徐文燁

0 引言

郊野單元（村莊）規(guī)劃是鎮(zhèn)域、村域層面實現(xiàn)“兩規(guī)融合”“多規(guī)合一”的規(guī)劃，是在城市開發(fā)邊界以外的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，為落實宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標，引導郊野地區(qū)資源要素的全域統(tǒng)籌安排和綜合調控，旨在優(yōu)化城鄉(xiāng)功能空間布局；是實施鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可的重要依據[1]。上海郊野單元規(guī)劃自編制之日起，經歷了從1.0版到3.0版的編制思路演變，不斷優(yōu)化和完善，以解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制過程中遇到的實際問題。

本文聚焦上海市浦東新區(qū)郊野單元規(guī)劃編制過程中以川沙新鎮(zhèn)為代表的大型郊野地區(qū)規(guī)劃編制特征，探索如何協(xié)調自上而下和自下而上的空間訴求，貫徹落實郊野單元規(guī)劃3.0導則，以期為其他地區(qū)優(yōu)化城市開發(fā)邊界外國土空間的空間管制和實施管理提供借鑒。

1 郊野單元現(xiàn)狀編制情況

2012年底，為解決資源緊約束背景下上海郊野地區(qū)用地效率低下、結構不合理等問題，上海推出郊野單元規(guī)劃，并對現(xiàn)狀低效建設用地的減量化進行試點。隨著自然資源部印發(fā)《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，我國全面開啟全域國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作[2]。

郊野地區(qū)是城市空間、生態(tài)空間、農業(yè)農村空間三者交織的特殊地帶，是兼具城和鄉(xiāng)形態(tài)的特殊國土空間；既因區(qū)位優(yōu)勢，受到城市功能輻射影響，又保持著鄉(xiāng)野自然生態(tài)的風貌，空間特征較為復雜。探索開發(fā)邊界外差異化規(guī)劃管控路徑是當下編制郊野單元規(guī)劃面臨的主要問題。作為占上海土地面積1/5的浦東新區(qū)，其郊野地區(qū)的面積占浦東新區(qū)土地面積的一半以上。2019年，浦東新區(qū)14個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有12個鎮(zhèn)完成國土綜合整治和郊野單元（村莊）規(guī)劃編制的工作，共涉及257個行政村和上千個自然村（見圖1）。

圖1 浦東新區(qū)各鎮(zhèn)郊野單元面積Fig.1 Countryside area of Pudong New Area

其中祝橋鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)的郊野地區(qū)面積均超過50 km2以上，屬于大型郊野地區(qū)，但從所涉及的行政村數量來看，老港鎮(zhèn)僅轄7個行政村，祝橋鎮(zhèn)和川沙新鎮(zhèn)分別轄46個和39個行政村，是規(guī)劃編制工作中基礎資料收集和編制任務較為困難的郊野單元。由于國土規(guī)模和鄉(xiāng)村特殊的行政管理體制等差異，在規(guī)劃編制過程中，即使在同一套規(guī)劃編制導則的引導下，依舊會面臨由于基礎數據量過大、異地安置距離過遠等所造成的、區(qū)別于其他土地面積相對較小的郊野單元問題。針對川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃編制過程中存在的問題，通過以基本管理單元為單位運用于圖則管控階段，并根據規(guī)劃實施的實際情況，提供解決大型郊野單元規(guī)劃實施問題的方法。

2 大型郊野地區(qū)規(guī)劃編制的困境

川沙新鎮(zhèn)位于長江口南側，地處浦東新區(qū)的核心區(qū)位，東臨長江出海段，西靠黃浦江，東南端水域為長江與東海的匯合處，與祝橋鎮(zhèn)、張江鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)、周浦鎮(zhèn)接壤，鎮(zhèn)域總面積為95.35 km2，既是“浦東文化之根”，也是集國際旅游度假區(qū)、機場聯(lián)絡線等多重優(yōu)勢資源于一體的戰(zhàn)略地區(qū)。《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》明確將川沙納入主城區(qū)，并賦予川沙新鎮(zhèn)城市副中心的戰(zhàn)略定位，是上海建設卓越全球城市的重要對外門戶地區(qū)（見圖2）。

圖2 川沙新鎮(zhèn)區(qū)位示意圖Fig.2 Location of Chuansha New Town

作為推動上海城市發(fā)展減量增效的主要空間，上海郊野單元規(guī)劃的目的是為了統(tǒng)籌郊野地區(qū)的土地利用、空間布局，以及協(xié)調產業(yè)發(fā)展、風貌保護等與耕地保護訴求間的關系。其向上要承接和落實城市國土空間規(guī)劃的總體任務，向下要解決農村復雜的土地經濟和農民集中居住問題[3]。在行政范圍較大的地區(qū)，如川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)等，其郊野地區(qū)問題更為復雜，不僅增加了基礎數據收集、歸類和分析的難度，如現(xiàn)狀底數摸排調查，確定農戶集中歸并的對象和數量以及落實空間布局等，而且由于地域遷徙過遠，導致農民異地安置的積極性不高，不利于推動集中居住的實施；在公共服務設施的配置和利用效率覆蓋范圍等方面也同樣面臨著由于地域范圍廣所引起的供需關系不平衡的問題。同時在減量化過程中，涉及的工業(yè)企業(yè)、村集體經濟組織等各利益相關方的協(xié)調問題也相對復雜；對于增減掛鉤、近期重點項目等重要指標調控，土地用途管制及權屬地類變更等內容的落實，缺乏精細化管理，實施難度較大。

在川沙新鎮(zhèn)郊野單元（村莊）的編制過程中，為了解決由于地域范圍過大所導致的規(guī)劃管控問題，進一步推進減量化工作的落實，作為承接上位規(guī)劃、實施國土空間用途管制的中間層次，通過單元圖則實施用途管制，為開發(fā)建設提供法定依據[4]。不同于以往單純考慮行政主體事權，即將村域作為郊野規(guī)劃圖則管理的主要單位，川沙新鎮(zhèn)在此次郊野單元規(guī)劃的編制過程中，結合自身地域行政管理特色，因地制宜地通過基本管理單元（社區(qū)）作為圖則管控的主要單位，有利于在規(guī)劃實施過程中協(xié)調各利益主體和鄉(xiāng)村地區(qū)各類限制開發(fā)要素的平衡，提升郊野地區(qū)的國土空間治理能力。

3 基本管理單元的發(fā)展歷程

3.1 基本管理單元產生的原因

2015年，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，上海在城市建成區(qū)開發(fā)邊界外陸續(xù)出現(xiàn)一批規(guī)模較大的近郊型社區(qū)。由于這些大型社區(qū)處于公共設施主要集聚區(qū)的邊緣地帶，受其輻射影響較弱，且與郊區(qū)次級公共服務設施集聚區(qū)之間仍存在一定的服務距離，所以其發(fā)展與城鎮(zhèn)化快速進程存在一定脫節(jié)。為解決其中公共設施供需不均衡的主要矛盾，上海市探索通過劃定人口規(guī)模與公共服務配套相適應的治理單元，下沉城市基層治理的重心至鎮(zhèn)（街道）以下[5]。對于開發(fā)邊界外邊界較為明確、具備一定的用地和人口規(guī)模、公共服務和市政基礎設施較為完善的區(qū)域，在完成農村集體經濟組織產權制度改革、村組撤制的情況下，積極穩(wěn)妥推進析出街道；對于尚不具備設置街道條件的城郊村鎮(zhèn)，進一步細化和做實基本管理單元[6]。

3.2 基本管理單元的定義和職能

基本管理單元是對管理途徑的創(chuàng)新，在現(xiàn)存的鎮(zhèn)與村（居）的行政層級之間設立一個新的非行政層級單位。為城市管理服務提出一種創(chuàng)新管理單元。通過“3+3+2+X”①第一個“3”是指社區(qū)服務相關的“社區(qū)事務受理中心”“社區(qū)衛(wèi)生服務中心”“社區(qū)文化活動中心”；第二個“3”是指社區(qū)管理相關的“公安派出所（警務站）”“城市管理所（網格中心）”“市場監(jiān)督管理所”；“2”是指社區(qū)黨委和社區(qū)委員會；其他因地制宜地可加“X”項目。的基本服務配置，配備社區(qū)事務、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化服務設施，便于執(zhí)法管理的實施[7]。同時，結合該單元的實際發(fā)展需求，在社區(qū)黨委和社區(qū)委員會的領導下，可設置若干“X”專委會延伸單元管理服務的內涵?；竟芾韱卧O置的首要職能是加強郊區(qū)城市化區(qū)域基本公共服務配置，提升公共服務的可及性和便捷度，通過在一定空間范圍內的治理規(guī)模再造配置各類資源，鼓勵基礎管理單元內的各相關主體參與社區(qū)治理和建設，促進社區(qū)自治的公共參與度提升。對涉及公益性的社區(qū)事務，推動各相關主體進行共商共治和評議監(jiān)督[8]。

3.3 浦東基本管理單元的探索

浦東新區(qū)作為改革發(fā)展的前驅，在“區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動”基礎上，主要以下沉社區(qū)管理和服務中心，推行以共商共治為特色的社區(qū)委員會管理模式。目前，浦東新區(qū)共設有46個基本管理單元，占全市基本管理單元的一半。其中第一批已建成的基本管理單元有35個，包含撤制鎮(zhèn)、大型居住區(qū)、原鎮(zhèn)管社區(qū)3種類型，其中川沙新鎮(zhèn)、祝橋鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)、張江鎮(zhèn)以劃塊，村、居不分開的形式，建立基本管理單元[9]。川沙新鎮(zhèn)在原撤制鎮(zhèn)的基礎上，劃分6個社區(qū)單元，即城廂社區(qū)（開發(fā)邊界內）、城南社區(qū)、華夏社區(qū)、黃樓社區(qū)、六團社區(qū)、六灶社區(qū)。每個社區(qū)單元除村委會之外，也設置居委會，形成“新鎮(zhèn)—基本管理單元（社區(qū)）—村（居）”的3級管理架構。

通過“新鎮(zhèn)—基本管理單元（社區(qū)）—村（居）”的縱向運作結構，整合區(qū)域內各項公共資源，輔以網格化聯(lián)動與橫向互動，建立自上而下指導與自下而上參與相結合的社區(qū)委員會治理模式。充分調動社區(qū)不同利益群體的積極性，與社會組織之間形成服務互動機制，擴大群眾參與面，共同解決社區(qū)公共問題（見圖3）。

圖3 基本管理單元劃分示意圖Fig.3 Basic management unit in Chuansha New Town

4 基本管理單元在郊野單元規(guī)劃中的應用及優(yōu)勢

4.1 基本管理單元在圖則中的應用

為突出郊野單元的實施導向，川沙新鎮(zhèn)在開發(fā)邊界外通過由5個社區(qū)單元構成的鄉(xiāng)村單元，對郊野地區(qū)的用地管控、產業(yè)功能導向、風貌保護和彈性策略等方面予以規(guī)劃落實的引導。

4.1.1 用地管控

在圖則中通過劃分建設用地和生態(tài)用地對郊野地區(qū)的用地管控作出具體要求，如在建設用地中，錨固各鄉(xiāng)村單元的建設用地總規(guī)模，以及公益性用地的具體地類，明確保留村莊的存量建設用地規(guī)模和范圍。在川沙新鎮(zhèn)規(guī)劃減量化建設用地的總指標下，分單元調控各社區(qū)的減量化指標，利用郊野單元規(guī)劃管控，結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策，使郊野單元可以獲得更多的彈性建設空間，以滿足其未來生態(tài)休閑和文化發(fā)展的建設需求[10]。

同時，由于傳統(tǒng)規(guī)劃缺少對生態(tài)保護紅線內的自然保護區(qū)、水源保護地或濕地保護區(qū)等空間管控單元的細分，缺少對生態(tài)保護紅線外的一般生態(tài)空間明確的范圍界定，川沙新鎮(zhèn)將上位規(guī)劃永久基本農田的保護任務細分為47片基本農田保護區(qū)，通過圖則中基本農田的劃定分區(qū)，明確各鄉(xiāng)村單元應落實的具體保護指標。這樣既有利于基本農田保護的落實，也有利于對其他生態(tài)空間進行發(fā)展引導（見圖4）。

圖4 空間管制分區(qū)圖Fig.4 Space control zoning in Chuansha New Town

4.1.2 產業(yè)功能導向和生態(tài)景觀保護

川沙新鎮(zhèn)根據自身產業(yè)特色，在上位規(guī)劃的指引下，通過圖則對華夏、城南、黃樓、六團、六灶5個鄉(xiāng)村單元的主要產業(yè)功能導向進行細化。例如，在華夏鄉(xiāng)村單元和黃樓鄉(xiāng)村單元中強調林地的保育指標，以突出其生態(tài)保育為主的產業(yè)特色；城南鄉(xiāng)村單元以農業(yè)生產為主，則以耕地面積作為圖則管控的主要數據；六團和六灶鄉(xiāng)村單元在農業(yè)生產功能的基礎上，結合當地景觀資源特色，通過圖則適當增加鄉(xiāng)村體驗和休閑農旅功能的用地類型，以滿足其對外服務的產業(yè)功能。

對于郊野地區(qū)的生態(tài)景觀保護，要求民居建筑和公共建筑按照相關規(guī)范進行設計，與周邊環(huán)境相協(xié)調，避免設置視覺沖突較大的藝術品。對于華夏、黃樓、六團和六灶鄉(xiāng)村單元內的現(xiàn)狀古樹名木，按照相關的保護條例，保護樹木正常生長，并加強周邊生態(tài)環(huán)境的建設。在六灶鄉(xiāng)村單元內有1處歷史文化風貌區(qū)，在圖則中通過保護原有的道路、街巷網絡和空間格局，并對工業(yè)企業(yè)進行逐步遷出和禁止新建來保護歷史文化景觀的整體和諧。

4.1.3 彈性策略及鄉(xiāng)村風貌引導

為了推動郊野地區(qū)農民集中居住的實施，對鄉(xiāng)村單元內農村集中歸并安置點（X點）的四至范圍予以彈性控制，在建設用地總量不突破的前提下，通過結合建筑設計方案、土地整治方案等，可在后續(xù)具體的村莊設計方案中優(yōu)化X點的四至范圍和空間布局，并作為實施的依據。為了給上位規(guī)劃中提出的建設川沙副中心和川沙郊野公園等發(fā)展建設項目預留彈性，在黃樓鄉(xiāng)村單元和六團鄉(xiāng)村單元分別預留部分城市發(fā)展備用地指標，為今后開展副中心建設和郊野單元的落地提供建設用地保障。

在風貌引導方面，由于川沙新鎮(zhèn)地處郊野地區(qū)，村水相依，農田廣袤且大小均勻，多為棋盤式布局，河道豐富，呈現(xiàn)出“一縱八橫”的千年海塘灶港濱海地域景觀水系網絡，具有江南水鄉(xiāng)田園特色風貌的基本特質。在本次郊野單元規(guī)劃中將其分為森林濕地風貌區(qū)、廣袤田園風貌區(qū)、翠微田林風貌區(qū)、新江南水鄉(xiāng)風貌區(qū)4種類型。在保護基本農田的基礎上，在圖則中針對不同單元所在片區(qū)的風貌特征，通過整合農田肌理、豐富農田類型、適當引入休閑活動等策略，推行農林復合模式，創(chuàng)造生物走廊，打造特色農林景觀帶，引導不同風貌片區(qū)的發(fā)展（見圖5）。

圖5 鄉(xiāng)村風貌劃分示意圖Fig.5 Rural landscape zoning of Chuansha New Town

4.2 基本管理單元管控圖則的優(yōu)勢

4.2.1 立體化規(guī)劃實施過程中的管控要求

基本管理單元是城市管理服務的基本單元。在郊野單元規(guī)劃的圖則管控階段，基本管理單元充分發(fā)揮其作為鎮(zhèn)和村（居）之間的一種創(chuàng)新社會治理平臺的作用。在落實郊野單元規(guī)劃的過程中，基本管理單元對于所轄地區(qū)的人口規(guī)模、地域面積、城市化程度、社區(qū)認同等因素，從全域進行把握和管理，提升了城市精細化管理和自治、共治水平。從對郊區(qū)城市化區(qū)域的社會管理和均等化配置基本公共服務等方面來講，川沙新鎮(zhèn)以社區(qū)基本管理單元作為郊野單元圖則管控的基本單位，構建了一種新的治理層級和新的柔性治理載體。

4.2.2 推動農民集中居住和土地集約利用

農民集中居住有利于破解上海建設用地指標緊迫的難題，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、提升農民居住品質的重要途徑。一般通過村內平移和進鎮(zhèn)安置兩種方式執(zhí)行零散宅基地的減量化任務。但是由于川沙地域面積相對較廣，現(xiàn)有的集中居住點覆蓋范圍有限，配套服務設施的輻射范圍也受限，集中居住的生活品質難以保障，導致農民的動遷動力不足。一方面，異地安置會導致大量農民離開原生土地后，鄉(xiāng)村人氣銳減、活力不足等問題；另一方面，就近安置涉及的大規(guī)模宅基地平移歸并后，村內的集中安置點選址由于受到永久基本農田保護范圍的限制，很難保證集中居住用地選址的規(guī)模和適宜性，不利于土地集約利用，節(jié)地率相對較低[11]。川沙新鎮(zhèn)借助高快速路規(guī)劃、重要市政項目建設和郊野公園等土地綜合整治項目，對零散宅基地進行撤并。對現(xiàn)狀發(fā)展較好、規(guī)模成片的村莊予以保留，設置“Y點”（農村保留居住點）之外，通過2個“E點”（城鎮(zhèn)集中安置區(qū)）和4個“X點”（農村集中歸并安置點）推進農民集中居住。在此過程中，通過社區(qū)管理單元，對單元內的宅基地情況進行摸底，排查涉及“三高”（高速公路、高速鐵路、高壓線）建設需要撤并的宅基地和零星散布的宅基地，確認撤并的戶數，在社區(qū)內進行原地平移或者就近進鎮(zhèn)的集中居住安排。這相較于在每個行政村內或者全鎮(zhèn)域統(tǒng)一設置集中居住點來說，有利于在社區(qū)單元內協(xié)調基本農田的調整，選址更具有靈活性，有助于保障農民相對集中居住的有序實施（見圖6）。

圖6 “E+X+Y”鎮(zhèn)村體系規(guī)劃圖Fig.6 "E+X+Y" town and village system planning

4.2.3 探索鄉(xiāng)村規(guī)劃的彈性適應和動態(tài)管控

郊野地區(qū)國土空間資源管控的主要任務是通過劃定各種資源的管控范圍線，借由各級規(guī)劃逐層落實其所對應的空間管制分區(qū)。本次郊野單元規(guī)劃的編制，基于之前幾輪導則的內容，將郊野單元規(guī)劃與村莊規(guī)劃合并編制，以實施為導向，通過圖則落實相關的指標管控內容[12]。同時，探索鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的彈性適應和動態(tài)管控機制。在川沙郊野單元內，通過圖則明確各社區(qū)單元內建設用地的具體指標，如用地性質、用地面積和類型、容積率和建筑高度等；對于城市發(fā)展備用地，在彈性策略中通過其他建設用地指標對未來發(fā)展用地規(guī)模予以預留。

國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)了從縱向到橫向、從宏觀到微觀多層次的貫穿。對照“誰編制、誰實施”的原則，結合現(xiàn)有行政管理體制的特點，明確事權的匹配和劃分，厘清上位要求與本地實際訴求的關系是保證規(guī)劃實施的重要一環(huán)[13]。而郊野單元規(guī)劃處于國土空間規(guī)劃體系的末端，其更注重生態(tài)空間、農業(yè)空間和建設空間3類剛性控制線的劃定，而在實際操作過程中，除了對于耕地有較明確的管控方法，其他農業(yè)空間和生態(tài)空間的管理仍較為粗放。通過以基本管理單元為主體的圖則管控，可以更好地甄選規(guī)劃管控要素，明確各主體的規(guī)劃權責，突出底線管控作用，保留其專項規(guī)劃協(xié)調和地類細分布局的內容，將涉及村莊發(fā)展的具體內容以更為彈性的管理方式去細化落實。

5 結語

縱觀我國的土地整治發(fā)展歷程，從以平整土地為主的“土地規(guī)劃”“土地整理”到關注耕地保護的“土地整理復墾開發(fā)”和強調跨系統(tǒng)成體系“土地綜合整治”概念的興起，其整治對象已經從傳統(tǒng)耕地擴展至建設用地，土地整治的目標也更多元化，更注重一體化統(tǒng)籌管理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展[14]。

在堅持“多規(guī)合一”和強化“上下傳導”導向下，不斷升級改進的郊野單元規(guī)劃，未來在強調“全鎮(zhèn)域”統(tǒng)籌和“一張圖”管理的基礎上，將進一步涵蓋更廣域的自然資源要素，實現(xiàn)“全空間”“全要素”“全監(jiān)控”的國土空間資源動態(tài)整治之路[15]。通過分區(qū)域、分類型的差異化引導，在保障基本農田的基礎上，充分利用國土空間用途管制新制度，優(yōu)化土地資源內部結構、調整空間布局，促進人與自然和諧發(fā)展，鼓勵各管理單元協(xié)同管理、服務互動，完善群眾的公共參與機制，共同提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質。