馬東亮 李 睿

（中央民族大學，北京 100081）

民族村社政治體系是國家政權體系中的一環(huán)，在國家政治內(nèi)有極強的基層政治與民族政治特點。這種政治體系并非簡單的國家權力自上而下的延伸，而是民族地區(qū)基層村社中不同政治角色依照各自的認知與偏好，依托各類基層政治資源博弈互動的關系總和。理解與分析民族地區(qū)基層治理需對國家政權性質(zhì)、國家治理體系的深刻把握，同時也要對民族地區(qū)基層治理特點，尤其是民族村社治理體系有深入的剖析。總體而論，各基層民族地區(qū)參與公共治理的角色雖然各不相同，但傳統(tǒng)治理架構下的民族村社政治角色仍然或多或少地參與基層治理，是幾乎所有民族地區(qū)基層治理中的共性特征。具體到本文的研究對象，黔東南苗族侗族自治州基層治理而論，傳統(tǒng)寨老政治在基層中的角色特征及其與國家治理體系發(fā)生的互動，構成了當?shù)毓彩聞罩卫磉壿嬛械闹饕h(huán)節(jié)。①

一、現(xiàn)代多民族國家治理體系中的民族村社治理體系

（一）民族村社政治與民族村社治理體系：概念與歷時性考察

民族村社政治，是基于村落社會之上，建立對所有村社成員具有約束力的公共權力并對村落公共事務進行治理，促進村落公共利益的政治形態(tài)。[1]因此，從治理的角度而言，民族村社治理體系可以理解為，在一定界限的民族村落范圍內(nèi)，以公共權力部門、村民群體或社會組織等治理主體，依照一定的行為規(guī)則，圍繞公共事務形成的穩(wěn)定的基層治理關系與基層治理模式。

從歷時性角度來看，民族村社治理體系在中國存在已久，早在封建社會，幅員遼闊的中央王朝無法將皇權統(tǒng)治滲透于鄉(xiāng)野田間，內(nèi)陸地區(qū)地方政府出于提高效率、節(jié)約成本等考慮，就已存在著通過居間許可、行政默認等方式讓渡部分地方治理職能的現(xiàn)象。[2]在實行 “羈縻政策” 或 “土司制度” 的民族地區(qū)，地方民族首領以中央賦予的一定名、職行使地方治理職能的現(xiàn)象也一直存在，即使是在一些 “改土歸流” 的民族聚居地方，除定期納賦之外，地方首領在基層治理中仍然擁有相當大的自由裁量權。[3]進入現(xiàn)代社會，民族村社的治理體系中氏族親緣性和民族地域性的色彩明顯淡化，取而代之的是更為開放的現(xiàn)代政治制度、政治文化與政治參與的確立，在此背景下，民族村社治理體系與傳統(tǒng)封建社會時期已不可同日而語。

（二） 現(xiàn)代多民族國家治理體系中的民族村社治理體系

民族村社治理體系這一概念著重展現(xiàn)民族村社政治中各種治理主體間的動態(tài)互動，但對此問題的理解，不能脫離宏觀靜態(tài)結構論的角度，也就是說，必須在展開研究之前，明確民族村社治理體系與現(xiàn)代多民族國家治理體系的結構關系與層級歸屬。

從系統(tǒng)論的角度看，任何政治體系都無法離開政治系統(tǒng)而獨立存在，政治系統(tǒng)是 “由一個社會中那些可以識別同時又是相互關聯(lián)的機構和活動組成，政治系統(tǒng)做出對社會具有約束力的權威性價值分配決定”[4]，民族村社治理體系同樣如此。

首先，民族村社治理體系是現(xiàn)代多民族國家治理體系中的基本單位之一，處于最基本層級。民族村社政治體系在國家政治中處于最基本層級，相應的，民族村社治理體系這一微觀單元，在現(xiàn)代多民族國家治理體系中也是以最基本單位出現(xiàn)的，處于最基本層級。從宏觀角度看，國家治理體系中的各種約束性機制要求都同樣適用于民族村社治理體系。

其次，民族村社治理體系不是簡單的民族治理體系的次級單位，因此，不能被機械地納入民族治理體系加以理解。其中原因在于，現(xiàn)代中國的民族治理體系主要指多民族國家針對民族問題建構的相關治理制度，其中最高層次的治理體系顯而易見是我國的民族區(qū)域自治制度，在民族區(qū)域自治制度之下，現(xiàn)代中國不存在獨立的民族政治系統(tǒng)，各民族在法理和現(xiàn)實中都是國家政治體系的一部分，因此，盡管各民族在經(jīng)濟文化生活、社會習慣、制度規(guī)范等方面存在多樣化與差異性，但民族村社治理體系必須從國家治理體系而非民族治理體系來理解。

最后，民族村社治理體系是多民族國家治理體系的有機構成部分。從地方差異性角度而言，現(xiàn)代國家治理體系由各類基層治理體系構成，而從民族多樣性而言，民族村社治理體系就是多民族國家治理體系的有機構成部分，[5]這種基層治理體系既有地方特點又帶有民族內(nèi)涵，理順這一關鍵環(huán)節(jié)是多民族國家開展現(xiàn)代化治理時必須認真對待的理論與實踐課題。

二、民族村社基層治理主體的角色特征與結構特征

治理主體既是治理活動的主要參與者，也是治理過程的主要推動者，信息傳輸與反饋的主要提供者?；鶎又卫磉^程中的主要治理主體包括代表國家的各類基層黨政機關部門以及地方各類社會性組織等， 后者在民族地區(qū)主要體現(xiàn)為民族村社中的各類社會性參與主體。與其他地方性基層治理主體不同，民族村社治理體系嵌入在民族地區(qū)，其豐富的地方民族政治文化色彩必然會對治理活動中的主體角色與行為結構產(chǎn)生影響。具體到本研究涉及的黔東南苗族侗族自治州基層治理而言，傳統(tǒng)寨老政治是該地民族村社治理體系中地方民族特點的顯著體現(xiàn)，對基層治理產(chǎn)生了不可忽視的影響，分析傳統(tǒng)寨老這一治理主體與國家治理主體的互動是更好地理解民族村社基層治理過程的重要切入點。

黔東南苗族侗族自治州苗族村寨中，為群眾調(diào)節(jié)糾紛并解決村落政治事務的意見領袖或?qū)嶋H協(xié)調(diào)人，在苗語中被稱為 “該歪”，亦稱 “寨老”，寨老往往由族中年滿30歲的成年男子擔任，不一定經(jīng)由村民經(jīng)過正式選舉產(chǎn)生，對其個人也無需財產(chǎn)要求限制，唯一要求就是對村中約定俗成的習慣法較為了解，并能以公正的態(tài)度協(xié)調(diào)村中公共事務，主導或幫助解決村落中的糾紛矛盾。寨老的實際影響力建立在良好聲譽基礎之上，村民與寨老的關系則主要靠信任來鞏固。在實際調(diào)研中能夠看到，德高望重，大公無私，舍己顧眾等品行往往是年長的寨老推崇與具備的品質(zhì)。在基層政治參與上，寨老是基層治理的積極參與者，對村寨議定的章程往往積極支持并身體力行，組織能力和說服能力，是寨老參與民族村社基層治理普遍具備的能力， 而審時度勢，處事果決，則是寨老普遍的行為特點，這些參與基層治理的能力與行為特點能夠極大地影響到村民在民族村社中的利益偏好與價值判斷。

（一）民族村社基層治理主體的角色特征

如前所述，民族村社基層治理體系中的治理主體主要由國家主體與民族村社主體組成，在本研究中，后者主要指以寨老為特征的治理單位。在民族村社治理互動過程中，國家主體與寨老政治表現(xiàn)出的角色特征各有不同。

1.國家的治理授權

現(xiàn)代國家治理體系遵循法治原則，尋求達到 “善治” 的目標，各主體之間在基于憲法法律等實在法的基礎之上互動并達成共識。但是在基層治理的現(xiàn)實運作環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)民族村社中大多有“規(guī)則” 但無“法條”，村級公共事務普遍較為具體與瑣碎，大部分情況下村級利益分配或村民間的糾紛還上升不到需要援引實體法律的程度，這時，基層治理過程中國家的治理授權就較為重要。

久仰鎮(zhèn)基佑村人民調(diào)解流程顯示：一般村中糾紛事件首選基層調(diào)解，即 “理老（寨老）調(diào)解”，基層黨委和村委會協(xié)助，如果矛盾無法解決再提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者基層人民法院利用司法途徑解決，但這種情況一般很少出現(xiàn)。

靜態(tài)資料顯示，基佑村居民202戶共1019人，村中大多數(shù)農(nóng)戶都以農(nóng)業(yè)、種植業(yè)為生，在這種規(guī)模較小的民族村，本鄉(xiāng)本土的公共事務或者利益糾紛一般并不頻繁，而且涉及到的利益關系也不復雜，這給代表國家治理體系的基層政府向寨老授權提供了可能性。

國家治理體系的目標往往較為宏大， 致力于對全社會資源的統(tǒng)籌和對社會整體性事務管控能力深化，也是國家理論中國家能力的重要內(nèi)涵。在民族村社一級，國家宏大目標往往因地制宜作出調(diào)適，民族村社資源的統(tǒng)籌和村社共同體的穩(wěn)定成為國家治理體系在民族村社中的具體目標。在此過程中，地方政府傾向于通過向基層非正式制度讓渡授權的辦法，解決來自上層的治理績效目標和相對恒定的具體治理成本之間的矛盾壓力。[6]從權力來源看，政府授權是非正式制度發(fā)揮影響的前提，在民族村社治理運作實踐中， 非正式制度也的確能夠從實質(zhì)正義出發(fā)，幫助政府實現(xiàn)程序合理與利益公平，促進了基層政權的政治合法性構建。

2.基層政治精英的身份二重性

正是國家的治理授權，直接影響到了參與民族村社治理的地方政治精英的角色特征即民族村社基層政治精英的身份二重性。

在基佑村，寨老制還演化出一種 “五老制”，即由村中有威望的長者或者在發(fā)展地方經(jīng)濟致富等方面有一定成績的人行使基層調(diào)解職能。但基佑村將這些人員吸納到了基層治理過程中，鼓勵他們加入黨組織，成為黨支部的一員，或者直接在基層政府中擔任一定的行政職務，享受政府補貼。因此基佑村在民族村寨建設、特色文化產(chǎn)業(yè)建設等方面，在基層黨組織和基層政府都處于絕對領導地位的基礎上，極大地容納了民族村社政治中的基層政治精英。

一般而言，當代中國語境下鄉(xiāng)村基層政治精英多指社會層面能夠起經(jīng)濟引領或政治溝通作用的“帶頭人”“能人”，而在本研究涉及的民族村社中，寨老就成為重要的基層政治精英代表。寨老被吸納入正式基層治理機制，身份也就具有了社會與政治的二重性。

傳統(tǒng)寨老權威來自村民的情感尊重與理性認同，而當現(xiàn)代國家治理體系初步建成之后，作為基層民族政治精英的寨老，其合法性則又多了一層國家背書。[7]民族政治精英之所以選擇與地方政府合作，或是出于民族精英內(nèi)部競爭，對更高層次的權力依附以擴大競爭優(yōu)勢的考量，或是為了代表民族地方政治體系的整體利益與國家政權整合以獲得主流話語權。[8]這一邏輯在很多民族村社治理體系中都有所反映。民族村社政治精英在基層治理中往往有 “建議” 無 “命令”，有 “協(xié)商” 無 “強制”，其治理功能并無直接的法定性與強制力作保障，在基層實踐中可以看到，其影響力更多體現(xiàn)為疏解、宣傳或輔助強化等方面，“軟權力” 的特點較為鮮明。但是就治理成效而言，“軟權力” 并不一定比 “硬權力” 遜色，政府權力滲透不到的地方，往往能夠依靠民族精英進行粘合。[9]

基層民族政治精英身份的二重性決定了其參與基層治理也受到雙重因素的規(guī)約：首先，寨老制的傳統(tǒng)影響力是其發(fā)揮溝通與輔助職能的前提與基礎；其次，更重要的是，國家治理體系授權的多少、強弱是決定其實際影響效能的關鍵。

（二）民族村社基層治理主體的結構特征

民族村社基層治理活動中，代表國家治理體系的地方基層政府與民族村社中的寨老并非簡單的并立關系，而是在不同角色特征主導下按照一定的結構動態(tài)運作。從位置關系上看，顯然國家治理體系要高于民族村社治理體系， 但在具體的情形中，在這種位置關系主導下，兩類主體的結構特征實際上較為復雜。

1.政府主導下基層治理的復合性運作結構

政府主導下的現(xiàn)代化治理是當代中國治理的特點與特色之一，民族村社基層治理亦不例外。但在民族地區(qū)，由于前述提及的多樣化治理主體角色特征影響，基層治理中復合性運作的結構特征從形式到內(nèi)涵都較為突出。

岑松鎮(zhèn)屯州村親緣維系一村的特點十分明顯，且仍然存在寨老制度。與其他很多民族村社一樣，寨老同樣年事已高。該村中的寨老制更像是民族特色的一種保留或展示，村民們當前的主要關注重心都在適應現(xiàn)代化發(fā)展上，而地方政府的工作重心則主要是基層扶貧。這些現(xiàn)代色彩極強的公共事務治理只能依靠基層政府或者說基層公共權威去引導和調(diào)節(jié)，寨老只在主持村中土木建設時行使調(diào)配各家物質(zhì)資源、分配各戶任務等治理活動，或者在村社中出現(xiàn)了有違傳統(tǒng)倫理的事件時，行使道德譴責功能，或者在主持監(jiān)督賠償補償?shù)膱鼍跋鲁霈F(xiàn)。上述這些針對傳統(tǒng)公共事務的治理，政府一般不多加干預。

喬舒亞·科恩將治理過程的政治合法性構建于協(xié)商民主（deliberative democracy）之上，認為在現(xiàn)代化治理過程中，政策議程的開放體現(xiàn)了政府不偏不倚的中立態(tài)度，因此在政治決策中，盡可能囊括社會組織的意見以形成協(xié)商共治的決策機制，這是強化政治合法性的關鍵。[10]根據(jù)科恩的觀點，非正式制度的存在使多重身份的主體參與正式制度的決策成為可能，從寨老參與的基層治理活動中可以看到，民族村社基層治理中的復合性結構既體現(xiàn)了國家治理體系在形式上的開放與包容性，也從內(nèi)涵上體現(xiàn)了現(xiàn)代化多民族國家基層治理架構的合法性基礎，體現(xiàn)了社會主義民主國家在民族村社層面的民主實質(zhì)。[11]

2.傳統(tǒng)寨老治理在現(xiàn)代體系下的局部有效性

在解放前，國民黨反動勢力曾在當?shù)匾恍┟缯┬斜＜字?，偽保長由偽政府委派充任，甲長則輪流充當，當群眾不接受其偽政府命令時，保甲長還要請求寨老協(xié)助，“如果該歪（寨老）不說話，保甲長是一籌莫展的?！盵12]當時的環(huán)境下，寨老的影響力不僅及于村落事務，而且能夠與代表政府的基層政治單位角力，所以，所謂局部有效性是相對于傳統(tǒng)時期，尤其是建國之前傳統(tǒng)寨老治理的全方位有效性而言的。

從正反兩方面分析，代表國家治理體系的基層政府之所以樂于見到寨老在政府主導下對基層治理的積極參與，主要在于兩點，一是對自身處理現(xiàn)代性公共事務能力的自信，二是對傳統(tǒng)寨老治理局部有效性的認知。換言之，現(xiàn)代性對民族村社的滲透產(chǎn)生了兩種效應，一是對公共領域新型治理需求的增加，二是對傳統(tǒng)治理模式需求的消減，在兩者的共同作用下，寨老治理雖然仍然有效，但有效性也在明顯減弱。

南哨鎮(zhèn)反召村的一位當?shù)卣弦褜?0歲高齡，而且寨老傳統(tǒng)也并非當?shù)厮忻缯亩ㄒ?guī)，反召村周圍一些村社已經(jīng)沒有了寨老制，在仍保留此傳統(tǒng)的苗寨， 寨老的影響力正在隨著年歲增長而減弱。在對當?shù)卣系脑L談中，當問及寨老本人，如果其在處理村中事務時作出的決定無人遵守怎么辦，老人回答，改革開放之前這種情況并不多見，村社中其他人的壓力也會使其決定履行生效，但改革開放之后，類似情況開始逐漸增多，最近一些年，村黨政干部的合法性權威則相應增大。

從調(diào)研中不難發(fā)現(xiàn)，村社中外出打工者再返回村落時，思想意識與觀念都發(fā)生了巨大的變化，而民族村社小共同體的開放并未帶來意想中的基層制度性治理權威受損，反而是國家在落實各項農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策以及實施精準扶貧等舉措以來，制度性治理權威得到了極大增強。可以講，傳統(tǒng)寨老治理從過去的全面有效性到局部有效性的過渡，一方面是寨老治理本身同現(xiàn)代化適應結合出現(xiàn)了問題，另一方面也是現(xiàn)代國家治理體系能力增強，更加能夠適應乃至引導現(xiàn)代化發(fā)展的結果。

三、國家治理體系與民族村社基層治理體系的調(diào)適性空間

2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 中提出，“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，[13]在民族地區(qū)，社會治理同樣應當遵循這一要求。民間社會相對地方政府而言的確存在一定的相對獨立性，但這種相對獨立性仍然改變不了其必須依靠正式制度發(fā)揮作用的現(xiàn)實，[14]結合對民族村社基層治理體系中角色特征與結構特征的分析可以看到，民族村社治理過程中角色特征與結構特征相互影響，而基層黨政部門為代表的國家治理體系建構與成熟過程主導了民族村社治理本身。

寨老政治作為傳統(tǒng)政治形態(tài)正在逐步消失，因此，基層復合性運作結構中，寨老參與治理的影響力也在日益減退。從調(diào)研對象來看，不同的村落寨老局部有效性亦各不相同，民族村社內(nèi)傳統(tǒng)非正式制度影響力與國家治理體系所給予的授權密切相關。寨老參與治理的影響力大小與國家治理體系授權程度構成了兩者之間的調(diào)適性空間。二者關系的差異如圖1所示。②

圖1 國家治理體系授權程度和基層非正式制度治理效能分布圖

當我們以 “國家治理體系授權程度” 和 “基層非正式制度治理效能” 為變量進行分析時，兩者之間的關系組合實際上存在如圖所示四種可能性。

在第一象限的A類組合中，國家治理體系授權程度較強，換言之賦予地方非正式制度的影響力空間較大，地方政府在堅持國家治理居于領導地位的大前提下樂于接受甚至著意培養(yǎng)民族村社中的非正式制度為基層治理服務，因此民族村社基層非正式制度的治理效能同樣較強。如前述基佑村的 “理老調(diào)解制”，將寨老內(nèi)化并引導其與現(xiàn)代治理模式相協(xié)調(diào)；在第二象限的B類組合中，國家治理授權較少，但地方非正式制度參與治理效能較強，這種組合意味著國家深度參與基層治理前提下，基層非正式制度仍然具有強效能，從理論上這種可能出現(xiàn)的幾率不大，從實踐調(diào)研中也未看到類似現(xiàn)象的出現(xiàn)；在第三象限C組織中， 地方政府授權程度低或者沒有任何授權， 而寨老等非正式制度的治理影響力也較弱，反召村類似特征比較鮮明，傳統(tǒng)寨老制度正隨著寨老生命的衰老而逐漸失去影響力，政府順應了這一自然進程；而在D類組合中，代表國家角色的基層政府授權較多，但同時地方非正式制度的治理效能也并不高，這種情況在屯州村表現(xiàn)為國家在傳統(tǒng)村落公共事務治理上為寨老制留下了一定空間，但寨老制也僅在這一空間內(nèi)發(fā)揮作用， 整體而言，在復合性運作機制下寨老已經(jīng)不再具備傳統(tǒng)時期的全方位影響力。吸納型、互斥型、主導型與復合型成為A、B、C、D四類組合的模式特點。

在角色特征與結構特征基本穩(wěn)定的前提下，多民族國家治理體系的建構不僅有賴于國家層面宏觀制度機制的完善與成熟，而且必須認真對待民族村社基層治理體系的建構與發(fā)展。在此過程中，以何種方式面對鄉(xiāng)土社會層面的治理轉(zhuǎn)型，是各級治理主體都需要持續(xù)思考與應對的問題。

注釋：

①本文基于傳統(tǒng)寨老政治分析基層民族地區(qū)公共事務治理問題，在前期研究中發(fā)現(xiàn)，貴州省黔東南苗族侗族自治州傳統(tǒng)寨老政治在此問題中表現(xiàn)較為突出與獨特，為了研究這一現(xiàn)象，筆者組建團隊一行于2018至2020三年間在貴州劍河縣與鎮(zhèn)遠縣進行了持續(xù)性調(diào)研，文章得到了兩地政府的大力支持，在此特表示感謝。

②要說明的是不同村寨寨老參與治理的影響力和政府授權關系各不相同，這種比較基于的是相對比較關系而非絕對變量值，因此圖中不設定具體數(shù)值。