拉美經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)
2022-01-18 05:58:44洪朝偉
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年11期
洪朝偉 張 勇
[內(nèi)容提要]作為主要的初級產(chǎn)品出口區(qū)，拉美地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高度依賴外部環(huán)境。新冠疫情對拉美經(jīng)濟的影響主要體現(xiàn)在貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)、金融市場、僑匯等方面，導(dǎo)致拉美地區(qū)陷入更深層次的衰退，結(jié)構(gòu)性改革進程再次受阻。拉美國家盡管推行了大規(guī)模的流動性供給和財政救助計劃，但是前期積累無法提供充足的財政、貨幣政策空間。拉美國家只有深化結(jié)構(gòu)性改革才能走出困境。當(dāng)前，拉美地區(qū)面臨彌補流動性、解決結(jié)構(gòu)脆弱性、重塑參與全球價值鏈方式的發(fā)展需求。中國應(yīng)抓住機遇，從加強金融合作、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、強化區(qū)域經(jīng)濟一體化等方面提質(zhì)升級中拉合作。
新冠疫情的暴發(fā)對全球經(jīng)濟造成了重創(chuàng)。國際貨幣基金組織（IMF）等機構(gòu)研究表明，疫情導(dǎo)致全球經(jīng)濟遭遇20世紀(jì)30年代大蕭條以來最嚴(yán)重的衰退。拉美地區(qū)資源分配不均，醫(yī)療體系薄弱，受疫情影響程度較深，自2020年第二季度起逐漸成為疫情的新震中。根據(jù)拉美經(jīng)委會數(shù)據(jù)，2020年拉丁美洲和加勒比地區(qū)（以下簡稱“拉美地區(qū)”）經(jīng)濟收縮6.8%，其中加勒比地區(qū)經(jīng)濟收縮7.7%。從國別來看，除圭亞那GDP增長43.5%外，其余國家經(jīng)濟均收縮。委內(nèi)瑞拉GDP增長率下降30%，是整個地區(qū)經(jīng)濟收縮最為嚴(yán)重的國家，秘魯、巴拿馬、阿根廷等國經(jīng)濟也受到不同程度的沖擊，2020年GDP增長率分別下降11.1%、17.9%和9.9%。2020年拉美地區(qū)失業(yè)率、貧困率和赤貧率較2019年都顯著增加，地區(qū)不平等程度加深。本文分析疫情對拉美經(jīng)濟的沖擊，以及拉美國家采取的經(jīng)濟政策和面臨的挑戰(zhàn)，為中拉合作尋找機遇。
一、疫情對拉美經(jīng)濟的影響
作為主要的初級產(chǎn)品出口地，拉美經(jīng)濟發(fā)展高度依賴外部環(huán)境。因疫情引發(fā)的外部沖擊對拉美經(jīng)濟產(chǎn)生嚴(yán)重影響。因拉美各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟特點有所不同，疫情的影響在次區(qū)域?qū)用娲嬖诓町悺?/p>
疫情對拉美地區(qū)整體的影響尤為突出。第一，疫情導(dǎo)致拉美對外貿(mào)易量驟降。拉美和加勒比地區(qū)是主要的原材料出口國，從出口結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)WITS數(shù)據(jù)，2019年，原材料、資本品、消費品、中間品出口分別占地區(qū)總出口的30.06%、26.07%、21.82%和17.14%。其中，美國、中國、德國等是拉美和加勒比地區(qū)的主要出口目的地。疫情對拉美貿(mào)易部門影響嚴(yán)重。首先，在出口量方面，由于疫情導(dǎo)致拉美主要貿(mào)易伙伴經(jīng)濟活動停擺，對拉美產(chǎn)品進口需求驟降，從而導(dǎo)致拉美出口量下降。其次，在貿(mào)易條件方面，石油等能源產(chǎn)品供需失衡導(dǎo)致全球油價大幅下跌，而疫情的迅速蔓延又造成全球大宗商品價格下降，地區(qū)貿(mào)易條件惡化。2020年4月，RJ/CRB全球大宗商品價格指數(shù)跌至低點，距1月已累計下跌41.5%，盡管隨后指數(shù)略有回升，但2020年1～11月該指數(shù)仍累計下跌22%。再次，在價值鏈方面，自2015年起，美國、德國、中國分別是北美、歐洲、亞洲區(qū)域價值鏈的中心，拉美地區(qū)各國參與全球價值鏈的程度不一，其中，墨西哥、巴西是該地區(qū)全球價值鏈參與度最高的兩個國家，疫情封鎖、邊境隔離等措施導(dǎo)致三大區(qū)域價值鏈中心國家無法向地區(qū)提供零部件等中間產(chǎn)品，進而造成地區(qū)價值鏈斷裂。
第二，跨境投資大幅下降。就投資而言，主要影響因素包括供給需求側(cè)沖擊、大宗商品價格下降、商業(yè)環(huán)境惡化等。從供給側(cè)看，鑒于原材料和投入品因供應(yīng)鏈停擺而中斷、國際運輸網(wǎng)絡(luò)受阻及運輸成本大幅增加等原因，拉美國家商業(yè)活動和生產(chǎn)能力受到明顯沖擊。從需求側(cè)看，消費者收入減少和不確定性增加導(dǎo)致消費下降和消費模式轉(zhuǎn)變。而大宗商品價格下跌削弱了對農(nóng)礦業(yè)、能源部門的投資激勵。以保護主義和限制醫(yī)療用品等必需品出口為代表的貿(mào)易投資政策變化惡化了投資貿(mào)易環(huán)境，而且經(jīng)濟復(fù)蘇的形式及持續(xù)時間存在巨大不確定性，也削弱了投資主體信心，這些都導(dǎo)致跨境投資大幅下降。拉美經(jīng)委會數(shù)據(jù)顯示，疫情暴發(fā)前，自2012年起流入拉美地區(qū)的FDI已經(jīng)步入下行趨勢，2019年拉美地區(qū)接收的FDI為1607億美元，同比下降7.8%，而在疫情沖擊下2020年全年拉美地區(qū)接收的FDI預(yù)計同比下降45%～55%。
第三，以服務(wù)業(yè)為代表的各產(chǎn)業(yè)受嚴(yán)重沖擊。隨著社會隔離和防疫措施升級，國內(nèi)就業(yè)密度較高的服務(wù)業(yè)首當(dāng)其沖，進而波及其他產(chǎn)業(yè)。與此同時，全球需求萎縮抑制了礦業(yè)部門生產(chǎn)積極性，而技術(shù)密集度較高的制造業(yè)也因投入品供應(yīng)鏈中斷而受到?jīng)_擊。拉美經(jīng)委會將產(chǎn)業(yè)部門按受影響程度由高到低劃分為三類。受損最重的產(chǎn)業(yè)部門是旅游服務(wù)、傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、貨物修理、餐飲住宿、交通、時裝、汽車業(yè)；受損較大的部門是礦業(yè)、電氣水、建筑和建筑材料、商業(yè)服務(wù)、金融活動、飲料行業(yè)、家具和木材業(yè)、化學(xué)制品、電子行業(yè)（機械和設(shè)備）；受損輕微的部門是農(nóng)業(yè)和漁業(yè)、面向國內(nèi)市場的食品生產(chǎn)、醫(yī)療用品和設(shè)備、藥物治療、電信業(yè)、包裝業(yè)。從影響大小來看，根據(jù)拉美經(jīng)委會的測算，在受嚴(yán)重影響的部門中，技術(shù)密集型行業(yè)產(chǎn)出受損39.4%，自然資源密集型行業(yè)產(chǎn)出受損14.9%，勞動密集型行業(yè)產(chǎn)出受損53.5%；而對于受損較大的部門中，技術(shù)密集型、自然資源密集型、勞動密集型產(chǎn)業(yè)分別受損52.6%、43.2%和9.3%；對于受輕微影響的部門中，這三種產(chǎn)業(yè)分別受損8.0%、42.0%和37.3%。
第四，金融業(yè)受嚴(yán)重打擊，金融風(fēng)險增大。股、匯、債三重因素疊加影響拉美市場。首先，自新冠疫情以來，全球金融市場劇烈波動，大宗商品價格下降，拉美地區(qū)股票市場受到嚴(yán)重擾動。2020年2月20日至3月19日，哥倫比亞、阿根廷、智利、墨西哥、巴西、秘魯證券交易指數(shù)分別下跌46.67%、42.47%、36.36%、20.87%、42.59%和26.38%。其次，由于疫情引發(fā)的經(jīng)濟不確定性提升了市場恐慌情緒，出于避險需要，市場對安全資產(chǎn)需求增加，導(dǎo)致拉美地區(qū)資產(chǎn)外流，地區(qū)貨幣呈現(xiàn)貶值趨勢。2020年3月24日，相較于3月初，巴西、墨西哥、哥倫比亞貨幣對美元匯率分別下跌13.62%、21.76%和16.08%；再次，由于拉美地區(qū)金融風(fēng)險增加，債券、股票市場價值下降，地區(qū)資產(chǎn)償付能力下降，違約風(fēng)險增加。以摩根大通全球新興市場債券指數(shù)（EMBIG）衡量，拉美主權(quán)風(fēng)險在2020年4月達到峰值，隨后穩(wěn)步下降。截至2020年10月底，該區(qū)域主權(quán)風(fēng)險平均水平為467個基點，遠(yuǎn)低于4月收盤的702個基點，但仍高于2019年收盤時的346個基點。
第五，僑匯呈現(xiàn)一定程度的下降。作為拉美地區(qū)重要的外部資金來源，僑匯對拉美地區(qū)經(jīng)濟活動具有重要的貢獻。根據(jù)Statista數(shù)據(jù)，2019年，墨西哥是拉美地區(qū)僑匯流入最大的國家，為385億美元，其次是危地馬拉，僑匯流入額為106億美元，多米尼加、哥倫比亞、薩爾瓦多等國僑匯流入額也位于拉美國家前列。海地僑匯流入量占GDP比重最高，為37.13%，其次依次是洪都拉斯、薩爾瓦多、牙買加、尼加拉瓜，僑匯流入量占GDP比重分別是21.96%、21.01%、16.39%和13.2%。拉美地區(qū)80%～90%的僑匯用于滿足接收家庭的基本需求（食品、健康和住房）。僑匯的下降會對某些國家的消費和貧困產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。美國是地區(qū)僑匯收入的主要來源國，2017年，中美洲、多米尼加共和國、海地和墨西哥來自美國的僑匯收入占GDP比重為9%，而加勒比和南美洲國家該比值分別為3%和0.4%。在疫情沖擊下，中美洲地區(qū)的哥斯達黎加、洪都拉斯僑匯分別下降10%和2%，位于南美洲的玻利維亞、秘魯、巴拉圭、厄瓜多爾僑匯分別下降26%、22%、16%和10%。但由于移民工作行業(yè)及美國的經(jīng)濟刺激和就業(yè)計劃等因素，墨西哥的僑匯接收量并未顯著下降，截至2020年9月，該值同比增加9%。
疫情對拉美次區(qū)域的影響具有差異性。根據(jù)拉美地區(qū)貿(mào)易結(jié)構(gòu)差異，可以將拉美地區(qū)劃分為初級產(chǎn)品出口國和初級產(chǎn)品進口國，初級產(chǎn)品出口國主要以南美洲國家和墨西哥為主，初級產(chǎn)品進口國主要以中美洲和加勒比國家為主，疫情對這兩類國家產(chǎn)生的影響有所差異。
南美洲和墨西哥是主要的初級產(chǎn)品出口國，主要受貿(mào)易渠道和投資渠道影響，另外，南美洲部分國家（巴西、智利、哥倫比亞、秘魯、烏拉圭）和墨西哥由于其與全球金融市場聯(lián)系相對緊密，受金融渠道波及較大。具體來看，外部需求萎縮和大宗商品價格下降雙重因素沖擊該地區(qū)農(nóng)、礦產(chǎn)業(yè)部門，貿(mào)易部門受損嚴(yán)重。在貿(mào)易量方面，中國作為南美地區(qū)主要的金屬和農(nóng)產(chǎn)品進口商，美國作為墨西哥重要的出口地，疫情初期中國、美國等貿(mào)易伙伴進口量的減少沖擊地區(qū)貿(mào)易部門。出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致次區(qū)域內(nèi)部貿(mào)易條件變化有所差異，石油價格下降導(dǎo)致以出口能源產(chǎn)品為主的委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、玻利維亞、厄瓜多爾和能源出口大國墨西哥貿(mào)易條件顯著惡化，農(nóng)產(chǎn)品出口國如阿根廷、巴拉圭、烏拉圭則面臨大約2%的價格下降。從價值鏈來看，由于依賴中國供應(yīng)零部件等中間產(chǎn)品，巴西、阿根廷、墨西哥的電子產(chǎn)業(yè)、汽車零部件和制藥業(yè)遭遇供應(yīng)鏈斷裂問題。從貨物貿(mào)易出口額來看，2020年墨西哥和巴西出口額分別下降15和7.2個百分點，盡管巴西不是次區(qū)域下降幅度最大的國家，但由于其出口規(guī)模相對較大，貿(mào)易量下降較大。作為礦物出口國，秘魯和智利出口額下降11%，由阿根廷、巴拉圭、烏拉圭構(gòu)成的農(nóng)業(yè)加工品出口地，出口額下降15%，委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、厄瓜多爾、玻利維亞等油氣資源出口地，出口額下降29%。就投資渠道而言，2020年，南美洲地區(qū)整體FDI流入下降40.4%，其中玻利維亞出現(xiàn)了外資撤資情況，F(xiàn)DI同比下降406.6%，秘魯、烏拉圭FDI流入分別下降87.8%、53%，阿根廷、巴西等國FDI流入也同比下降30%以上。就金融渠道而言，2020年3月，墨西哥股票交易指數(shù)較2019年12月下跌25%左右，隨后股票市場有所好轉(zhuǎn)，截至2020年10月，哥倫比亞、智利、墨西哥、巴西、秘魯股票交易指數(shù)分別下降30.44%、18.97%、15.24%、14.99%和10.33%。2020年3～5月，巴西、墨西哥、哥倫比亞貨幣對美元匯率分別貶值15.86%、11.34%和6.29%。以摩根大通全球新興市場債券指數(shù)（EMBIG）衡量，截至2020年10月底，墨西哥、巴西主權(quán)風(fēng)險分別為477和309個基點，遠(yuǎn)高于2019年底的292和212個基點。
中美洲和加勒比地區(qū)是主要的初級產(chǎn)品出口國，因貿(mào)易條件改善而受益。但對加勒比地區(qū)而言，旅游業(yè)是其獲得外匯的主要來源和重要的支柱產(chǎn)業(yè)，受疫情沖擊較為嚴(yán)重。2019年，旅游業(yè)分別占安提瓜和巴布達、巴哈馬、圣盧西亞GDP比重的52%、48%和43%。根據(jù)國際旅游組織數(shù)據(jù)，與2019年相比，2020年，加勒比地區(qū)旅游人數(shù)下降61%。2020年1～5月，該地區(qū)旅游業(yè)收入同比下降50%，絕對值下降624.2萬美元。加勒比地區(qū)賓館、餐飲等小微企業(yè)受影響較為嚴(yán)重，此類企業(yè)占地區(qū)企業(yè)總數(shù)的99%，為當(dāng)?shù)靥峁┝?7%的就業(yè)崗位。盡管目前加勒比地區(qū)已經(jīng)開始疫苗接種工作，但旅游業(yè)整體復(fù)蘇較慢。與2019年同期相比，2021年1～7月，加勒比地區(qū)旅游人數(shù)下降52.1%。疫情沖擊將產(chǎn)生系列連鎖反應(yīng)，該地區(qū)就業(yè)、居民收入、政府稅收等均受重創(chuàng)。根據(jù)國際勞工組織數(shù)據(jù)，2020年加勒比地區(qū)因疫情失去了超過200萬個工作崗位，其中多數(shù)在旅游業(yè)。
簡言之，南美洲和墨西哥作為主要的初級產(chǎn)品出口國，主要受到貿(mào)易、投資渠道影響，而以巴西、智利、秘魯?shù)葒鵀榇淼牟糠帜厦乐迖液湍鞲缬捎谂c國際金融市場聯(lián)系緊密，受金融渠道影響較大。對于中美洲和加勒比地區(qū)這類初級產(chǎn)品進口國而言，因貿(mào)易條件改善而獲益，但是對于以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的加勒比國家，如巴哈馬、巴巴多斯、牙買加等國，貿(mào)易條件改善帶來的福利遠(yuǎn)不能抵消旅游業(yè)受到的負(fù)面沖擊。
二、拉美國家的應(yīng)對之策
自2020年3月以來，拉美地區(qū)采取了一系列經(jīng)濟政策，旨在為醫(yī)療系統(tǒng)提供資金、緩解中小企業(yè)困境，減輕對經(jīng)濟、社會的不利影響。各國采取的政策范圍涉及財政、貨幣、金融等領(lǐng)域。
首先，拉美各國普遍采取積極的財政政策。疫情暴發(fā)后拉美33個國家中只有安提瓜和巴布達未采取財政刺激政策。拉美地區(qū)采取的財政政策累計224項。主要舉措集中在提供資金扶持、擴大政府開支方面，涉及公共投資、稅收優(yōu)惠政策、融資等領(lǐng)域。智利財政部宣布117.5億美元的財政計劃，占GDP比重47%，用于勞動保護、稅收減免、為中小企業(yè)提供流動資金、支持家庭收入、為衛(wèi)生部提供更多資源等，另外宣布5億美元的經(jīng)濟應(yīng)急計劃，占GDP比重2%，其中3億美元用于延長國家對企業(yè)的擔(dān)保，2億美元用于建立收入保護基金。在公共投資領(lǐng)域，政府舉措主要在于增加對住房、電信、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。阿根廷、哥斯達黎加、危地馬拉、薩爾瓦多等國采取此類措施以促進就業(yè)或經(jīng)濟復(fù)蘇；巴西、巴拉圭擴大對醫(yī)療產(chǎn)品購買，智利、哥斯達黎加、巴拉圭等提高衛(wèi)生部門投資預(yù)算；伯利茲發(fā)布了新的失業(yè)減免計劃。在稅收優(yōu)惠政策方面，巴哈馬、玻利維亞、巴西、智利、古巴、多米尼加等國實施了稅收減免政策，主要是為家庭和中小企業(yè)提供流動性，保障基本生活和降低成本；阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、古巴、危地馬拉、圭亞那等國發(fā)布了多項稅收延遲政策，以期降低小微企業(yè)成本；玻利維亞、巴西、哥倫比亞、哥斯達黎加、古巴、圭亞那、巴拉圭等國通過減稅措施降低醫(yī)療、食品等抗疫必需品關(guān)稅，保護受疫情影響行業(yè)。
在融資領(lǐng)域，各國為控制疫情，設(shè)立了專項基金或從多邊機構(gòu)獲得貸款，以提供社會保障，如玻利維亞向拉美開發(fā)銀行（CAF）、美洲開發(fā)銀行（IADB）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（World Bank）各認(rèn)購一筆貸款，用于資助受疫情影響的弱勢人群或提供緊急社會保障等。洪都拉斯宣布為企業(yè)建立5億倫皮拉的擔(dān)?；穑⒉扇∑渌胧?，支持旅游業(yè)，為社會部設(shè)立了1億倫皮拉的擔(dān)保基金，洪都拉斯中央銀行和生產(chǎn)與生活銀行（BANHPROVI）簽署信托協(xié)議，用于對受疫情影響的中小微型企業(yè)的重新開放提供初始資金。墨西哥財政和公共信貸部通過國家銀行和證券委員會提出一攬子信貸重組措施，并延長住房和商業(yè)貸款本金及利息支付。蘇里南中央銀行允許商業(yè)銀行向受疫情影響的公司和個人提供3～6個月的延期付款等。阿根廷延長對中小企業(yè)的稅收遞延和債務(wù)減免優(yōu)惠，推遲向社會保障機構(gòu)申請貸款個人的分期付款，延長抵押信貸服務(wù)期限，延長對納稅人的優(yōu)惠政策，進一步延長中小企業(yè)免稅期限等。
圖1 COVID-19期間拉美地區(qū)采取的經(jīng)濟措施
其次，實施寬松的貨幣政策是多數(shù)拉美國家應(yīng)對危機的選擇。疫情期間拉美地區(qū)主要采取如下措施。一是多次、持續(xù)性降低利率。拉美地區(qū)共15個國家推行了降低利率的舉措。哥倫比亞自2020年3～9月，共7次降低利率，利率水平從4.25%降低至1.75%；墨西哥6次降低利率，每次降低50基點，利率水平從7%降低至4%。巴拉圭、伯利茲、巴西、智利等14個國家也分別實行了不同程度的降低利率措施。二是調(diào)整準(zhǔn)備金率。該地區(qū)有12個國家調(diào)整了準(zhǔn)備金率，伯利茲將現(xiàn)金準(zhǔn)備金率從8.5%降至6.5%，并減少了法定現(xiàn)金儲備要求。阿根廷減少準(zhǔn)備金要求，并向中小企業(yè)提供特別信貸服務(wù)。三是中央銀行擴大了流動性提供的范圍，包括中央銀行向私人銀行購買資產(chǎn)等措施。巴西降低了強制準(zhǔn)備金要求，并提高了債券回購比例，將回購比例從5%提高到20%。智利將流動基金便利范圍擴大到其他金融機構(gòu)，并延長了購買4億美元債券的計劃，取消合格債券的期限限制。第四，通過雙邊貨幣互換及央行參與外匯市場等方式進行國際儲備管理。哥倫比亞央行購買2000萬美元準(zhǔn)備金，墨西哥央行宣布延長與美聯(lián)儲的“互換”額度期限。
再次，改善商業(yè)環(huán)境為抗疫創(chuàng)造有利條件。拉美地區(qū)30個國家共實施279項商業(yè)政策。在稅收方面，哥倫比亞自2020年4月起實行多項稅收減免政策，涉及電信、航空、公共交通、旅游業(yè)、食品等多個部門。智利通過向中小企業(yè)債務(wù)人提供靈活貸款、延長貸款償還期限，延長增值稅繳納時間等方式提振經(jīng)濟，向中小企業(yè)注入流動性。拉美各國還向受疫情影響嚴(yán)重部門、中小企業(yè)及個人提供互助基金、補貼及工資或贈款等。阿根廷政府為中小企業(yè)支付補充工資，提出“工作和生產(chǎn)援助”等多項支持方案，由國家向因新冠疫情而不能工作的工人發(fā)放工資，向個體經(jīng)營者和非正規(guī)就業(yè)工人提供無息貸款等。巴西提出包括稅收減免、稅收延期、工資貸款補貼信貸等多項補貼政策。哥斯達黎加延長保險期限。危地馬拉向為參與抗擊疫情的衛(wèi)生部門工作者提供奉獻獎金，向因疫情被暫停工作的私營部門雇員提供工資和能源補貼，向小規(guī)模農(nóng)戶提供非現(xiàn)金贈款。委內(nèi)瑞拉向中小企業(yè)雇員提供6個月的工資。
拉美各國還通過信貸、外匯等政策為醫(yī)療、旅游、農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)提供支持。阿根廷開發(fā)了用于醫(yī)療設(shè)備制造和研發(fā)的貸款。伯利茲將銀行對旅游業(yè)貸款的風(fēng)險權(quán)重從100%降低至50%，鼓勵金融機構(gòu)對受影響部門提供再貸款，并為旅游業(yè)提供支持資金。巴西國家開發(fā)銀行提供多種信貸工具支持小微企業(yè)，增加醫(yī)療材料及設(shè)備供應(yīng)、增加農(nóng)業(yè)信貸等。智利、哥倫比亞、墨西哥等多國也實行了豐富的信貸支持政策以保護受疫情影響的產(chǎn)業(yè)及個人。伯利茲實行固定匯率制，通過持續(xù)的資本管制以限制外匯需求。巴西通過外匯掉期拍賣等多種手段以減少過度波動并提供對沖等。阿根廷提供中小企業(yè)貸款擔(dān)保資金，巴哈馬、玻利維亞、巴西、秘魯?shù)葒峁┝嗣嫦蛑行∑髽I(yè)的特別貸款。各國還制定了針對不同產(chǎn)業(yè)的救助計劃。巴西允許城市交通領(lǐng)域企業(yè)暫停支付融資，并規(guī)定了航空部門應(yīng)對疫情的緊急措施，包括推遲支付機場費用和延長機票報銷期限等。
此外，拉美各國還采取了其他政策措施。一是限制商業(yè)活動。拉美29個國家共實行80項相關(guān)措施。2020年3月，巴拉圭、圣盧西亞、委內(nèi)瑞拉、哥斯達黎加、巴拿馬、薩爾瓦多等國宣布進入衛(wèi)生緊急狀態(tài)，暫停國內(nèi)不必要的商業(yè)活動。二是控制物價。拉美地區(qū)14個國家共實行了40項此類措施。2020年3月，阿根廷政府宣布對食品、個人衛(wèi)生用品、藥品和醫(yī)療用品實行為期30天的最高價格和數(shù)量控制。智利限制醫(yī)療必需品囤貨行為。薩爾瓦多為基本生活必需品制定最高銷售價格等。
三、拉美經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)
全球金融危機后，拉美經(jīng)濟經(jīng)歷了2010年的短暫反彈后進入了下跌周期，2011～2016年間，拉美及加勒比地區(qū)經(jīng)濟增速逐漸下降，從2011年的4.5%下降為2016年的-0.1%，2017年開始，經(jīng)濟增速逐漸轉(zhuǎn)為正值，2017、2018和2019年經(jīng)濟增速分別為1.2%、1.0%和0.1%。疫情暴發(fā)后，拉美地區(qū)實行了積極的財政、貨幣等紓困措施，但受制于前期經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、紓困措施操作空間有限、地區(qū)結(jié)構(gòu)性改革進程緩慢等因素，目前面臨多方面的政策挑戰(zhàn)和發(fā)展需求。
拉美地區(qū)面臨三大政策挑戰(zhàn)。首先，拉美財政政策空間受債務(wù)水平激增制約。疫情暴發(fā)前拉美地區(qū)財政狀況已經(jīng)有所惡化，地區(qū)初級財政盈余縮小，中央政府債務(wù)占GDP比重有所上升。2019年拉美地區(qū)18個國家中央政府債務(wù)占GDP比重為44.8%，較2018年增加2.9%，較2011年增加15%。疫情暴發(fā)后的財政紓困措施勢必增加政府債務(wù)。2020年9月，拉美地區(qū)中央政府公共債務(wù)平均占GDP的比重為53.4%，比年初高出7.4%，已經(jīng)接近60%的國際警戒線。從國別看，截至2020年9月，政府債務(wù)占GDP比重最高的三個拉美國家是阿根廷、巴西和哥斯達黎加，其比重分別為95.4%、90.6%和66.2%。按貨幣類型劃分，拉美國家大部分公共債務(wù)是以美元計價的。截至2020年9月，在阿根廷、巴拉圭和烏拉圭，外幣約占債務(wù)總額的80%左右，其中以美元計價債務(wù)占三國公共債務(wù)比重分別為57%、83.4%、76.2%。相比之下，在智利、哥倫比亞、哥斯達黎加和秘魯，外幣占公共債務(wù)總額的比重不到40%。然而，除智利外，其他三個國家的外幣債務(wù)很大一部分也是以美元計價的。因此，在“后疫情時代”，公共債務(wù)水平的天花板限制了政府財政政策的操作空間，然而一旦通脹加劇、貨幣貶值，拉美國家又必將面臨債務(wù)違約的風(fēng)險。
其次，拉美國家貨幣政策操作空間受多種因素制約。一是本已處于歷史低位的政策利率減少了降息空間，而長期保持低利率水平又將助推新一輪政府、企業(yè)和個人債務(wù)的積累。二是目前私人部門的高負(fù)債限制了貨幣政策的有效性。三是實行非常規(guī)貨幣政策的能力有限。疫情前拉美國家已充分汲取危機時期的教訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)行《巴塞爾III協(xié)議》中有關(guān)資本金的要求，銀行部門整體上較為穩(wěn)健。但是為了更大程度地提供流動性，拉美地區(qū)銀行業(yè)可能會修改資本金要求，以提供風(fēng)險更高的貸款，這可能導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)比重上升。四是貨幣政策傳導(dǎo)與實體經(jīng)濟之間的割裂。鑒于商業(yè)銀行的惜貸行為，大多數(shù)拉美國家直接通過公共機構(gòu)和國有銀行發(fā)放貸款，這種負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移可能會增加金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險。
再次，商業(yè)環(huán)境的改善受到結(jié)構(gòu)性改革進展緩慢的拖累。受限的財政和貨幣政策擠壓了改革空間。為應(yīng)對疫情，拉美國家可能陷入通過擴大財政赤字用于企業(yè)、個人紓困與通過降低赤字和債務(wù)來鞏固財政地位的兩難境地。此外，2017～2019年拉美地區(qū)超級大選周期加大了對改革形成政治共識的難度，而疫情蔓延也延緩了2020年結(jié)構(gòu)性改革的步伐。政黨碎片化、利益集團掣肘等因素不僅導(dǎo)致抗疫合力難以形成，而且使重大經(jīng)濟改革進展受阻。
拉美地區(qū)亟待解決三大需求。盡管疫情暴發(fā)后拉美地區(qū)實行了積極的財政貨幣政策等紓困措施，但受多方面因素影響，恢復(fù)生產(chǎn)后的拉美地區(qū)經(jīng)濟下行壓力仍然較大。一是疫情走勢仍不明朗。拉美地區(qū)已經(jīng)成為疫情重災(zāi)區(qū)，何時出現(xiàn)疫情拐點尚不明確，因此疫情的持續(xù)性及強度時刻威脅著拉美經(jīng)濟復(fù)蘇。二是紓困措施發(fā)揮作用存在一定時滯。三是困擾拉美地區(qū)長期經(jīng)濟增長的難題結(jié)構(gòu)性問題仍沒有實質(zhì)改善。拉美地區(qū)高度依賴出口，容易受發(fā)達國家需求制約和對外貿(mào)易條件波動的影響，如要實現(xiàn)可持續(xù)增長，亟需深化結(jié)構(gòu)性改革。在此背景下，拉美地區(qū)面臨以下三方面的經(jīng)濟需求。
首先，彌合疫情損傷、提供流動性支持仍是政策優(yōu)先選項。一是疫情導(dǎo)致拉美地區(qū)脆弱人群比重大幅增加。2020年拉美地區(qū)低收入和中低收入人群占拉美總?cè)丝诘?9.2%，拉美地區(qū)將通過延長救助期限等措施繼續(xù)為脆弱群體提供保障，并通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移、發(fā)放食品券等方式保障赤貧人口溫飽問題。二是拉美各國開發(fā)銀行在為瀕危企業(yè)提供資金支持中的作用將加強。根據(jù)拉美經(jīng)委會統(tǒng)計，疫情導(dǎo)致拉美地區(qū)270多萬家正規(guī)企業(yè)倒閉，地區(qū)至少失去850萬個工作崗位，其中小微企業(yè)受沖擊較為嚴(yán)重。拉美經(jīng)委會提出了包括延遲或取消稅收，減免企業(yè)服務(wù)業(yè)支出，針對不同行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)制定差異性的信貸支持計劃等為地區(qū)就業(yè)和經(jīng)濟恢復(fù)提供流動性支持。三是加強與國際金融機構(gòu)的合作，通過IMF等國際機構(gòu)的特別提款權(quán)（SDR）、針對中低收入國家的債務(wù)減免項目等提高地區(qū)流動性。
其次，修復(fù)地區(qū)脆弱性，在轉(zhuǎn)型中求發(fā)展。疫情的暴發(fā)再次暴露了拉美地區(qū)經(jīng)濟高度依賴外部市場需求和易受國際貿(mào)易條件波動影響的特點。“后疫情時代”，拉美國家要重新走上可持續(xù)發(fā)展之路，亟需解決地區(qū)脆弱性，實行結(jié)構(gòu)性改革促進經(jīng)濟發(fā)展。拉美地區(qū)脆弱性主要體現(xiàn)在三個方面。一方面，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性。初級產(chǎn)品專業(yè)化、去工業(yè)化和經(jīng)濟非正規(guī)化增加了拉美面對外部沖擊的脆弱性。拉美國家出口產(chǎn)品主要集中在初級產(chǎn)品、采掘業(yè)等復(fù)雜程度較低的產(chǎn)品部門，嚴(yán)重依賴外部需求，在全球價值鏈上的地位較低，技術(shù)和人力資本投入相對較低。因此，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加出口附加值和產(chǎn)業(yè)鏈深度，增加教育和人力資本投資，促進地區(qū)貿(mào)易更大程度參與全球價值鏈?zhǔn)抢赖貐^(qū)結(jié)構(gòu)性改革的必然方向。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和物流體系發(fā)展滯后。靈活高效的物流系統(tǒng)對于地區(qū)貿(mào)易發(fā)展至關(guān)重要。拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后，疫情期間多國關(guān)閉邊境，空運、海運等均受到影響，限制了地區(qū)貿(mào)易。因此，拉美地區(qū)有促進鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，提高地區(qū)物流協(xié)作水平和效率，降低地區(qū)貿(mào)易成本。再一方面，社會脆弱性加劇了外部沖擊的程度。自2019年11月起，拉美地區(qū)掀起新一輪社會抗議浪潮。盡管引發(fā)南美多國社會抗議浪潮的導(dǎo)火索各不相同，但是根本原因都是政府沒有處理好經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而本次疫情造成的巨大收入沖擊已使該地區(qū)貧困率和赤貧率上升、不平等程度加劇，這有可能重新引發(fā)該地區(qū)2019年經(jīng)歷過的社會動蕩。因此，“后疫情時代”拉美國家推動經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性更加迫切。
再次，重塑參與全球價值鏈的方式，積極融入世界經(jīng)濟。本次疫情沖擊對全球價值鏈和供應(yīng)鏈的長期影響主要體現(xiàn)在三個方面。其一，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的“近岸生產(chǎn)”趨勢加強。鑒于更長的價值鏈和供應(yīng)鏈在疫情沖擊中受損更大，因此縮短價值鏈和供應(yīng)鏈及促進其多元化布局成為全球價值鏈調(diào)整的方向之一。其二，產(chǎn)業(yè)鏈中的數(shù)字化和自動化應(yīng)用加強。為應(yīng)對疫情而采取的社會疏遠(yuǎn)措施實際上也會改變企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)方式。隨著自動化、遠(yuǎn)程工作平臺的大量使用變得更高效和易于實施，一些關(guān)鍵部門和生產(chǎn)過程的數(shù)字化步伐可能會加快。其三，區(qū)域一體化趨勢加強。目前，全球化處于盤整期，疫情發(fā)生后，全球貿(mào)易保護主義有加強趨勢，這導(dǎo)致全球貿(mào)易的主要參與者很可能傾向于區(qū)域協(xié)定而不是全球多邊協(xié)定，因此區(qū)域經(jīng)濟一體化將迎來一個小高潮。鑒于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、基礎(chǔ)設(shè)施落后、創(chuàng)新能力不足等原因，拉美國家參與全球價值鏈的程度較為有限。為應(yīng)對全球價值鏈長期變化帶來的挑戰(zhàn)，拉美國家更需要通過升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高出口附加值、促進區(qū)域一體化發(fā)展，積極融入世界經(jīng)濟。
結(jié)語
疫情的暴發(fā)讓原本脆弱的拉美經(jīng)濟陷入了更深的衰退，拉美地區(qū)央行和政府實行了大規(guī)模的流動性供給和財政救助計劃。盡管目前并未大規(guī)模爆發(fā)危機，但疫情發(fā)展的不確定性使拉美經(jīng)濟走勢并不明朗?！昂笠咔闀r代”，為走出困境，拉美地區(qū)應(yīng)進一步提供流動性支持，并通過結(jié)構(gòu)性改革解決地區(qū)脆弱性，同時加強區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外合作，為地區(qū)發(fā)展夯實存量基礎(chǔ)，并創(chuàng)造增量空間。拉美走出危機的需求，為中拉進一步擴大合作提供了空間。疫情中，中國增加了對拉美口罩、呼吸機及其他抗疫必需醫(yī)療品的供應(yīng)，為其抗擊疫情提供了物質(zhì)保障。拉美國家和中國同屬發(fā)展中國家，存在諸多的利益交匯點，中拉合作可創(chuàng)造更多增量空間。
中國可以通過金融合作助力拉美地區(qū)擺脫流動性困境。后疫情時代，拉美地區(qū)仍需要充足的財政貨幣政策空間為中低收入群體、中小企業(yè)等提供充分的流動性，以保障基本生活和就業(yè)。危機前拉美地區(qū)積累的政策空間有限，亟需加強國際合作以擴大公共政策空間。中國是國際金融體系的重要參與者。國家開發(fā)銀行、絲路基金等開發(fā)性金融機構(gòu)及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行等多邊性金融機構(gòu)在開展國際金融合作方面發(fā)揮了重要的作用，中拉金融合作前景巨大。2019年4月，中國與拉美間首個多邊金融合作機制“中拉開發(fā)性金融合作機制”在北京建立，為中拉金融合作提供了新范式。未來中拉金融合作可以從創(chuàng)新金融產(chǎn)品種類、創(chuàng)立多種金融工具等方式入手，在鞏固雙邊金融合作的基礎(chǔ)上，加強多邊融資合作。在多邊領(lǐng)域，中拉可以在IMF框架內(nèi)合作。2021年8月2日，IMF批準(zhǔn)了6500億美元的特別提款權(quán)（SDR），該分配于8月23日生效，中國可以通過IMF的減貧與增長信托基金（PRGT）對拉美等低收入國家提供免息貸款，助力拉美經(jīng)濟復(fù)蘇。
中國可以通過數(shù)字經(jīng)濟促進中拉合作提質(zhì)升級。疫情時期，基于數(shù)字經(jīng)濟的服務(wù)貿(mào)易得到了迅速的發(fā)展，跨境電商、遠(yuǎn)程辦公等發(fā)揮了重要的作用。未來中拉可以從以下幾個方面合作。其一，加強中拉數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建“數(shù)字一帶一路”。拉美數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后，主要國家尚未達到實現(xiàn)工業(yè)4.0所需五大支持技術(shù)（寬帶、數(shù)據(jù)中心、云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)）的最低標(biāo)準(zhǔn)，對大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)的投資也很低。中國可以通過開展工程項目和提供融資兩個渠道，分國別、分地區(qū)與拉美地區(qū)展開數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施合作。其二，加強數(shù)字醫(yī)療合作，推動云計算、人工智能技術(shù)等在拉美地區(qū)醫(yī)療診斷中的應(yīng)用，提高拉美醫(yī)療領(lǐng)域的數(shù)字化水平，提高病情診斷效率，幫助拉美早日結(jié)束疫情。其三，發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)和數(shù)字旅游業(yè)，加強在農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)及旅游業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺方面的合作，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運作效率和拉美旅游業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，中拉還可以通過教育數(shù)字平臺等合作，共享教育資源，促進知識型、技術(shù)型人才培養(yǎng)，提高拉美地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。
中國還可以通過構(gòu)建新發(fā)展格局，積極對接拉美區(qū)域一體化的需求。中國提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，其中國際循環(huán)包括積極對接拉美國家面向亞太的跨區(qū)域經(jīng)濟一體化需求。中國可以繼續(xù)與拉美國家簽訂雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，推動整體合作和雙邊合作并行互促；積極與拉美次區(qū)域組織（如太平洋聯(lián)盟和南共市）接觸和對話，并利用APEC賦予的多邊協(xié)調(diào)機制，堅持推進亞太自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。○
