張航寧，王鳳飛，張旭濤

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會計學(xué)院，河北 石家莊 050061; 2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)校辦公室，河北 石家莊 050061)

一、問題的提出

十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視國民教育事業(yè)的發(fā)展，堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，凸出教育在社會進(jìn)步和民族振興過程中的重要作用[1]。十九大報告就“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出了部署，明確指出“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”[2]。大力發(fā)展教育事業(yè)，積極推進(jìn)教育強(qiáng)國建設(shè)，加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，對實現(xiàn)科技興國、科技強(qiáng)國有重要意義。近年來，我國教育事業(yè)發(fā)展迅猛，教育財政資金投入逐年增加，但是我國教育在區(qū)域教育和層級教育方面發(fā)展不均衡，在教育財政支出績效方面依然存在著問題。教育均衡發(fā)展在整個國家教育提升方面具有關(guān)鍵作用，努力實現(xiàn)公平教育才能切實保障全體國民受教育的權(quán)利。隨著教育不斷深化改革，優(yōu)化教育財政支出績效路徑，提高教育資源發(fā)展水平，進(jìn)而促進(jìn)教育均衡高質(zhì)量發(fā)展。教育財政支出績效主要體現(xiàn)在資金的投入和產(chǎn)出的利用情況上，包括教學(xué)基礎(chǔ)建設(shè)、教育資源分布、教學(xué)成果、教育資金管理等。在教育資源配置和基礎(chǔ)建設(shè)方面，由于城鄉(xiāng)區(qū)域的發(fā)展不平衡，農(nóng)村的教育財政經(jīng)費不足，教育資源配置較低，教育公平性不能得到較好的保障，而且在生均教育財政支出方面國家對基礎(chǔ)教育的投入力度與高等教育相比有一定差距。全國重點大學(xué)在區(qū)域分布上存在失衡現(xiàn)象，大量“211”和“985”高校分布在北京、上海、江蘇等地，教育資源在區(qū)域上分配也不均衡。在教育財政資金管理方面，由于財政撥付環(huán)節(jié)冗雜等問題，教育財政資金常常不能及時批準(zhǔn)到位，造成教育資金延遲或缺位的現(xiàn)象，進(jìn)而影響教育項目的順利進(jìn)行。雖然我國對教育財政投入逐年增加，但大多教育財政資金不能將其正向作用發(fā)揮到最大，教育財政支出績效的路徑亟需優(yōu)化。

二、教育財政支出績效的現(xiàn)實透視

(一)教育財政支出區(qū)域透視分析

教育屬于社會公共事業(yè)，教育財政支出主要依賴于政府財政撥款。教育財政支出是指國家對教育經(jīng)費以及其他相關(guān)教育資源的財政投入，與國家財政收入和地方財政收入水平有緊密的聯(lián)系。近年來，教育財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，2019年國家財政性教育支出達(dá)到40 046.55億元①。雖然自2012年以來國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例一直保持在4%以上，但是與發(fā)達(dá)國家教育發(fā)展?fàn)顩r相比仍然處于較低水平。而且由于我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，全國教育現(xiàn)狀存在著發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。

從空間區(qū)域上看，我國地區(qū)跨度大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著差異，教育總體發(fā)展不均衡。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畬逃聵I(yè)發(fā)展有足夠的負(fù)擔(dān)能力，對教育的資金投入也相對較大；而西部貧困地區(qū)則主要是依靠國家的財政撥款，教育財政支出相對短缺。根據(jù)《2019年中國教育統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示(見表1)，東部地區(qū)獲得的國家財政性教育經(jīng)費較多，例如北京的人均教育財政支出達(dá)到5 320元，上海的人均教育支出達(dá)到4 407元。西部地區(qū)甘肅的人均教育財政支出達(dá)到2 649元，云南的人均教育財政支出達(dá)到2 699元，而位于中部地區(qū)教育大省的河南人均教育財政支出僅1 928元，同樣是教育人口大省的河北人均教育財政支出僅1 943元，中部地區(qū)的人均教育財政支出遠(yuǎn)不及東部和西部地區(qū)。由此可見，從教育財政支出上講，我國對中部地區(qū)的教育財政支出力度不夠，人均教育財政支出在空間地域上呈現(xiàn)高低高的趨勢，中部地區(qū)教育出現(xiàn)“洼地”現(xiàn)象。這說明了我國教育財政支出的均衡發(fā)展有待提高，教育財政支出公平性有待改善。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)教育財政有資金優(yōu)勢，因此教育資源豐富。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，中央政府在各方面對其都有較大力度的優(yōu)惠政策和財政補助，在學(xué)生數(shù)量相對較少的情況下，教育資源得到很大改善。雖然中央政府對中部地區(qū)教育財政撥款力度不小，但是中部六省以及河北省都是教育人口大省，人口密度大，各級教育的學(xué)生數(shù)量相對較多，教育發(fā)展壓力較大。因為學(xué)生數(shù)量龐大，在教育財政支出一定的條件下，人均教育財政支出相對數(shù)額較小，每位學(xué)生享有的教育資源也會相對減少，呈現(xiàn)出該地區(qū)生均教育財政投入不足的現(xiàn)狀。在適齡學(xué)生入學(xué)密集地區(qū)，為了讓更多的學(xué)生入學(xué)接受教育，一般采取擴(kuò)大班級學(xué)生容量的方式來緩解大量學(xué)生入學(xué)的狀況，但這往往會使得學(xué)校師生比例變大，教學(xué)質(zhì)量下降。由《2019年中國教育統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示(見表2)，在小學(xué)教育、初中教育和普通高中教育中，中部地區(qū)和河北與北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比師生比例差距較大。2018年北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的初高中教育師生比一般在10以下，而河南省高中教育師生比高達(dá)16.02。由此可見，中部地區(qū)教師與學(xué)生的配比較低，教學(xué)資源水平欠缺，教育財政支出在空間地域上的支出存在著不合理性，教育資源配置在各地區(qū)的分布存在失衡現(xiàn)象。雖然中部地區(qū)作為教育大省每年產(chǎn)出大量優(yōu)秀人才，但是整體教育的功利化現(xiàn)象太強(qiáng)，缺乏對主體的個性化培養(yǎng)。從學(xué)生總體素質(zhì)方面看，中部地區(qū)對學(xué)生的素質(zhì)教育發(fā)展有欠缺，亟待提高國家和當(dāng)?shù)卣年P(guān)注。

表2 各級學(xué)校師生比 (學(xué)生人數(shù)∶教師人數(shù))

不僅在空間區(qū)域上教育財政支出有差距，而且在城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費也存在一定差距。由于城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致教育在資金和資源方面都存在傾斜現(xiàn)象，教育發(fā)展有失公平。雖然國家不斷加強(qiáng)對農(nóng)村教育的扶持力度，例如，2017年施行了城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生全部享受“兩免一補”等政策，但是城鄉(xiāng)教育根本問題依然存在。當(dāng)代大學(xué)生沒有承擔(dān)農(nóng)村現(xiàn)代建設(shè)的意識，大量精英人才外流，城鄉(xiāng)差距使農(nóng)村獲得的財政撥款有限，導(dǎo)致師資力量薄弱，成為制約我國農(nóng)村教育發(fā)展的根本問題所在。城鎮(zhèn)學(xué)校教育資金撥款較多，教育資源豐富，教師工資待遇好，大量教師流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村教師隊伍整體水平逐漸下降，城鄉(xiāng)的師資力量差距逐漸拉大，農(nóng)村同齡學(xué)生無法享受同等優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，無法享受公平的教育機(jī)會，嚴(yán)重影響農(nóng)村教育的教學(xué)質(zhì)量?，F(xiàn)階段，缺少愿為鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村教育事業(yè)無私奉獻(xiàn)的優(yōu)秀人才。

(二)教育財政支出層級透視分析

有效的教育會給社會帶來正向的外部性，對提高公民自身素質(zhì)，促進(jìn)社會和平穩(wěn)定發(fā)展等具有十分積極重要的社會意義。但是隨著教育層級的提高，這種正外部性會有所降低。就社會效益而言，基礎(chǔ)教育對學(xué)生的身心成長和未來發(fā)展過程有重要影響，通過個人和社會的連接關(guān)系，從而對整個社會具有持續(xù)的影響作用，這種社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于高等教育。不同層級的教育在社會中扮演的角色不同，國家對于其教育財政支出投入力度有所不同。根據(jù)《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，在全國財政教育支出中義務(wù)階段的教育經(jīng)費占比最高，達(dá)到國家財政性教育經(jīng)費的52.7%。但是由表3數(shù)據(jù)可以看出，與高等學(xué)校相比義務(wù)教育階段和高中階段的生均教育支出并不高，教育財政支出在各級教育之間存在不平衡的現(xiàn)象，對基礎(chǔ)教育的財政投入較低，對高等學(xué)校的財政投入偏高。從各層級生均教育財政經(jīng)費的數(shù)據(jù)可以看出，我國教育財政支出在層級結(jié)構(gòu)上存在著不合理現(xiàn)象。作為在社會效益中有突出作用的基礎(chǔ)教育，所獲得的財政資金相對較少，教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源分配在層級間存在著發(fā)展不均衡現(xiàn)象。

表3 2019年各級教育生均教育經(jīng)費支出情況

從總體上看，教育的正外部性不僅對提高個人自身的綜合素質(zhì)有很大影響，而且對國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項發(fā)展具有重大意義，促進(jìn)國家跨越式發(fā)展。隨著國內(nèi)生產(chǎn)總值不斷提高，國家越來越重視教育事業(yè)的發(fā)展,對教育財政的投入在逐年上升，教育事業(yè)得到了很大的改善。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2007年國家財政性教育經(jīng)費支出為8 280.214 2億元，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.06%；2019年國家財政性教育經(jīng)費為40 046.55億元，教育財政支出與2007年相比提高了4.84倍，占當(dāng)年GDP的4.04%。

國民經(jīng)濟(jì)快速增長與國家教育事業(yè)的正外部性有很大的關(guān)系。為了更加具體的分析教育正外部性對經(jīng)濟(jì)社會的影響，選取了2007-2019年的數(shù)據(jù)進(jìn)行模型分析。建立基礎(chǔ)數(shù)學(xué)模型：y=a+bx。其中y表示國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，x表示國家財政性教育經(jīng)費，a和b表示回歸參數(shù)估計。將表4中數(shù)據(jù)運用Stata軟件進(jìn)行回歸分析。根據(jù)回歸分析結(jié)果得到a=74 358.01，b=21.909 33,因此線性回歸方程為y=74 358.01+21.909 33x，其中擬合優(yōu)度R2=0.989 6,并由回歸分析中P值等于0.000 0可以得出結(jié)論國家財政性教育經(jīng)費與國內(nèi)生產(chǎn)總值之間有高度線性相關(guān)性，由b>0表明教育的正外部性對我國經(jīng)濟(jì)社會有積極促進(jìn)的作用和影響。因此國家應(yīng)該繼續(xù)加大對教育財政的投入力度，正確發(fā)揮教育的正外部性，以保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的高質(zhì)量增長態(tài)勢。

表4 2007-2019年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和國家財政性教育經(jīng)費情況

三、優(yōu)化教育財政支出路徑選擇

(一)擴(kuò)大教育財政支出規(guī)模，促進(jìn)教育均衡發(fā)展

教育財政支出主要來源于中央和地方政府的財政撥款，教育財政的投入與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有緊密關(guān)系。因此通過大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)各地區(qū)政府的財政實力，進(jìn)而加大對教育事業(yè)的財政支出，提高各階段學(xué)生的素質(zhì)教育水平，更好的實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。發(fā)展中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)是從根本上保障該地區(qū)政府的教育財政投入，縮小在教育人口眾多的情況下與東部地區(qū)生均教育財政支出上的差距，但對于改善教育發(fā)展不均衡問題單單靠加大地方政府教育財政支出力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵在于中央政府對中部地區(qū)和農(nóng)村教育的大力扶持和財政投入。應(yīng)該在國家教育支出規(guī)模不斷擴(kuò)大的前提條件下，提高對中部地區(qū)和農(nóng)村的教育財政支出金額，縮小生均教育財政經(jīng)費與其他地區(qū)的差距，并給予教育優(yōu)惠政策，吸引外部教育資金投入，改善中部地區(qū)和農(nóng)村教育發(fā)展問題。同時政府部門要加強(qiáng)對基礎(chǔ)教育的教育質(zhì)量水平和基礎(chǔ)建設(shè)的關(guān)注度，保障全國學(xué)生可以享受平等的教育資源。在農(nóng)村教育師資力量方面，可以通過制定優(yōu)惠政策鼓勵優(yōu)秀畢業(yè)大學(xué)生服務(wù)農(nóng)村教育，為改善農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量做出貢獻(xiàn)。在教育強(qiáng)國戰(zhàn)略的指引下，從國家層面對教育發(fā)展不均衡地區(qū)和農(nóng)村加大資金上的支持力度和政策扶持力度，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，提高社會整體的教學(xué)質(zhì)量。

(二)優(yōu)化教育財政支出結(jié)構(gòu)，提高教育資源水平

由于教育的正向外部性對社會發(fā)展具有重要意義，而且基礎(chǔ)教育(包括小學(xué)、初中、高中)的社會效益遠(yuǎn)大于高等教育，因此應(yīng)該加大對基礎(chǔ)教育的重視程度，優(yōu)化教育財政支出結(jié)構(gòu)，提高基礎(chǔ)教育的教育質(zhì)量水平，促進(jìn)教育公平發(fā)展，充分發(fā)揮教育的正向外部性。國家應(yīng)加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的基礎(chǔ)教育扶持力度，提高全國整體教學(xué)質(zhì)量和教育資源水平，改善整體教學(xué)質(zhì)量，辦有質(zhì)量的教育。同時提高中部地區(qū)和農(nóng)村的教師工資待遇，制定有效的優(yōu)惠政策留住人才、吸引外來優(yōu)秀人才扎根中部地區(qū)教育和農(nóng)村教育，從教師資源層面改善這些地區(qū)的教育資源水平。為了提高教師隊伍建設(shè)，學(xué)校可以對學(xué)校招收教師的學(xué)歷水平進(jìn)行嚴(yán)格把控，提升學(xué)校教師隊伍整體的素質(zhì)，從長期視角看可以從本質(zhì)上改善教學(xué)水平。學(xué)校也要注重教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)對教師外出培訓(xùn)的支持力度和財政投入，加強(qiáng)教師與外部優(yōu)秀人才的交流，鼓勵教師自身學(xué)習(xí)的積極性。而且教師隊伍需要不斷注入新鮮血液時刻保持教學(xué)活力，積極發(fā)揮優(yōu)秀年輕教師的教學(xué)優(yōu)勢。如今各級教育的學(xué)生入校需求量巨大尤其是義務(wù)教育階段，為改善學(xué)校大班額的教學(xué)現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)該撥付資金新建學(xué)校通過增加學(xué)校數(shù)量和招收大量優(yōu)秀教師的方法，改善目前中部地區(qū)學(xué)生和老師的配比，保障每位學(xué)生受教育的質(zhì)量。因此為了提升教育資源水平，改善教學(xué)質(zhì)量，國家和當(dāng)?shù)卣枰龀龃罅颗Γ菇逃Y源均衡發(fā)展提高教學(xué)質(zhì)量。

(三)明確各級政府責(zé)任，加強(qiáng)教育財政資金管理

2019年6月我國頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，明確了在教育領(lǐng)域中央與地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任。在后續(xù)政策實施上應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督力度以保障政策高效的落實，以提高教育財政的支出效率。通過明確各級政府部門應(yīng)承擔(dān)的財政支出責(zé)任，確保財政教育投入可以持續(xù)穩(wěn)定增長。要加強(qiáng)省級相關(guān)部門統(tǒng)籌均衡的能力，對教育財政投入相對不足的地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度。在教育財政資金使用方面加強(qiáng)管理，確保資金可以及時有效的投入教育項目中，保障教育資金能夠規(guī)范有效的應(yīng)用。學(xué)校要按規(guī)定提前做好預(yù)算安排，加強(qiáng)對教育財政資金的應(yīng)用管理，合理地對教育資金進(jìn)行內(nèi)部分配，不斷提升學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，改善學(xué)校的教學(xué)環(huán)境，通過提高教師職工的工資待遇有效增強(qiáng)教師隊伍建設(shè)。明確責(zé)任加強(qiáng)資金管理可以提高教育資金的配置效率和教育服務(wù)質(zhì)量，確保教育財政支出高效使用，提高資金使用效益，促進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展。

(四)完善國家教育政策，促進(jìn)教育公平發(fā)展

多年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，從總體來看，國家對教育事業(yè)的發(fā)展越來越重視，我國的教育財政支出總額逐年上漲，但國家在教育政策方面存在傾斜。在國家教育政策、人口眾多和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重因素影響下，中部地區(qū)生均教育財政金額相對較低的狀況有待提高國家關(guān)注。大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)各地區(qū)的綜合實力，提高各級政府教育財政投入，不斷縮小區(qū)域間教育財政支出差距。自中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略實施以來，中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得重大成就，但我國中部地區(qū)教育發(fā)展不平衡不充分問題依然存在，受全球新冠疫情沖擊，為順應(yīng)新時代需求，國務(wù)院提出《關(guān)于新時代中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，進(jìn)一步加快中部地區(qū)崛起[3]。各地區(qū)教育財政支出存在差距主要是因為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，但是國家政策是一個不可忽視的因素，中央政府和地方政府應(yīng)積極采取有效的政策促進(jìn)教育財政支出均衡發(fā)展。中央和地方政府都應(yīng)該在聚焦經(jīng)濟(jì)增長的同時高度關(guān)注教育政策問題，積極采取有效的相關(guān)政策改善各地區(qū)教育發(fā)展不平衡現(xiàn)象。通過出臺有針對性的教育相關(guān)政策，完善國家教育體系，促進(jìn)教育公平發(fā)展。完善教育政策體系要與教育深化改革密切結(jié)合，根據(jù)教育改革發(fā)展趨勢，適時制定符合教育國情的政策制度。國家可以在對西部地區(qū)教育政策持續(xù)穩(wěn)定扶持的條件下，考慮對教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)實行適當(dāng)?shù)慕逃邇A斜，提供教育優(yōu)惠政策，提高教育財政支出額度，在政策和資金上保障各地區(qū)生均教育經(jīng)費和教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》資料整理。