汪海燕， 陳甲， 何文劍， 張紅霄

(1.南京林業(yè)大學經濟管理學院，江蘇 南京 210037；2.南京信息工程大學商學院，江蘇 南京 210044)

農地規(guī)模經營一直是中央與地方政府重要的政策目標。2013年中央一號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》鼓勵家庭承包地向農民合作社流轉，實現(xiàn)農地規(guī)模經營；2016年中央一號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》強調引導農戶以土地經營權入股合作社，發(fā)展股份合作；2021年中央一號文件《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》再次強調抓好農民合作社，鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營。截至目前，全國已成立8.52萬家農地股份合作社，入股土地面積達210.5萬hm2[1]。

農地股份合作社的運行績效如何？有學者認為農地股份合作社是家庭承包基礎上的制度創(chuàng)新[2]：農地入股合作社后由合作社統(tǒng)一經營，技術應用帶來的預期凈收益更大，合作社因而投入更多勞動力、資金等，畝均單產更高[3]；農地入股合作社后，農戶可以將家庭勞動力配置于非農經營[4]，還可依據(jù)股權分享農地規(guī)模經營的增值收益[5-6]，家庭收入更高。也有學者認為農地股份合作社通常經營單一農作物，自然風險和市場風險較高[7]；農戶憑借股權即可獲得固定分紅，會疏于對合作社運行的有效監(jiān)督，合作社治理存在不規(guī)范問題[8]；農地股份合作社僅依據(jù)農地面積分紅，既沒有考慮農戶家庭要素稟賦結構的異質性[9]，也沒有考慮農地區(qū)位、土壤質量及灌溉條件差異，不利于生產要素優(yōu)化配置[10]；理論上入社農戶可以轉移勞動力從事非農經營，但是務農經驗豐富的中老年農戶難以通過非農經營提高家庭收入[11]。

本研究對分布在江蘇省蘇北、蘇中和蘇南地區(qū)的256個農地股份合作社進行實地調研后發(fā)現(xiàn)：部分農戶社員的家庭收入在入社后有明顯改善，部分農戶社員家庭收入沒有明顯變化，而農地股份合作社的生成動因可能構成農戶社員家庭收入改善程度差異的關鍵因素。依據(jù)生成動因差異，農地股份合作社可區(qū)分為農戶自發(fā)型和政府主導型2大類。前者是指由農戶自主決策是否入股、入股面積與期限、分紅依據(jù)等事項，由做出相同決策的農戶協(xié)議成立的農地股份合作社。后者是基層政府利用行政權力和組織資源推動農戶入股，并對入股規(guī)模、定價、分紅等合約要素施加影響，即政府干預生成的農地股份合作社。本研究認為有必要觀察農地股份合作社績效是否與其生成動因有關，進而探討地方政府應如何發(fā)展農地股份合作社。

1 理論機制分析

道格拉斯·C·諾斯[12]提出，制度變遷的動力在于經濟主體追求潛在利潤的努力。家庭承包經營制細碎、分散的經營方式蘊含了巨大的潛在利潤，農戶和地方政府為獲得潛在利潤在不同約束條件下主導生成農地股份合作社。農地入股合作社后由合作社統(tǒng)一經營，有助于農戶轉移勞動力從事非農經營，提高家庭收入；也有助于降低土地單位面積生產成本，提高土地利用率[13]。本研究從入社農戶家庭收入及入股土地利用率2方面觀察農地股份合作社類型對其績效的影響。

1.1 農地股份合作社類型與農戶家庭收入

為降低談判成本，入社農戶通常約定依據(jù)入股農地面積折算股份并據(jù)此分紅，這一分紅方式沒有考慮農地質量、區(qū)位對農戶收入的影響。當家庭承包地的質量和區(qū)位條件較好時，農戶傾向于維持家庭經營模式。當?shù)貕K質量、區(qū)位條件較差時，農戶缺乏在該地塊加大生產要素投入的激勵，可能傾向于加入農地股份合作社，分享農地集中連片經營可能獲得規(guī)模經濟效益。因此，農戶自發(fā)生成農地股份合作社的農地質量狀況通常較差。由于農戶投資能力有限，自發(fā)生成的農地股份合作社難以有效改善農地質量，農戶基于入股地塊的農業(yè)經營收入提高程度有限。地方政府基于政績邏輯和治理便利化邏輯傾向于在農地質量好、農地區(qū)位優(yōu)越、農地規(guī)?；潭雀叩膮^(qū)域主導生成農地股份合作社[14]。農地質量和農地區(qū)位越好，地方政府越能有效顯示績效信號；農地規(guī)?；潭仍礁撸胤秸鲗赊r地股份合作社的交易成本越低。隨著中央農地政策及法律法規(guī)不斷強化家庭承包經營權的物權屬性，農戶的產權意識越發(fā)強烈，部分地方政府為降低交易成本，直接以財政補貼的方式為入社農戶的分紅收入保底。因此，相對于農戶自發(fā)生成的農地股份合作社，政府主導生成型更有利于保障入社農戶的家庭收入。

農戶基于家庭收入最大化目標，權衡自身農業(yè)就業(yè)機會和非農就業(yè)機會，進而做出是否自發(fā)生成農地股份合作社的決策。農戶家庭勞動力受教育程度較高或者社會資本豐富時，務農機會成本較高，此時農戶傾向于與其他農戶合作自發(fā)生成農地股份合作社，轉移部分勞動力從事非農經營[15]。地方政府為降低行政成本以及獲得更顯著的績效信號，往往會推動整村入股合作社，政府主導生成的農地股份合作社對農戶的非農就業(yè)呈現(xiàn)“強推力”特征。由于農業(yè)勞動計量和監(jiān)督困難，農地股份合作社的經營主體為降低生產成本傾向于機械替代勞動力，農業(yè)用工需求降低，農戶失去務農機會只能外出務工。相對于農戶自發(fā)生成型，政府主導生成農地股份合作社條件下農戶家庭勞動力從事非農經營的比例更高，由于農業(yè)比較效益偏低，政府主導生成農地股份合作社的農戶家庭收入可能更高[16]。

1.2 農地股份合作社類型與土地利用率

農戶以家庭為單位的分散性和自主化生產狀態(tài)難以與政府的整體規(guī)劃對接, 地方政府傾向于利用組織資源優(yōu)勢[17]，借助村干部的動員能力主導成立農地股份合作社[18]，改變農業(yè)生產分散化狀態(tài),降低農業(yè)發(fā)展項目落地的談判成本[19]。地方政府可利用信息優(yōu)勢，低成本獲得不同區(qū)域的市場環(huán)境和自然環(huán)境信息，確定農地股份合作社的區(qū)域范圍和適度規(guī)模；還能夠低成本搜尋到市場需求、新技術、新品種以及企業(yè)家才能等方面的信息，提高農地股份合作社生產要素的配置效率。農業(yè)生產中引入先進的農機設備有助于提高土地利用率，但農機設備投資成本較高，加之農業(yè)生產的季節(jié)性，農機設備投資存在資產專用性問題[20]。相對于農戶自發(fā)生成型，政府主導生成農地股份合作社經營規(guī)模更大，更有能力承擔農業(yè)機械化的投資和管護成本[21]。

農戶自發(fā)生成農地股份合作社源自于農戶通過規(guī)模經營降低生產成本的需求，當連片農地所屬農戶做出相同決策時才可能自發(fā)生成農地股份合作社。為降低談判成本，農地股份合作社通常僅依據(jù)農地面積分紅，當農戶家庭承包地細碎化程度高、農地質量差、農地區(qū)位偏僻時，農戶傾向于與其他農戶合作自發(fā)生成農地股份合作，利用合作社的規(guī)模經濟效益改善家庭承包經營農地規(guī)模小、質量差等問題[22]。由于農戶之間的合作受制于農地連片約束以及交易成本約束，農戶自發(fā)生成農地股份合作社的農地規(guī)模通常較小。農戶入社后通常會轉移家庭勞動力從事非農經營，農戶自發(fā)型農地股份合作社難以通過精耕細作的方式提高土地利用率，也難以承擔農業(yè)生產機械化的投資成本。因此，相對于政府主導生成的農地股份合作社，農戶自發(fā)型農地股份合作社提高土地利用率的能力較弱。

2 數(shù)據(jù)、模型與變量選取

2.1 數(shù)據(jù)來源

江蘇省農地股份合作社的發(fā)展規(guī)模在全國處于領先地位，2009年江蘇省通過《江蘇省農民專業(yè)合作社條例》，率先以地方性法規(guī)的形式規(guī)范農地股份合作社的運行。本研究自2017—2019年對江蘇省農地股份合作社發(fā)展情況進行持續(xù)調研。首先通過在江蘇省農業(yè)和農村委員會和江蘇省農業(yè)農村廳的預調研，獲取全省各地方政府發(fā)展農地股份合作社的政策信息，依據(jù)各縣推動農地股份合作社發(fā)展的政策差異在蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)各選擇3個案例縣進行實地調研。蘇南地區(qū)包括蘇州市的昆山市及吳江區(qū)、常州市的武進區(qū)；蘇中地區(qū)包括南通市的如皋市、揚州市的高郵市及泰州市的姜堰區(qū)；蘇北地區(qū)包括宿遷市的泗陽縣、連云港市的東海縣及鹽城市的東臺市。調研發(fā)現(xiàn)蘇南地區(qū)部分地方政府采用財政補貼、項目支持的方式激勵農戶入社；部分地方政府直接要求以整村入股的方式成立農地股份合作社。蘇北和蘇中地區(qū)地方政府較少采用激勵措施干預農地股份合作社的發(fā)展，但是蘇北和蘇中地區(qū)的農戶自發(fā)生成大量農地股份合作社。本研究利用多階段抽樣的方法，綜合考慮農地股份合作社生成動因、農地規(guī)模、經營方式等因素，選擇308個農地股份合作社進行實地調研，同時在每個合作社選擇 3～5個農戶社員進行入戶訪談和問卷調查。為降低農作物品種差異對農戶收入和土地利用率的干擾，本研究選擇經營糧食作物的農地股份合作社作為案例，獲得有效農地股份合作社作數(shù)據(jù)256個，其中農戶自發(fā)型126個，政府主導型130個；同時根據(jù)農戶訪談情況篩選出對農地股份合作社生成和經營狀況比較了解的農戶數(shù)據(jù)，獲得有效農戶數(shù)據(jù)324個，其中屬于農戶自發(fā)型的農戶數(shù)據(jù)136個，屬于政府主導型的農戶數(shù)據(jù)188個。

2.2 模型設定與估計方法

為檢驗農地股份合作社類型，對農戶家庭收入的影響構建模型簡化式：

(1)

式中：Incomei為因變量，表示農戶家庭收入。Type為自變量，指農戶類型，即屬于何種類型農地股份合作社社員。Z為計量模型中的控制變量，β為待估計參數(shù)，μ為殘差項。

由于農戶家庭收入屬于連續(xù)變量，本研究利用OLS進行估計。農戶自發(fā)生成與政府主導生成農地股份合作社的初始條件存在顯著差異，可能存在選擇偏誤問題。家庭收入高的農戶通常非農就業(yè)機會較多，該類農戶傾向于將農地入股合作社，主要從事非農經營。與此相反，家庭收入低的農戶通常農業(yè)收入依賴度較高，該類農戶傾向于維持家庭承包經營，僅會在地方政府主導生成農地股份合作社的條件下被動入社，OLS估計結果可能有偏，故本研究進一步采用傾向得分匹配法(PSM)以解決樣本選擇偏誤問題。

為檢驗農地股份合作社類型對土地利用率的影響構建模型簡化式：

(2)

式中:Output為因變量，即畝均土地產出率，用以表達農地股份合作社的土地利用率。Type為自變量，是指農地股份合作社的類型。Z為計量模型中的控制變量，γ為待估計參數(shù)，μ為殘差項。

由于畝均土地產出率屬于連續(xù)變量，本研究利用OLS進行估計。土地產出率高意味著該地塊的農地質量好，地方政府傾向于在此類農地基礎上主導生成農地股份合作社，進而導致該地塊所屬農戶被動入社。土地產出率不高意味著該地塊質量差，所屬農戶傾向于轉移勞動力從事非農經營，農戶可能自發(fā)生成農地股份合作社。為解決樣本選擇偏差問題，本研究進一步采用傾向得分匹配法進行估計。

2.3 變量選取

2.3.1 因變量

本研究的因變量包括農戶家庭收入和農地股份合作社土地產出率。農戶家庭收入包括農業(yè)收入與非農收入，其中農業(yè)收入包括農戶務農獲得的收入、農地股份合作社的分紅收入；非農收入是指農戶通過非農務工而獲得的收入，并非除農業(yè)收入外的其他一切收入。依據(jù)錢龍等[23]的研究，本研究使用畝均純利潤反映土地產出率。

2.3.2 自變量

本研究的自變量包括農戶類型與農地股份合作社類型，根據(jù)農地股份合作社生成動因差異將農戶及農地股份合作社各分為2類。農戶類型包括農戶自發(fā)型農地股份合作社社員與政府主導型農地股份合作社社員；農地股份合作社類型包括農戶自發(fā)型農地股份合作社與政府主導型農地股份合作社。

2.3.3 控制變量

(1)農戶人力資本狀況。農戶年齡差異反映農戶務農經驗差異和農業(yè)經營機會成本差異，中老年農戶在務農活動中積累的專門性知識有助于提高農業(yè)收入，年輕農戶在非農就業(yè)市場更具有競爭力[24]。受教育程度影響農戶農業(yè)生產技術更新及信息處理能力，進而影響農戶家庭收入[25]。農業(yè)生產屬于勞動密集型產業(yè)，農戶的體力投入必須嚴格遵循農作物生長的自然規(guī)律，農戶的健康狀況可能影響農業(yè)收入[26]。社會資本豐富的農戶，可低成本獲得市場信息和政策信息，其家庭收入可能更高[27]。

(2)農戶物質資本狀況，這里指農戶未入社地塊的規(guī)模和質量狀況。農地規(guī)模經營有助于機械替代勞動力，降低生產成本。依據(jù)王建英等[28]的研究，農地規(guī)模用農戶家庭承包地的面積和地塊數(shù)測度。依據(jù)何欣等[29]的研究，本研究用土壤肥力、灌溉條件和平整度測度農地質量，根據(jù)農戶訪談獲得的數(shù)據(jù)分別對土壤肥力、灌溉條件和平整度評級。

(3)農戶所處市場環(huán)境。市場環(huán)境影響區(qū)域性農業(yè)經營成本、農產品價格以及非農就業(yè)機會，農戶收入因而存在差異。依據(jù)樊新生等[30]的研究，本研究用與縣城的距離測度市場環(huán)境。

(4)農戶產權感知強度。依據(jù)耿鵬鵬[31]的研究，農戶產權感知強度與農戶農業(yè)經營行為高度相關，農戶產權感知度越強越可能加大農業(yè)生產投入，農業(yè)收入可能越高。本研究根據(jù)農戶訪談獲得的數(shù)據(jù)對農戶的產權感知強度分級。

(5)農地股份合作社的農地資源狀況，包括合作社經營的農地面積及質量。農地面積越大，農地股份合作社越能靈活依據(jù)市場環(huán)境優(yōu)化生產要素組合，土地產出率可能越高[32]。土地質量直接影響土地產出，本研究通過對農地股份合作社負責人訪談獲得合作社農地質量狀況數(shù)據(jù)。

(6)農地股份合作社的治理狀況。合作社內部存在雙重委托代理問題，農地股份合作社能否通過規(guī)范治理降低內生交易費用[33]，可能影響農地股份合作社的土地產出率。依據(jù)張?zhí)m等[34]的研究，本研究用“三會制度”的規(guī)范運行狀況測度農地股份合作社的治理狀況。

(7)農地股份合作社的經營方式。實踐中，農地股份合作社的經營方式主要有3種：租賃經營、自主經營和租賃自主兼有。農地股份合作社租賃經營通常是將農地流轉給大戶、專業(yè)合作社或者公司，有助于資本替代勞動力，提高土地產出率。農地股份合作社自主經營可能存在現(xiàn)代農業(yè)技術設備以及企業(yè)家精神引入不足的問題，可能對土地產出率存在負面影響。

(8)農地股份合作社所處的市場環(huán)境。市場環(huán)境越好，生產成本越低，農地股份合作社的土地產出率可能越高。本研究以合作社與縣城距離測度農地股份合作社的市場環(huán)境。

上述各變量定義與描述性統(tǒng)計見表1。

表1 變量定義與描述性統(tǒng)計Table 1 Variable definition and descriptive statistics

3 檢驗結果分析

3.1 農地股份合作社類型與農戶收入

為檢驗自變量之間是否存在嚴重多重共線性，對模型進行回歸分析前，先匯報自變量的相關系數(shù)矩陣，檢驗結果顯示解釋變量不存在嚴重多重共線性，可將所有自變量一并放入模型之中。為避免可能存在的異方差問題，所有回歸均采用穩(wěn)健標準誤。本研究運用OLS估計農地股份合作社類型對農戶家庭收入的影響，為防止遺漏變量而導致的內生性問題，加入農戶人力資本、物質資本、市場環(huán)境及農戶產權感知強度等控制變量，考慮到區(qū)域特征和農地股份合作社治理狀況也會影響農戶收入，加入縣級虛擬變量和合作社個體虛擬變量。具體結果見表3的(1)—(3)列?？紤]到樣本選擇可能存在偏誤，OLS結果只作為粗略參考，故引入PSM進行估計。由于PSM的估計結果一致性建立在處理組與控制組的匹配結果較好的平衡數(shù)據(jù)的基礎上，引入PSM進行估計之前先進行平衡性檢驗，依據(jù)表2可知，檢驗結果無法拒絕處理組與控制組無系統(tǒng)差異的原假設，即模型匹配是平衡的。在PSM估計中，本研究使用不同方法進行匹配，包括一對一匹配、近鄰匹配、半徑匹配與核匹配?？紤]篇幅原因，本研究只報告500次bootstrap獲得的標準誤差估計結果。具體結果見表3的(4)列。

表2 農地股份合作社類型影響農戶收入的平衡性檢驗Table 2 Balance test of the impact of cooperative type on farm household income

由表3可知，在不考慮控制變量、縣級效應及農地股份合作社個體效應的情況下，OLS的計算結果顯示農地股份合作社類型不影響農戶家庭收入。在加入控制變量、縣級效應及農地股份合作社個體效應的情況下，OLS和PSM的匯報結果均顯示農地股份合作社類型影響農戶家庭收入，政府主導生成農地股份合作社的農戶家庭收入高于農戶自發(fā)生成型，實證檢驗結果與理論分析結論一致，同時也與實地調研情況一致。農戶自發(fā)生成農地股份合作社雖然有助于農地連片經營，降低農業(yè)生產成本，但是入社農戶的戶均收入低于政府主導生成農地股份合作社。泗陽縣李口鎮(zhèn)八堡村農地股份合作社是泗陽縣政府主導生成的農地股份合作社。2017年江蘇省出臺《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設行動計劃》，泗陽縣要求每個村成立農地股份合作社打造特色田園，八堡村為泗陽縣首批確定的5個試點村之一。八堡村地理位置優(yōu)越，水陸交通便捷，橋、路、渠壩、水利設施完備，2013年被評為“江蘇省最美鄉(xiāng)村”“江蘇省康居示范村”。2018年八堡村成立農地股份合作社，全村200 hm2農地全部入股合作社，農戶家庭收入主要依賴外出務工。高郵市臨澤鎮(zhèn)陳甸村農地股份合作社為農戶自發(fā)生成。陳甸村農地細碎化程度較高，戶均耕地約為0.087 hm2，全村266.7 hm2耕地以種植稻麥為主，由于地勢低洼，不適合推行高效設施農業(yè)。2014年陳甸村部分農戶成立農地股份合作社，部分農地由合作社自主經營，部分集中流轉給大戶投資大棚種植，農戶家庭收入雖然有改善，由于農業(yè)基礎設施投資不足，入社農戶家庭收入改善程度弱于政府主導生成農地股份合作社的農戶。

表3 農地股份合作社類型對農戶收入的影響Table 3 The impact of cooperative type on farm household income

3.2 農地股份合作社類型與土地產出率

本研究首先運用OLS估計農地股份合作社類型對土地產出率的影響，為防止遺漏變量而導致的內生性問題，本研究加入農地股份合作社經營的農地面積及質量、農地股份合作社治理狀況及經營方式、市場環(huán)境等控制變量，考慮到區(qū)域特征也會影響土地產出率，本研究加入縣級虛擬變量。匯報結果見表5(1)—(3)列?？紤]到樣本選擇可能存在偏誤問題，OLS結果只作為粗略參考，同時引入PSM進行估計。由于PSM的估計結果一致性是建立在處理組與控制組匹配結果較好的平衡數(shù)據(jù)的基礎上，引入PSM進行估計之前先進行平衡性檢驗，最終結果見表4，檢驗結果顯示無法拒絕處理組與控制組無系統(tǒng)差異的原假設，即模型匹配時平衡的。在PSM估計中，本研究使用不同方法進行匹配，包括一對一匹配、近鄰匹配、半徑匹配與核匹配，分別進行了50次、100次、200次、500次的檢驗，考慮篇幅原因，本研究只報告了500次bootstrap獲得的標準誤差估計結果。具體結果見表5(4)列。

表4 農地股份合作社類型影響土地產出率的平衡性檢驗Table 4 Balanced test of the impact of cooperative type on farmland output

由表5可知，OLS及PSM的計算結果均顯示農地股份合作社類型對土地產出率有顯著影響。相對于政府主導生成型，農戶自發(fā)生成型農地股份合作社的土地產出率更低，實證檢驗結果與理論分析結論一致，同時也與實地調研情況一致。農戶自發(fā)生成型農地股份合作社的農地質量和農地區(qū)位狀況通常較差，土地產出率低于政府主導生成型農地股份合作社。政府主導生成農地股份合作社多位于交通便利、農業(yè)基礎設施完備區(qū)域，例如蘇州市北聯(lián)村農地股份合作社，即吳江區(qū)政府主導生成的農地股份合作社。北聯(lián)村位于江蘇、浙江、上海交界處，地理位置優(yōu)越。2004年北聯(lián)村已實現(xiàn)農業(yè)生產機械化和規(guī)?；?，全村農業(yè)經營分為4部分，分別是水產養(yǎng)殖、高效設施農業(yè)、油菜種植和糧食種植。2007年江蘇省提出建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)示范園，要求實現(xiàn)糧食種植全程機械化。吳江區(qū)利用北聯(lián)村成片農田比較集中的優(yōu)勢，推進糧田入股成立農地股份合作社。農戶自發(fā)生成農地股份合作社多位于農地細碎化程度高、農業(yè)基礎設施薄弱區(qū)域。以南通市為例，該市70%以上的農地股份合作社是農戶自發(fā)生成的，目的是解決家庭承包地比較分散，不便于耕種的問題。農戶為獲得規(guī)模經濟效益自發(fā)生成農地股份合作社，但難以有效改善農地股份合作社的生產經營條件，因此，農戶自發(fā)生成農地股份合作社的畝均產出率低于政府主導生成農地股份合作社。

表5 農地股份合作社生成類型對土地產出率的影響Table 5 The impact of cooperative type on farmland output

4 研究結論與政策建議

農地股份合作社被認為是有效實現(xiàn)農地規(guī)模經營的制度創(chuàng)新形式之一，地方政府采取何種措施發(fā)展農地股份合作社是具有較強理論意義和現(xiàn)實意義的重要問題。本研究理論分析和實證檢驗結果均表明：政府主導生成農地股份合作社中農戶家庭收入和合作社土地產出率均高于農戶自發(fā)生成農地股份合作社。不同類型農地股份合作社存在績效差異的原因在于：地方政府基于績效獲取及治理便利邏輯傾向于在農地規(guī)模、農地質量及農地區(qū)位優(yōu)越區(qū)域主導生成農地股份合作社，通過各類農業(yè)發(fā)展項目推動農地股份合作社的發(fā)展。農地規(guī)模、農地質量及區(qū)位不占優(yōu)的農戶對農地規(guī)模經營存在強烈需求，自發(fā)生成農地股份合作社以獲取農地規(guī)模經營效益，由于農戶的投資能力有限且農戶合作存在高交易成本約束，農戶自發(fā)生成農地股份合作社對提高農戶家庭收入和土地產出率的貢獻有限。

綜上，提出如下政策建議：首先，農戶自發(fā)生成農地股份合作社通常位于區(qū)位偏僻、農業(yè)基礎設施薄弱以及農地細碎化程度較高的區(qū)域，地方政府應加強對上述區(qū)域的農業(yè)基礎設施投資，引導各類農業(yè)發(fā)展項目向該區(qū)域傾斜，改善農戶自發(fā)生成農地股份合作社的生產經營條件。其次，政府主導生成農地股份合作社通常位于農地質量和農地區(qū)位條件較好的區(qū)域，合作社經營通常獲得地方政府較多政策扶持，需要加強政府主導型農地股份合作社自身的經營能力建設，保障其經營績效的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。最后，農地股份合作社的發(fā)展需要制度環(huán)境支撐，地方政府應為農地股份合作社提供信息服務，降低合作社獲取農產品信息、技術信息和生產資料信息的成本；引導具有企業(yè)家才能的管理人員從事合作社經營管理，促進農地股份合作社的規(guī)范運行；幫助農戶與農地股份合作社之間進行有效的信息溝通和利益協(xié)調，降低農地入股和合作社經營過程中的爭議解決成本。