義。于法官而言，依民法有關規(guī)定保護礦業(yè)權人權益的初衷是好的，但不宜脫離礦產(chǎn)資源行政管理的目標和實際，否則會因建設項目被附加不合理的巨額補償而影響國家公益目標。

此外，從管理角度看，由于對建設項目壓覆礦床管理問題缺乏系統(tǒng)性理論研究，導致政策與法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)整范圍等明顯不對應，程序性規(guī)定不夠完善而減損了可操作性，在礦產(chǎn)資源有償使用制度發(fā)生重大改革后，作為管理依據(jù)的相關規(guī)范性文件亦未及時跟進調(diào)整，實踐中出現(xiàn)的一些新問題難以得到有效解決。因此，亟待結合多年來的實踐，從理論、制度上進行全面梳理分析，對建設項目壓覆礦床管理制度予以完善，將行之有效的政策措施上升為法律法規(guī)規(guī)定。

4 對策建議

(1)修改完善建設項目壓覆資源管理制度。經(jīng)過多年實踐，建設項目壓覆礦床管理制度已經(jīng)比較成熟。但是，《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法實施細則》相關規(guī)定過于原則、缺乏理論指導，具體規(guī)定則散見于主管部門和各地出臺的規(guī)范性文件之中，而其中不少規(guī)定又不盡一致，易生歧義。因此，宜以“137號文”為基礎，對現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定加以梳理分析和修改完善，并吸收借鑒地方出臺的相關政策，在對礦床壓覆及補償?shù)墓芾砟繕?、基本原則予以明確統(tǒng)一的基礎上，結合《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）規(guī)定，將主要對國家出資勘查形成礦產(chǎn)地征收價款改為不分勘查出資主體而一律基于探明資源儲量計征礦業(yè)權出讓收益中，并將法律規(guī)定中原則上禁止壓覆的對象由“不得壓覆重要礦產(chǎn)資源”調(diào)回至“不得壓覆重要礦床”研究制定專門的部門規(guī)章或在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源法管理條例》中單列章節(jié)，重點明確細化礦床壓覆的補償范圍及標準，明確地方政府屬地化行政主導與調(diào)處職責，以及必要時由具有相關資質(zhì)的機構對壓覆區(qū)域范圍和礦業(yè)權人損害補償?shù)冗M行論證評估等，并進一步完善相關程序以增強可操作性。

有法律專業(yè)人士認為，“‘137號’文是由原國土資源部印發(fā)的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強調(diào)的是相關行政管理部門的審批管理職責，是調(diào)整監(jiān)管單位內(nèi)部履行審批職責的管理性規(guī)范?！薄啊?37號文’關于壓覆補償?shù)囊?guī)定僅為建議性、原則性的規(guī)定，并不是強制性規(guī)范，不能作為法院解決壓覆補償爭議的依據(jù)?！盵7]顯然，這是由于對礦產(chǎn)資源行政管理的理論與制度理解不夠所致，“137號文”視為管理部門內(nèi)部適用規(guī)范，否認其對建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源行為所具有的普遍約束力是錯誤的。這也暴露出因立法工作滯后而過度依賴層級效力不高甚至與法律法規(guī)規(guī)定不一致的規(guī)范性文件作為資源管理的主要依據(jù)的問題，進一步凸顯強化礦產(chǎn)資源管理法治建設的必要性和緊迫性。

(2)對重要礦產(chǎn)資源與其他礦種的礦床壓覆及補償處置應區(qū)別對待。明確規(guī)定建設項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，以及屬于探礦權勘查區(qū)塊的，無需辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批，由項目建設單位與礦業(yè)權人參照“137號文”明確的補償范圍自主協(xié)商解決補償事宜。市、縣級自然資源主管部門可根據(jù)本地實際情況制定具體辦法或措施以加強監(jiān)管、協(xié)調(diào)，并出具建設項目用地審批所需的相關證明文件。

(3)合理保留“兩礦區(qū)”管理制度。建議在對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進行修訂時，保留并結合實際變化對“國家規(guī)劃礦區(qū)”和“對國民經(jīng)濟有重要價值的礦區(qū)”的概念及相關制度予以完善而不是一概取消，以便從礦種和礦區(qū)兩個維度完整地實現(xiàn)對影響國家戰(zhàn)略和長遠發(fā)展的重要礦區(qū)和戰(zhàn)略性資源的有效管控，并通過壓覆補償管理實施有效保護。

(4)加強行政指導和部門協(xié)調(diào)，確保礦床壓覆管理規(guī)定落實。對于礦床壓覆制度包括程序性規(guī)定應當?shù)玫酵暾睦斫夂蛨?zhí)行。建設單位在項目論證階段即應向擬建工程所在地的省級自然資源主管部門了解相關區(qū)域礦產(chǎn)資源賦存和礦業(yè)權設置情況，盡量避免壓覆礦床或從源頭上減少礦床壓覆及補償爭議。在建設項目設計任務書報請審批時，應附具自然資源主管部門的證明意見。在建設項目無法避開礦產(chǎn)資源或與重要礦床的開采而發(fā)生矛盾時，則由有關主管部門權衡利弊作出決定[1]。

(5)加強普法宣傳，做好行政、司法機關之間的溝通協(xié)調(diào)。在推動立法、指導礦床壓覆補償?shù)戎贫韧晟婆c實施的同時，自然資源主管部門應當與人民法院、檢察機關等加強溝通交流，形成礦產(chǎn)資源領域行政權與司法權之間、公權與私權之間的正確共識與良性互動及協(xié)調(diào)機制，盡可能避免錯判誤釋，引導礦業(yè)投資者、礦業(yè)權人和律所等中介服務機構提升對資源管理的專業(yè)理解和對法律權利的正確認識，切實保護重要礦床、保障國家重大建設項目及礦業(yè)權人的合法權益。