編者按：2021年9月27日，作為2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季的重要活動(dòng)之一，由上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、上海市城市規(guī)劃學(xué)會(huì)聯(lián)合承辦的“學(xué)術(shù)對(duì)話三十：高品質(zhì)的新城，新在哪兒？”在成都國(guó)際會(huì)議中心舉辦。學(xué)術(shù)對(duì)話邀請(qǐng)了來(lái)自長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等區(qū)域的專家學(xué)者和規(guī)劃師，梳理了北京、上海、天津、重慶、南京、深圳等市新城發(fā)展實(shí)踐案例，涉及區(qū)域協(xié)同與交通支撐、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與功能提升、低碳發(fā)展與智慧城市等議題，為新城未來(lái)發(fā)展提供思路和對(duì)策。我刊摘錄學(xué)術(shù)對(duì)話上專家精彩發(fā)言，以饗讀者。

新時(shí)代背景下，新城建設(shè)的新需求、新起點(diǎn)和新治理模式

石楠

新城建設(shè)是“十四五”時(shí)期的一項(xiàng)重要工作。新城研究是一個(gè)老話題，但是老話題常說(shuō)常新。新城規(guī)劃不僅要考慮新在哪兒？還要考慮城在哪兒？我覺(jué)得最重要的是城。關(guān)于新城，我認(rèn)為有3個(gè)“新”的方面和傳承的3個(gè)方面。

一是新時(shí)代的新需求。我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)以后，人民的需求完全變了，如果新城規(guī)劃還只是考慮居住和就業(yè)功能（當(dāng)然這是必要的），已經(jīng)不能產(chǎn)生足夠的吸引力。人民究竟需要什么？這個(gè)問(wèn)題的破解，關(guān)乎城市應(yīng)該怎樣建。首先，教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面，人民有更高的要求。其次，生態(tài)環(huán)境方面，習(xí)近平總書(shū)記到成都天府新區(qū)考察之后提出“公園城市”理念，新城建設(shè)不僅是建房子，也要考慮提升生態(tài)價(jià)值。再次，歷史文化的保護(hù)和傳承上，從中華文明的歷史框架來(lái)看，文化遺產(chǎn)是一個(gè)載體，同時(shí)也滿足了人民的需求，包括自豪感、自信心等方面的需求。最后，精神方面的需求也很重要。對(duì)人民需求的考慮關(guān)系到新城的基本定位，需要重點(diǎn)考慮新城未來(lái)的人口指向。

二是新起點(diǎn)。有些城市做了很大的盤(pán)，20多萬(wàn)人口的新區(qū)卻僅僅具備單一功能，現(xiàn)在成為城市中的大麻煩，而且有的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)品質(zhì)缺乏超前意識(shí)。小康基礎(chǔ)上的新城建設(shè)，尤其是在上海對(duì)標(biāo)一流的國(guó)際大都市的背景下，不應(yīng)僅基于簡(jiǎn)單的物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包括舒適、便利、公平、自豪感等。在設(shè)施齊備的基礎(chǔ)上，讓所有人都能最方便地使用，讓所有人都能享有同樣的權(quán)利，而不是簡(jiǎn)單地計(jì)算千人指標(biāo)與人均標(biāo)準(zhǔn)。

三是新治理模式。新城是大都市空間治理的重要抓手，新城本身的治理要引入一些新模式。比如在制定雄安新區(qū)規(guī)劃指南時(shí)，提出什么叫中華風(fēng)貌？什么叫中國(guó)特色？如果在建筑形態(tài)、街道立面上得不到體現(xiàn)，還是按照過(guò)去那樣切分地塊，最后結(jié)果就只是把地塊內(nèi)的強(qiáng)度指標(biāo)用足，不要說(shuō)街道連續(xù)面，城市生活氛圍都沒(méi)有了。從空間治理的角度，有很多可以值得研究的話題。所以，新城要強(qiáng)調(diào)城市的生活氛圍，要形成共建共享共治的模式。

同時(shí)，需要從傳統(tǒng)新城規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)中傳承3個(gè)方面：一是新城應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮疏解老城人口的功能，這是新城從誕生第一天起，就需要承擔(dān)的重要職能，疏解的方式和對(duì)象可能有變化，但是疏解這一功能本身并沒(méi)有變。二是新城應(yīng)是完全的城區(qū)，功能完善、設(shè)施齊全、生活方便，新城的基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不能變。三是上海新城建設(shè)的問(wèn)題不只是上海主城區(qū)和新城之間的問(wèn)題，上海是全國(guó)的上海，是代表中國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的上海，所以要把新城放在都市圈、城市群的尺度層面來(lái)研究，上海的發(fā)展定位在新城建設(shè)的過(guò)程中是不能變的，但是需要新的起點(diǎn)、新的思路和新的方法。

大都市地區(qū)新城建設(shè)的若干認(rèn)識(shí)

李曉江

1.新時(shí)代基本矛盾與跨越中等收入陷阱。研究超特大城市新城建設(shè)，要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及存在的主要問(wèn)題說(shuō)起，需要關(guān)注以下3個(gè)方面。

一是中國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。應(yīng)當(dāng)為不同人群美好生活的不同需要提供選擇的機(jī)會(huì)，讓不同人群共享發(fā)展成果。

二是2060“碳中和”目標(biāo)與城市去碳。我國(guó)當(dāng)前CO2排放量約為100億t，人均CO2排放8 t左右，而這些碳排放最終用戶的70%—80%在城市。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和消費(fèi)增長(zhǎng)，城市及生活領(lǐng)域的碳排需求還會(huì)增加，去碳將成為大城市發(fā)展的核心命題之一。

三是必須關(guān)注共同富裕與城市包容性。共同富裕關(guān)系到執(zhí)政基礎(chǔ)，更是跨越中等收入陷阱的核心問(wèn)題。在超特大城市遭遇城市病困擾而控制人口增長(zhǎng)時(shí)，空間布局優(yōu)化就成了保持城市包容性的重要對(duì)策。

2.上海為什么要建新城。新城建設(shè)是通過(guò)優(yōu)化區(qū)域布局來(lái)緩解大城市發(fā)展問(wèn)題的積極舉措。2021年上海提出城市空間格局“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”16字方針，我認(rèn)為應(yīng)該重視這一新的方針與城市總體規(guī)劃的關(guān)系。新城建設(shè)是大城市優(yōu)化空間布局的應(yīng)有之意，但新城建設(shè)的動(dòng)機(jī)不應(yīng)該是擴(kuò)大人口規(guī)模。新城建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)該合理有序地疏解中心城區(qū)的人口與功能；應(yīng)該在新城創(chuàng)造高質(zhì)量、低成本的生活生產(chǎn)環(huán)境，治理大城市??；應(yīng)該注意上海大都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展。上海是非常善于利用規(guī)劃行政資源的城市，建設(shè)新城以規(guī)劃先行的做法值得肯定，但重要的是在規(guī)劃中進(jìn)一步辨識(shí)新城建設(shè)的目的與動(dòng)機(jī)，吸取歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

3.大城市新城發(fā)展策略。新城建設(shè)是大城市病問(wèn)題的區(qū)域解決方案。大城市病是資本流動(dòng)性、社會(huì)流動(dòng)性的過(guò)度集聚與政府治理能力、社會(huì)文明程度兩方面不適應(yīng)導(dǎo)致的，其根源在于層級(jí)化的行政體制、財(cái)稅體制、GDP導(dǎo)向，以及土地財(cái)政、房地產(chǎn)依賴。如果要從根本性的制度改變來(lái)治理大城市病是很困難的，需要很長(zhǎng)的周期，甚至?xí)冻霾豢扇淌艿拇鷥r(jià)。因此，通過(guò)都市圈戰(zhàn)略和空間布局優(yōu)化，把大城市過(guò)度的壓力往區(qū)域外溢、轉(zhuǎn)移，不失為一個(gè)緩解大城市病的行政性對(duì)策。

策略一：關(guān)注功能/產(chǎn)業(yè)定位與目標(biāo)人群。要關(guān)注“人”，明確新城吸引的目標(biāo)人群。我們之前以較低成本的要素吸引產(chǎn)業(yè)，靠產(chǎn)業(yè)聚集人。但現(xiàn)在繁榮城市的邏輯已經(jīng)變成以優(yōu)質(zhì)的城市吸引人，以人吸引企業(yè)的邏輯。在這個(gè)邏輯下要關(guān)注新城的功能和產(chǎn)業(yè)定位，更要關(guān)注相應(yīng)的目標(biāo)人群。最重要的是厘清不同人群的不同需求，從而恰當(dāng)?shù)嘏渲萌司迎h(huán)境、公共服務(wù)和生活服務(wù)等，才能吸引人、留住人。

策略二：維持低成本、高品質(zhì)/高性價(jià)比。要維持低成本，盡量擺脫對(duì)房地產(chǎn)和土地財(cái)政的依賴。黨的十九大和國(guó)家“十四五”規(guī)劃都提出財(cái)政、稅收、貨幣政策改革的方向。期望新城能創(chuàng)造相對(duì)低成本、高品質(zhì)、高性價(jià)比的工作與生活環(huán)境，提高大城市的包容性和多樣性。此外，年輕人的購(gòu)房保值是一種剛性需求，也要處理好中等收入人群居住與購(gòu)房的矛盾。

策略三：綠色低碳，成為大都市地區(qū)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的先行區(qū)、探路者。新城會(huì)有大量新的資源投入，是否能做出綠色低碳的先行示范？國(guó)際上討論低碳的問(wèn)題會(huì)歸結(jié)到能源、工業(yè)、交通、建筑等4大領(lǐng)域。這次中國(guó)把其中的“建筑”領(lǐng)域改為“城鄉(xiāng)建設(shè)”。這是一個(gè)巨大的進(jìn)步，將成為當(dāng)前和很長(zhǎng)時(shí)期城市建設(shè)的重要抓手。

策略四：城鄉(xiāng)一體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)地區(qū)現(xiàn)代化。新城建設(shè)還應(yīng)該探索如何促進(jìn)郊區(qū)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)地區(qū)現(xiàn)代化。如為鄉(xiāng)村地區(qū)提供高品質(zhì)公共服務(wù)與生活服務(wù)，提供現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施與交通服務(wù)等。此外，大城市周邊地區(qū)的農(nóng)村人口進(jìn)城的需求并不強(qiáng)烈，如何推進(jìn)農(nóng)村永久性高品質(zhì)住房建設(shè)的問(wèn)題也非常值得探討。同時(shí)還可以探索鄉(xiāng)村地區(qū)如何不依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化而真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑。新城在這些方面能夠發(fā)揮重要的作用。

關(guān)于新城定位、本質(zhì)與體制機(jī)制的思考

伍江

新城到底新在哪里？簡(jiǎn)單小結(jié)為以下4個(gè)方面。

一是新城定位的問(wèn)題。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，大量新城以城市新區(qū)的方式出現(xiàn)，上海提出要建設(shè)獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，對(duì)新城進(jìn)行新的定位。此次學(xué)術(shù)對(duì)話發(fā)言專家也對(duì)中國(guó)一些城市的新城定位做了分析，有一個(gè)共同點(diǎn)是現(xiàn)在的新城更具有獨(dú)立性，更像一個(gè)完整的城市。城市是需要長(zhǎng)時(shí)間形成的，而中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度是史無(wú)前例的，要避免短時(shí)間集中建設(shè)帶來(lái)的問(wèn)題，讓新城能夠更好地發(fā)展。

二是新城應(yīng)該把眼光放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)一些，要考慮城市建設(shè)的生態(tài)、環(huán)境等方面影響。城市是對(duì)地球表面的人為改變，要守住底線，比如新城建設(shè)在解決城市病時(shí)應(yīng)考慮減碳工作，并在規(guī)劃建設(shè)中落實(shí)。規(guī)劃本身減不了碳，但是規(guī)劃布局和空間格局對(duì)減碳會(huì)有較大影響。

三是新城建設(shè)的“新”需要體現(xiàn)在整個(gè)規(guī)劃建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)的體制機(jī)制改革上。改革開(kāi)放以來(lái)大量的新區(qū)建設(shè)都可以籠統(tǒng)地稱為新城建設(shè)，其中有一個(gè)非常重要的做法就是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)對(duì)于中國(guó)近40年經(jīng)濟(jì)成果的取得至關(guān)重要，但是其暴露的問(wèn)題也越來(lái)越多，這種非完整城市的建設(shè)方法最終無(wú)法帶來(lái)城市應(yīng)該有的功能。城市的吸引力不完全在于漂亮、（房?jī)r(jià)）便宜，而是有多樣的城市功能，所以體制和機(jī)制很重要。這些內(nèi)容需要在行政或者運(yùn)作機(jī)制中去重新思考。

四是最重要的，即新城的本質(zhì)是什么。毫無(wú)疑問(wèn)城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)器，但是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，似乎忽略了一個(gè)更加本質(zhì)的問(wèn)題，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是為了人。習(xí)近平總書(shū)記前不久提出“人民城市”重要理念，“兩山+雙城”理念是新城建設(shè)最能夠體現(xiàn)“新”的地方，只要有城市，就應(yīng)該是“為人”的。這個(gè)“為人”不是抽象的，而是涉及城市的功能、城市的服務(wù)、城市的便利度、城市的舒適度，以及非常重要的城市的空間尺度等。新城是否需要大尺度的地方？當(dāng)然需要。但是在大尺度的空間里，如何能有更親近人的感受、更多的服務(wù)，這是值得思考的。新城建設(shè)應(yīng)有更多人性化的考慮，讓新城真正做到以人為本。

最后，希望關(guān)于新城的討論能夠持續(xù)，通過(guò)各種各樣的場(chǎng)合和機(jī)會(huì)，在討論中碰觸火花，改變錯(cuò)誤的觀念，讓正確的觀點(diǎn)形成共識(shí)并加以實(shí)施。

新時(shí)代的新城規(guī)劃應(yīng)回歸規(guī)劃初衷

呂傳廷

1.城市的定義。隨著我國(guó)改革開(kāi)放后大規(guī)模的工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，至今已經(jīng)是一個(gè)城市時(shí)代。城市的定義、城市的邊界、城市的內(nèi)涵，已經(jīng)越來(lái)越模糊。中國(guó)的國(guó)土空間可以說(shuō)到處都是城市及城市化的景觀。標(biāo)準(zhǔn)化、流水線式的城市生產(chǎn)導(dǎo)致我們的城市全部工業(yè)化，是工業(yè)產(chǎn)品的集成。城市發(fā)展需要考慮其獨(dú)特性，而每個(gè)城市的新城也有區(qū)別。

廣州從1989年50 km2的城區(qū)長(zhǎng)成今日1 000 km2的中心城區(qū)，30年間從一個(gè)人性化的尺度成長(zhǎng)為一個(gè)“巨無(wú)霸”，如今生活在里面像走迷宮一樣。當(dāng)初我們對(duì)城市的定義是“建成區(qū)”，建成區(qū)是有尺度限制的，尺度是區(qū)別城市與其他區(qū)域的非常重要的要素。經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，我們可以反思，城市是我們想象中的樣子嗎？是不是當(dāng)時(shí)規(guī)劃出來(lái)的樣貌？

2.城市生產(chǎn)是否已經(jīng)過(guò)剩？黨的十八大提出“供給側(cè)改革”，那么規(guī)劃改革的落腳點(diǎn)在哪里？近40年來(lái)，我們做發(fā)展的規(guī)劃、快速增長(zhǎng)的規(guī)劃、擴(kuò)張的規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃是工業(yè)生產(chǎn)體系的一部分，因?yàn)槌鞘械纳a(chǎn)是從規(guī)劃開(kāi)始的，城市的生產(chǎn)是整個(gè)工業(yè)體系最集中的體現(xiàn)，形成巨量的財(cái)富。實(shí)際上，在過(guò)去40年，城市是經(jīng)濟(jì)體系中最大的部分，因?yàn)檎麄€(gè)工業(yè)體系的產(chǎn)品都在城市中。所以，我們應(yīng)該思考城市生產(chǎn)是否已經(jīng)過(guò)剩及其應(yīng)對(duì)策略。

3.城市規(guī)劃的初衷。城市規(guī)劃的初衷是建立一個(gè)美好的人類家園，但當(dāng)我們把生產(chǎn)工具當(dāng)成主要目標(biāo)，就丟失了人類家園的終極信仰和初心。我們是否出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)論上的偏差？這是經(jīng)過(guò)40年發(fā)展后，時(shí)代給我們提出的挑戰(zhàn)。進(jìn)入后城市化時(shí)代、生態(tài)文明時(shí)代，我們需要一個(gè)什么樣的城市和社會(huì)，以及怎樣的就業(yè)和生產(chǎn)？我們需要考慮什么樣的城市空間才能讓我們真正實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)?！靶鲁恰笔菑奈鞣揭M(jìn)的一個(gè)微觀概念，過(guò)去40年的發(fā)展，實(shí)際上我們并沒(méi)有按照新城的定義去實(shí)現(xiàn)，而是按照城市化、工業(yè)化的方式，通過(guò)批量的制造生產(chǎn)城市，所以不斷地出現(xiàn)新的產(chǎn)品城市。

4.面向未來(lái)的3點(diǎn)構(gòu)想。一是歷史傳承在新城空間上的體現(xiàn)模式，應(yīng)不限于風(fēng)貌區(qū)保護(hù)，更重要的是大尺度的歷史空間保留。歷史傳承在空間上的體現(xiàn)不僅是在文物保護(hù)、遺產(chǎn)保護(hù)及小尺度的物質(zhì)環(huán)境上，更重要的是在大的地理空間上。二是社會(huì)目標(biāo)計(jì)劃應(yīng)被納入新城發(fā)展。在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，人的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建比單純的空間上的職住平衡更加重要。產(chǎn)業(yè)是過(guò)去40年城市發(fā)展的主導(dǎo)動(dòng)力，到今天為止仍然是主導(dǎo)動(dòng)力。如何保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中最大的挑戰(zhàn)，所以目前大量的新城、新區(qū)的開(kāi)發(fā)還主要是以產(chǎn)業(yè)投入、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)為主導(dǎo)，人的結(jié)構(gòu)、社會(huì)的構(gòu)建并未被納入實(shí)際的實(shí)施計(jì)劃中。如果沒(méi)有社會(huì)目標(biāo)，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)里的社會(huì)構(gòu)成，那么如何破解和回應(yīng)“共同富?！钡囊?，以及各階層安居樂(lè)業(yè)的需求？未來(lái)的城市如何才能成為我們理想的城市？三是空間塑造，當(dāng)前新城動(dòng)輒100 km2，這已經(jīng)是特大城市范疇，新城應(yīng)回歸小尺度、煙火氣，這樣才能真正建設(shè)一個(gè)實(shí)實(shí)在在的城市。

新城建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及上海實(shí)踐

趙民

新城之“新”，我認(rèn)為可以概括為4個(gè)方面：一是新城是在超特大城市主城區(qū)外形成新的城市結(jié)構(gòu)，這是“新城”與“新城區(qū)”的根本區(qū)別；二是新城要有基于立法的新運(yùn)作體制和機(jī)制；三是新城要肩負(fù)起新的使命；四是新時(shí)代的新城規(guī)劃建設(shè)要有一攬子新政策的支持。

1.新城規(guī)劃建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒。（1）新城規(guī)劃建設(shè)要有法律法規(guī)保障，要有體制機(jī)制方面的創(chuàng)新，還要有一系列配套政策。（2）在區(qū)域一體化發(fā)展的背景下，要從城市謀劃轉(zhuǎn)向區(qū)域考量，新城建設(shè)旨在優(yōu)化城市—區(qū)域的整體功能和空間結(jié)構(gòu)。（3）新城建設(shè)經(jīng)歷了從臥城、工業(yè)衛(wèi)星城等單一功能走向綜合功能的演化，要順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，同時(shí)仍要堅(jiān)持新城的相對(duì)獨(dú)立性。（4）新城的規(guī)劃建設(shè)要非常重視社會(huì)發(fā)展，以成熟社區(qū)的營(yíng)造為目標(biāo)，力求職住平衡和產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。（5）新城要有合理的人口規(guī)模，但如何吸引人口往往是個(gè)難題，需要多方施策。（6）要確?；竟卜?wù)和環(huán)境品質(zhì)，并落實(shí)公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，注重以大容量軌道交通來(lái)支撐區(qū)域城鎮(zhèn)之間的功能聯(lián)系。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，新城的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)包括3個(gè)方面。首先，新城應(yīng)是一個(gè)功能綜合和相對(duì)獨(dú)立的人居空間實(shí)體，能夠提供充足的就業(yè)崗位和服務(wù)設(shè)施、滿足不同人群的多種需求。其次，新城建設(shè)是具有特定政策目標(biāo)的一個(gè)長(zhǎng)周期任務(wù)和事業(yè)。政府主導(dǎo)的關(guān)鍵在于制度保障和定力，真正踐行“一張藍(lán)圖繪到底”——通過(guò)一系列政策措施來(lái)推進(jìn)新城建設(shè)和功能培育。操作層面的公司化運(yùn)作則意味著新城建設(shè)要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，既要以公共政策為目標(biāo)、以公共開(kāi)發(fā)為框架，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。最后，新城的“可持續(xù)”是指新城開(kāi)發(fā)必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等目標(biāo)，包括在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)建設(shè)等方面都要以可持續(xù)發(fā)展為準(zhǔn)則。

2.上海新城建設(shè)的歷史特征及新導(dǎo)向。總體看，一方面，上海以往的新城建設(shè)帶有較強(qiáng)的地方行政色彩，既兼顧了地方利益、調(diào)動(dòng)了多方主體的積極性，同時(shí)也刺激了郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。但另一方面，沒(méi)有系統(tǒng)地賦予區(qū)域使命和保障政策，也就使得新城的功能培育未能充分契合上海打造全球城市的宏偉目標(biāo)。“上海2035”總體規(guī)劃從上海服務(wù)于長(zhǎng)三角的角度，結(jié)合主要交通廊道建設(shè)，確定了市域“主城區(qū)—新城”空間結(jié)構(gòu)和五個(gè)新城。這些新城都具有相當(dāng)大的規(guī)劃規(guī)模，并被賦予了全局性的功能定位，旨在打造具有區(qū)域輻射功能的節(jié)點(diǎn)城市和市域副中心。這是一個(gè)新的導(dǎo)向，具有深遠(yuǎn)意義。

3.“十四五”新城規(guī)劃建設(shè)的新使命和新契機(jī)。在“十四五”開(kāi)局之年初（2021年2月23日），上海市政府出臺(tái)《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施意見(jiàn)》”），提出要以“上海2035”總體規(guī)劃為引領(lǐng)，著眼于謀劃超大城市整體戰(zhàn)略布局和城鄉(xiāng)空間新格局，按照獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市的定位，統(tǒng)籌新城發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要和安全需要；將新城建設(shè)成為“引領(lǐng)高品質(zhì)生活的未來(lái)之城，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，推進(jìn)人民城市建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐區(qū)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的示范區(qū)，以及上海服務(wù)輻射長(zhǎng)三角戰(zhàn)略支撐點(diǎn)”。《實(shí)施意見(jiàn)》明確了新城在新時(shí)代的新使命。各主管部門迅速推出支持和保障政策，這預(yù)示著上海的新城規(guī)劃建設(shè)已從規(guī)劃概念和空間布局嬗變?yōu)橹卮笳吣繕?biāo)和實(shí)際行動(dòng)。

上海的新城要建設(shè)成為“綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，具有區(qū)域性輻射功能；對(duì)此似可理解為新城就是地區(qū)性中心城市。此外，“綜合性”是針對(duì)城市一般功能而言，即具有服務(wù)百萬(wàn)人口的綜合性服務(wù)功能；而新城若要具備輻射長(zhǎng)三角區(qū)域的能力，則一定是在少數(shù)領(lǐng)域具有突出優(yōu)勢(shì)，因而需要針對(duì)擬輻射服務(wù)區(qū)域的特征和需求來(lái)培育新城的差異化和專業(yè)化功能。新城的另一使命是引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，五個(gè)新城要率先建成為更具活力、更加生態(tài)和更加宜居的現(xiàn)代化城市，努力打造為“十四五”時(shí)期上海及長(zhǎng)三角城市群高水平規(guī)劃、高品質(zhì)建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)治理的標(biāo)桿。

務(wù)實(shí)理性：新時(shí)期新城規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵

張京祥

1.新城建設(shè)的背景與動(dòng)力差異。第二次世界大戰(zhàn)后，西方新城運(yùn)動(dòng)最主要的目的是為了解決大城市病的問(wèn)題，同時(shí)也匹配了戰(zhàn)后重建、郊區(qū)化的動(dòng)力需求。中華人民共和國(guó)成立以后，我國(guó)北京、上海等一些城市規(guī)劃建設(shè)中都有新城建設(shè)的實(shí)踐，但是大規(guī)模的新城建設(shè)是在20世紀(jì)90年代中后期。隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，當(dāng)時(shí)我國(guó)的新城建設(shè)最主要有兩方面的動(dòng)力：一是城鎮(zhèn)化，二是土地財(cái)政，并且形成“城鎮(zhèn)化+土地財(cái)政”的復(fù)合驅(qū)動(dòng)。

人們經(jīng)常把“新城”和“新區(qū)”這兩個(gè)概念混淆在一起，其實(shí)它們之間有本質(zhì)區(qū)別，其發(fā)展定位和規(guī)劃策略不同。新城與主城間有一定的空間間隔，比較強(qiáng)調(diào)城的綜合功能，尤其是生活性、服務(wù)性的功能要完善，要有充分的就業(yè)崗位等。新區(qū)是主城區(qū)向外有機(jī)延伸的區(qū)域，主要承擔(dān)城市在發(fā)展擴(kuò)張過(guò)程中某些方面的功能，并不特別強(qiáng)調(diào)功能的綜合性、獨(dú)立性，在空間上與主城區(qū)基本上黏連成片。相比于新城，過(guò)去幾十年，中國(guó)建設(shè)更成功的是新區(qū)，而距中心城區(qū)三四十公里半徑外的新城則鮮有成功案例。20世紀(jì)90年代，北京大學(xué)周一星教授通過(guò)中西方郊區(qū)發(fā)展的比較研究指出，與歐美的主動(dòng)郊區(qū)化不同，中國(guó)的郊區(qū)化是被動(dòng)郊區(qū)化，盡管我們當(dāng)時(shí)在外圍規(guī)劃建設(shè)了很多郊區(qū)新城，但是由于受到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)、通勤等影響，人們到郊區(qū)生活和工作的愿望并不強(qiáng)烈，所以郊區(qū)外圍真正發(fā)展起來(lái)的新城并不是太多。

2.新時(shí)期中國(guó)新城規(guī)劃建設(shè)的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。以雄安新區(qū)、上海五個(gè)新城等為代表，新城主要是解決超特大城市的功能和空間疏解問(wèn)題，架構(gòu)城市—區(qū)域協(xié)同發(fā)展的格局，培育區(qū)域性功能節(jié)點(diǎn)。這些新城不僅要承擔(dān)主城的一些功能和空間疏解的問(wèn)題，同時(shí)也應(yīng)該成為區(qū)域甚至全球城市體系中重要的功能性節(jié)點(diǎn)，在整個(gè)城市網(wǎng)絡(luò)中具有獨(dú)特的作用。這是新時(shí)期新城建設(shè)肩負(fù)的雙重使命。新城若要成功，需要從土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)、人口增量驅(qū)動(dòng)，愈加轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)功能驅(qū)動(dòng)、品質(zhì)魅力驅(qū)動(dòng)、人本服務(wù)驅(qū)動(dòng)。新城如何產(chǎn)生活力？要有產(chǎn)業(yè)，要有品質(zhì)，要有人本的服務(wù)。所以新城建設(shè)不僅要有經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)度、景觀的靚度，更要有社會(huì)的溫度、精神的氣度。

3.新環(huán)境下新城規(guī)劃建設(shè)需要關(guān)注的4個(gè)方面。第一，建設(shè)新城的決策要慎重，規(guī)劃選址也要慎重。郊區(qū)新城要充分依托原有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)，建設(shè)“反磁力中心”，在原有的基礎(chǔ)上向綜合化方向發(fā)展。第二，城鎮(zhèn)化從“1.0的建設(shè)投入時(shí)代”進(jìn)入“2.0的持續(xù)運(yùn)營(yíng)時(shí)代”。城市進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，將來(lái)一個(gè)城市能否可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵取決于這個(gè)城市的運(yùn)營(yíng)能力、現(xiàn)金流保障能力等。第三，要理性、務(wù)實(shí)地謀劃新城的人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)等要素導(dǎo)入的時(shí)空順序與策略。新城建設(shè)必須做到空間緊湊，節(jié)約建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)集聚功能、聚集人氣。針對(duì)不同定位、不同情況的新城，是先導(dǎo)入人口、公共服務(wù)設(shè)施，還是先導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，要有不同的策略。第四，空間緊湊、功能混合和建筑復(fù)合，不僅是規(guī)劃編制的理念，更需要城市土地出讓條件、規(guī)劃建設(shè)規(guī)范、產(chǎn)權(quán)登記等方面的系統(tǒng)創(chuàng)新。要把有限的資源、有限的人口在空間上盡量集聚起來(lái)，城市有了密度，才有活力。

品質(zhì)塑造城市活力，機(jī)制驅(qū)動(dòng)持續(xù)發(fā)展

曾鵬

1.“形”與“勢(shì)”?！靶巍敝缚臻g格局，“勢(shì)”為時(shí)勢(shì)、時(shí)機(jī)和時(shí)序，分別代表新城布局的“空間維度”和“時(shí)間維度”。

就“空間維度”而言，新城建設(shè)對(duì)于都市圈城鎮(zhèn)格局有重要影響。天津新城建設(shè)最初的探索是依托天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的“泰達(dá)新城”。改革開(kāi)放后，天津開(kāi)始了中國(guó)最早的、勇于探索的新城實(shí)踐：距離主城區(qū)70 km，依托港口在鹽田上建設(shè)新城。70 km的距離是“機(jī)遇”與“挑戰(zhàn)”并存的格局。我國(guó)其他都市圈的新城建設(shè)大多距離主城區(qū)20—30 km。相比而言，天津主城與新城的空間格局拉得非常開(kāi)，新城發(fā)展有充足的空間，也從布局上抑制了城市連體和“攤大餅”。與此同時(shí)，長(zhǎng)距離也帶來(lái)主城與新城發(fā)展的挑戰(zhàn)：很難把兩個(gè)城市作為一個(gè)完整的、有機(jī)的職住系統(tǒng)去平衡，通勤式融合也容易陷入一端“有產(chǎn)無(wú)城”、另一端“有城無(wú)產(chǎn)”的局面；從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的角度，雙城格局下也經(jīng)常面臨雙份配置、效率不足的問(wèn)題。

“時(shí)間維度”上，一方面，時(shí)間的積累給城市帶來(lái)積淀、厚度和文化；另一方面，新城的每一步發(fā)展都受到時(shí)勢(shì)、時(shí)機(jī)和時(shí)序的影響，時(shí)間維度的布局對(duì)于新城的出生和初始階段而言都非常重要。

2.品質(zhì)。新城本質(zhì)是主城疏解作用下的生產(chǎn)和生活的再聚集，以及與之相應(yīng)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的聚集。新城的高品質(zhì)體現(xiàn)在：一是建成環(huán)境的高品質(zhì)；二是生產(chǎn)生活聚集的密度、強(qiáng)度和質(zhì)量，以及持續(xù)保持密度、強(qiáng)度和質(zhì)量的能力；三是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)。

新城可以分成3類：產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型、生活主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)和生活融合型。城鎮(zhèn)化上半場(chǎng)的新城建設(shè)模式往往通過(guò)相對(duì)廉價(jià)的要素吸引產(chǎn)業(yè)，再由產(chǎn)業(yè)吸引人，進(jìn)而配置公共服務(wù)、完善城市功能，形成“產(chǎn)—人—城”的發(fā)展邏輯。城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)，城市品質(zhì)、城市生活成為關(guān)鍵要素，通過(guò)高品質(zhì)的城市環(huán)境和公共產(chǎn)品來(lái)吸引人才，通過(guò)人才吸引產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)“城—人—產(chǎn)”的發(fā)展邏輯。以往我們比較強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)”對(duì)于新城發(fā)展的重要性，而新時(shí)期“城”也是不可或缺的核心內(nèi)容。國(guó)內(nèi)很多產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好的新城實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)都是“城”的品質(zhì)提升。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的新城，人因產(chǎn)聚集，初始階段往往面臨居住人群相對(duì)單一、社群結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、公共產(chǎn)品供給不足等問(wèn)題，城市復(fù)雜性、多元性不足，因而缺乏對(duì)人才的持續(xù)吸引力，也對(duì)產(chǎn)業(yè)再升級(jí)和再迭代造成制約。回應(yīng)今天的主題“高品質(zhì)新城”，“城”是核心，“品質(zhì)”是關(guān)鍵。

3.機(jī)制。建設(shè)機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制是新城持續(xù)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

一是建設(shè)機(jī)制。以往新城建設(shè)大多通過(guò)土地財(cái)政推動(dòng)，而土地財(cái)政模式對(duì)于新城而言存在固有矛盾：新城建設(shè)初始沒(méi)有稅收，靠土地財(cái)政獲取資金推動(dòng)建設(shè)；而新城發(fā)展需要吸引人、聚集人，又要求控制地價(jià)和房?jī)r(jià)、控制土地財(cái)政。這個(gè)矛盾在過(guò)去新城實(shí)踐中已經(jīng)展現(xiàn)出很多問(wèn)題，從規(guī)劃思維上有所轉(zhuǎn)變，積極探索新城住房制度改革。這也是新城吸引人才、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

二是運(yùn)營(yíng)機(jī)制。好的運(yùn)營(yíng)機(jī)制能保持品質(zhì)、保持吸引力，賦予新城持續(xù)的生命力。未來(lái)新城運(yùn)營(yíng)需要進(jìn)一步探索公司運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的模式。尤其在新城規(guī)劃中需要建立雙向機(jī)制。將規(guī)劃計(jì)劃與市場(chǎng)反饋、開(kāi)發(fā)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理有機(jī)結(jié)合。

三是社會(huì)治理機(jī)制。新城的社會(huì)治理能力也是“城”的品質(zhì)的重要體現(xiàn)，需處理好與產(chǎn)業(yè)管理的邊界和關(guān)系，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，建立起有效、適宜的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)、保障公共產(chǎn)品和公共利益。

新時(shí)期新城之“新”，不是新舊的“新”，而是總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新之“新”?！靶蝿?shì)”匯聚新城動(dòng)能，“品質(zhì)”塑造城市活力，“機(jī)制”驅(qū)動(dòng)持續(xù)發(fā)展。

新城規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵在于真正做到三個(gè)“落實(shí)”和四個(gè)“求新”

張帆

1.上海新一輪新城規(guī)劃建設(shè)的三個(gè)“落實(shí)”

一是落實(shí)上海建設(shè)“人民城市”的總體要求。深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記考察上海的重要講話精神，落實(shí)國(guó)家長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，按照“新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局”的要求，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，推動(dòng)上海“十四五”規(guī)劃“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”空間新格局的加快形成。

二是落實(shí)“宜居、韌性、智慧、低碳”的最新發(fā)展理念。重點(diǎn)關(guān)注人居品質(zhì)提升，在公共服務(wù)設(shè)施覆蓋、生態(tài)環(huán)境治理、交通基礎(chǔ)設(shè)施提升、歷史文化傳承、城市特色空間營(yíng)造等方面創(chuàng)新突破，全面倡導(dǎo)安全韌性、綠色低碳、高效智能的生活方式和城市建設(shè)的運(yùn)營(yíng)模式，讓更多的人向往新城，喜歡新城，留在新城。

三是落實(shí)“綜合性節(jié)點(diǎn)城市”的總體目標(biāo)。上海的新城規(guī)劃以建設(shè)“長(zhǎng)三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市”為定位目標(biāo)，著力提升新城活力和空間品質(zhì)，促進(jìn)新城TOD發(fā)展、產(chǎn)城融合和功能復(fù)合，強(qiáng)化文化內(nèi)涵提升和風(fēng)貌引導(dǎo)，推動(dòng)新城高水平規(guī)劃、高品質(zhì)建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)管理。

2.新一輪新城規(guī)劃建設(shè)應(yīng)力求做到四個(gè)“求新”

一是強(qiáng)化“新”格局。（1）強(qiáng)化五個(gè)新城在科技創(chuàng)新、汽車服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)、智能制造等方面的比較優(yōu)勢(shì)，用好新城寶貴的產(chǎn)業(yè)存量增量空間，設(shè)置準(zhǔn)入門檻、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與科創(chuàng)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成具有影響力的專業(yè)集群。（2）充分發(fā)揮南匯新城、青浦新城依托臨港新片區(qū)和長(zhǎng)三角示范區(qū)等國(guó)家重大戰(zhàn)略，嘉定新城、松江新城依托長(zhǎng)三角成熟發(fā)展廊道，奉賢新城支撐上海南部地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策優(yōu)勢(shì)，并與大都市圈其他城市開(kāi)展產(chǎn)業(yè)協(xié)同。要強(qiáng)化交通支撐、建設(shè)“一城一樞紐”，并與浦東、虹橋等國(guó)際門戶相聯(lián)系。

二是凸顯“新”內(nèi)涵。（1）將宜居城市、韌性城市、智能城市、低碳城市等新理念新要求與新城特殊的發(fā)展定位和所吸引的人才相結(jié)合，在平衡實(shí)效與成本的基礎(chǔ)上，有側(cè)重地納入新城規(guī)劃建設(shè)中。（2）圍繞新城未來(lái)所需要吸引的科技創(chuàng)新人才和高校畢業(yè)人群兩大重點(diǎn)，考慮不同人群對(duì)于子女優(yōu)質(zhì)教育和幼托、可承受醫(yī)療與養(yǎng)老、物美價(jià)廉的生活服務(wù)等差異化需求，優(yōu)先配置多樣化高性價(jià)比的住宅空間、高品質(zhì)公共服務(wù)、高效率內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)等公共資源，著力優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。（3）精心實(shí)施新城老城區(qū)的有機(jī)更新，解決目前新城高密度地區(qū)（尤其是老城區(qū)）在文體、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、便民設(shè)施、公園綠地等方面的短板，使新城真正成為引領(lǐng)高品質(zhì)生活的未來(lái)之城。

三是塑造“新”面貌。（1）將“一城一意象”與空間結(jié)構(gòu)形態(tài)緊密結(jié)合，形成中心緊湊密實(shí)、外圍疏密有致的總體空間形態(tài)，依托豐富、可達(dá)、通透的眺望系統(tǒng)，結(jié)合人文底蘊(yùn)要素，在空間格局上演繹新城意象，實(shí)現(xiàn)“耦合”嘉定、“疊合”青浦、“縫合”松江、“聚合”奉賢、“匯合”南匯。（2）創(chuàng)造良好的投資、工作、生活環(huán)境，將富有地方感的傳統(tǒng)文化記憶和多元融合的海派文化特質(zhì)精心融入有生活尺度的公共空間等，營(yíng)造濃郁的市民性和煙火氣，讓近悅遠(yuǎn)來(lái)的人們找到認(rèn)同感、歸屬感和自豪感，凝聚起新城未來(lái)持續(xù)發(fā)展的文化內(nèi)核。（3）不僅要提供中心城高運(yùn)維水準(zhǔn)的城市公園，更要有野趣盎然和原生態(tài)的郊野公園，著力打造最佳人居環(huán)境，將新城融入?yún)^(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，綠道、藍(lán)道、風(fēng)景道相貫通，方便人群的就近使用，疏解各類人群的工作與生活壓力。

四是做實(shí)“新”平臺(tái)。（1）通過(guò)構(gòu)建新城規(guī)劃建設(shè)總體框架，從總體城市設(shè)計(jì)到單元規(guī)劃，從控制性詳細(xì)規(guī)劃到實(shí)施平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)和落實(shí)推進(jìn)，將城市設(shè)計(jì)品質(zhì)貫穿到新城規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施全過(guò)程。（2）把新城當(dāng)作一種資產(chǎn)來(lái)運(yùn)營(yíng)和管理，精巧設(shè)計(jì)、精耕細(xì)作，突破“土地財(cái)政”的基本邏輯，把短期的一次性收入轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的收益。（3）堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，做實(shí)社區(qū)綜合管理服務(wù)體系、做優(yōu)共治共享共建平臺(tái)、調(diào)整城市治理策略與方法來(lái)及時(shí)回應(yīng)公眾需求，努力讓新城成為體現(xiàn)上海城市軟實(shí)力的鮮活樣板。

提升老百姓的獲得感是回答新城之“新”的價(jià)值所在

金忠民

1.新城發(fā)展與上海整體空間格局關(guān)系的思考。作為面向長(zhǎng)三角的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，上海五個(gè)新城對(duì)優(yōu)化上海城市空間格局、輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展、推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著重要作用。整體而言，新城與上海城市空間格局關(guān)系呈現(xiàn)以下特征及問(wèn)題：

一是從區(qū)域格局來(lái)看，城鎮(zhèn)空間向郊區(qū)拓展顯著，但面向長(zhǎng)三角的協(xié)同布局仍有待強(qiáng)化，尤其是新城對(duì)外交通樞紐功能不強(qiáng)，尚未建立與區(qū)域廣泛聯(lián)系的城際軌道網(wǎng)絡(luò)，新城與周邊乃至長(zhǎng)三角區(qū)域的聯(lián)系很弱。

二是從市域格局來(lái)看，“一主、兩軸、四翼”基本形成，但“多廊、多核、多圈”有待成型，通過(guò)上海市二、三、四“經(jīng)普”就業(yè)崗位密度的研究發(fā)現(xiàn)，城市就業(yè)的多中心結(jié)構(gòu)正在成型，但相比中心城區(qū)，新城多核結(jié)構(gòu)仍未充分成型。

三是從空間質(zhì)量來(lái)看，全市城鎮(zhèn)空間高質(zhì)量利用水平有所提高，但新城等部分區(qū)域仍存在價(jià)值“洼地”現(xiàn)象；新城公共服務(wù)水平整體有所上升，但15分鐘社區(qū)生活圈等建設(shè)水平仍有待提高；新城生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)明顯，人均公園綠地遠(yuǎn)高于中心城，但公園綠地的體系結(jié)構(gòu)、功能復(fù)合和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)亟待優(yōu)化；新城公共交通出行條件有所改善，但內(nèi)外交通銜接系統(tǒng)薄弱，公交方式出行占比很低，新城路網(wǎng)與街道系統(tǒng)有待完善。

2.新城發(fā)展與“人民城市”關(guān)系的思考。上海是習(xí)近平總書(shū)記“人民城市”重要理念的首發(fā)地。顯然，高品質(zhì)的新城必然是“人民城市”重要理念的集中體現(xiàn)，新城建設(shè)歸根到底服務(wù)的是市民。當(dāng)下，人的需求變化是觸發(fā)規(guī)劃創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?，也演變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的根本動(dòng)力。

一是針對(duì)本土人群、創(chuàng)新人群、外籍人群、旅游人群、商旅精英等，要注重提升新城高等級(jí)和社區(qū)級(jí)公共服務(wù)水平與質(zhì)量。新城應(yīng)從布局、規(guī)模、功能設(shè)置方式上積極適應(yīng)未來(lái)生活方式，構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，同時(shí)考慮空間預(yù)留和彈性適應(yīng)，落實(shí)百萬(wàn)左右人口需求的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地。要強(qiáng)化高等級(jí)公共文化濱水集群化布局，積極吸引國(guó)際化文化設(shè)施（畫(huà)廊、美術(shù)館等）入駐，率先打造區(qū)級(jí)公共文化設(shè)施集群，助推區(qū)域內(nèi)新城標(biāo)志性空間品質(zhì)提升；充分發(fā)揮既有高等教育資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)校區(qū)、社區(qū)、城區(qū)三區(qū)聯(lián)動(dòng)，引入中心城高質(zhì)量基礎(chǔ)教育資源，將其作為提升新城創(chuàng)新能力和吸引高端人才的重要基礎(chǔ)；進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域醫(yī)療中心能級(jí)，率先打造公共衛(wèi)生、醫(yī)療救治、醫(yī)療康復(fù)、老年護(hù)理、教育科研五位一體的健康服務(wù)格局，形成與人口需求相適應(yīng)的三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系等；將健康城市、老年和兒童友好城市、全齡化公共服務(wù)等理念納入新城規(guī)劃建設(shè)相關(guān)要求；強(qiáng)化新城特色資源稟賦，培育專業(yè)化、特色化的公共服務(wù)品牌，提升新城公共服務(wù)影響力等。

二是以增強(qiáng)標(biāo)志性、系統(tǒng)性和宜游性為導(dǎo)向，優(yōu)化五個(gè)新城的公園綠地體系。進(jìn)一步提升奉賢新城“東方之魚(yú)”、嘉定新城“遠(yuǎn)香湖”、松江新城“中央公園”、青浦新城“夏陽(yáng)湖”、南匯新城“滴水湖”的知名度，打造近悅遠(yuǎn)來(lái)的標(biāo)志性景觀；重點(diǎn)補(bǔ)充社區(qū)公園、口袋公園等小微尺度公園建設(shè)；梳理利用城市零星地塊，以“見(jiàn)縫插綠”的方式擴(kuò)大公園綠地服務(wù)范圍，強(qiáng)調(diào)規(guī)模小、開(kāi)放性高、尺度人性化和場(chǎng)所多樣化，滿足居民出門見(jiàn)綠的日?；顒?dòng)需求，打通綠地系統(tǒng)與交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、居住系統(tǒng)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、文化旅游等城市其他系統(tǒng)的空間銜接；優(yōu)化公園休閑游憩服務(wù)，提高公園綠地基礎(chǔ)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，滿足不同“人群”的出行游憩需求。

三是多渠道、多形式讓專家和市民參與新城規(guī)劃建設(shè)與實(shí)施治理全過(guò)程。首先，保持專業(yè)的高度。本輪新城工作在市區(qū)兩級(jí)都建立了新城專家顧問(wèn)組，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮好專家顧問(wèn)在規(guī)劃編制、研究、決策咨詢等方面的作用。其次，維持活動(dòng)的熱度。舉辦“人民建議征集”、新城漫步、項(xiàng)目推介、市民對(duì)話、專業(yè)論壇等活動(dòng)，促進(jìn)上海城市空間藝術(shù)季等市級(jí)節(jié)展活動(dòng)走進(jìn)新城，激發(fā)市民參與新城規(guī)劃建設(shè)的熱情。同時(shí)，強(qiáng)化宣傳的力度。結(jié)合新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則實(shí)施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目示范和新城綠色低碳技術(shù)推廣，乃至新城市民生活方式轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)上海新城品牌的影響力、美譽(yù)度和傳播力度。

上海“十四五”新城規(guī)劃的創(chuàng)新與實(shí)踐

張逸

上海新城發(fā)展要與長(zhǎng)三角城市群其余40多個(gè)城市一樣，成為現(xiàn)代化的大城市和長(zhǎng)三角的增長(zhǎng)極，與上海中心城區(qū)一起，率先形成上海大都市圈的“核心內(nèi)圈”。“新城發(fā)力”需要有針對(duì)性的扶持政策、高品質(zhì)的環(huán)境空間、強(qiáng)輻射的交通系統(tǒng)、優(yōu)服務(wù)的公共設(shè)施等各方面協(xié)同推進(jìn)。其中，規(guī)劃應(yīng)聚焦空間品質(zhì)提升，從產(chǎn)城空間融合、樞紐標(biāo)準(zhǔn)與布局優(yōu)化、城市意象打造等方面著手，保障新城的發(fā)展?jié)摿εc吸引力。

1.以新理念重新審視面向未來(lái)的新城發(fā)展訴求。上海新城歷經(jīng)衛(wèi)星城—郊區(qū)新城—綜合性節(jié)點(diǎn)城市的功能定位演變，不同時(shí)期新城發(fā)展重點(diǎn)分別聚焦于工業(yè)園區(qū)、居住社區(qū)，在一定程度上起到疏解中心城的作用，但由于產(chǎn)業(yè)、居住之間缺乏有機(jī)融合，導(dǎo)致當(dāng)前新城普遍存在產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高、產(chǎn)城融合不夠、交通和公共服務(wù)設(shè)施對(duì)中心城區(qū)的依賴度較高等問(wèn)題。上海新城發(fā)展要形成功能完備、能夠自給自足的獨(dú)立城市功能，既要具備產(chǎn)業(yè)、交通、居住、公共服務(wù)等基本功能，也要凸顯各新城的特色功能。同時(shí)，應(yīng)立足區(qū)域一體化視角，將新城視為上海市域和城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，與上海主城區(qū)一起，代表中國(guó)長(zhǎng)三角區(qū)域參與全球競(jìng)爭(zhēng)。

2.展望未來(lái)上海新城的“新”之所在。一是布局“一城一名園”。上海產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展規(guī)劃為每個(gè)新城打造了特色鮮明的產(chǎn)業(yè)體系和方向，聚焦特定產(chǎn)業(yè)功能打造產(chǎn)業(yè)品牌。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基地布局、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)社區(qū)向綜合功能城區(qū)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)城空間融合，并使產(chǎn)業(yè)成為新城競(jìng)爭(zhēng)力和顯示度的重要名片。二是打造“一城一中心”?！爸行摹睂?duì)于獨(dú)立城市，具有明顯的引領(lǐng)和標(biāo)桿作用。規(guī)劃打造功能更綜合、特色更突出、空間更具活力的新城中心，以此承擔(dān)面向長(zhǎng)三角和市域的綜合服務(wù)功能和面向國(guó)際的特定職能。三是構(gòu)建“一城一樞紐”。規(guī)劃依托干線鐵路或城際線/市域線，錨固新城交通樞紐在都市圈軌道網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)作用，在樞紐布局標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)融入都市圈軌道網(wǎng)絡(luò)，在樞紐空間布局上強(qiáng)調(diào)與新城中心相結(jié)合，以此實(shí)現(xiàn)由市域“末端”向區(qū)域“節(jié)點(diǎn)”轉(zhuǎn)變。四是塑造“一城一意象”。規(guī)劃塑造中心緊湊密實(shí)、外圍疏密有致的總體空間形態(tài)，并依托新城主要功能軸、生態(tài)軸，構(gòu)建能展示新城地標(biāo)節(jié)點(diǎn)和自然山水的眺望系統(tǒng)，在空間格局上演繹新城意象。

3.本次上海新城建設(shè)的工作組織模式。為落實(shí)“新城發(fā)力”的重大決策部署，2020年9月，上海成立新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)的“1+6+5”總體政策框架。同時(shí)，新城領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)劃資源局”），體現(xiàn)了在本輪新城規(guī)劃建設(shè)中的“規(guī)劃引領(lǐng)”思想。其中，“1”是由市政府印發(fā)的推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)的《實(shí)施意見(jiàn)》；“6”是由市級(jí)部門圍繞支持政策、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間品質(zhì)、公共服務(wù)、環(huán)境品質(zhì)和新基建等方面制定的6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)工作文件，對(duì)應(yīng)新城發(fā)展的主要“發(fā)力訴求”，體現(xiàn)齊頭并進(jìn)的協(xié)同治理思想；“5”是由各新城所在區(qū)政府（管委會(huì)）牽頭制定的五個(gè)新城“行動(dòng)方案”，聚焦近期重點(diǎn)地區(qū)和重大項(xiàng)目，直接指導(dǎo)新城近期具體建設(shè)行為。

《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》作為“6”中的一項(xiàng)，由市規(guī)劃資源局組織編制，重點(diǎn)聚焦空間品質(zhì)提升，提出宜居城市、韌性城市、智能城市、低碳城市等最新發(fā)展理念，對(duì)新城規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理全過(guò)程提出引導(dǎo)要求。在此基礎(chǔ)上，以既有法定規(guī)劃為基底，市規(guī)劃資源局進(jìn)一步組織編制了新城總體城市設(shè)計(jì)，將《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》的發(fā)展理念與引導(dǎo)要求應(yīng)用至各新城，并通過(guò)新城單元規(guī)劃等法定規(guī)劃，落實(shí)總體城市設(shè)計(jì)中提出的相關(guān)規(guī)劃控制要求，以指導(dǎo)后續(xù)單元規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃的編制，進(jìn)而確?！笆奈濉毙鲁歉哔|(zhì)量的規(guī)劃建設(shè)。

重慶新城發(fā)展模式與路徑的探索

曹春霞

1.重慶市新城規(guī)劃建設(shè)概況

進(jìn)入新階段以來(lái)，重慶市充分利用自身“兩江四山”的生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，提出“一核五城”的空間格局。其中“一核”為“兩江四岸”核心區(qū)，“五城”包括中部歷史母城、東部生態(tài)之城、西部科學(xué)之城、南部人文之城和北部智慧之城。中部歷史母城和南部人文之城未來(lái)將重點(diǎn)開(kāi)展城市有機(jī)更新，實(shí)現(xiàn)城市功能再造，而其他“三城”和上海的五大新城類似，是本輪規(guī)劃中提出的3個(gè)新城。

（1）北部智慧之城：產(chǎn)業(yè)筑城主導(dǎo)下的兩江新區(qū)規(guī)劃探索。北部智慧之城是兩江新區(qū)從新區(qū)向新城逐步發(fā)展轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。在國(guó)家和地區(qū)的各項(xiàng)政策優(yōu)勢(shì)疊加下，新城發(fā)展有著較好的基礎(chǔ)，區(qū)域引領(lǐng)職能突出。在產(chǎn)業(yè)格局上形成產(chǎn)業(yè)要素高度集聚、工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)。目前已經(jīng)形成汽車、電子、裝備制造、生物醫(yī)藥為主的4個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群，以現(xiàn)代物流、金融服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)、會(huì)議會(huì)展為特點(diǎn)的4大特色現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，采取一個(gè)管委會(huì)、3個(gè)行政區(qū)管理的“1+3”管理機(jī)制。在空間格局上，推動(dòng)產(chǎn)城景深度融合，構(gòu)建智慧驅(qū)動(dòng)新格局，布局兩類產(chǎn)業(yè)社區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為高品質(zhì)生活提供動(dòng)力源。

（2）西部科學(xué)之城：科技興城主導(dǎo)下的新城規(guī)劃探索。西部科學(xué)城有著得天獨(dú)厚的區(qū)位條件優(yōu)勢(shì)和良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，其發(fā)展聚焦打造“科學(xué)家的家，創(chuàng)業(yè)者的城”，目標(biāo)愿景是塑造“未來(lái)之城，夢(mèng)想之城”，強(qiáng)調(diào)建設(shè)具有全國(guó)影響力的科技創(chuàng)新中心核心區(qū)、引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的綜合性國(guó)家科學(xué)中心、推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展新引擎、人與自然和諧共生的高品質(zhì)生活宜居區(qū)和鏈接全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的改革開(kāi)放先行區(qū)。在空間上形成“一核四片多點(diǎn)”的格局。

（3）東部生態(tài)之城：生態(tài)營(yíng)城主導(dǎo)下的新城規(guī)劃探索。東部生態(tài)城依托現(xiàn)狀江、峽、島、山、城、鄉(xiāng)有機(jī)融合的資源稟賦特點(diǎn)，圍繞構(gòu)建綠色發(fā)展新引擎的目標(biāo)，致力于打造世界級(jí)生態(tài)城市典范和人居文明典范。在空間組織上通過(guò)9個(gè)城市組團(tuán)、15個(gè)特色小鎮(zhèn)、若干個(gè)鄉(xiāng)村聚落，擦亮山水林田湖草生態(tài)底色，圍繞生態(tài)的8個(gè)要素做好生態(tài)治理。

2.未來(lái)新城規(guī)劃建設(shè)的3大挑戰(zhàn)

第一，依靠政策紅利的發(fā)展不可持續(xù)。過(guò)去的新城主要依靠國(guó)家和地方的政策紅利支撐其快速發(fā)展，在未來(lái)謀求全民共同富裕的背景下，這種少數(shù)地區(qū)先富裕起來(lái)，之后再帶動(dòng)多數(shù)地區(qū)發(fā)展的模式恐難以為繼。

第二，人口紅利已經(jīng)基本消失殆盡。未來(lái)我國(guó)人口面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力日益減少，新城建設(shè)的初級(jí)階段所需的生產(chǎn)型勞動(dòng)力面臨短缺狀況。二是目前高校畢業(yè)生在新城的立足問(wèn)題。因?yàn)樾鲁且话闾幱诮ㄔO(shè)初期，所能提供的知識(shí)型勞動(dòng)力崗位需要很長(zhǎng)時(shí)間培育，所以高校畢業(yè)生短期內(nèi)難以在新城找到合適的崗位。這也將弱化新城對(duì)高校畢業(yè)生的吸引力。

第三，互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的地域扁平化特征會(huì)逐漸弱化新城的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，新城的選址往往具有較好的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)。這也是過(guò)去新城快速發(fā)展的重要因素之一。但未來(lái)隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日益普及，傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式都將面臨較大的改變。尤其是訂單式的生產(chǎn)、物流配送方式可能會(huì)打破新城的區(qū)域優(yōu)勢(shì)地位，很多生產(chǎn)生活要素可以無(wú)需在新城進(jìn)行中轉(zhuǎn)。

上述挑戰(zhàn)很難從規(guī)劃角度去解決，但我們?nèi)钥刹扇》e極的應(yīng)對(duì)方式：第一在選址布局方面，未來(lái)新城需要更依托現(xiàn)有基礎(chǔ)進(jìn)行升級(jí)；第二在發(fā)展路徑方面，新城的“新”要更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展動(dòng)力和內(nèi)涵的“新”，探索新的生活需求方式、新的城市治理手段；第三在場(chǎng)景營(yíng)造方面，要投入更多以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為依托的新基建，以低碳、綠色、循環(huán)為主的新能源，從產(chǎn)業(yè)筑城、科技興城、生態(tài)營(yíng)城的角度，構(gòu)建產(chǎn)、城、景、文深度融合的新城場(chǎng)景。

深圳新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的若干認(rèn)識(shí)

錢征寒

結(jié)合對(duì)深圳新城建設(shè)的觀察，分享4個(gè)方面認(rèn)識(shí)：一是新城與新區(qū)的概念有所差異，從治理架構(gòu)上看，綜合型政府而非管委會(huì)模式更利于新城功能的綜合化轉(zhuǎn)型；二是新城之“新”，在當(dāng)前形勢(shì)下，要討論建設(shè)模式的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的開(kāi)發(fā)模式；三是新城建設(shè)的難點(diǎn)，主要在于功能的實(shí)現(xiàn)，要注意新城發(fā)展的階段性問(wèn)題，判斷評(píng)估新城與主城之間的關(guān)系；四是新城不僅是規(guī)劃問(wèn)題，更多的是實(shí)施問(wèn)題，規(guī)劃業(yè)界要重視規(guī)劃服務(wù)的持續(xù)跟進(jìn)。

1.新城需要綜合型治理架構(gòu)?！靶鲁恰睉?yīng)該定義為城市，而“新區(qū)”是功能區(qū)的概念。深圳的新城建設(shè)真正走上正軌，是在新區(qū)政府成立之后。新區(qū)政府擁有全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，其治理模式從單純關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的管委會(huì)變成全能政府，這時(shí)的新城才真正可以被稱為新城。所以，新城被規(guī)劃為一個(gè)綜合的、整體的地區(qū)，如果在架構(gòu)上還是按照管委會(huì)的模式進(jìn)行治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

2.新城之“新”。首先，新城的“新”要體現(xiàn)在發(fā)展模式的“新”上。在新發(fā)展理念、新發(fā)展階段、新發(fā)展格局下，未來(lái)人口與土地紅利可能都會(huì)消失，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)捆綁下的滾動(dòng)式城市建設(shè)可能也會(huì)慢慢失位。歷史文化遺產(chǎn)要保護(hù)好，原住民要保護(hù)好，還要考慮城市發(fā)展邊界等約束，通過(guò)片區(qū)統(tǒng)籌、土地整備等方式，在更大的范圍內(nèi)、更宏觀的尺度進(jìn)行重新盤(pán)整，挖掘資源，提升效率，從內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)更新。其次，新城的“新”要體現(xiàn)在新的內(nèi)容上。即要利用新城自身的資源，在原來(lái)的發(fā)展底蘊(yùn)上催生出一些新的變化。比如，新城如何通過(guò)資源培育去營(yíng)造創(chuàng)新街區(qū)？新城如何考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)模和就業(yè)規(guī)模的平衡？從規(guī)劃角度，我們要有運(yùn)營(yíng)理念，要考慮最后的建成空間所能承載的發(fā)展內(nèi)容。

3.新城建設(shè)的難點(diǎn)。無(wú)論是規(guī)劃還是建設(shè)，主要難在功能的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于新城的定位，要兼顧活力、生態(tài)、效益、智慧等方面，處理好各維度的關(guān)系。新城是相對(duì)于主城的概念，要進(jìn)一步更新新城與主城的關(guān)系。有的是疏解關(guān)系，即新城的功能是從老城挪過(guò)來(lái)的；有的是增長(zhǎng)關(guān)系，即希望將新城培育成新的特色地區(qū)。在城市中心體系的概念中，包括主中心與次中心，或主中心與副中心。如果主中心是“團(tuán)長(zhǎng)”，則次中心是“營(yíng)長(zhǎng)”，副中心是“副團(tuán)長(zhǎng)”，它們?cè)诼毮?、特色上有差異，是不同?jí)別之間的關(guān)系。如果不將這個(gè)關(guān)系研究清楚，新城建設(shè)就難以落實(shí)其功能定位。

4.新城的規(guī)劃實(shí)施與服務(wù)。新城不僅是規(guī)劃問(wèn)題，更多是實(shí)施問(wèn)題。深圳的許多規(guī)劃編制完成后，依舊需要在地的服務(wù)跟進(jìn)。下一輪全球市場(chǎng)的產(chǎn)品潮流就是城市本身，新城其實(shí)就是城市政府推出的產(chǎn)品，從產(chǎn)品的角度來(lái)講，消費(fèi)者就是人。以人民為中心建設(shè)城市，其實(shí)很大程度上就是在考慮這些方面的問(wèn)題。新城未來(lái)應(yīng)當(dāng)更加重視人本化的理念，更加重視規(guī)劃建設(shè)管理一體化的思想，才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)“人民城市”的理念。