于宏源 關(guān)成龍 馬 哲

[內(nèi)容提要]關(guān)鍵礦產(chǎn)與美國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、國(guó)防安全和代際資源安全密切相關(guān)，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家安全和對(duì)華戰(zhàn)略發(fā)揮著重要作用。自奧巴馬政府以來，美國(guó)日益重視關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，頒布系列相關(guān)法律和行政令，并推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)改革。拜登政府重點(diǎn)關(guān)注綠色低碳發(fā)展中的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，并推動(dòng)跨部門協(xié)調(diào)行動(dòng)。拜登將中國(guó)視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，一方面在國(guó)內(nèi)展開大規(guī)模投資、采購(gòu)，并在相關(guān)領(lǐng)域建章立制抵消中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面依托盟友關(guān)系，構(gòu)筑關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略和供應(yīng)鏈聯(lián)盟。拜登政府的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將對(duì)中國(guó)的供應(yīng)鏈穩(wěn)定發(fā)展帶來影響，中國(guó)應(yīng)著眼于建設(shè)新型國(guó)際關(guān)系，推進(jìn)全球資源治理和關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可持續(xù)發(fā)展。

美國(guó)政府定義的“關(guān)鍵礦產(chǎn)”是指對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)防安全具有重要戰(zhàn)略意義，其供應(yīng)鏈存在風(fēng)險(xiǎn)又不可輕易替代的資源。關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)美國(guó)的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)略、軍事部署、能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)安全影響重大。20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)加大了對(duì)礦產(chǎn)資源安全的關(guān)注。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)將礦產(chǎn)資源安全問題上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，組建了礦物原料政策委員會(huì)及自然資源和環(huán)境內(nèi)閣委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的爭(zhēng)奪和控制，以防范蘇聯(lián)和中國(guó)的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈威脅。近年來在全球體系“東升西降”和“中升美降”的大背景下，美國(guó)政府重新強(qiáng)調(diào)確保其所謂關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和供應(yīng)鏈建設(shè)。拜登政府將中國(guó)視為美國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域的主要防范對(duì)象和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不斷渲染“中國(guó)威脅”，并連同盟友伙伴展開供應(yīng)鏈自主合作，以減少對(duì)華依賴，并對(duì)華形成聯(lián)合施壓態(tài)勢(shì)。拜登政府的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將進(jìn)一步擴(kuò)大中美競(jìng)爭(zhēng)面，擠壓中美氣候領(lǐng)域合作空間，其未來走勢(shì)將對(duì)管控中美競(jìng)合關(guān)系提出了更高要求。

一

礦產(chǎn)資源包括能源礦產(chǎn)、黑色金屬、有色金屬等多種資源，具有地質(zhì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、環(huán)境屬性和政治屬性，是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重大作用。其中的關(guān)鍵礦產(chǎn)，則對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。美國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，其資源稟賦僅次于俄羅斯，居世界第二位，但部分關(guān)鍵礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度極高。美國(guó)是世界上稀土、石墨、鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口大國(guó)，中國(guó)則是對(duì)美出口上述關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要國(guó)家之一。在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，新興產(chǎn)業(yè)和國(guó)防安全需求使得美國(guó)政府對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的關(guān)注不斷提升。在21世紀(jì)第二個(gè)十年，美國(guó)政府在國(guó)家安全戰(zhàn)略中進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性。

第一，關(guān)鍵礦產(chǎn)在美國(guó)在戰(zhàn)略中的地位凸顯。隨著奧巴馬政府把綠色產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)復(fù)興的重要來源，與之相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)作用開始上升，稀土、鋰礦石等礦產(chǎn)貿(mào)易摩擦議題被不斷嵌入到大國(guó)關(guān)系中，關(guān)鍵礦產(chǎn)安全問題不斷突出。2010年，白宮科技政策辦公室（OSTP）開始召集關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈跨部門工作組，以推動(dòng)供應(yīng)多元化，降低依賴關(guān)鍵礦產(chǎn)的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，并確立聯(lián)邦研發(fā)重點(diǎn)，促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)開采，以及培養(yǎng)下一代勞動(dòng)力。2011年，美國(guó)能源部發(fā)布《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》報(bào)告，指出全球關(guān)鍵礦產(chǎn)消費(fèi)的潛在增長(zhǎng)與未來清潔能源技術(shù)部署的擴(kuò)大相稱，強(qiáng)調(diào)了對(duì)全球供應(yīng)鏈多樣化、替代材料開發(fā)及對(duì)材料回收和再利用進(jìn)行更多研究的重要性。U.S.Department of Energy,December 2011,pp.3-7.2016年，美國(guó)國(guó)家科技委員會(huì)下屬的環(huán)境、自然資源和可持續(xù)委員會(huì)成立了關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈委員會(huì)，就降低礦產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的政策、計(jì)劃和步驟提供咨詢和援助。美國(guó)國(guó)會(huì)也聚焦關(guān)鍵礦產(chǎn)安全，先后提出了“稀土和關(guān)鍵物資振興法案”“國(guó)家戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)政策法案”“稀土供應(yīng)技術(shù)與資源轉(zhuǎn)型法案”“美國(guó)礦產(chǎn)安全法案”等。

特朗普政府時(shí)期，“美國(guó)優(yōu)先”的泛安全化觀念開始帶動(dòng)供應(yīng)鏈領(lǐng)域向自主化回歸，中美貿(mào)易摩擦引發(fā)美國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂的廣泛擔(dān)憂。特朗普第13817號(hào)行政命令提出減少國(guó)家對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)依賴性的戰(zhàn)略，包括對(duì)開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)回收和再處理技術(shù)及關(guān)鍵礦產(chǎn)的技術(shù)替代品進(jìn)行評(píng)估，以及通過與盟國(guó)和合作伙伴的投資和貿(mào)易，獲取和開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)商務(wù)部、內(nèi)政部、國(guó)防部等聯(lián)合推出《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，以維護(hù)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，防范所謂中國(guó)對(duì)美供應(yīng)鏈的控制，降低美對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的外部依賴。特朗普政府通過2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》、2018年的《先進(jìn)制造業(yè)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》等文件均對(duì)美國(guó)供應(yīng)鏈安全自主提出要求。

在新冠疫情沖擊下，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。拜登政府高舉“重建美好未來”旗幟，著眼于國(guó)內(nèi)清潔能源革命和大國(guó)競(jìng)合，將特朗普時(shí)期的供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略進(jìn)一步向前推進(jìn)，并突出綠色礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略意義，強(qiáng)化同盟友及伙伴間的合作，一個(gè)由美國(guó)主導(dǎo)的“綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟”呼之欲出。拜登政府認(rèn)為綠色戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是全球能源轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的資源競(jìng)爭(zhēng)主要集中在化石能源領(lǐng)域，而未來競(jìng)爭(zhēng)將更多集中在具備戰(zhàn)略性的關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，新興能源技術(shù)與關(guān)鍵礦產(chǎn)之間的關(guān)系將成為戰(zhàn)略資源規(guī)劃的一個(gè)基本要素。以化石能源向可再生能源發(fā)展轉(zhuǎn)型為代表的新一代綠色低碳資源技術(shù)革命，例如電池、機(jī)器人技術(shù)、人工智能系統(tǒng)等，對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源鋰、鈷、稀土等具有很強(qiáng)的依賴性。2021年6月，白宮發(fā)布《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國(guó)制造業(yè)、促進(jìn)基礎(chǔ)廣泛增長(zhǎng)：第14017號(hào)行政命令下的百日審查》報(bào)告，認(rèn)為關(guān)鍵礦產(chǎn)與原材料是影響美國(guó)國(guó)家安全的重要因素，并提出供應(yīng)鏈“去中國(guó)化”。,the White House,June 8,2021,pp.5,12-17.

表1 特朗普和拜登時(shí)期涉礦產(chǎn)安全行政令

第二，拜登政府重點(diǎn)關(guān)注綠色低碳發(fā)展中的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈項(xiàng)目。拜登政府重視與清潔能源相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心（CSIS）報(bào)告提出清潔能源所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)日益具有戰(zhàn)略性，影響各國(guó)清潔能源和低碳經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。Jane Nakano,CSIS,March 2021,pp.1-3.然而，美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中基礎(chǔ)性礦產(chǎn)資源缺失、整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，難以支撐綠色低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展，清潔能源革命所需的太陽能光伏板、風(fēng)力渦輪機(jī)和電動(dòng)汽車電池生產(chǎn)嚴(yán)重依賴于稀土、鎵和銦，而美國(guó)稀土、鍺的對(duì)外依賴達(dá)到80%以上，鋰離子電池所用的鋰、鈷、錳也大部分來自中國(guó)、澳大利亞等國(guó)。2021年4月，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)推出《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》，建議國(guó)務(wù)院將氣候應(yīng)對(duì)、清潔發(fā)展等因素整合到地區(qū)安全規(guī)劃中，以確保美國(guó)在全球綠色科技競(jìng)爭(zhēng)中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。6月，美國(guó)參議院高票通過了《2021美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》，該法案源自特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期提出的《無盡邊疆法案》，并在近期整合了《2021戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》《2021應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)法案》等多個(gè)涉華技術(shù)性競(jìng)爭(zhēng)法案。該法案多次提及關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性建設(shè)，涉及開采研究、技術(shù)創(chuàng)新、回收利用以及發(fā)展礦產(chǎn)勞動(dòng)力、推動(dòng)礦產(chǎn)國(guó)際合作等多個(gè)層面。

隨著美國(guó)拜登政府大力推動(dòng)綠色新政，發(fā)展新能源汽車、儲(chǔ)能、風(fēng)電及光伏等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，美國(guó)在稀土、鋰、鉑、鋅、鎳、錳、鉻、鉬、釩和石墨等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域嚴(yán)重對(duì)外依賴的脆弱性進(jìn)一步凸顯。美國(guó)聯(lián)邦政府加大了議題引領(lǐng)下的“全政府、跨部門”協(xié)調(diào)行動(dòng)。在《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》的制定過程中，美國(guó)15個(gè)行政部門中有9個(gè)（農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)防部、教育部、能源部、國(guó)土安全部、勞工部、國(guó)務(wù)院、內(nèi)政部）參與了關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定，經(jīng)濟(jì)分析局、工業(yè)和安全局、土地管理局、海洋能源管理局、關(guān)鍵材料研究所、環(huán)境保護(hù)局、國(guó)際貿(mào)易管理局、國(guó)家海洋和大氣管理局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所、森林管理局、陸軍工程兵團(tuán)、地質(zhì)調(diào)查局等10余個(gè)機(jī)構(gòu)也參與了該戰(zhàn)略。拜登政府的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)審查同樣體現(xiàn)了聯(lián)邦政府高效的跨部門協(xié)調(diào)和行動(dòng)能力。在第14017號(hào)行政命令發(fā)布后，總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任牽頭迅速成立由10多個(gè)聯(lián)邦政府部門組成的特別工作組，形成順暢的信息共享和協(xié)同決策機(jī)制，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)審查工作高效完成。在政策執(zhí)行上，擬建立由美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署、其他公共土地管理部門等組成的專門工作組，協(xié)調(diào)地質(zhì)、土地、環(huán)保等多部門決策，識(shí)別美國(guó)可持續(xù)開采關(guān)鍵礦產(chǎn)的地點(diǎn)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)資源可持續(xù)開發(fā)等相關(guān)政策迅速執(zhí)行和落地。

第三，美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的重心是推進(jìn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟建設(shè)。世界向清潔能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變尚處于起步階段，但關(guān)鍵礦產(chǎn)的空間分布差異和稀缺性已經(jīng)對(duì)各國(guó)轉(zhuǎn)型構(gòu)成嚴(yán)重制約。資源地理分布的差異性帶來了資源生產(chǎn)以及消費(fèi)和運(yùn)輸?shù)牟黄胶猓M(jìn)而導(dǎo)致資源博弈過程中的集團(tuán)分化。關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟是美國(guó)強(qiáng)化自身供應(yīng)鏈安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是其主導(dǎo)全球綠色經(jīng)濟(jì)及對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的重要抓手。美國(guó)及其盟友在礦產(chǎn)資源合作上具有共同利益基礎(chǔ)。

2019年6月，特朗普政府與澳大利亞、博茨瓦納、加拿大和秘魯合作發(fā)起了《能源資源治理倡議》（ERGI）。根據(jù)ERGI要求，美國(guó)將與其他國(guó)家分享采礦專業(yè)知識(shí)，幫助相關(guān)國(guó)家勘探及開發(fā)其礦產(chǎn)資源。該倡議事實(shí)上是美國(guó)主導(dǎo)下的“關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”，美國(guó)將同加拿大、澳大利亞等資源型盟友展開供應(yīng)鏈深度合作，并就管理和治理框架提出規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。2019年12月，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局與澳大利亞地球科學(xué)局、加拿大地質(zhì)調(diào)查局提出“關(guān)鍵礦產(chǎn)測(cè)繪倡議”（CMMI），目的是通過深入了解已知的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源來確定當(dāng)前關(guān)鍵礦產(chǎn)分布，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)的可靠供應(yīng)。該倡議于2020年6月發(fā)布全球礦產(chǎn)地圖，幫助美國(guó)及其合作伙伴國(guó)家在全球?qū)﹃P(guān)鍵礦產(chǎn)需求加速之際，確保供應(yīng)鏈安全。拜登政府《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略方針》提出通過價(jià)值觀紐帶整合盟友與伙伴形成統(tǒng)一陣線，以重塑供應(yīng)鏈為目標(biāo)形成利益導(dǎo)向，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化供應(yīng)鏈安全，對(duì)外提升美國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。,the White House,March 2021,p.20.英國(guó)智庫“極地研究和政策倡議”（PRPI）發(fā)布報(bào)告《五眼關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟的案例：關(guān)注格陵蘭》，指出五眼聯(lián)盟國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)在格陵蘭島的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略合作，減少對(duì)中國(guó)稀土的依賴。Dwayne Ryan Menezes,Polar Research and Policy Initiative,March 2021,p.16.

2021年4月“地球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”期間，美國(guó)與加拿大、挪威、卡塔爾和沙特阿拉伯宣布于2021年秋季成立“凈零生產(chǎn)者論壇”（NPF）以協(xié)調(diào)關(guān)鍵能源礦產(chǎn)生產(chǎn)。6月，美國(guó)和歐盟在G7峰會(huì)上表示將協(xié)同力量應(yīng)對(duì)全球供應(yīng)鏈在關(guān)鍵礦產(chǎn)和半導(dǎo)體等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，G7經(jīng)濟(jì)韌性小組在報(bào)告中將供應(yīng)鏈彈性作為關(guān)鍵要點(diǎn)，并提出設(shè)立“關(guān)鍵供應(yīng)鏈機(jī)制論壇”（“Critical Supply Forum”，CSF）以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。,G7 Panel on Economic Resilience,June 2021,p.4.9月24日，美日印澳（Quad）峰會(huì)提出，四國(guó)將合作建立負(fù)責(zé)任和有韌性的清潔能源供應(yīng)鏈，加快繪制包括半導(dǎo)體在內(nèi)的關(guān)鍵技術(shù)和原材料供應(yīng)鏈。澳方表示將于2022年主辦清潔能源供應(yīng)鏈峰會(huì)，旨在為“印太”地區(qū)建立關(guān)鍵供應(yīng)鏈制定路線圖。9月29日，美國(guó)和歐盟啟動(dòng)美國(guó)—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）首次正式會(huì)談，旨在共享“民主價(jià)值觀”、共同應(yīng)對(duì)“正在破壞世界貿(mào)易體系的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”、加強(qiáng)美國(guó)和歐盟對(duì)核心戰(zhàn)略技術(shù)的協(xié)調(diào)，并維護(hù)供應(yīng)鏈安全和減少對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴；其發(fā)表的聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)設(shè)立的供應(yīng)鏈安全工作組將聚焦關(guān)鍵礦產(chǎn)和原材料。此外，在美國(guó)推動(dòng)下，印澳日三國(guó)共同推出“供應(yīng)鏈韌性倡議”（SCRI），以策應(yīng)國(guó)內(nèi)鷹派的對(duì)華脫鉤圖謀，減少對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴。SCRI具有明顯的去中心化意圖，三國(guó)旨在通過政府補(bǔ)貼、貿(mào)易限制等手段鼓勵(lì)分散化投資和產(chǎn)業(yè)鏈回遷，減少對(duì)華供應(yīng)鏈依賴并構(gòu)筑礦產(chǎn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟。

二

關(guān)鍵礦產(chǎn)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、國(guó)防安全和代際資源安全密切相關(guān)，美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的依存度和進(jìn)口集中度都比較大，這會(huì)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家安全和對(duì)華戰(zhàn)略帶來一定限制。新興產(chǎn)業(yè)和國(guó)防安全需求引發(fā)了新一輪關(guān)鍵礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)從調(diào)整需求消費(fèi)結(jié)構(gòu)、鞏固地緣政治安全戰(zhàn)略、布局供應(yīng)鏈聯(lián)盟和對(duì)華防范等角度實(shí)施關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。

第一，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈短板是美國(guó)實(shí)施關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的內(nèi)部動(dòng)因。美國(guó)在關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈上游和中游對(duì)外依賴較為嚴(yán)重。其原因主要有二：一是在幾十年的全球化進(jìn)程中和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的環(huán)境下，美國(guó)將大部分制造基地轉(zhuǎn)移到海外；二是美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境法規(guī)、輿論壓力及長(zhǎng)期以來的能源安全戰(zhàn)略政策導(dǎo)向，使稀土等大量關(guān)鍵礦物的開采和生產(chǎn)不斷遷移至境外。奧巴馬政府時(shí)期，有國(guó)會(huì)議員曾試圖通過《2010年稀土和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源振興法案》和《2010年稀土供應(yīng)技術(shù)與資源轉(zhuǎn)型法案》等應(yīng)對(duì)中國(guó)對(duì)稀土礦產(chǎn)出口政策的調(diào)整，但兩部法案均未能成法。根據(jù)2018年5月美國(guó)內(nèi)政部對(duì)外發(fā)布的35種關(guān)鍵礦產(chǎn)清單記載，美國(guó)稀土、石墨等關(guān)鍵礦產(chǎn)的對(duì)外依存度為100%，從中國(guó)進(jìn)口的稀土量、石墨量分別占美國(guó)進(jìn)口總量的78%、35%；美國(guó)鋰礦對(duì)外依存度大于50%，中國(guó)是美國(guó)鋰礦進(jìn)口的第三大來源國(guó)。在《巴黎協(xié)定》和全球2℃溫升閾值限制下，美國(guó)對(duì)清潔能源、零碳產(chǎn)品、清潔交通和儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)的需求競(jìng)爭(zhēng)將呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，并將進(jìn)一步推進(jìn)新的全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的地緣政治轉(zhuǎn)換。由于上述資源是美國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)的支柱，美國(guó)回避對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的相關(guān)礦產(chǎn)資源加征關(guān)稅。2021年6月，《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國(guó)制造業(yè)、促進(jìn)基礎(chǔ)廣泛增長(zhǎng)：第14017號(hào)行政命令下的百日審查》報(bào)告指出，美國(guó)部分關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料對(duì)外依存度高且供應(yīng)鏈不穩(wěn)定，對(duì)單一來源國(guó)（特別是中國(guó)）的脆弱性依賴對(duì)美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈構(gòu)成主要威脅。the White House,June 8,2021,pp.6-12.

第二，地緣資源競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)實(shí)施關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的外在動(dòng)力。主要大國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪是國(guó)際關(guān)系緊張和沖突頻發(fā)的主要原因之一。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)針對(duì)蘇聯(lián)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈進(jìn)行遏制，并以此作為冷戰(zhàn)較量的重要工具。在“東升西降”和全球清潔能源快速發(fā)展的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)將影響全球政治走向。首先，關(guān)鍵礦產(chǎn)決定未來全球能源和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)。伴隨著新能源和新科技革命，主要大國(guó)修訂了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的定義、戰(zhàn)略和方法，把與全球環(huán)境和氣候變化、低碳發(fā)展相關(guān)的新材料戰(zhàn)略挑戰(zhàn)等融入其中，進(jìn)而加劇了對(duì)新興關(guān)鍵性戰(zhàn)略性資源和材料的競(jìng)爭(zhēng)。礦產(chǎn)資源國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，成為大國(guó)資源博弈的焦點(diǎn)。世界銀行報(bào)告顯示，到2050年，為滿足對(duì)清潔能源術(shù)不斷增長(zhǎng)的需求，石墨、鋰和鈷等礦物的產(chǎn)量將增加近500%，而為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》控制溫升2℃的目標(biāo)，未來所需的風(fēng)能、太陽能和地?zé)崮芤约澳茉磧?chǔ)存將需要超過30億噸礦物和金屬。國(guó)際能源署指出，全球能源系統(tǒng)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的總體需求到2040年可能增加6倍，到2050年，全球能源需求中的大部分增長(zhǎng)將來自于可再生能源和清潔能源技術(shù)，進(jìn)而帶動(dòng)全球?qū)︺~、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。其次，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源在地理位置上聚集于幾個(gè)特定國(guó)家和區(qū)域。全球約一半的鈷供應(yīng)來自剛果民主共和國(guó)（DRC）；2/3的鋰儲(chǔ)量位于拉美“鋰三角地區(qū)”，其中玻利維亞的鋰礦儲(chǔ)量雖然豐富，但在經(jīng)濟(jì)上尚不具備可采性，全球80%以上的鋰供應(yīng)來自澳大利亞、智利和阿根廷三國(guó)；全球探明儲(chǔ)量的74%的錳來自南非，關(guān)鍵礦產(chǎn)多數(shù)分布集中度較高且呈現(xiàn)寡頭壟斷特征。,United States Geological Survey,January 2020,p.51,99,105.除了中國(guó)富集的稀土礦產(chǎn)以外，中國(guó)和全球主要大國(guó)都在競(jìng)爭(zhēng)的鎳、鋰、鈷等礦產(chǎn)進(jìn)口主要來源于智利、澳大利亞、剛果（金）、菲律賓、南非、秘魯、印尼等國(guó)家，因此未來大國(guó)地緣資源競(jìng)合也將圍繞爭(zhēng)取關(guān)鍵礦產(chǎn)展開。

第三，中美競(jìng)合是美國(guó)推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的催化劑。在資源領(lǐng)域，美國(guó)對(duì)中國(guó)防范與競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為實(shí)施關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的“去中國(guó)化”。就防范的角度而言，美國(guó)需要從中國(guó)進(jìn)口35種關(guān)鍵礦產(chǎn)中的20種，而在14種對(duì)外依存度100%的關(guān)鍵礦產(chǎn)中，以中國(guó)為主要進(jìn)口國(guó)的多達(dá)8種，其中包括砷（91%）、稀土元素（80%）、鎵（32%）、石墨（37%）、銦（27%）等。在關(guān)鍵礦產(chǎn)的工業(yè)流程領(lǐng)域，以鋰為例，美國(guó)儲(chǔ)量占全球3.5%，產(chǎn)量占全球不足1%，而全球絕大多數(shù)的鋰要經(jīng)由中國(guó)加工，美國(guó)在此領(lǐng)域完全缺位。United States Geological Survey,January 2018,p.62,68,72,78,91,132.在大部分依賴進(jìn)口的其他礦產(chǎn)資源中，中國(guó)也占有相當(dāng)大的進(jìn)口份額。而從競(jìng)爭(zhēng)的角度來看，美國(guó)拜登政府對(duì)華政策的重點(diǎn)之一即防范、打擊中國(guó)對(duì)未來產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)。在清潔能源領(lǐng)域，對(duì)綠色供應(yīng)鏈的爭(zhēng)奪已成為中美競(jìng)爭(zhēng)的前沿議程。中國(guó)正在經(jīng)歷由簡(jiǎn)單的礦產(chǎn)生產(chǎn)國(guó)或零部件組裝國(guó)向更高價(jià)值的制造商的轉(zhuǎn)變。中國(guó)在全球綠色供應(yīng)鏈中的重要地位從資源儲(chǔ)備、開采加工、制造工藝到市場(chǎng)規(guī)模等各個(gè)方面展現(xiàn)出來。特別是對(duì)中美與新技術(shù)材料相關(guān)的42種戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)，進(jìn)口占其國(guó)內(nèi)消費(fèi)量一半以上的礦種，中國(guó)有19種，美國(guó)有24種，兩者共同的有11種，而這正是兩國(guó)未來資源競(jìng)爭(zhēng)博弈的焦點(diǎn)。美國(guó)拜登政府聚焦于關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，以及協(xié)調(diào)盟國(guó)合作進(jìn)行能源礦產(chǎn)治理、強(qiáng)化供應(yīng)鏈彈性、滿足美國(guó)對(duì)清潔能源技術(shù)的預(yù)期需求和推動(dòng)盟友伙伴間的能源自主，并在國(guó)際上采取相對(duì)嚴(yán)格的環(huán)境和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)以形成對(duì)華遏制。

表2 美國(guó)新興關(guān)鍵礦產(chǎn)的對(duì)外依存度和主要來源國(guó)

第四，全球供應(yīng)鏈脆弱性上升是美國(guó)推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的背景。供應(yīng)鏈的全球化配置易遭受突發(fā)性緊急事件的沖擊而斷裂，這主要是由于全球供應(yīng)鏈中的地緣集中性和市場(chǎng)分散性之間的固有矛盾。關(guān)鍵礦產(chǎn)的供需分離現(xiàn)象對(duì)美國(guó)等主要大國(guó)來說尤為突出。新冠疫情突如其來的沖擊對(duì)全球化的供應(yīng)鏈布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，加劇了各國(guó)供應(yīng)鏈的斷裂風(fēng)險(xiǎn)。秘魯?shù)你~礦開采活動(dòng)占全球產(chǎn)量的12%，由于該國(guó)的一系列限制措施導(dǎo)致開采和出口陷入停頓。南非的封鎖政策中斷了全球75%的鉑金產(chǎn)量，鉑金是許多清潔能源技術(shù)和排放控制設(shè)備的關(guān)鍵材料，盡管該國(guó)后來允許礦山以50%的產(chǎn)能運(yùn)營(yíng)，但仍對(duì)全球生產(chǎn)造成重大沖擊。“后疫情時(shí)代”的全球復(fù)工潮短時(shí)間內(nèi)帶動(dòng)了下游需求激增，引發(fā)全球生產(chǎn)材料短缺和價(jià)格高漲。鐵礦石、銅、鋁、鎳等價(jià)格都經(jīng)歷了不同程度的上漲。同時(shí)，美國(guó)白宮多次舉行有關(guān)“供應(yīng)鏈瓶頸”會(huì)議，聚焦供應(yīng)鏈的到岸運(yùn)輸環(huán)節(jié)，政府通過與港口、快遞商、零售商等合作，以保持運(yùn)輸渠道暢通和改善供應(yīng)鏈緊張問題。美聯(lián)儲(chǔ)也多次召開會(huì)議，討論供應(yīng)鏈瓶頸和投入短缺問題。自特朗普時(shí)代開啟的中美制裁與反制也加劇了美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈脆弱風(fēng)險(xiǎn)。2021年4月，美國(guó)參議院高票通過的《2021美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》集中突出了美國(guó)將在全球綠色供應(yīng)鏈安全和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈領(lǐng)域防范中國(guó)的基調(diào)。不僅如此，重塑美國(guó)聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)供應(yīng)鏈進(jìn)行跨行業(yè)全面管理，建設(shè)由聯(lián)邦政府主導(dǎo)的美國(guó)全球化供應(yīng)鏈管理體系是拜登政府重要議程。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心（CSIS）的報(bào)告提出，發(fā)展清潔能源所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全已成為戰(zhàn)略問題，新冠疫情的暴發(fā)將關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略重要性提升至新高度，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全對(duì)拜登政府來說已刻不容緩。Jane Nakano,CSIS,March 2021,pp.1-3.此外，極端天氣等環(huán)境因素對(duì)供應(yīng)鏈的影響不容忽視，礦產(chǎn)開采在貢獻(xiàn)了大量溫室氣體排放的同時(shí)，也極易受到氣候變化波及，各國(guó)紛紛將氣候變化要素加入到供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中。

三

隨著科技進(jìn)步和政治周期的變化，美國(guó)的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求也發(fā)生結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，對(duì)一些礦物的需求下降了，而對(duì)另外一些礦產(chǎn)的需求有所上升。在過去20年里，鋁、鉻、錳、鉑類金屬等的消費(fèi)量有所下降，而鋰、鍺和石墨的需求緩慢增長(zhǎng)?？梢灶A(yù)見的是，拜登政府推行的基建計(jì)劃和綠色新政將不斷激發(fā)對(duì)個(gè)別關(guān)鍵礦產(chǎn)需求，包括用于道路、住房、鐵路、電網(wǎng)搭建和升級(jí)的錳、鎢和釩，清潔電池所必須的鈷和鋰，用于制造新能源汽車的鉭和鈮，以及其他用于制造高價(jià)值電子產(chǎn)品的稀土元素。展望未來，全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、清潔能源革命和關(guān)鍵礦產(chǎn)供需分離等將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)美國(guó)加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略行動(dòng)及拓展大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)涵。

第一，清潔能源改變美國(guó)傳統(tǒng)的資源安全觀，美國(guó)強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略面臨諸多制約。拜登政府將在最大限度地繼承特朗普政府遺產(chǎn)基礎(chǔ)上，隨時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略稀缺資源自主方向，但美國(guó)強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略面臨一系列法律、政治和商業(yè)利益障礙，并難以擺脫“綠色困境”，即清潔能源所依賴的清潔礦物開采對(duì)環(huán)境構(gòu)成的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。自拜登政府頒布《關(guān)于確保關(guān)鍵礦物安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》行政令以來，美國(guó)已陸續(xù)將“關(guān)鍵礦物清單”上的產(chǎn)品種類擴(kuò)大至35種。2021年6月，美國(guó)能源部發(fā)布《美國(guó)鋰電池2021～2030年國(guó)家藍(lán)圖》，宣布要在國(guó)內(nèi)建立鋰電池材料和技術(shù)的完整供應(yīng)鏈。然而，拜登清潔能源政策所依賴的關(guān)鍵礦產(chǎn)開采與國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)主流相抵觸，美國(guó)國(guó)內(nèi)鋰儲(chǔ)量占全球3.6%，但開采和加工的鋰份額僅占不到1%。內(nèi)華達(dá)州是美國(guó)鋰需求的主要國(guó)內(nèi)來源，但其采礦作業(yè)的行政審批面臨著包括生物多樣性中心在內(nèi)的環(huán)保群體和一些民主黨人的阻撓。美國(guó)國(guó)防部與澳大利亞萊納斯集團(tuán)合作啟動(dòng)的得克薩斯州稀土加工設(shè)施、加利福尼亞州芒廷斯稀土、明尼蘇達(dá)州銅鎳礦開采等項(xiàng)目受到當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈反對(duì)。同時(shí)，拜登政府?dāng)U大國(guó)內(nèi)生產(chǎn)以滿足氣候和減排目標(biāo)的政策缺乏與地方的有效溝通和落地。白宮供應(yīng)鏈審查報(bào)告中提到既要放寬對(duì)新礦開采的許可，又要限制其對(duì)環(huán)境的影響，這將不可避免地使拜登政府陷入兩難境地。

第二，美國(guó)將繼續(xù)加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟戰(zhàn)略?；诿绹?guó)現(xiàn)有力量既無法實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)全供應(yīng)鏈整合，又面臨國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)開采的力不從心，因此通過有效的盟友伙伴關(guān)系形成供應(yīng)鏈聯(lián)盟成為現(xiàn)實(shí)選擇。在關(guān)鍵的跨大西洋伙伴關(guān)系方面，圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的美歐合作將得到不斷鞏固和加強(qiáng)，防范所謂中國(guó)對(duì)鋰礦石、稀土等新興關(guān)鍵礦產(chǎn)的主導(dǎo)趨勢(shì)。對(duì)拜登政府而言，跨大西洋伙伴關(guān)系是其對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的主要依托。歐美之間在綠色供應(yīng)鏈上政策趨同，合作基礎(chǔ)穩(wěn)固，無論是出于減少對(duì)華依賴還是遏制中國(guó)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，雙方在對(duì)華礦產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)悍矫娲嬖诠餐妗５捎诿罋W產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度同質(zhì)化，其合作模式或更多圍繞第三國(guó)開采、技術(shù)共享、數(shù)據(jù)協(xié)同、投資合作、規(guī)則制定等方面，以實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的自主和“去中國(guó)化”。美歐在“跨大西洋技術(shù)和貿(mào)易合作框架”（TTC）、G7、OECD等雙多邊框架下的協(xié)調(diào)將不斷加強(qiáng)，通過制定國(guó)家和行業(yè)間規(guī)范，突出環(huán)境、勞工、透明度等標(biāo)準(zhǔn)以將中國(guó)排除在未來全球礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主流規(guī)范之外，中國(guó)同美歐在第三國(guó)開發(fā)及在WTO、G20等多邊框架下的博弈將加劇。

美國(guó)對(duì)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)力很大程度上來自美西方礦產(chǎn)資源跨國(guó)公司聯(lián)盟。美西方可利用國(guó)際開發(fā)金融公司（DFC）等資金優(yōu)勢(shì)，協(xié)同私人機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)以援助、合作經(jīng)營(yíng)、共同開發(fā)等模式拓展整合供應(yīng)鏈。美國(guó)和歐盟合作推進(jìn)聯(lián)合國(guó)責(zé)任投資原則組織（UN-PRI）、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織（ISO）和氣候環(huán)境相關(guān)財(cái)務(wù)信息披露工作組（TCFD）展開ESG評(píng)價(jià)治理，將制度價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、地球環(huán)境價(jià)值納入對(duì)資源類企業(yè)的評(píng)級(jí)中。美國(guó)與澳大利亞、日本的稀土聯(lián)盟也將不斷強(qiáng)化，美國(guó)和日本已將拜登政府“全球供應(yīng)鏈調(diào)查”中的四項(xiàng)關(guān)鍵產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)納入兩國(guó)“經(jīng)濟(jì)安全合作框架”中。而2022年由澳大利亞舉辦的四國(guó)清潔能源供應(yīng)鏈峰會(huì)或?qū)⑦M(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)華供應(yīng)鏈脫鉤態(tài)勢(shì)。

第三，美國(guó)政府關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將同人權(quán)議題捆綁。拜登政府將供應(yīng)鏈議題同人權(quán)議題相捆綁，并利用“侵犯人權(quán)和侵犯勞工權(quán)益”對(duì)中國(guó)進(jìn)行無理指責(zé)，強(qiáng)調(diào)其供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。人權(quán)議題是美國(guó)國(guó)內(nèi)政治和外交政策中的重要跨領(lǐng)域議題，拜登政府將人權(quán)置于內(nèi)政外交的重要位置上，并圍繞所謂“新疆人權(quán)”議題捏造“強(qiáng)迫勞動(dòng)”對(duì)華進(jìn)行無理干涉。人權(quán)和氣候既是民主黨執(zhí)政的兩大支柱性議題，也是西方價(jià)值觀的共同訴求，兩者的聯(lián)結(jié)能夠在西方社會(huì)迅速凝聚共識(shí)和形成合力，讓美國(guó)重新站上“道德高點(diǎn)”實(shí)施干涉。就供應(yīng)鏈而言，多晶硅是光伏產(chǎn)業(yè)的上游重要原材料，新疆則是全球多晶硅的主要產(chǎn)地。美國(guó)勞工聯(lián)合會(huì)主席理查德·特魯姆卡在寫給國(guó)家安全顧問杰克·沙利文的信中敦促拜登政府阻止從新疆地區(qū)進(jìn)口含有多晶硅的太陽能產(chǎn)品。在人權(quán)和供應(yīng)鏈的復(fù)合施壓手段下，美國(guó)通過影響全球光伏企業(yè)的國(guó)際化布局，強(qiáng)迫西方國(guó)家剝離同中國(guó)相關(guān)礦產(chǎn)企業(yè)的合作關(guān)系，強(qiáng)化自身在供應(yīng)鏈上的地位，同時(shí)在一定程度上達(dá)到分化中歐合作的目的。白宮供應(yīng)鏈審查報(bào)告建議美國(guó)應(yīng)對(duì)包括能源資源治理倡議（ERGI）、負(fù)責(zé)任采礦保證倡議（IRMA）、采掘業(yè)透明度倡議（EITI）、負(fù)責(zé)任礦物貿(mào)易公私聯(lián)盟（PPA）在內(nèi)的多邊合作網(wǎng)絡(luò)采取更多支持與合作，并重申了《多德—弗蘭克法案》第1502條（關(guān)于沖突礦產(chǎn)相關(guān)規(guī)則），尋求將其拓展到全球其他地區(qū)。,theWhiteHouse,June8,2021,pp.194-203.

第四，在全球供應(yīng)鏈行將重組的大背景下，美國(guó)強(qiáng)化自身供應(yīng)鏈自主，并策動(dòng)盟友“對(duì)華脫鉤”已成定局，但實(shí)際效果有限。首先，美國(guó)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈難以擺脫對(duì)華依賴。中國(guó)在工業(yè)流程方面具有技術(shù)和規(guī)模成本優(yōu)勢(shì)，即使美國(guó)通過“能源資源治理倡議”等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)礦物的發(fā)現(xiàn)和開采，但同樣面臨加工流程上的對(duì)華依賴，而工業(yè)流程的本土化又受國(guó)內(nèi)多方面掣肘，短期難以形成規(guī)模。其次，拜登政府供應(yīng)鏈聯(lián)盟能否實(shí)現(xiàn)“對(duì)華脫鉤”存疑。拜登政府在礦產(chǎn)聯(lián)盟構(gòu)建上呈現(xiàn)多元多層的復(fù)合特點(diǎn)，將礦產(chǎn)安全議題不斷嵌入到既有的雙多邊框架中，但對(duì)華脫鉤未必符合美國(guó)盟友利益。而美國(guó)是否愿為維系聯(lián)盟關(guān)系支出成本具有不確定性，拜登在四國(guó)機(jī)制、七國(guó)集團(tuán)、東盟峰會(huì)及G20等多個(gè)場(chǎng)合提及礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全合作，但目前諸多議程仍停留在框架階段。拜登在東亞峰會(huì)上提出構(gòu)建“印太經(jīng)濟(jì)框架”，并將供應(yīng)鏈韌性作為關(guān)鍵議題，而東盟作為中國(guó)最大貿(mào)易伙伴，雙方合作勢(shì)頭日益向好，拜登政府的供應(yīng)鏈聯(lián)盟戰(zhàn)略恐難達(dá)到預(yù)期效果。此外，拜登政府推動(dòng)供應(yīng)鏈回遷和盟友間自主又面臨著采掘行業(yè)投資成本高、投資回報(bào)周期長(zhǎng)、礦產(chǎn)勞動(dòng)力短缺、國(guó)內(nèi)研發(fā)和投資資金不足等問題，片面追求“對(duì)華脫鉤”最終將危及美國(guó)自身礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全。

面對(duì)上述美國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略變化及全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈格局和礦業(yè)分工體系分化重組，資源民族主義和礦產(chǎn)富集地區(qū)安全沖突同步上升，新的資源貿(mào)易規(guī)則不斷發(fā)展，中國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源所處的國(guó)際環(huán)境不穩(wěn)定性將明顯增加。在“雙碳目標(biāo)”下，中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)需求增長(zhǎng)較快，但仍受制于部分關(guān)鍵礦產(chǎn)被少數(shù)國(guó)家控制。中國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈具有“有”而不“優(yōu)”的特點(diǎn)。中國(guó)仍是國(guó)際礦產(chǎn)規(guī)則、市場(chǎng)和價(jià)格的被動(dòng)接受者，而缺乏與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)規(guī)模相稱的全球資源領(lǐng)導(dǎo)力。中國(guó)戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供給面臨諸多挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富但開發(fā)難度大，其中銅、鐵、鋁等礦產(chǎn)具有人均儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于世界平均水平、長(zhǎng)期高位發(fā)展、對(duì)外依存度和集中度高等特點(diǎn)，同時(shí)還面臨礦產(chǎn)資源綜合利用、產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)及裝備短缺，以及礦產(chǎn)供應(yīng)鏈長(zhǎng)期存在結(jié)構(gòu)性短缺的問題，存在關(guān)鍵專利、關(guān)鍵材料和裝備的“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。

為此，中國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的國(guó)家戰(zhàn)略建設(shè)，從總體安全觀出發(fā)，建設(shè)基于集新型國(guó)際關(guān)系、國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中歐綠色伙伴和“一帶一路”為一體的關(guān)鍵礦產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，特別是應(yīng)推進(jìn)中國(guó)自身供應(yīng)鏈韌性建設(shè)。首先，中國(guó)可以參考美國(guó)商務(wù)部、內(nèi)政部、能源部、國(guó)務(wù)院的礦產(chǎn)資源聯(lián)席會(huì)議制度，建設(shè)中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)的跨部門協(xié)同機(jī)制。其次，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新以降低新能源產(chǎn)業(yè)上游礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用成本和尋找可替代原材料，打造多元供應(yīng)體系。再次是增強(qiáng)高鐵、電力裝備、新能源、通信設(shè)備等領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，夯實(shí)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)中國(guó)的依存關(guān)系，形成對(duì)外方人為斷供的強(qiáng)有力反制和威懾能力。中國(guó)可以在大力推動(dòng)新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和儲(chǔ)能等新業(yè)態(tài)同時(shí)，探索向上游延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，密切關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)動(dòng)態(tài)，保障中國(guó)關(guān)鍵資源安全的可持續(xù)發(fā)展。○